Содержание к диссертации
Введение
1. Роль государства в инвестиционной сфере и в строительном комплексе в условиях рыночной экономики 10
1.1. Государственные инвестиции и государственный сектор в странах с рыночной экономикой 10
1.2. Основные функции государственного регулирования инвестиций в странах с рыночной экономикой 23
1.3. Государственное регулирование инвестиционной и строительной деятельности как инструмент экономической
политики 34
2. Лицензирование как метод государственного регулирования инвестиционной и строительной деятельности '. 43
2.1. Соотношение прямых и косвенных методов в государственном регулировании инвестиционной и строительной деятельности в условиях рыночной экономике 43
2.2. Специфика применения прямых и косвенных методов государственного регулирования в условиях переходной экономики 53
2.3. Методы прямого государственного воздействия на строительную деятельность 64
2.4. Лицензирование как форма прямого государственного регулирования хозяйственной деятельности в инвестиционно-строительной сфере 70
2.5. Анализ зарубежного опыта лицензирования в строительстве 78
2.6. Формы и содержание лицензионной деятельности государственных органов в области строительства 84
3. Пути и методы совершенствования лицензирования видов деятельности, связанных с инвестициями и строительством (на примере г. Москвы) 92
3.1. Законодательно-нормативное обеспечение деятельности органов, занимающихся лицензированием в инвестиционно-строительной сфере 92
3.2. Организационные формы лицензионной деятельности в инвестиционно-строительном комплексе г. Москвы 102
3.3. Лицензирование как метод регулирования иностранных инвестиций и строительной деятельности зарубежных фирм 108
3.4. Пути совершенствования организационных форм системы лицензирования 115
Выводы и рекомендации 125
Список использованных источников 132
- Основные функции государственного регулирования инвестиций в странах с рыночной экономикой
- Специфика применения прямых и косвенных методов государственного регулирования в условиях переходной экономики
- Формы и содержание лицензионной деятельности государственных органов в области строительства
- Организационные формы лицензионной деятельности в инвестиционно-строительном комплексе г. Москвы
Введение к работе
Актуальность темы. Экономика России переживает период сложных системных и структурных преобразований в процессе становления рыночной системы хозяйства. Новый этап рыночных преобразований связан с реализацией разработанных и утвержденных Правительством РФ «Основных направлений социально-экономической политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу». [7] Успех реформ, перевод российской экономики в режим устойчивого роста во многом зависит от правильного определения роли и функций государства в процессе системных трансформаций. Уже в ближайшей перспективе предстоит преодолеть, с одной стороны, излишнее вмешательство государства с использованием преимущественно административных методов в хозяйственную жизнь, тормозящее деловую активность, с другой, очевидную слабость государственного механизма, его неспособность создать нормальную институционально-правовую среду для функционирования рынка и развития рыночных отношений.
Без этого вряд ли удастся использовать сложившиеся относительно благоприятные экономические условия для перехода к стабильному, устойчивому росту экономики: выгодную ценовую конъюнктуру мировых рынков энергоносителей для российских экспортеров, замедление темпов инфляции, стабилизацию валютного курса рубля, наметившуюся тенденцию общего оживления экономики.
В 1999 г. впервые за период рыночных реформ в России наблюдался рост инвестиций в основной капитал — на 4,5%, объема строительно-монтажных работ — на 6,1%, ввод в действие жилья вырос на 4,3%. В 2000 г. эти благоприятные тенденции получили продолжение и развитие. Однако, несмотря на явные признаки активизации инвестиционной и строительной деятельности в стране, рано говорить о преодолении продолжавшегося 10 лет инвестиционного спада, глубина которого не знает прецедента в послевоенной истории страны: за период реформ общий объем инвестиций в основной капитал упал примерно в 4 раза и не обеспечивает даже простого воспроизводства основных фондов. Не наблюдается пока и инвестиционного и строительного бума как предвестника общего долговременного подъема экономики.
В связи с этим возрастает актуальность задачи скорейшего задействования инструментария государственного регулирования и стимулирования инвестиций, адекватного рыночной экономике и апробированного в мировой практике. В первую очередь это относится к такому оправдавшему себя в странах с рыночной экономикой методу регулирования инвестиций и строительной деятельности, как лицензирование. В российских условиях и, в частности, в городе Москве накоплен опыт лицензионной работы в этой сфере, который, наряду с очевидными достижениями и позитивными моментами, выявил серьезные недостатки, не позволяющие в полной мере использовать возможности этой формы государственного воздействия на поведение хозяйствующих субъектов в общенациональных интересах. Этому мешает недостаточная разработанность законодательно-правовой и нормативной базы лицензионной деятельности как на общефедеральном, так и на региональном уровнях, излишняя громоздкость и неповоротливость действий лицензирующих органов, слабость ее координации и контроля, ведомственная разобщенность, усложненность процедуры получения лицензий, создающие возможности для произвола чиновников и поле для коррупции.
