Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Зарубежный и отечественный опыт развития организационно-
экономического механизма управления системой заказов
продукции для ВС в интересах экономической безопасности 13
Экономическая безопасность и методические основы формирования и развития организационно-экономического механизма управления системой заказов продукции для ВС 13
Анализ зарубежного опыта организации закупок для ВС и возможности его использования для обеспечения экономической безопасности в РФ 31
1.3. Отечественный опыт управления заказами продукции для ВС 49
Глава 2. Конкурсные торги в современной контрактной системе заказов
продукции для ВС РФ 67
2.1. Организационно-экономический механизм управления конкурсными
торгами 67
2.2. Анализ экономического эффекта проведения конкурсных торгов 88
Глава 3. Пути совершенствования организационно-экономического
механизма управления контрактной системой заказов продукции
для ВС РФ 105
Проблемы функционирования контрактной системы заказов продукции 105
Совершенствование методического обеспечения контроля за контрактной системой заказов продукции в МО в интересах экономической безопасности 119
Совершенствование организации конкурсных торгов с предприятиями-поставщиками промышленной продукции потребительского и производственно-технического назначения 131
Заключение 144
Библиографический список литературы 148
Приложения 168
Введение к работе
Военный потенциал и военная мощь государства непосредственно определяются показателями экономического потенциала, а задачи и потребности Вооруженных Сил (ВС) стимулируют развитие производства, причем не только вооружения и военной техники (ВВТ), но и широкого спектра продукции потребительского и производственно-технического назначения, различных работ и услуг.
Начатое в 90-х годах реформирование ВС РФ имеет целью достижение высокого технического оснащения войск, обеспечение их достаточного боевого потенциала, современного уровня профессиональной и морально-психологической подготовки, боеспособности, мобильности, рациональной структуры, состава и численности. В процессе решения этих задач объективно сочетаются, с одной стороны, требования Военной доктрины РФ и необходимые для их реализации потребности ВС, а с другой - экономические возможности страны и интересы экономической безопасности.
В Прогнозе основных макроэкономических бюджетных показателей развития РФ в части национальной обороны, безопасности и правоохранительной деятельности на период до 2015 г. расходы по разделу «Национальная оборона» федерального бюджета на продовольственное обеспечение, закупки горюче-смазочных материалов, вооружения и техники, капитальное строительство, аренду каналов связи почти сопоставимы с инвестициями государства в соответствующие отрасли экономики, а расходы на оплату вещевого имущества превышают объемы инвестиций государства в легкую промышленность [80, с.335]. В таких условиях значительно повышается ответственность федеральных органов исполнительной власти за эффективное управление размещением заказов на поставки продукции для государственных нужд, в том числе для ВС РФ.
С началом экономических преобразований в стране государственное регулирование в экономике как составная часть механизма обеспечения экономической безопасности было ослаблено. В частности, в процессе адаптации системы управления заказами продукции для ВС РФ к рыночным условиям возникли убыточные последствия для Министерства обороны (МО) РФ, выступающего как федеральный орган ис-
полнительной власти в роли государственного заказчика. В 1995 г. «в десятки миллиардов рублей оценивается ущерб МО РФ, причиненный некомпетентным сотрудничеством с коммерческими структурами при обеспечении войск (сил) продовольствием, топливом, горючим..., а также в результате сговора воинских должностных лиц с недобросовестными фирмами и коммерсантами...» [58, с.З]. Такие убыточные последствия были в значительной мере связаны с несовершенством организационно-экономического механизма (ОЭМ) управления заказами продукции для ВС РФ в условиях расширения оперативно-хозяйственной самостоятельности заказчиков и изменений экономической среды функционирования системы материально-технического обеспечения (МТО) ВС.
Материалы контрольных мероприятий Счетной палаты РФ и результаты контрольно-ревизионной работы Финансовой инспекции МО РФ свидетельствуют, что и в 1998-2000 гг. продолжались нарушения при закупках продукции для ВС, в том числе сговоры должностных лиц с коммерческими структурами и заключение заведомо экономически ущербных для ВС сделок [58, 59, 61, 67, 84, 200].
