Содержание к диссертации
Введение
I. Теоретические проблемы территориального водопользования 14
1.1. Современное состояние и региональные проблемы водопользования... 16
1.2. Принципы и критерии природно-экономической классификации водных ресурсов 27
1.3. Водные ресурсы как фактор регионального развития 41
1.4. Методологические основы стратегии устойчивого развития территориального водопользования 52
II Методологические основы государственного регулирования территориального водопользования 67
П. 1. Принципы и методы государственного регулирования территориального водопользования 61
И.2. Проблема регулирования отношений собственности на водные ресурсы - федеральный и региональный аспекты 75
П.З. Совершенствование управления территориальным водопользованием 83
11.4. Формирование экономического механизма территориального водопользования 92
11.5. Проблема совершенствования правовой базы территориального водопользования 104
III. Основные принципы и положения совершенствования системы управления водным хозяйством 118
III. 1. Проблемы совершенствования управления водным хозяйством 118
Ш.2. Обзор зарубежного опыта организации управления водными ресурсами 128
III.3. Основные положения методологии формирования системы управления водным хозяйством: отраслевой и территориальный аспекты 140
IV. Методология прогнозирования территориального водопользования 153
IV. 1. Основные методологические положения прогнозирования территориального водопользования 153
IV.2. Программно-целевой подход к решению региональных водохозяйственных проблем 163
IV.З. Роль территориальных схем комплексного использования и охраны водных ресурсов 173
IV.4. Экономико-математическое моделирование регионального развития водохозяйственного комплекса . 182
IV.5. Методические положения определения замыкающих затрат на водные ресурсы регионов 189
V. Методология и методы платности территориального водопользования 196
V. 1. Проблемы платности водопользования на различных этапах развития экономики страны 196
V.2. Анализ зарубежного опыта платности водопользования 201
V.3. Рентные отношения природопользования и водная рента 209
V.4. Методологические принципы и положения платности территориального водопользования 221
V.5. Методические подходы к расчету территориально дифференцированных экономических нормативов платы за водные ресурсы 231
VI. Оценка влияния платежей за водные ресурсы на эффективность развития экономики: отраслевой и региональный аспекты 245
VI. 1. Основные результаты апробации методологии платности территориального водопользования и методических подходов к расчету экономических нормативов платы за водные ресурсы... 245
VI.2. Влияние платежей за водные ресурсы на цены и эффективность материального производства - отраслевой и региональный аспекты 253
VI.3. Оценка влияния платежей за водные ресурсы на формирование доходов федерального и региональных бюджетов 262
VI.4. Предложения по использованию платежей за водные ресурсы в качестве экономического регулятора социально-экономического развития регионов 269
Заключение 278
Литература
- Водные ресурсы как фактор регионального развития
- Формирование экономического механизма территориального водопользования
- Основные положения методологии формирования системы управления водным хозяйством: отраслевой и территориальный аспекты
- Экономико-математическое моделирование регионального развития водохозяйственного комплекса
Введение к работе
Актуальность темы Масштабы водопользования и его воздействия на природную среду в последние десятилетия достигли таких пределов, когда вошо&носги использования водных рес/рсов и требования сохранения водной среды стали для большинства реї ионов лимитирующим фактором дальнейшего социально-экономического развития, одним из основных факторов размещения производительных сил Водные ресурсы приобретают характер одного из стратегических ресурсов социально-экономическ ого развития России
На рубеже 90-х годов возникли сложные водохозяйственные проблемы водообеспечения населения и экономики центральных и южных регионов Европейской части России, а также многих промышленных центров Сибири и Дааьнего Востова, эколого хозяйственные проблемы большинства рек России - Волги Дона, Урала, Кубани, Терека, Иртыша, osepa Байкал и других озер, Каспийского и Азовского морей В ретроспективный период острота этих лробпем несколько снизилась в связи с системным социально-экономическим кризисом 90-х годов Однако после перехода России к устойчивым темпам социально-экономического развития актуальность водохозяйственных проблем уситивается, что может стать существенным сдерживающим фаюором, если не принять своевременные меры
Ситуация в рассматриваемой сфере обострилась с началом рыночных преобразований экономики-страны Она-как один из важных секторов общественного производства оказалась наименее подготовленной к функционированию в условиях рынка - до последнего времени не были решены проблемы институциональных преобразований, совершенствования управления, формирования адекватных экономических отношений и идентификации их субъектов, отраслевой и территориальной организации, соз-
дания системы прогнозирования, формирования нормативно-правовой базы, что обуславливает актуальность задач разработки теоретических и методологических основ создания целостной системы государственного регулирования территориального водопользования
Переход России на траекторию устойчивого развития ставит новые задачи совершенствования организационных, экономических, правовых и научно-технических аспектов государственного регулирования территориального водопользования на федеральном и региональном уровнях
Вместе с тем исследования в области региональной экономики и водопользования не решили весь комплекс упомянутых проблем, особенно связанных с разработкой методологии и методов совершенствования управления и прогнозирования территориального водопользования в общей системе прогнозирования социально-экономического развития, формирования системы платности водопользования, адекватной условиям рыночной экономики, использования экономических нормативов платы за водопользование в качестве регуляторов территориального развития
Диссертация обобщает результаты многолетних исследований по различным региональным проблемам использования водных ресурсов и охраны водных объектов в целях обеспечения потребностей населения и экономики, выполненных автором и под его научным руководством в Совете по изучению производительных сил Минэкономразвития России и РАН
Цель диссертационного исследования состоит в разработке методологических основ государственного регулирования отношений территориального водопользования, направленного на обеспечение рационального и эффективного использования водно-ресурсного потенциала регионов
Основными задачами исследования в соответствии с поставленной целью являются
анализ современного состояния и региональных проблем водопользования,
развитие теоретических основ территориального водопользования как научных предпосылок совершенствования государственного регулирования использования и охраны водных ресурсов,