Для преодоления этих негативных явлений, приведения лицензионной деятельности в соответствии с современными требованиями необходимо совершенствование ее институционально-правового механизма с учетом как зарубежного, так и отечественного опыта. Чрезвычайно актуальной представляется разработка научных основ концепции оптимизации лицензионной работы в столь важной сфере экономики, как инвестиции и строительство.
Учитывая народнохозяйственную значимость и мультипликативный эффект активизации инвестиционной и строительной деятельности, актуальная задача усиления ее стимулирования путем устранения сдерживающих деловую активность административных барьеров при сохранении и совершенствовании государственного воздействия в форме лицензирования. Такой подход органично вписывается в концепцию создания в стране благоприятной предпринимательской и инвестиционной среды, равных условий конкуренции с целью модернизации российской экономики.
Степень разработанности проблемы. Проблема взаимодействия государства и бизнеса, регулирования экономики и рыночных механизмов привлекает пристальное внимание исследователей как одна из наиболее актуальных
для переходной экономики. В целом для экономики эта проблема нашла отражение в трудах академиков Л.И. Абалкина, О.Т. Богомолова, П.И. Бунина, А.Г. Гранберга, Д.С. Львова, В.А. Мартынова, А.Д. Некипелова, Н.П. Шмелева, других ведущих ученых. В области инвестиций и строительства проблема государственного регулирования и его механизма обстоятельно рассматривается в исследованиях Я.А. Рекитара, В.А. Климова, В.И. Воропаева, А.В. Карасева, И.К. Комарова, М.Л. Разу, В.М. Серова и других. Большинство работ посвящено изучению и обобщению зарубежного опыта, проблематики развития инвестиционного процесса в переходной экономике России в основном в общеотраслевом плане, без подробного рассмотрения конкретных инструментов регулирования инвестиций и строительной деятельности, таких как лицензирование, что представляется существенным пробелом.
Цель диссертационной работы — анализ и обобщение опыта лицензирования как формы государственного регулирования инвестиций и строительства в условиях развитой рыночной экономики, его специфики в условиях переходной экономики России и ее инвестиционной сферы и строительного комплекса, разработка рекомендаций по оптимизации лицензионной деятельности и институционально-правового механизма ее осуществления с учетом зарубежного опыта.
Для достижения указанной цели осуществлялось решение следующих основных задач:
исследование роли и места лицензирования в системе государственного регулирования инвестиций и строительства, его организационно-правовых форм и конкретных механизмов в странах с развитой рыночной экономикой;
выявление элементов зарубежного опыта государственного регулирования и стимулирования инвестиционной и строительной деятельности, представляющих наибольший интерес с точки зрения возможностей использования в российских условиях;
выявление специфики государственного регулирования инвестиционной и строительной деятельности, роли и функций их лицензирования в условиях переходной экономики;
обобщение опыта лицензирования инвестиционной и строительной деятельности в России за период рыночных реформ;
анализ законодательно-правовой и нормативной базы лицензирования инвестиционной и строительной деятельности, его институциональных механизмов;
выявление региональной специфики лицензионной деятельности, ее организационно-правовых механизмов, особенностей взаимодействия федеральных и региональных органов в области лицензирования на примере города Москвы;
— разработка предложений по оптимизации лицензионной деятельности
в области инвестиций и строительства на основе совершенствования законода
тельно-нормативной базы, институциональных форм и механизмов.
Объектом исследования является лицензирование в системе государственного регулирования инвестиционной и строительной деятельности в условиях рыночной и переходной экономики.
Предметом исследования выступают формы и механизм лицензионной деятельности в области инвестиций и строительного комплекса в условиях переходной российской экономики.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования выступают принципиальные положения современной экономической теории, разработанные ведущими мировыми научными школами, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых в области исследования инвестиционного процесса и его государственного регулирования, работы Дж.М. Кейнса, Дж. Гэлбрейта, П. Масса, К.Х. Оппенлендера, П.А. Стоуна и др.
Научная новизна исследования состоит:
— в разработке теоретических и методологических основ, принципов и
методов оптимизации лицензионной деятельности в области инвестиций и
строительного комплекса.
в выявлении элементов зарубежного опыта, прежде всего развитых стран с рыночной экономикой, в области государственного регулирования и лицензирования инвестиционной и строительной деятельности, представляющих практический интерес с точки зрения возможностей применения в условиях переходной экономики России;
в выявлении специфики лицензионной деятельности в инвестиционно-строительной сфере в условиях переходной экономики;
в обобщении практики лицензирования инвестиционной и строительной деятельности за период радикальных рыночных реформ в РФ в целом и в отдельных регионах;
в определении позитивных аспектов опыта лицензирования инвестиционной и строительной деятельности в городе Москве, в работе Московской лицензионной плакаты и «Мосстройлицензии», значение которых выходит за пределы столичного региона и представляющий общероссийский интерес;
в определении путей совершенствования законодательной и нормативной базы лицензирования инвестиционной и строительной деятельности с учетом опыта применения действующих законов и требований современного этапа рыночных преобразований и модернизации российской экономики;
в рекомендациях по совершенствованию институциональных форм и процедуры лицензирования с целью его упрощения и удешевления, устранения элементов администрирования, препятствующих развертыванию деловой активности частных предпринимателей в области инвестиций и строительства, и, в особенности, в целях стимулирования малого и среднего бизнеса.