Основное противоречие в экономических отношениях органов управления МО с поставщиками промышленной продукции различных форм собственности заключается в отсутствии равнозначной заинтересованности в наиболее выгодных условиях сделок у партнеров, один из которых состоит на бюджетном финансировании, а другой является представителем рыночных структур и главной целью имеет получение прибыли. В результате воинские формирования оказывались чаще в роли «доноров» для своих предприимчивых партнеров.
Теоретические и прикладные проблемы управления процессами размещения заказов на поставки продукции для государственных нужд начали активно рассматриваться в научных исследованиях после полного упразднения в 1991 г. централизованного распределения материальных ресурсов с целью обоснования новых механизмов регулирования отношений между производителями продукции и государственными заказчиками в условиях переходной экономики. Основным результатом научного поиска в этом направлении стал вывод о том, что в условиях рыночных преобразований экономики России система заказов должна объединить в себе и регулирующую функцию государства, и право товаропроизводителей на свободу хозяйственной деятельности [97, 99, 100, 115, 121, 124, 193, 199, 202 и др.].
Значительные объемы государственных закупок (в России - примерно 8% от валового внутреннего продукта [115, с. 196]) делают задачу обеспечения их эффективности для органов государственного управления первостепенной. Мировой опыт показывает, что основным путем решения такой задачи является организация государственных закупок на основе свободной конкуренции. В России пока не создана конкурентная среда в производстве вооружения, военной и специальной техники [115, с.210]. Большая конкуренция наблюдается между производителями продукции потребительского и производственно-технического назначения. При выполнении оборонного заказа потенциальные преимущества рыночной конкуренции могут быть использованы через проведение конкурсов среди промышленных предприятий - потенциальных поставщиков продукции, которым при этом создаются относительно равные условия для развития конкурентоспособного производства. В результате решается задача повышения конкурентоспособности отечественной промышленной продукции, что в Концепции национальной безопасности РФ определено одним из основных направлений обеспечения национальной безопасности во внутриэкономи-ческой деятельности государства [2, с.697].
В проведенных научных исследованиях рассмотрены методологические основы закупок для государственных нужд (В.И. Смирнов, Н.В. Нестерович), проблемы управления размещением заказов (А.Н.Захаров), механизмы закупочной логистики (Б.А. Аникин и др.), вопросы информационно-аналитического обеспечения закупок (Н.П. Капран, Д.А. Абдрахимов и др.), военно-экономические проблемы оборонно-промышленного комплекса (С.Ф.Викулов, В.И. Артюхов, Р.А. Фарамазян), контрактной системы заказов военной продукции (Ю.А. Тропин, Г.В.Бабкин), разработаны концепции экономического управления, нормативно-правового и организационно-технического обеспечения контрактной системой реализации военно-технической политики (В.В. Бандурин), ценовой механизм экономического управления выполнением государственных заказов на контрактной основе (Н.П.Капран) и ряд других элементов регулирования отношений между производителями продукции и государственными заказчиками (в том числе МО РФ). Значительная часть результатов этих исследований нашла отражение в принятых законодательных, нормативных и методических документах [11, 13, 15, 18, 24, 57, 60 и др.].
Вместе с тем, в названных исследованиях не было достаточно полного определения и состава элементов ОЭМ управления контрактной системой заказов продукции для ВС. Остаются недостаточно изученными отдельные проблемы ОЭМ, в том числе контрольных функций органов управления МО, ряда организационных процедур конкурсного размещения заказов и исполнения контрактов, направленных на выявление и предупреждение причин и условий допускаемых нарушений, и др.
Актуальность темы исследования предопределяется следующими обстоятельствами и положениями:
Необходимость обеспечения военной и экономической безопасности РФ, проведения комплексной военной реформы в изменившейся экономической среде функционирования системы МТО ВС РФ усложнили механизм управления заказами продукции для ВС РФ и требуют его совершенствования в направлении расширения состава и сферы применения заказчиками МО экономических методов управления.