разработка принципов и методологических положений государственного регулирования территориального водопользования в условиях рыночной экономики на основе совершенствования его механизмов -управления, прогнозирования, экономических отношений и нормативной правовой базы водопользования,
разработка основных положений методологии совершенствования системы управления водным хозяйством как специализированной отрасли экономики,
разработка методологии прогнозирования водного хозяйства в соответствии с принципами системы государственного прогнозирования и разработки программ социально-экономического развития Российской Федерации и ее регионов,
разработка методологии и методов формирования системы платности территориального водопользования, адекватной рыночной экономике,
оценка возможного влияния установления «реальных» цен на водные ресурсы в системе платности водопользования на эффективность отраслевого и регионального развития
Объектом исследования является территориальное водопользование — сложная природно-техническая и социально-экономическая система, ведущим элементом которой выступает водное хозяйство, обеспечивающее региональный спрос на водные ресурсы и водохозяйственные услуги
Предмет диссертационного исследования - теория и методология формирования основных механизмов государственного регулирования
территориального водопользования - систем управления, прогнозирования и экономических отношений использования водно-ресурсного базиса регионов
Теоретическую базу диссертации составляют положен ия классической экономической теории, законодательство Российской Федерации по проблемам государственного регулирования экономической и других общественно значимых сфер деятельности, в том числе водопользования, труды ученых в области региональной экономики (среди которых А Г Гранберг, В В Кистанов, ВН Лексин, НН Некрасов, АЕ Пробст, ПЕ Семенов, А И Татаркнн, Б М Штульберг и др ), природопользования и управления водными ресурсами (А А Арбатов, В И Данилов-Данильян, Е В Венецианов, К Г Гофман, И К Комаров, В Г Пряжинская, О В Тют-ков, А М Черняев, А В Шевчук и др ), а также результаты обобщения отечественного и зарубежного опыта в сфере управления водными ресурсами
Методологическая и методическая основа работы - современные методы научных исследований, в том числе системного анализа, экономико-статистические, экспертных оценок, аналогий и другие методы
Информационную базу исследования составляют государственная статистическая и ведомственная отчетность, труды отечественных и зар /-бежных ученых по проблематике регионального развития и водопользования
Научная новизна исследования состоит в развитии теоретических основ водопользования и разработке новых методологических подходов и методов формирования системы государственного регулирования территориального водопользования в условиях рыночной экономиь и Наиболее значимыми новыми научными результатами, полученными автором в диссертационном исследовании и определяющими его вклад в науку, являются 6
-совершенствование природно-экономической классификации водных ресурсов на основе системного отражения в ней единства и взаимосвязи природных и социально-экономических аспектов водных ресурсов,
-совершенствование концептуальных методологических основ стратегии устойчивого развития водопользования, исходя из представления о двойственной роли водны?, ресурсов как части природной среды и элемента производительных сил общества,
-развитие теоретических представлений о роли водных ресурсов как одного из основных факторов территориального социально-экономического развития и совершенствование методологии и методов учета влияния водного фактора на развитие и размещение производительных сип и социально-экономическое развитие регионов,
-обоснование необходимости государственного регулирования в сфере территориального водопользования в условиях рыночной экономики и разработка его принципов и методов, включая решение проблем регулирования отношений собственности на водные ресурсы, формирования экономического механизма, совершенствования управления и правовых основ водопользования,
-разработка принципов и основных положений методологии совершенствования двухзвенной системы управления водным хозяйством, исходя из представлений о прои іводственном характере водохозяйственной деятельности, основными структурными элементами которой являются федеральное ведомство, террю ориальные органы (бассейновые водохозяйственные объединения и специальные государственные органы исполнительной ззласти субъектов Российской Федерации) и предприятия-водопользователи ,
-разработка методологических подходов к формированию системы прогнозирования развития водопользования, включающей прогнозы развития водного хозяйства и территориальные (бассейновые и субъектов
Российской Федерации) схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов,
-разработка методологии платности водопользования и методов определения территориально дифференцированных экономических нормативов платы за водные ресурсы, базирующихся на производственном характере водохозяйственной деятельности, рентных отношениях территориального водопользования и принципах рыночного ценообразования,
-оценка степени возможного влияния платежей за водные ресурсы с использованием результатов экспериментальных расчетов на экономическую эффективность производства в отраслевом и региональном разрезах и на формирование доходной части бюджетов различных уровней,
-разработка рекомендаций по использованию платежей за водные ресурсы в качестве экономических регуляторов территориального социально-экономического развития на основе установления диапазона регулирования отдельных составляющих экономических нормативов платы за водные ресурсы
Научные положения, выносимые на защиту
Положение о двойственной роли водных ресурсов как важнейшего средообразующего компонента биосферы Земли и практически незаменимого элемента производительных сил в формировании водно-ресурсного базиса регионального развития
Концептуальные подходы к разработке стратегии устойчивого развития территориального водопользования, в том числе определение понятия «устойчивое развитие водопользования», обоснование системы целей, этапности, задач и направлений их решения, усиления роли социально-экономических факторов устойчивого развития
Методологические подходы и методы учета влияния водного фактора на территориальное социально-экономического развитие и размещение производительных сил на основе его комплексной оценки с ис-8
пользованием количественных и качественных оценок водных ресурсов, технических и балансовых показателей их использования, нормативных и прогнозных экономических показателей
Принципы, методы и механизмы государственного регулирования территориального водопользования как общественно значимой сферы экономики
Основы функционирования системы водопользования и выделения в ее структуре производственного сектора — отрасли «водное хозяйство», результатом деятельности которой являются водные ресурсы и водохозяйственные услуги в соответствии со спросом водопользователей всех видов