Практическая значимость работы. Результаты диссертационного исследования позволяют перевести в практическую плоскость реализацию идей и положений «Основных направлений социально-экономической политики Российской Федерации на долгосрочную перспективу», касающихся создания в стране благоприятной предпринимательской и инвестиционной среды, равных условий для конкуренции путем совершенствования лицензирования. Эти результаты могут быть использованы Госстроем России при разработке положения о лицензировании отдельных видов инвестиционной и строительной деятельности. Они могут найти применение при разработке нормативных правовых актов города Москвы по данному вопросу с учетом специфических условий столичного города-мегаполиса.
Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы Межрегиональной лицензионной палатой при разработке для законодательных органов предложений о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» с целью более полного учета интересов регионов.
Некоторые положения диссертации могут найти применение при преподавании в вузах учебных курсов «Экономика и организация строительства» и
«Мировое хозяйство и международные экономические отношения», а также «Инвестиционный менеджмент».
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования использовались автором в практической работе по руководству Московской лицензионной палатой, а также Межрегиональной лицензионной палатой, нашли отражение в документах этих организаций, а также в подготовленных при его участии постановлениях Правительства Москвы, его законодательных инициативах по вопросам лицензирования.
Основные положения диссертации опубликованы в многочисленных статьях автора, в выступлениях на конференциях, семинарах, симпозиумах по вопросам лицензирования, имевших место как в России, так и за ее пределами.
Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, выводов и рекомендаций, списка литературы.
Основные функции государственного регулирования инвестиций в странах с рыночной экономикой
Активная роль государства в инвестиционной сфере в развитых странах с рыночной экономикой позволяет решить комплекс экономических и социальных задач посредством государственного регулирования инвестиций на общенациональном, региональном и местном уровнях управления.
Для стран Запада характерно достаточно четкое распределение инвестиционных функций различных иерархических уровней управления и поведение под них надежной и стабильной финансовой базы. Так, в Германии прямые инвестиции из федерального бюджета направляются главным образом на строительство и поддержание объектов социально-экономической инфраструктуры, косвенные — на поощрение капитальных вложений в частном секторе, особенно в таких отраслях, как сельское хозяйство, транспорт, жилищное строительство, т.е. в основном в отраслях с низкой рентабельностью, вложение средств, в которые невыгодно частным инвесторам.
В то же время на регионы — земли возложено осуществление структурной перестройки и модернизации отраслей хозяйства и в целом инвестиционное обеспечение социально-экономического развития в интересах данного региона. На низшее звено управления — общины — возложено инвестирование в отрасли жизнеобеспечения — жилищное, коммунальное хозяйство, местный транспорт, дороги, мосты, и т.д. Получило развитие совместное финансирование из бюджетов федерации и земель в раках т.н. совместных задач, таких, как, например, «Расширение и строительство высших учебных заведений и клиник при них», и «Улучшение региональной хозяйственной структуры».
Одной из ключевых задач государственного регулирования инвестиций в индустриально развитых странах выступает содействие частным инвестициям, малому и среднему строительному бизнесу. В этой связи особенно интересен опыт Германии, где в теории и практике социального рыночного хозяйства политика поддержки малого и среднего предпринимательства изначально занимала важное место. В ФРГ в течение всех послевоенных десятилетий становление и развитие «хозяйственного миттельштанда» постоянно находилось под пристальным вниманием и покровительством государства. Именно ускоренное развитие малого предпринимательства в первые послевоенные десятилетия стало одной из причин отсутствия в стране заметной безработицы и превращения ФРГ в страну, импортирующую рабочую силу.
К числу малых предприятий в настоящее время немецкое законодательство относит фирмы с численностью до 49 человек или с годовым оборотом до 1 млн. немецких марок, к числу средних — с численностью занятых от 50 до 499 человек, или с годовым оборотом от 1 до 100 млн. немецких марок1. Малые и средние предприятия составляют костяк немецкой экономики, к этой категории относится свыше 99% общего числа фирм и их поощрение способствует повышению эффективности инвестиций и инноваций, созданию новых рабочих мест.