Проведенными в 90-х годах научными исследованиями сформированы теоретические и прикладные основы адаптации военной экономики к рыночным отношениям, в том числе по проблемам функционирования контрактной системы заказов военной продукции в целом и конкурсному размещению заказов как наиболее эффективной ее части. Вместе с тем, формы и методы регулирования экономических отношений субъектов контрактной системы заказов продукции для ВС требуют дальнейшего исследования с учетом практических результатов реализации государственного оборонного заказа в 1997-2000 гг. и интересов экономической безопасности РФ.
Результаты ревизий и проверок финансово-экономической и хозяйственной деятельности заказчиков продукции для ВС показали, что часть органов военного управления, обеспечивающих контрактную систему заказов, оказалась не способной противостоять новым нарушениям, допускаемым как поставщиками, так и организационными структурами заказчиков; расширяются неправомерные (в том числе корыстные) действия должностных лиц, участвующих в договорных взаимоотношениях.
Выявленные неэффективные расходы бюджетных средств на оплату поставок продукции для ВС [58, 61, 65, 82, 84] свидетельствуют о существующих недостатках в организации процедур размещения заказов продукции для ВС и в текущем регулировании процессов исполнения контрактов.
5. От совершенствования ОЭМ управления заказами МО зависит возможность реализации отдельных направлений обеспечения национальной безопасности РФ во внутриэкономической деятельности государства.
В системе управления заказами продукции для ВС существенные недостатки имеются в организационном и методическом обеспечении контрольной функции центральных органов военного управления, которая должна непрерывно и достоверно обеспечивать информацией о результативности принимаемых решений, как при заключении, так и в процессе исполнения государственных контрактов. Ревизии финансово-хозяйственной деятельности заказывающих управлений, проводимые Финансовой инспекцией МО один раз в 2-4 года [65], не позволяют оперативно регулировать соответствующие формы и методы ОЭМ управления заказами продукции.
Кроме того, сами формы и методы финансово-хозяйственного контроля недостаточно соответствуют новым экономическим реалиям. По мнению аудитора Счетной палаты РФ В.Г. Ульянова, «старые методики уже не работают, а новых пока явно не хватает. В результате, говоря военными терминами, средства нападения со стороны правонарушителей (методы финансовых нарушений и злоупотреблений) оказываются недостаточно прикрыты средствами защиты со стороны контрольных и правоохранительных органов» [200, с.306].
Актуальность проблемы, ее недостаточная научная разработанность, а также возрастающая практическая значимость в связи с развитием в военной экономике рыночных отношений определили выбор объекта, предмета, цели и задач исследования.
Объектом исследования является система заказов промышленной продукции потребительского и производственно-технического назначения на предприятиях-производителях для ВС РФ.
Предмет исследования составляет организационно-экономический механизм управления конкурсными торгами в контрактной системе заказов продукции для ВС.
Цель исследования - совершенствование ОЭМ управления конкурсным размещением заказов на поставки продукции потребительского и производственно-технического назначения для ВС РФ на промышленных предприятиях-поставщиках. В соответствии с целью в диссертации поставлены и реализованы следующие задачи.
1. Исследовать зарубежный и отечественный опыт управления системой заказов продукции для ВС.
Оценить состояние современной контрактной системы заказов продукции для ВС РФ.
Проанализировать экономический эффект от проведения конкурсных торгов с предприятиями-поставщиками промышленной продукции.
Раскрыть содержание и пути решения проблем функционирования контрактной системы заказов продукции для ВС РФ с учетом основных направлений обеспечения национальной безопасности РФ во внутриэкономической деятельности государства.
Разработать методические рекомендации по совершенствованию контроля за контрактной системой заказов продукции в МО в интересах экономической безопасности.
Разработать рекомендации по совершенствованию организации конкурсных торгов с предприятиями-поставщиками промышленной продукции потребительского и производственно-технического назначения.