Основные методологические положения платности водопользования и методы определения территориально дифференцированных экономических нормативов платы за водные ресурсы, реализующие производственно-отраслевой характер водохозяйственной деятельности, принципы рыночного ценообразования, бассейновый и экосист емный подходы
Практическая значимость диссертационного исследования Практическое значение работы состоит в том, что реализация разработанных научных положений и методологических основ государственного регулирования территориального водопользования в условиях рыночной экономики будет способствовать
повышению эффективности использования и охраны водно-ресурсного потенциала регионов на основе сбалансированного и экономически обоснованного обеспечения разнообразных потребностей в водных ресурсах всех категорий водопользователей и требований сохранения водной среды в соответствии с положениями устойчивого развития,
формированию эффективной системы государственного регулирования территориального водопользования и основных механизмов его реализации в общественно значимой сфере деятельности,
совершенствованию организации государственного управления водным хозяйством на федеральном и региональном уровнях с усилением роли бассейновых органов управления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
созданию системы государственного прогнозирования территориального водопользования в составе прогнозов развития водного хозяйства и территориальных схем комплексного использования и охраны водных ресурсов,
формированию принципиально новых экономических отношений территориального водопользования, адекватных условиям рыночной экономики, на основе установления «реальных» цен на водные ресурсы и водохозяйственные услуги в соответствии с общими принципами ценообразования на продукцию рес}фсодобывающих отраслей экономики
Разработанные в диссертации рекомендации прикладного характера использованы в Минэкономразвития России при прогнозировании социально-экономического развития Российской Федерации, разработке федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов и природопользования, в МПР России и Федеральном агентстве водных ресурсов - при разработке федеральных целевых программ природопользования, Основных направлений развития водохозяйственного комплекса России на период до 20Юг, а также при подготовке решений по различным аспектам развития водопользования
Научные результаты, выводы и рекомендации могут являться теоретической и методологической основой для последующих исследований в области совершенствования методологии и механизмов государи венного регулирования территориального водопользования
Достоверность научных положений, выводов, рекомендаций подтверждается использованием действующей системы нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере экономики и природопользова-10
ния, репрезентативной системы федеральной статистической информации и экспертных; оценок по вопросам водопользования
Апробация и реализация работы Основные положения и результаты работы включены в отчеты отдела региональных проблем использования природных ресурсов и охраны окружающей среды СОПС по темам научно-исследовательских и прикладных работ, выполненным в 90-е и 2000-е годы по заказам ряда федеральных министерств и ведомств, а также администраций субъектов Российской Федерации
Материалы диссертации докладывались и обсуждались на всесоюзных общероссийских и региональных научных конференциях по проблемам региональной экономики и природопользования, в том числе на Всесоюзном семинаре «Проблемы территориального управления в новых условиях» (Москва, 1990г), региональной конференции «Экологические проблемы рационального использования и охраны водных ресурсов Северо-Запада Европейской части РСФСР» (Вологда, 1990г), Всесоюзном совещании «Эколого-экономические проблемы Приаралья» (Нукус, 1990г), Международном конгрессе «Вода экология и технология» (Москва, 1994г), Международной конференции «Каспий - 90» (Москва, 1995г), на научно-практическом семинаре «Проблемы перехода России к устойчивому развитию» (Москва, 1995г), Международной научной конференции «Экстремальные гидрологические события теория, моделирование и прогнозирование» (Москва, 2003г), Российско-Корейской научно-практической конференции Восток-Запад «Эколого-экономические проблемы XXI века» (Москва, 2003г), научно-практической конференции «Экономика региона пространственные аспекты» (Улан-Удэ, 2004г)
Разработанные в диссертации методологические и методические положения, а также ее практические рекомендации использованы при разработке Генеральных схем развития и размещения производительных сил СССР на периоды до 1990, 2000 и 2005гт, территориальных схем и про-
грамм развития и размещения производительных сил ряда территориально-производственных комплексов и регионов, Генеральных схем развития и размещения производительных сил Монголии и Вьетнама, Генеральной концепции развития производительных сил в бассейне озера Байкал с учетом его особенностей и необходимости строгого соблюдения требований по поддержанию благоприятной экологической обстановки, Схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов Российской Федерации на период до 2000г, прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на периоды до 2000 и 2005гт, федеральных целевых программ «Каспий» и «Возрождение Волги», сводных схем регионального развития и прогноза финансового состояния водного хозяйства на периоды до 2000 и 2005гг, при подготовке методических рекомендаций по экономической оценке природных ресурсов (Минприроды России), методических рекомендаций по расчету нормативов платы за водопользование (Роскомвод), при подготовке Концепции по переходу России к устойчивому развитию На основе разработанных с участием автора обосновывающих материалов в начале 90-х годов была создана отраслевая система управления водным хозяйством России, основные элементы которой реализованы в ныне действующем Федеральном агентстве водных ресурсов Российской Федерации
Публикации Автором опубликовано 88 научных работ, в том числе по результатам диссертационного исследования, общим объемом 321,4 п л, включая 11 монографий и 7 брошюр, в том числе лично - 39 работ общим объемом 47,6 п л , из них 2 монографии и 1 брошюра общим объемом 29 п л
Структура работы Диссертация состоит из введения, шести глав, заключения, списка использованной литературы и приложений, включает 17 рисунков и схем, 8 таблиц, 22 формулы Работа имеет следующую структуру 12
Введение
I. Теоретические проблемы территориального водопользования
I 1 Современное состояние и региональные проблемы водопользования
I 2 Принципы и критерии приро дно-экономической классификации водных ресурсов
I 3 Водные ресурсы как фактор регионального развития
14 Методологические основы стратегии устойчивого развития территориального водопользования
II. Методологические основы государственного регулирования
территориального водопользования
II 1 Принципы и методы государственного регулирования террито
риального водопользования
II 2 Проблема регулирования отношений собственности на водные ресурсы - федеральный и региональный аспекты II 3 Совершенствование управления территориальным водопользованием
II4 Формирование экономического механизма территориального водопользования