Поощрение государством малого и среднего бизнеса в Германии осуществляется путем использования целого набора стимулов, включающих налоговые каникулы для начинающих фирм, облеченный доступ к кредитам через создание специальных государственных и полугосударственных кредитно-финансовых институтов, работающих с МСП, налоговые и другие стимулы для частных банков, страховых обществ, лизинговых компаний, пенсионных фондов и др., осуществляющих финансовую поддержку и обслуживание хозяйственного миттельштанда. Так с 1984 г. действует закон об освобождении от на 1 Механизм регулирования экономики в Германии: как он функционирует и чему учит? согласно которому был установлен необлагаемый налогом на имущество минимум в 125 тыс. немецких марок, введены 40-процентные амортизационные списания по инвестициям в НИОКР, новым фирмам была предоставлена возможность консолидировать прибыли и убытки первых трех лет, и тем самым значительно уменьшить налогооблагаемую базу, причем на прибыль в объеме до 10 млн. марок устанавливались налоговые каникулы.
В 1986 г. вступил в действие закон о снижение подоходного налога для лиц со средними доходами, в числе которых значительная часть представителей малого и среднего бизнеса, что, по подсчетам федерального министерства экономики, высвобождает ежегодно средства в объеме 20 млрд. марок для деловых целей, включая инвестиции.
Германское законодательство содержит целый ряд актов, способствующих улучшению рыночных позиций МСП. Так, законодательно поощряется кооперация МСП в отличие от картелирования крупного бизнеса. При этом государственная поддержка сопровождает МСП на всех стадиях их деятельности.
Общая финансовая помощь в рамках государственной кредитной поддержки МСП включает следующие основные направления:
— региональную программу, в рамках которой выделяются ссуды на создание, расширение или реконструкцию, предприятий МСП, связанных с производством товаров и оказанием услуг местного значения. Кредиты на срок 10-15 лет предоставляются государственным банком «Кредитанштальт фюр ви-дербау», специализирующемся на программах и проектах в области структурной политики, максимальная сумма — 300 тыс. марок;
— инвестиционную программу, задачей которой является расширение собственного капитала МСП за счет государственных целевых льготных кредитов на сумму до 1 млн. марок, выделяемых через частные инвестиционные фонды на долевых началах для проектов, связанных с кооперированием МСП, внедрением инноваций, коренной реконструкцией предприятий сроком до 10 лет;
— дополнительную программу Германского компенсационного банка, рассчитанную для инвестирования в предприятия, существующие не более 8 лет, и относящиеся к проектам, направленным на упрочение позиций путем открытия филиалов, вынос производственных предприятий за пределы жилых зон, расширение ассортимента продукции, развитие складской базы, выкуп арендуемых помещений. В случае внедрения инноваций кредитами могут вое -25 пользоваться и более «старые» фирмы. Сумма кредита — до 300 тыс. марок, срок—до Шлет;
— программу поддержки среднего сословия банка «Кредитанштальтфюр видербау», предполагающую предоставление инвестиционных кредитов на сумму до 10 млн. марок, предназначается для создания, упрочения позиций и расширения Фирм с годовым оборотом до 1 млрд. марок. При этом — в зависимости от оборота — кредиты могут покрывать от 2/3 до 3/4 общего объема инвестиций и предоставляться на срок до 10 лет; — поручительства гарантийных банков по ссудам для финансирования мероприятий, направленных на повышение конкурентоспособности, создание предприятий или инвестиций. Гарантийные банки, учрежденные земельными правительствами в рамках данной программы, имеют право давать поручитель ства до 1 млн. марок или 80%, инвестиций на срок до 15 лет, а для инвестиций в строительство — до 23 лет.
Специфика применения прямых и косвенных методов государственного регулирования в условиях переходной экономики
В странах с рыночной экономикой государство, выступая крупнейшим заказчиком строительной продукции, осуществляет контроль не только за исполнением собственных заказов, но и за строительным процессом в целом по стране. Государственное воздействие на строительный процесс осуществляется либо в форме прямого контроля, либо посредством косвенных рыночных рычагов, таких, как налоги, строительные стандарты и т.д.
Одной из форм прямого государственного воздействия на строительный рынок выступает лицензирование строительства. При этом лицензия выдается только при условии выполнения требований государственных органов, установленных на основе определенных критериев, и включает некоторые количественные и качественные ограничения. Иногда государственный контроль осуществляется путем предоставления разрешений на закупку материалов или наем рабочей силы, что позволяет контролировать и регулировать объем строительства в зависимости от хозяйственной конъюнктуры.
По мнению западных экономистов, на практике без прямого государственного регулирования, в частности, в форме лицензирования, трудно обеспечить столь же детальный контроль над частным сектором в строительстве, как и над государственным. В то же время прямое государственное регулирование трудно осуществлять, не нарушая принципов рыночной экономики и не снижая эффективности строительства. Поэтому прямое регулирование более характерно для развивающихся стран с более высокой степенью огосударствления экономики. При таком регулировании трудно учесть всю сложность высокоразвитой индустриальной экономики, поэтому на Западе отдается предпочтение более тонким методам воздействия на строительный процесс, адекватным условиям рыночной экономики.