Методы исследования основываются на применении системного анализа организационно-экономических отношений между субъектами контрактно-конкурсных процедур, базирующихся на экономических потребностях и интересах; метода обобщения объективных тенденций и закономерностей в экономическом поведении поставщиков и структурных подразделений органов управления МО в условиях переходной экономики; сравнительных методик первичной и последующей оценки экономического эффекта контрактной системы по результатам выбора способов закупок, организации конкурсных процедур и выполнения договоров поставок; экспериментальной проверки разработанных методических рекомендаций.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляет инструментарий фундаментальной экономической науки, применяемый для изучения новых и совершенствования известных экономических отношений и связанных с этим процессов, явлений, законов, закономерностей и других категорий рыночной экономики. Работа выполнена в рамках пЛ1.4 области исследования «Экономическая безопасность» паспорта специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством». Применительно к объекту и предмету исследования использованы систематизированные понятия, средства, приемы и способы прикладной науки и эконо-
мической практики, а также нормативные акты по экономическому обеспечению ВС, исследования и публикации отечественных и зарубежных ученых.
Информационной базой исследования стали натуральные и стоимостные значения показателей, полученные из документов отдельных главных (центральных) управлений МО РФ, Финансовой инспекции МО РФ, Счетной палаты РФ, Государственного комитета РФ по статистике и Министерства экономики РФ (с 2000 г. - Министерства экономического развития и торговли).
Научная новизна результатов исследования определяется следующими положениями, полученными лично соискателем и выносимыми на защиту:
1. С учетом специфики перехода к рыночным отношениям в России по-новому
оценен отечественный и зарубежный опыт управления системой заказов продукции
для ВС с целью использования отдельных элементов его ОЭМ применительно к кон
курсному размещению заказов МО на продукцию потребительского и производст
венно-технического назначения, в том числе:
сформулировано определение ОЭМ управления применительно к системе заказов продукции для ВС, предложен необходимый состав форм и методов организационно-распорядительного и функционально-экономического регулирования отношений между субъектами контрактной системы заказов продукции;
выделены ведущие звенья ОЭМ управления процессами заключения и исполнения контрактов на конкурсной основе (закупочная логистика, кодексы этики, антикоррупционные меры, отчетность, контроль и др.).
2. На основе анализа современной практики заказов продукции для ВС РФ при
ведены дополнительные доказательства несовершенства существующего ОЭМ
управления конкурсными процедурами размещения государственного оборонного за
каза. В частности, доказана недостаточная обоснованность существующей официаль
ной оценки экономического эффекта проведенных торгов, которая дается только на
основании стартовых (первоначальных) цен заключенных договоров и не учитывает
частые последующие дополнительные соглашения о повышении договорных цен, ко
торые снижают официальный (первоначальный) эффект и нередко приводят к убы
точным последствиям для МО, что снижает уровень боевой готовности войск и эко
номической безопасности.
3. Существенно дополнен и уточнен действующий ОЭМ управления конкурсными торгами в рамках контрактной системы заказов за счет предлагаемых:
ежегодных проверок результатов функционирования контрактной системы у заказчиков по разработанным автором Программе и Методическим рекомендациям [216], а также выпуска информационно-аналитического сборника по допущенным нарушениям в системе заказов;
порядка утверждения экономических результатов функционирования контрактной системы после окончания плановых периодов аналогично процедурам утверждения отчетов об исполнении бюджетов;
процедуры ранжирования участников конкурсов по степени соответствия условиям предварительного (квалификационного) отбора и учета результатов ранжирования при определении победителя в составе критериев оценки конкурсных заявок;
методики обезличенного рассмотрения конкурсными комиссиями заявок участников, долевого распределения заказов, фиксации цен на объемы поставок, включения в состав конкурсных комиссий представителей службы военных сообщений и других дополнительных процедур при проведении конкурсов;
нового алгоритма принятия решений по дополнительным соглашениям о пересмотре цен на основе запросов котировок у поставщиков, проигравших конкурс, с целью подтверждения их согласия на ранее предлагавшиеся условия поставки.
Результатом целенаправленного выбора заказчиками требований к надежности поставщиков продукции станет соблюдение интересов экономической безопасности для федеральной собственности, которой является поставляемая продукция (снижается риск невыполнения государственного оборонного заказа). Сформированный в процессе исследования состав взаимосвязанных форм и методов организационно-экономического регулирования отношений заказчиков с предприятиями-поставщиками может применяться в качестве теоретической основы для новых исследований в направлении экономического обоснования принимаемых организационных решений.