II 5 Направления совершенствования правовой базы территориаль
ного водопользования
III. Основные принципы и положения совершенствования сис
темы управления водным хозяйством
III1 Проблемы совершенствования управления водным хозяйством
III 2 Зарубежный опыт организации управления водными ресурса
ми
III3 Основные положения методологии формирования системы управления водным хозяйством отраслевой и территориальный аспекты
IV. Методология прогнозирования территориального
водопользования
IV 1 Основные методологические положения прогнозирования территориального водопользования
IV 2 Программно-целевой подход к решению региональных водохозяйственных проблем
IV 3 Роль территориальных схем комплексного использования и охраны водных ресурсов
IV 4 Экономико-мат ематическое моделирование регионального развития водохозяйственного комплекса
IV 5 Методические положения определения замыкающих затрат на
водные ресурсы регионов
V. Методология и методы платности территориального
водопользования
V 1 Проблемы платности водопользования на различных этапах
развития экономики страны
2 Анализ зарубежного опыта платности водопользования
3 Рентные отношения природопользования и водная рента
4 Методологические принципы и положения платности территориального водопользования
5 Методические подходы к расчету территориально дифференцированных экономических нормативов платы за водные ресурсы
VI. Оценка влияния платежей за водные ресурсы на
эффективность развития зкономиїси; отраслевой и региональный
аспекты
VI 1 Основные результаты апробации методологии платности территориального водопользования и методических подходов к расчету экономических нормативов платы за водные ресурсы
VI 2 Влияние платежей за водные ресурсы на цены и эффективность материального производства - отраслевой и региональный аспекты
VI 3 Оценка влияния платежей за водные ресурсы на формирование доходов федерального и региональных бюджетов VI 4 Предложения по использованию платежей за водные ресурсы в качестве экономического регулятора социально-экономического развития регионов
Заключение
Литература
Приложения
Водные ресурсы как фактор регионального развития
Водно-ресурсный базис современного и перспективного территориального развития экономики и социальной сферы в России составляют в основном ежегодно возобновляемый речной сток и медленно возобновляемые (вековые) ресурсы пресных подземных вод. Российская Федерация располагает большими ресурсами пресной воды, намного превосходящими потребности народного хозяйства в целом при любом из возможных сценариев экономического и социального развития в долгосрочной перспективе: ежегодно возобновляемого речного стока - основного, примерно на 80%, источника водоснабжения - 4266 куб.км/год и прогнозных эксплуатационных подземных вод - 226 куб.км.
По запасам доступных ресурсов пресной воды Российская Федерация относится к числу наиболее обеспеченных стран мира [26, 58, 150]. Ее общий речной сток составляет 9,2% от стока всей суши Земли. По этому показателю она занимает второе место после Бразилии среди стран мира, опережая Китай, Канаду, Индию и США, обладающих также большими ресурсами речного стока (см. табл. 1). Кроме того, в России находится самое крупное в мире озеро Байкал с объемом воды - 23000 куб.км, которое все в большей мере рассматривается в качестве общепланетарного резерва пресной воды.
Однако, согласно расчетам автора, по удельной обеспеченности ресурсами речного стока в расчете на кв.км территории - 250 тыс.куб.м/год Россия замыкает таблицу, а в расчете на одного человека - находится на 4 месте среди рассматриваемых стран.
Вместе с тем, несмотря на большие ресурсы поверхностных и подземных вод России, многие ее регионы испытывают недостаток пресной воды, что связано с крайне неравномерным распределением водных ресурсов, главным образом речного стока, по территории страны и несоответствием его сложившемуся размещению производительных сил. Около 90% ресурсов речного стока и 65% подземных вод приходится на зону Сибири и Дальнего Востока, а также на Север Европейской части России (Северо-Западный, Уральский, Сибирский, Дальневосточный федеральные округа), в то время как около 60% производственного потенциала и 2/3 населения сосредоточено в центральных и южных регионах Российской Федерации (Центральный, Южный и Приволжский федеральные округа), что изначально порождает региональные проблемы водообеспечения народного хозяйства и охраны водной среды, в том числе крупнейших водоемов - морей, озер и основных рек. Водные ресурсы указанной выше зоны используются для целей водоснабжения не более чем на 2% и определяют высокие показатели водообеспеченности России в целом (см. табл. 2, Приложения 1 и 2).
Степень региональной обеспеченности определяется ресурсами местного речного стока и уровнем концентрации городского населения и промышленного производства, а также развитием орошаемого земледелия. В Европейской части России только Северный экономический район в целом и все его регионы характеризуются высоким уровнем обеспеченности водными ресурсами, показатель использования которых на уровне 2000г. составляет около 2,5%, т.е. ниже среднероссийского показателя. Близкое положение занимает Волго-Вятский экономический район с показателем использования водных ресурсов порядка 4,8%. В этом отношении здесь выделяется Нижегородская область - 12,9% и Чувашская Республика - 9,3%. Для Калининградской области использование местного речного стока составляет 9,4%. В других экономических районах Европейской России использование местных ресурсов речного стока колеблется в пределах 14,1-76,3%, что свидетельствует о значительной зависимости устойчивости социально-экономического развития расположенных здесь субъектов РФ от обеспеченности водными ресурсами, которая особенно проявляется в южных регионах.
Как отмечено выше, основные водные ресурсы находятся в восточных и северных районах России. Удельная обеспеченность водными ресурсами превышает здесь среднероссийский показатель от 1,2 раза для Западной Сибири до 7 раз для Дальнего Востока. Однако в областях Западной Сибири, за исключением Тюменской и Томской этот показатель составляет 9-72%, для Приморского края - 59% от среднероссийского уровня, что обусловливает трудности водообеспечения этих промышленно развитых регионов. Речной сток практически полностью формируется в пределах зоны, доля местного стока в его общих ресурсах составляет от 85% для Дальнего Востока до 98% для Восточной Сибири, при этом его использование по экономическим районам не превышает 1,6% (Западная Сибирь). Таким образом, зона восточных и северных экономических районов России располагает огромными свободными ресурсами пресной воды, что благоприятствует размещению здесь водоемкого производства.
Реализация комплексного эффекта ресурсов речного стока в интересах гидроэнергетики, речного транспорта и рыбного хозяйства связана с использованием больших объемов речного стока, хотя и без изъятия его из водоемов. В результате при учете всех потребностей народного хозяйства в водных ресурсах степень хозяйственного использования речного стока России достигает, по экспертной оценке, 60%, причем в Европейской части она еще выше.