В странах Запада правительственный контроль в строительстве осуществляется через систему строительных стандартов. Государственные строительные правила обычно касаются вопросов противопожарной безопасности, требований здравоохранения, надежности конструкций, строительные правила первоначально формулировались городскими властями в виде правил, направленных против риска распространения пожаров, затем появились правила относительно канализации, вентиляции и освещения, прочности конструкций зданий и т.д.
В настоящее время в странах Запада строительные правила обычно принимаются центральным правительством, а их интерпретацию и контроль за исполнением осуществляют местные власти. Наблюдаемая тенденция к разработке строительных правил в форме норм выполнения работ способствует свое -58 временному внедрению инноваций и в то же время ведет к уменьшению однообразия их проявления на местах.
Государственные органы устанавливают условия и требования к строительству, которые должны выполняться проектными и подрядными строительными фирмами. В некоторых странах проектные и подрядные фирмы по закону несут ответственность за любые дефекты, которые могут появиться в построенных зданиях и сооружениях в течение определенного периода. Например, во Франции период юридической ответственности составляет 10 лет, что обеспечивается путем страхования. Во Франции страховые компании создали бюро строительного контроля для снижения риска до удовлетворительной степени.
Для утверждения новых материалов и систем организации строительства во Франции требуется получить согласие (сертификат) Научно-технического центра по строительству, который проводит лабораторные испытания и собирает экспериментальные данные на стройплощадках. Сертификаты действительны в течение трех лет и могут быть возобновлены при условии удовлетворительного результата за этот период. Как показал опыт, эта система обеспечивает приемлемый в целом уровень качества строительства, что обусловило международное применение в рамках Европейского Союза.
Главное внимание при контроле за выполнением государственных строительных заказов уделяется стоимости строительства. Для стран Запада это серьезная проблема, особенно по крупным инвестиционным проектам, финансируемым государством. Пересмотр сметной стоимости инвестиционных проектов в сторону повышения в процессе реализации проекта - явление довольное частое. В качестве примера можно привести строительство подводного тоннеля под Ла-Маншем, сметная стоимость которого в процессе сооружения многократно повышалась, а также сооружение трансальпийской железнодорожной трассы через территорию Швейцарии, по которому эксперты заранее предсказывали рост сметной стоимости на 30-45%.
Вместе с тем государственный строительный заказ в странах Запада имеет форму контракта, включающего обязательства сторон, в том числе, и в части стоимости строительства. Поэтому государственные заказчики располагают достаточным инструментарием для воздействия на исполнителей в этом плане, включающем как прямые, так и косвенные методы. Интересен в этом отношении пример Великобритании, где правительство субсидирует муниципальное жилищное строительство, а также сооружение школ и других общественных зданий, осуществляемых по заказу местных властей. Хотя правительство не ограничивает местные органы власти в выборе проекта и заключении подрядного договора, оно устанавливает нормы и лимиты затрат, которые должны соблюдаться для получения субсидий. В некоторых случаях местные власти могут выходить за пределы установленных лимитов затрат, но правительственная субсидия будет предоставлена только на ту часть расходов, которая соответствует установленным нормам затрат.
Если финансирование государственного строительного заказа осуществляется посредством банковского кредита или с государственными гарантиями по кредитам, состоящие на службе государственных органов специальные контролеры на основе представляемой информации по использованию кредитов могут потребовать изъятия из активов балансового отчета заемщика ссуды, срок платежа по которым уже истек. Применяются и другие методы экономического воздействия, включающие как экономические стимулы своевременного ввода объектов в договорные сроки, так и санкции за нарушение контрактов, определяющих условия предоставления государственных заказов.
В сферу государственного контроля в странах Запада входят не только строительные контракты, выполняемые по заказу центральных властей. По существу, все капитальное строительство, осуществляемое региональными, муниципальными органами, предприятиями государственного сектора входит в сферу контроля центральных правительственных органов. В частности, осуществляется жесткий финансовый контроль за использованием государственных средств из бюджетов всех уровней на финансирование инвестиционных проектов. Ни местные органы, ни ведомства не вправе выходить в своих инвестиционных расходах за пределы установленных лимитов в большинстве стран За -61 падной Европы. Осуществляется также контроль за соблюдением общегосударственных строительных правил и экологических стандартов, имеющих характер обязательных к выполнению законов.
Формы и содержание лицензионной деятельности государственных органов в области строительства
Системный кризис, поразивший российскую экономику и обострившийся после 17 августа 1998 г., был во многом связан с утратой действенного государственного регулирования экономики в период рыночных реформ. Рыночный романтизм, основанный на вере во всесилие рынка, который якобы сам все устроит как надо, привел к фактическому демонтажу системы государственного воздействия на экономику, потере управляемости хозяйственными процессами. Увлечение монетаристскими идеями и макроэкономическими показателями фактически вывело из-под государственного контроля экономические процессы на микроуровне, поведение конкретных хозяйствующих субъектов, представляющих фундамент экономики.