Практическая значимость полученных результатов заключается в том, что предлагаемые Программа проверки организации центральными органами военного управления закупок продукции потребительского и производственно-технического назначения и Методические рекомендации по проведению таких проверок могут быть
11 использованы органами управления МО (структурными подразделениями заказчиков продукции, довольствующими финансовыми органами, финансовыми инспекциями и др.) при проведении контрольных мероприятий, что подтверждено актом внедрения результатов исследования, утвержденным начальником Финансовой инспекции МО РФ 5 октября 2001 г.
Информация об эффективности функционирования контрактной системы заказов продукции, фактах и причинах нарушений при использовании бюджетных ассигнований на оплату поставок необходима для оперативного регулирования возникающих отклонений путем принятия мер по сокращению убыточных последствий для сметы МО и предупреждению новых нарушений.
Предложения по совершенствованию отдельных элементов ОЭМ управления конкурсными закупками продукции могут быть использованы органами управления МО и других федеральных заказчиков при разработке (согласовании) нормативных и методических документов по организации процедур закупок и контролю за их результатами, при составлении целевых профессиограмм и квалификационных требований для подготовки кадров, при разработке профессиональных стандартов и квалификационных характеристик по штатным должностям руководителей и специалистов, а также должностных инструкций и организационно-распорядительных документов (инструкций, регламентов работы и др.) для структурных подразделений органов управления, что подтверждено актом Главного военно-медицинского управления МО РФ от 11 октября 2001 г. Предложенные рекомендации могут использоваться в системе профессионального образования, при повышении квалификации и в научно-исследовательской работе.
Апробация работы. Разработанные автором Программа и Методические рекомендации по проведению проверок организации центральными органами военного управления закупок и поставок продукции потребительского и производственно-технического назначения для ВС РФ [216] апробированы в процессе экспертизы конкурсной документации шести управлений МО - генеральных заказчиков. В результате экспертизы десятью офицерами в течение полутора месяцев параллельно с исполнением текущих задач выборочным анализом контрактов выявлено свыше 10 млн. руб. неэффективных расходов средств федерального бюджета [86, с.439]. Указанные Программа и Методические рекомендации приняты для использования Управлением
военно-экономического анализа и экспертиз (УВЭАиЭ) и Финансовой инспекцией МОРФ.
Практические рекомендации по совершенствованию ОЭМ управления конкурсными торгами, проводимыми заказчиками МО, представлены автором в УВЭАиЭ МО РФ и использованы при разработке проектов нормативных и методических документов МО РФ (подтверждено актом от 12 октября 2001 г.).
Материалы исследования использованы также при выполнении по заказу Секции прикладных проблем при Президиуме РАН научно-исследовательской работы «Совершенствование системы контроля за использованием государственных средств, выделяемых на нужды национальной обороны» (шифр «Энтальния», дополнение№1).
Основные положения диссертации докладывались на 6 региональных, межрегиональных, всероссийских научных конференциях, изложены в 9 публикациях и используются в процессе подготовки специалистов в Военном финансово-экономическом университете по курсу «Финансовый и хозяйственный контроль в МО».
Исследование выполнялось по плану научной работы кафедры управления и предпринимательства ЯрГУ им. П.Г.Демидова, а также в соответствии с «Координационным планом научно-исследовательских работ в области организации производственных и социальных систем» Международной академии науки и практики организации производства (Воронеж - 2001 г., п.5.4., тема «Совершенствование конкурсно-контрактной системы экономических связей ВС РФ». Научный руководитель - д.э.н., профессор Г.Л. Игольников).
Полученные результаты исследования представляют направления решения современных проблем, существующих в процессе заказов продукции для ВС и исполнения функций управления заказчиками МО. Эти направления теоретически и практически обеспечивают расширение возможностей существующих механизмов управления заказами в целях достижения сбалансированности интересов государства, заказчиков и производителей (поставщиков) продукции, реализации задач экономической безопасности.