В европейской зоне комплексное использование водных ресурсов предусматривает прежде всего решение задач водоснабжения, развитие гидроэнергетики, речного транспорта, рыбного хозяйства; в Сибири и на Дальнем Востоке основу его составляют освоение высокоэффективных гидроэнергоресурсов и борьба с наводнениями. Наиболее высока степень комплексного использования ресурсов речного стока в европейских районах России (реки Волга, Дон).
На характере обеспеченности водными ресурсами сказывается качественное истощение поверхностных и подземных водных источников вследствие сброса загрязняющих веществ - нефтепродуктов, фенолов, СПАВ, аммонийного и нитритного азота, соединений тяжелых металлов, аммиака, фосфатов, гербицидов и др. В результате вода в бассейнах всех основных рек России не отвечает санитарно-гигиеническим требованиям. Многие месторождения подземных вод подвержены устойчивому химическому загрязнению. Высокий уровень загрязнения поверхностных и подземных вод требует дополнительных больших затрат на водоподготовку или просто исключает возможность их использования. .
Важнейшее значение в современных условиях для оценки территориальной водообеспеченности, возможностей хозяйственного использования водных ресурсов имеет учет экологических ограничений, связанных с необходимостью сохранения водной среды как среды обитания человека. Решение этой проблемы предполагает стремление оставить как можно больше воды в ее источниках, не изменять их естественные гидрологические и гидрохимические режимы, что входит в противоречие с объективными требованиями развития экономики и социальной сферы. Приемлемого решения данной проблемы пока еще не получено.
Практическое решение рассматриваемой проблемы с позиций совмещения приоритетов и интересов экологии и экономики показывает, по экспертной оценке, что водные ресурсы большинства рек Европейской зоны -Дона, Кубани, Самура, Волги, Урала - практически полностью исчерпаны, а остальных рек России - Печоры, С. Двины, Невы, Сулака, Терека, Оби, Енисея, Амура, Лены - освоены на 3/4 и более (см. табл. 3). Подчеркнем, что такой результат получен для условий современной технологии водопользования, которая характеризуется, как известно, в большой мере нерациональным и неэкономным использованием водных ресурсов.
Отсюда следует важнейший вывод. При больших естественных ресурсах поверхностных и подземных вод России, преобладающая часть которых находится в восточных и северном регионах, экономически развитые европейские регионы с высоким уровнем хозяйственного и комплексного освоения водных ресурсов практически не имеют свободных водных ресурсов для дальнейшего развития. Последнее в большинстве речных бассейнов может осуществляться лишь в меру рационализации водопользования, экономии воды и восстановления качества водной среды.
Водохозяйственный комплекс и в целом водопользование в России до начала 90-х годов развивались как часть общей системы водопользования бывшего СССР во взаимосвязи с направлениями использования и охраны водных ресурсов других союзных республик. Они отражали решение общих народнохозяйственных задач экономического и социального развития страны на основе, в известной мере, рационального использования природных и экономических особенностей союзных республик, межреспубликанского разделения труда и кооперации, рационального размещения производительных сил. На долю России приходилось около 1/3 потребляемой воды в бывшем Союзе, были развиты все направления комплексного использования водных ресурсов.
Для решения задач обеспечения потребностей населения и экономики России в водных ресурсах были созданы системы водохозяйственных объектов и сооружений, стоимость основных производственных фондов которых оценивается около 100 млрд. руб. в ценах 1991г. [17]. В настоящее время находится в эксплуатации около 4 тыс. водохранилищ с суммарным полезным объемом 445 куб.км. На крупных реках страны построено 49 гидроузлов. В Европейской части действует 37 систем межбассейнового перераспределения стока, включая воднотранспортные соединения Волга-Дон, Балтийское море-Волга и др., Внутри- и межбассейновые переброски стока в связи с территориальной неравномерностью распределения водных ресурсов и требованиями водопотребителей осуществляются в объеме около 20 куб.км. Наибольшие объемы водохранилищ - в бассейнах рек Волги, Енисея и Дона, на долю которых приходится более 80% их суммарной полезной емкости. Проблемный характер приобретает ухудшение технического состояния и эксплуатации гидротехнических сооружений, многие из которых находятся в аварийном и предаварийном состоянии. Значительная часть этих сооружений в настоящее время являются бесхозными [4].
Распад СССР в начале 90-х годов и последовавший системный экономический кризис, сопровождаемый глубоким спадом производства, обусловили объективно необоснованное усиление нерационального и неэкономного использования водных ресурсов - водоемкость ВВП России в 1990-1998гг. возросла на 28% (см. Рис. 1).
Формирование экономического механизма территориального водопользования
Круговорот воды обеспечивает единство всех вод на земле, связывая воедино все части гидросферы, его основные звенья - атмосферное, океаническое, материковое (включая литогенное, почвенное, речное, озерное, ледниковое, биологическое и хозяйственное). Круговорот воды осуществляется в замкнутой системе океан - атмосфера - суша - океан и представляет собой естественный прогресс воспроизводства воды, при этом количество воды практически остается неизменным, что определяет важнейшую характеристику естественных водных ресурсов - их возобновимостъ. Активность водообмена -показатель возобновимости, составляет в среднем для океана около 3000 лет, подземных вод в зоне активного водообмена - 330 лет, для рек - 0,031 года.
По своему химическому составу воды подразделяются на пресные и минерализованные. Основным источником пресной воды является испарение с поверхности океанов. По оценкам М.И. Львовича [151], общий объем пресных вод на Земле составляет около 28,2 млн.куб.км или около 2% объема гидросферы, в том числе ледники - 24 млн.куб.км и 85% от общего объема пресной воды; подземные воды (в зоне активного водообмена до глубины 800м) - 4 млн.куб.км и 14%; озера и водохранилища - соответственно 155000 куб.км и 0,6%; почвенная влага - 83000 куб.км и 0,3%; пары атмосферы - 14000 и 0,05; речные воды - 1200 куб.км и 0,004%. Интенсивность и время выпадения осадков обусловливается общими геофизическими и климатическими факторами. Неравномерность выпадения осадков во времени имеет внутригодовой (сезонный) и многолетний характер, что в свою очередь формирует неравномерный во времени режим водности рек.
С указанными выше факторами связана также и территориальная неравномерность распределения поверхностных вод - ледников, озерных и речных вод.