В то же время восстановление государственного воздействия на экономику путем реставрации старой плановой административно-распределительной системы практически невозможно и не нужно. Арсенал инструментов государственного регулирования в условиях рыночной системы настолько велик, что позволяет выбрать и применить методы, наиболее подходяще для условий переходной экономики России. К ним, бесспорно, можно отнести лицензирование.
Особенно важно применение методов лицензирования в инвестиционно-строительной сфере, переживающей спад, глубина которого возросла в условиях финансового кризиса. Так, в 1998 г. общий объем инвестиций сократился на 6,7% против 5,0% в 1997 г., ввод жилья снизился на 7,3% против уменьшения на ,7% в 1997 г. В IV квартале 1998 г. и начале 1999 г. в условиях финансового кризиса эти показатели еще более ухудшились. В этих условиях усиление государственного воздействия на инвестиционно-строительную деятельность путем совершенствования регулирования и стимулирования становится, в том числе с помощью лицензирования, настоятельной необходимостью и безотлагательным делом. А это, в свою очередь, требует укрепления законодательно-нормативной базы лицензирования.
Определяющую роль в формировании законодательно-нормативной базы лицензирования, как и других способов государственного регулирования экономики, играет федеративное устройство Российского государства. Законодательные и нормативные акты, на основе которых осуществляется лицензирование, разрабатываются на федеральном и региональных уровнях управления, причем общефедеральные законы имеют приоритет, так же как и Конституция РФ, они могут быть отменены в бесспорном порядке лишь Конституционным судом. Однако принципы федерализма требуют обязательного учета интересов субъектов РФ при принятии федеральных законов, затрагивающих их интересы, для избежания возможных коллизий.
Гармонизация общегосударственных приоритетов, обеспечиваемых федеральными законами, и территориальных интересов и потребностей необходимы и в области законодательства по лицензированию, в том числе в сфере инвестиций и строительства. Это наглядно видно на примере города Москвы.
Вплоть до последнего времени лицензирование строительной деятельности в Москве осуществлялось на основе Постановления Правительства РФ «Об утверждении положения о лицензировании строительной деятельности» от 23 марта 1996 г. и распоряжения Премьера Правительства Москвы «Об утвержде -87 нии правил лицензирования строительной деятельности в городе Москве» от 31 декабря 1997 г. Нельзя не учитывать, что лицензирование инвестиционно-строительной деятельности - это лишь один из видов лицензирования, и на него распространяется действие законодательных актов о лицензировании в целом, охватывающих и другие виды деятельности.
В данной области основополагающую роль играет закон Российской Федерации «О лицензировании отдельных видов деятельности», принятый в сентябре 1998 г. Подготовленный в том же году проект аналогичного закона города Москвы должен в полной мере ему соответствовать. Нельзя не учитывать, что перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, утвержден вышеуказанным федеральным законом, и расширение этого перечня возможно только путем внесения изменения в федеральный закон. Субъекты федерации, в том числе город Москва, должны руководствоваться этим перечнем и не могут менять его самостоятельно.
В ст. 17 Закона, содержащей перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, указаны, в частности, те, которые относятся к инвестиционно-строительной сфере:
- проектирование горных производств и объектов;
- проектирование магистральных газопроводов, нефтепроводов и про-дуктопроводов;
- проектирование подъемных сооружений;
- проектирование котлов, сосудов и трубопроводов, работающих под давлением;
- строительство взрыво- и пожароопасных, химически опасных и вредных производств;
- строительство горных производств и объектов;
- строительство магистральных газопроводов, нефтепроводов и продук-топроводов;
- строительство подъемных сооружений;
- деятельность по проектированию зданий и сооружений;
- деятельность по строительству зданий и сооружений;
- производство строительных материалов;
- проектирование и строительство централизованных систем питьевого водоснабжения и систем водоотведения городских и других поселений.
Таким образом, под действие данного закона подпадают проектировочные, строительные и монтажные работы практически всех видов. Согласно принятому в марте 1999 г. Федеральному закону «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений» [3], одним из основных субъектов инвестиционной деятельности является подрядчик, под которым понимается физическое и юридическое лицо, выполняющее работы по договору подряда. При этом отмечено, что для осуществления своей деятельности подрядчик обязан иметь лицензию в том случае, когда это предусмотрено законодательством РФ. Поскольку все виды деятельности, выполняемые по договорам подряда, подпадают под действие закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», их лицензирование является обязательным. Следовательно, действующими законодательными актами лицензирование утверждено как важный инструмент государственного регулирования инвестиционной и строительной деятельности.