Характерным свойством поверхностных и особенно речных вод является их обладание энергетическим потенциалом, возникающим в результате перемещения водных масс под действием силы тяжести. В круговороте воды, как отмечалось выше, участвуют также подземные воды, находящиеся в зоне активного водообмена, и почвенные воды в результате их перемещения и испарения. Среди подземных вод выделяются естественные ресурсы, которые ежегодно возобновляются, и статические запасы, которые накапливаются веками. Естественные ресурсы подземных вод взаимосвязаны с поверхностными водами и образуют устойчивую часть речного стока. Важными характеристиками подземных вод являются постоянство их химического состава и температуры, а также более равномерное распределение по территории по сравнению с речным стоком. Наряду с пресными широко распространены солоноватые и соленые воды (общая минерализация от 1 до 35 г/л), среди которых чаще встречаются хлоридные, сульфатные и гидрокарбонатные воды. Подземные воды с температурой 40С и более относятся к термальным водам. На глубинах 10-15 км температура подземных вод может достигать 350С и более.
Рассмотренные выше свойства естественных вод характеризуют их единство и взаимосвязь с другими составляющими биосферы и в то же время обусловливают их роль, особенности и направления использования в системе общественного воспроизводства.
Естественные (природные) воды, взятые в определенном отношении к интересам и потребностям человеческого общества, приобретают новое, экономическое, содержание и становятся водными ресурсами - одним из видов природных ресурсов. Понятие «природные ресурсы» является исходным в разработке теоретических основ природопользования. Его определению уделено много внимания в работах Д.Л. Арманд, И.П. Герасимова, А.А. Минца, Ю.Г. Саушкина, и других исследователей проблем использования природных ресурсов [15, 26, 170, 171]. В этих публикациях природные ресурсы выделяются как часть более общего понятия «природные условия», которое отражает всю совокупность природного окружения человека, т.е. всю природу в целом и ее компоненты - рельеф, климат, воду, почву, недра, флору и фауну. Природные условия и соответственно природные ресурсы имеют двойственный характер, обусловленный тем, что они одновременно являются и компонентами развивающегося природного мира, и его элементами, вовлеченными в процессы общественного воспроизводства. Мера этой вовлеченности, очевидно, всегда конкретна и в общем случае определяется экономическими, техническими и другими возможностями общества на конкретном этапе его развития.
Д.Л. Арманд и И.П. Герасимов дают такое определение понятия «природные ресурсы»: «Природные ресурсы - это те разнообразные средства существования людей, которые они черпают непосредственно из природы» [15]. Более развернутая и экономически содержательная трактовка понятия дается в работе А.А. Минца: «... можно определить естественные ресурсы как тела и силы природы, которые на данном уровне развития производительных сил и изученности могут быть использованы для удовлетворения потребностей человеческого общества в форме непосредственного участия в материальной деятельности» [171, с.27]. Приводимые в более поздних публикациях этих и других авторов определения понятия «природные ресурсы» близки к указанным выше.
Таким образом, опираясь на изложенное выше, мы можем дать следующее определение понятия «водные ресурсы» - это естественные воды, которые на данном уровне развития производительных сил и изученности могут быть использованы для удовлетворения материальных и духовных потребностей общества. В этом определении отсутствует условие «непосредственного участия в материальной деятельности», так как ряд социальных и духовных потребностей человека, связанных с использованием водных ресурсов, может быть удовлетворен, по нашему мнению, вне производственных процессов. К ним можно отнести рекреационные, бальнеологические, эстетические потребности человека. Близкая по своей сути трактовка понятия «водные ресурсы» приводится в работах и других исследователей проблем использования водных ресурсов, в том числе С.Л. Вендрова [26].
Основные положения методологии формирования системы управления водным хозяйством: отраслевой и территориальный аспекты
Важной проблемой разработки целевых программ является обоснование состава и очередности осуществления мероприятий и объемов их финансирования, что на практике нередко плохо согласуется с реальными возможностями бюджетов всех уровней и наличием средств у субъектов хозяйствования. Это является в значительной мере следствием безальтернативного подхода к выбору мероприятий и отсутствия должной связи программных проработок с государственными прогнозами социально-экономического развития страны, регионов и отраслей экономики.
Финансирование программ может осуществляться из самых различных источников: федеральных и региональных бюджетов, привлечения кредитов, за счет использования налоговых и тарифных льгот, внебюджетных источников, включая средства предприятий, различных фондов, иностранных инвесторов и т.д.
В средне- и долгосрочной перспективе развитие территориального водопользования будет осуществляться на основе действующей ФЦП «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)», подготовленного проекта Национальной программы «Развитие водохозяйственного комплекса России», включающей соответствующие подпрограммы для всех субъектов Российской Федерации и бассейнов основных рек, и утвержденных Правительством Российской Федерации «Основных направлений развития водохозяйственного комплекса России». Эти программные документы содержат тысячи мероприятий по решению основных взаимосвязанных задач развития ВХК: обеспечения потребности экономики и населения в водных ресурсах, предотвращения вредного воздействия вод, защиты водных объектов от загрязнения, обеспечения безопасности гидротехнических сооружений и создания механизма управления водными ресурсами.
Реализация указанных программ неизбежно будет сталкиваться с проблемой выбора приоритетов инвестиций. Как показывает практика разработки и осуществления федеральных и региональных целевых программ, в том числе по решению проблем водопользования, объем предлагаемых мероприятий по стоимости обычно многократно превосходит потенциальные возможности бюджетных и внебюджетных источников финансирования. Особенно это проявляется при отборе мероприятий для включения в адресную инвестиционную программу проектов федерального бюджета на очередные годы. Нами разработаны и предлагаются следующие методологическая основа и методы решения поставленной проблемы реализации программно-целевого подхода, которые были апробированы при выборе приоритетов инвестиций ФЦП «Возрождение Волги»
Очевидно, что эта же проблема будет иметь место и при разработке ежегодной инвестиционной программы по развитию водохозяйственного комплекса в случае его реформирования в направлении перехода к гражданско-правовым отношениям и создания хозяйствующих субъектов на базе существующих бассейновых водохозяйственных управлений.
Особенность проблемы выбора приоритета инвестиций заключается в том, что программные мероприятия имеют многоцелевой и комплексный характер и оптимальность ее решения определяется не одним, пусть и основным, показателем финансово-экономической эффективности инвестиций, но и рядом других показателей, отражающих последствия реализации мероприятий в сферах экологии, природопользования, экономики, социальной и других областях общественной деятельности.
Следовательно, задача является многокритериальной, и для проведения обоснованного выбора приоритетов инвестиций необходимо использование представительного состава четких и ясных критериев для каждой области проявления последствий от реализации мероприятий. Для принятия решения о приоритетах конкурирующих между собой инвестиций программы необходимо иметь также, помимо расчета многокритериальной эффективности мероприятий, оценки приоритетности решаемых региональных экологических проблем, инвестиционной привлекательности регионов, безопасности инвестиций в связи с возможными рисками, соответствия общим направлениям социально-экономического развития, инвестиционной и экологической политике государства в долговременной перспективе.
Комплексная оценка экономических, социальных, природно-ресурсных, экологических, технологических и финансовых аспектов мероприятий позволяет выделять приоритетные и наиболее подготовленные к реализации мероприятия, что должно обеспечить рациональное и эффективное распределение средств, направляемых на финансирование программ, а также расширить возможности привлечения дополнительных финансовых ресурсов.
Определение приоритетов представляет собой процесс отбора программных мероприятий, для которых получаемые выгоды превышают затраты, а среди них - мероприятий с максимальным соотношением «выгоды-затраты» при учете системы дополнительных критериев.
Оценка результатов (выгод) . реализации мероприятий дается в количественной (стоимостной и натуральной) и качественной формах по всем видам проявления последствий мероприятий в сферах экономики и социальной сфере, водопользования, экологии. Оценка результативности мероприятий (выгод, ущербов) осуществляется на местном уровне - в районе реализации, с учетом возможного проявления положительных или отрицательных эффектов, и в других регионах на прилегающих к нему территориях.
Для определения финансово-экономической эффективности инвестиций в мероприятия применяется метод «эффекты-затраты», основными его
169 элементами являются расчет интегральных чистых потоков денежных средств за период функционирования мероприятия (или другого периода, выбранного, например, исходя из предельного срока окупаемости); дисконтирование по ставке, используемой, например, в международной практике; расчет показателей эффективности: чистого дисконтированного дохода за расчетный период, внутренней нормы рентабельности, срока окупаемости инвестиций.
Для определения приоритетов конкурирующих между собой инвестиций используется система экономических, социальных, природно-ресурсных, экологических, институциональных, организационных и других критериев, охватывающих все направления результативности мероприятий. Главный и основной критерий оценки конкурирующих между собой инвестиций - уровень финансово-экономической эффективности. Дополнительные критерии, выраженные в стоимостных, натуральных и качественных показателях в абсолютном или относительном исчислении, применяются для оценки отдельных аспектов мероприятий.
Комплексная интегральная оценка мероприятий определяется с использованием метода балльных оценок критериальных показателей. К полученным бальным оценкам применяются поправочные коэффициенты, которые отражают приоритетное значение показателей оценки, например, степень водохозяйственной напряженности региона, степень снижения загрязненности водной среды в регионе и антропогенной нагрузки предприятия на окружающую среду, глобальная устойчивость развития, возможная доля внебюджетных источников финансирования, возможность тиражирования технологических решений.
При выборе объекта инвестирования из возможных альтернатив представляется важным иметь аналитическую оценку социально-экономического и финансового состояния территорий, претендующих на привлечение инвестиций, тенденций развития, оценку инвестиционного климата, что позволяет получить картину об общем фоне инвестиционной деятельности, соответствующих рисках и безопасности вложений капитала.
Процесс отбора мероприятий для определения приоритетов конкурирующих между собой инвестиций в зависимости от целей и задач исследования эффективности мероприятий, а также располагаемых ресурсов для проведения такого отбора - финансовых, кадровых и времени может осуществляться двумя путями (Рис. 8): первый путь - по схеме тотального отбора мероприятий при отсутствии значимых ограничений на используемые ресурсы; второй путь - по схеме предварительного отбора мероприятий по дополнительным критериям: экономическим, социальным, природно-ресурсным, экологическим и другим при имеющих место существенных ограничениях на используемые ресурсы исследования.
Применение схемы тотального отбора позволяет исключить вероятность того, что в рекомендуемый ряд приоритетных инвестиций не попадут экономически эффективные мероприятия. При схеме предварительного отбора такая вероятность существует, особенно в случае преимущественно качественной оценки критериальных показателей. В обеих схемах отбора мероприятий предусматривается этапность процесса определения приоритетов конкурирующих между собой инвестиций.
Инструментом и формой применения аналитического подхода к определению приоритетов конкурирующих инвестиций является матрица «затраты-выгоды», которая составляется для всей совокупности рассматриваемых мероприятий по регионам и направлениям реализации, видам проявления возможных выгод в экономической, социальной и водохозяйственной сферах (табл. 5). Исходной позицией составления матрицы является идентификация мероприятий программы по территориальной принадлежности, направлениям реализации, решаемым задачам.
Экономико-математическое моделирование регионального развития водохозяйственного комплекса
Установление реальных цен на водные ресурсы и водохозяйственные услуги, обеспечивающих возмещение затрат на удовлетворение потребности общества в водных ресурсах и качественной водной среде, и распространение сферы их применения в условиях рыночной экономики на водопользователей всех отраслей экономики до последнего времени встречает активное сопротивление на всех стадиях решения проблемы платности водопользования. Основным аргументом противников установления реальных цен на водные ресурсы и водохозяйственные услуги является то, что, как они считают, в случае их введения произойдет резкое снижение доходов населения и экономической эффективности производства, показателей его рентабельности. При этом принимается, что введение реальных цен на водопользование является разовым актом и не затрагивает процессы ценообразования в материальном производстве в целом. Искусственность такого положения очевидна даже для условий существовавшего ранее порядка централизованного установления цен на большинство видов производимой продукции. Тем более это не имеет силы в условиях рыночной экономики, сопровождаемой либерализацией цен, установлением их уровня на основе отношений спроса -предложения.