Вместе с тем существенным вопросом остается распределение функций в области лицензирования инвестиционной и строительной деятельности между органами власти различных иерархических уровней. Не только перечень лицензируемых видов деятельности, но и функции государственных органов в этой области установлены вышеупомянутым федеральным законом. Как указано в ст. 5, в целях обеспечения в соответствии с Конституцией РФ правовых основ единого рынка Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации осуществляют, помимо прочего, утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности, а также отнесение полномочий на осуществление лицензирования конкретных видов деятельности к компетенции федеральных органов государственной власти. В то же время, согласно п. 3 статьи 6, федеральные органы государственной власти вправе передавать свои полномочия органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления только в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Однако сфера и механизм передачи «сверху вниз» полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в законе не прописан. Очевидно, этот вопрос может решаться на уровне федеральных ведомств.
В то же время согласно ст. 7 предусматривается достаточно активная лицензионная деятельность на уровне субъектов Федерации при приоритете решений федеральных органов. Так, деятельность, на осуществление которой федеральными органами государственной власти выдана лицензия, может осуществляться на всей территории Российской Федерации. Деятельность, на осуществление которой лицензирующим органом субъекта РФ выдана лицензия, может осуществляться на территории данного субъекта РФ. На территории других субъектов РФ такая деятельность может осуществляться при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов
РФ. Правда, согласно ст. 19 п. 4 введение такого уведомительного порядка отсрочено до 1 января 2005 года. До этого времени применяется установленный правительством РФ порядок регистрации лицензий, выданных органами исполнительной власти субъектов РФ на территории иных субъектов РФ.
Эти вопросы самым непосредственным образом затрагивают интересы города Москвы. Получается так, что с 1 января 2005 года на территории города сможет действовать строительная организация, получившая лицензию в одном из 89 субъектов Федерации. Учитывая масштабы и привлекательность московского строительного рынка, можно не сомневаться, что предстоит массовый наплыв на него лицензиатов из других регионов, что может привести не столько к росту конкуренции, сколько к дезорганизации этого рынка. Дело в том, что требования к качеству и стандартам строительства в Москве в силу объективных условий существенно выше, что во многом определяется ее столичным статусом. Получение лицензий на строительные работы в других, особенно отдаленных регионах страны вряд ли может служить гарантией соблюдения этих требований и стандартов. Очевидно, строительные организации и фирмы из других регионов, желающие осуществлять работы на территории города, должны допускаться к соответствующим конкурсам и аукционам и получать право заключать договора подряда лишь при условии получения лицензии от лицензирующих органов города Москвы. Такой порядок, отнюдь не устраняя конкуренцию на строительном рынке города, в то же время позволит ввести ее в регулируемое русло. Необходимость в этом вряд ли отпадет и после 1 января 2005 года.
Организационные формы лицензионной деятельности в инвестиционно-строительном комплексе г. Москвы
Лицензирование - относительно новая форма регулирования инвестиционно-строительной деятельности в России, получившая развитие в период ры -104 ночных реформ 90-х гг. Система лицензирования в стране находится в процессе становления и носит заметный отпечаток проблем и трудностей, переживаемых российской экономикой в период системных трансформаций.
Пожалуй, главная проблема - отсутствие необходимого баланса между государственным регулированием экономики и создаваемыми в процессе реформ новыми рыночными механизмами. Оценка существующего положения дана в «Основных направлениях социально-экономической политики Российской Федерации на длительную перспективу». Согласно этому документы, в России имеет место, с одной стороны, чрезмерное вмешательство государства в экономику, - и, с другой, слабость государства в самом необходимом деле -создании нормальных условий для предпринимательской деятельности в рыночной экономике.
Среди основных причин, которые не дают возможности реализовать имеющийся в стране потенциал, назван неблагоприятный климат для предпринимательства и инвестиций как следствие излишнего вмешательства государства в хозяйственную деятельность и его недостаточной роли в обеспечении базовых рыночных условий - зашиты прав собственности и создания равных условий конкуренции. Чрезвычайно высокими остаются трансакционные издержки и административные барьеры входа на рынок и последующего ведения предпринимательской деятельности.
По мнению авторов «Основных направлений», для широкомасштабной модернизации российской экономики необходимо создание в стране благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, проведение предсказуемой и стимулирующей рост макроэкономической политики, осуществление структурной перестройки экономики.
Первая. Из названных предпосылок модернизации российской экономики имеет прямое отношение к совершенствованию лицензирования, поскольку создание благоприятной предпринимательской и инвестиционной среды предполагает выравнивание условий конкуренции на рынках товаров и услуг. Лицензирование можно рассматривать как один из инструментов конкурентной политики государства, целью которой как раз и является создание условий для равной добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению ресурсов и устойчивому экономическому росту на основе стимулирования частной инициативы. Для этого необходимо обеспечение единого экономического пространства на всей территории Российской Федерации посредством пресечения и недопущения его фрагментации путем установления административных барьеров, к числу которых относятся запреты и ограничения как на вывоз, так и на ввоз товаров и услуг на определенные территории, а также введение в отдельных случаях необоснованного лицензирования.