В связи с изложенным выше выполнен анализ возможного влияния платежей за водопользование, рассчитанных на базе реальных цен, на цены производимой продукции и рентабельность производства различных отраслей экономики применительно к основному виду водопользования - забору воды из поверхностных и подземных источников для нужд водоснабжения в целом для России и в разрезе субъектов РФ. Количественная оценка этого влияния осуществлена нами с использованием материалов государственной статистической отчетности и расчетных значений возможной платы за водные ресурсы, забираемые из их источников.
Установление реальных цен на водные ресурсы приводит к незначительному росту индекса цен в целом по народному хозяйству России -0,44% (при соотнесении платы за воду со стоимостью реализованной продукции). В расчетных условиях (сумма прибыли остается неизменной) территориальная картина роста индекса цен повторяет характер снижения рентабельности производства по субъектам РФ. Так, в Центральном экономическом районе рост индекса цен составляет 0,35%, а в Поволжском и Северо-Кавказском, где развито орошаемое земледелие, соответственно 1,11 и 1,66%, в то же время рост платы за водные ресурсы в Северном экономическом районе, в Сибири и на Дальнем Востоке практически не приводит к росту индекса цен.
Для субъектов РФ с относительно большим снижением рентабельности производства отмечается, соответственно, значительный рост индекса цен. Например, в Астраханской области при падении рентабельности до 90,4% от ее фактического уровня общий рост индекса цен составляет 8,32%, что связано с большими размерами платежей для орошаемого земледелия.
В промышленности рост общего индекса цен составляет 0,26%. Наиболее существенен он для субъектов РФ центральных и южных районов России. Например, в Костромской области - 1,14%, Курской области - 0,64%, Астраханской области - 0,84%, Ставропольском крае - 1,59%. В северных и восточных районах России индекс роста цен значительно ниже среднероссийского.
Среди отраслей промышленности наиболее восприимчива к введению реальных цен на водные ресурсы электроэнергетика, для которой рост индекса цен достигает 2,16%. Для других отраслей он равен: угольная - 0,22%, нефтедобывающая - 0,06%, нефтеперерабатывающая 0,08%, черная металлургия - 0,32%, цветная металлургия - 0,25%, машиностроение - 0,13%, химия и нефтехимия - 0,30%, лесопромышленный комплекс - 0,23%), промышленность строительных материалов - 0,13, легкая - 0,05%, пищевая -0,07%.
Возможное влияние реальных цен на воду на уровень цен отдельных видов промышленной продукции подтверждает проведенный выше обобщенный анализ такого влияния для отраслей промышленности в целом (табл. 7). Стоимость воды, израсходованной на производство отдельных видов продукции, составляет не более десятых и сотых долей от цен продукции.
Максимальный рост индекса цен характерен для сельского хозяйства России - 3,36%о. Для субъектов Российской Федерации в Северном и Северо-Западном экономических районах введение платы за водные ресурсы практически не должно сказаться на уровне цен на продукцию сельского хозяйства. Исключение здесь составляет Псковская область, для которой стоимость реализованной продукции (следовательно и уровень цен) возрастает на 0,45%. Средний рост индекса цен для Западно-Сибирского экономического района составляет 0,48%, Восточно-Сибирского - 0,68%, и Дальневосточного -0,65%. Среди субъектов РФ этих районов максимальный рост индекса цен имеет место в Алтайском крае - 1,18%, и Приморском крае - 1,68%, где размещены большие площади орошаемых земель. В Центральном экономическом районе стоимость реализованной продукции сельского хозяйства (общий индекс цен на эту продукцию) увеличивается на 0,90%, Волго-Вятском - 0,51, Центрально-Черноземном - 1,13 и Уральском - 1,62%.
Наибольшее влияние оказывает введение реальной платы за водные ресурсы на уровень цен в сельском хозяйстве субъектов РФ Поволжского и Северо-Кавказского экономических районов с развитым орошаемым земледелием, где его рост составляет соответственно 9,91 и 7,30%. В этом отношении выделяются Астраханская область - 118,3%, т.е. плата за водные ресурсы здесь - 5366 млн.руб., превышает общую стоимость реализованной продукции - 4534 млн.руб.; Волгоградская область - 10,30%, Саратовская область - 19,46%), Ростовская область - 4,21%, Краснодарский край - 3,10%, Ставропольский край - 5,04%.
Для других отраслей народного хозяйства влияние платы за водные ресурсы на уровень цен весьма несущественно. Исключение составляет рыбное хозяйство, особенно в регионах с большим количеством товарных прудовых хозяйств (Поволжье и Северный Кавказ).
В социальном плане представляет интерес возможная степень влияния реальной платы за водные ресурсы поверхностных и подземных источников на уровень тарифов на воду, отпускаемую населению городскими хозяйствами водопровода и канализации. Такая оценка, сделанная на примере г. Москвы, показывает что реальная цена воды - 3,45 руб./куб.м при удельном водопотреблении - около 250 л/сут на 1 человека составляет около 10% от тарифа на воду для населения - 40 руб./куб.м в условиях расчетного года. При намечаемом постепенном переходе в оплате жилья и коммунально-бытовых услуг к принципу полного возмещения затрат можно ожидать значительного снижения удельного веса платы за водные ресурсы в величине тарифа на услуги водопровода и канализации.
Таким образом, введение реальных цен на водные ресурсы в промышленности и других отраслях народного хозяйства, исключая сельское хозяйство, не приведет к резкому росту цен на выпускаемую продукцию и не потребует осуществления каких-либо специальных мер по защите потребителя. В сельском хозяйстве возникает необходимость создания механизма регулирования цен и осуществления компенсационных мер по поддержанию эффективности производства, главным образом в районах с большими объемами производства на орошаемых землях, прежде всего в Поволжском и Северо-Кавказском экономических районах.