С целью пресечения существующих монополистических тенденций, злоупотребления доминирующим положением на рынках товаров и услуг предусматривается всемерная поддержка малых предприятий, в том числе путем устранения административных барьеров входа на рынок, упрощения и стабилизации налогообложения, возможностей пополнения оборотных средств.
Важнейшим условием создания в стране благоприятной предпринимательской и инвестиционной среды, по мысли авторов правительственного документа в экономику, отказ от избыточного бюрократического регулирования и повышение эффективности действий государственной власти в тех сферах, где ее участие безусловно необходимо. К ним следует отнести регулирование инвестиционной и строительной деятельности, как это делается в странах с развитой рыночной экономикой. С этой целью предусматривается использование таких мер, как снижение барьеров входа на рынок новых экономических агентов, обеспечение согласованности действий в этой области федеральных и региональных органов власти.
Для устранения необоснованных барьеров предполагается упростить процедуру регистрации юридических лиц, которая должна преследовать цели учета, сбора и распространения информации, основываться на принципах «одного окна», уведомительного характера регистрации, но с введением обязательной ответственности учредителей за соблюдение федерального и регионального законодательства. Признается необходимым сформировать реестр юридических лиц, информация из которого должна быть общедоступной и может быть получена в любой точке страны в любой момент времени.
Принципиально поставлен вопрос о резком сокращении перечня лицензируемых видов деятельности с тем, чтобы сделать его исчерпывающим.
С этой целью признана необходимой разработка по сути дела новой редакции федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», который должен содержать перечень всех видов деятельности, подлежащих лицензированию. Считается целесообразным заменить лицензирование, где это возможно, сертификацией, стандартизацией, аккредитацией, аттестацией, независимой экспертизой.
Предполагается ввести едины порядок лицензирования на всей территории РФ, унифицировать объем и формы документации представляемой в местные и региональные инстанции при регистрации, стандартизации видов бизнеса, контроле качества поставляемых товаров и услуг, утвердив их соответствующими постановлениями Правительства.
Предусматривается максимальное разделение функций регистрирующих и надзорных органов. Виды деятельности, находящиеся под контролем государственных органов, не должны подлежать лицензированию.
О значимости и безотлагательности намечаемых мер по совершенствованию лицензирования в рамках общего улучшения предпринимательского и инвестиционного климата в стране свидетельствует их включение в одобренный Правительством и принятый к исполнению «План первоочередных мер по реализации «Основных направлений» на 2000-2001 гг. К ним, в частности, отнесены:
- сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, упрощение и установление единого порядка лицензирования на всей территории РФ;
- внесение изменений в федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», иные законы, вводящие лицензирование.
Соответствующие документы, согласно вышеуказанному плану, должны быть представлены в Правительство РФ не позднее ноября 2000 г. министерствами экономического развития и торговли, имущественных отношений, Минюстом, МАП совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
В этом перечне явно упущены региональные органы власти, а также организации, представляющие интересы регионов, такие, как, например, Межрегиональная лицензионная палата, объединяющая лицензирующие органы более чем 50 субъектов Федерации. Нельзя не учитывать то обстоятельство, что при разработке ныне действующего федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» интересы регионов и территорий не были в долж -108 ной мере учтены, что явилось одной из причин его слабой действенности и необходимости срочного изменения, а по сути дела подготовки новой редакции этого закона. Из более 300 поправок и предложений, внесенных регионами при подготовке иные действующего закона было учтено лишь около 40, что породило обширные пробелы, сказавшиеся при его применении. Важно не повторить эти ошибки, чтобы не стать второй раз на одни и те же грабли. Тем более, что на этот раз речь идет о законе прямого действия, включающем исчерпывающий перечень лицензируемых видов деятельности, не подлежащий расширению. Поэтому в него обязательно должны быть включены виды деятельности, представляющие жизненный интерес для отдельных регионов хотя, быть может, и не имеющие общефедерального значения.
В основу ныне действующего закона был положен отраслевой, ведомственный подход к лицензированию который будучи в принципе оправданным, тем не менее, породил определенные негативные моменты в виде излишнего нормотворчества и бумаготворчества отдельных ведомств, создающих возможности произвола и волокиты, поле для коррупции, поэтому необходимо усиление координации и контроля за ведомственной активностью на региональном уровне. Такой опыт имеется в городе Москве. Так, в соответствии с распоряжением Мэра Москвы «О внесении дополнений в положение о Московской лицензионной палате», на этот орган возложено методическое руководство и контроль за работой отраслевых лицензирующих органов. Это открыло для МЛП доступ к ведомственным документам по лицензированию, включая инструкции, приказы и т.д., которые теперь могут быть затребованы и проанализированы с целью приведения в соответствие с действующим законодательством.
Началась работа по согласованию нормативной базы лицензирования в строительном комплексе, разработанной «Мосстройлицензией». Ставится задача, чтобы все нормативные акты ведомств по вопросам лицензирования согласовывались с МЛП на стадии их разработки что обеспечит единообразие и строгое соответствие законодательным актом.
