Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические основы формирования и реализации государственной экономической политики регулирования и управления общественным пассажирским транспортом 15
1.1. Состояние теории и практики формирования и реализации государственной экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта 15
1.2. Анализ экономической политики в отношении общественного пассажирского транспорта на примере городов Ростовской области 36
1.3. Особенности использования тарифного регулирования в системе управления общественным пассажирским транспортом 50
1.4. Социальные факторы совершенствования экономической поли тики регулирования и управления общественным пассажирским транспортом 65
2. Модели, подсистемы, принципы, функции и механизмы реализации экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта 79
2.1. Модели организационно-экономического механизма регулирования общественного пассажирского транспорта 79
2.2. Основные подсистемы, принципы, функции и процедуры в системе регулирования общественного пассажирского транспорта 100
2.3. Приоритеты совершенствования механизма регулирования общественного пассажирского транспорта 124
3. Комплексная оценка эффективности и качества механизма государственного и муниципального регулирования общественного пассажирского транспорта 135
3.1. Оценка эффективности экономической политики регулирования и управления общественным пассажирским транспортом 135
3.2. Анализ состояния и качества регулирования общественного пассажирского транспорта 149
Заключение 157
Список использованной литературы 160
Приложение 173
- Анализ экономической политики в отношении общественного пассажирского транспорта на примере городов Ростовской области
- Модели организационно-экономического механизма регулирования общественного пассажирского транспорта
- Приоритеты совершенствования механизма регулирования общественного пассажирского транспорта
- Анализ состояния и качества регулирования общественного пассажирского транспорта
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы регулирования и
управления общественным - пассажирским транспортом и предприятиями, осуществляющими перевозки, актуальны и достаточно типичны для всей страны. Специфика деятельности пассажирских транспортных предприятий сводится к основным аспектам: 1) к низкой рентабельности или убыточности предприятий в условиях тарифного регулирования со стороны властей при ограничении уровня рентабельности и наличии выпадающих доходов от разницы между устанавливаемыми тарифами на пассажирские перевозки и стоимостью услуг предприятий; 2) невозможностью отказаться от перевозок пассажиров по большинству маршрутов и тарифного регулирования в силу социальной направленности этого вида деятельности, 3) большому пассажиропотоку льготных категорий граждан, который ставит бюджеты разных уровней перед необходимостью финансировать перевозки льготников и убытки по социальным маршрутам, создавая и используя специальные организационно-экономические и финансовые механизмы; 4) повышенным требованиям обеспечения безопасности перевозок общественным пассажирским транспортом, необходимости государственного регулирования деятельности в области безопасности дорожного движения.
Опыт регулирования пассажирского транспорта доказывает всю сложность накопившихся проблем, а также несовершенство или отсутствие: финансовых механизмов оплаты убыточных перевозок и их правового обеспечения; эффективных процедур установления экономически обоснованных тарифов и статистического обеспечения расчетов; механизмов контроля перевозок и процедур их приведения к оптимальным параметрам и др. Окончательно не определено место проблем общественного пассажирского транспорта в общем ряду проблем государственного регулирования экономики. Отсрочка решения перечисленных проблем приводит к росту социальной напряженности, неэффективному использованию бюджетных средств, плохому финансово-экономическому состоянию предприятия, ветшанию их основных фондов, снижению безопасности дорожного движения. В этой связи проявляется актуальность поиска и применения новых форм, методов, процедур и
механизм9й41ЄУЛИЕСйШШаи5бШ?Ц8ЄННОго пассажирского транспорта. РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА
С.Пет«рЗ)рГ - і к 3
yUWL
Тема исследования соответствует пункту 2.5. «Научные основы, методы и организация государственного регулирования национальной экономики; области исследований «Макроэкономика», п. 15.82 «Оценка качества транспортного обслуживания экономики и населения страны» и п. 15.92 «Организация управления на транспорте» области исследований «Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (транспорт)», научной специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством, согласно паспорту специальностей ВАК (экономические науки).
Степеньразработанности проблемы. Тема диссертации относится к ряду общих проблем государственного управления экономическими системами на макро- и мезоуровнях. Большой теоретический и практический вклад в решение этих проблем внесли зарубежные и отечественные ученые, в том числе И.А Василенко, А.И. Илларионов, Т.В. Игнатова, Н.П. Кетова, В.И. Кушлин, Д.С. Львов, X. Ламперт, В.Н. Овчинников, Д. Стиглиц, Ф.М. Шам-халов. Непосредственное внимание теоретическим и методологическим решениям проблем пассажирского транспорта уделено в работах АУ.Апьбекова, В.В. Амбарцумяна, В.Д. Герами, В.В. Зырянова, В.Г. Кочерги, АИ.Рябчинского, В.Н. Стаханова, Д.В. Стаханова, А.В. Шабанова, С.Г.Шагиняна и других ученых и менеджеров-практиков. Рабочая гипотеза заключается в формировании эффективной экономической политики в сфере пассажирских перевозок как важного направления государственной экономической политики. Она должна включать: модели, методы, процедуры и механизмы социального и экономического обоснования дотаций и установления эффективных тарифов на перевозки, позволяющие сохранять и развивать систему общественного транспорта в соответствии с планами территориального развития; управление маршрутами с целью их оптимизации при использовании совокупности социально-экономических ограничений; налоговое регулирование; регламентацию деятельности предприятий пассажирского транспорта и частных перевозчиков через правовые механизмы; паспортизацию маршрутов; мониторинг перевозок и их финансирования из бюджета; механизм и процедуры информационного обеспечения процессов формирования экономической политики и ее реализации.
Объектом исследования выступили система общественного пассажирского транспорта и организационно-хозяйственный механизм, модели, процедуры и методы регулирования общественного пассажирского транспорта.
Предметом исследования явилась экономическая политика государства в отношении общественного пассажирского транспорта, теоретике-методологические и методические основы ее формирования и реализации.
Целью диссертационного исследования является разработка механизма совершенствования методов, моделей и отдельных процедур, позволяющих повысить эффективность государственного регулирования общественного пассажирского транспорта в трансформационной экономике.
Реализация цели потребовала решения ряда задач исследования:
на основе анализа состояния теории и практики формирования и реализации государственной экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта разработать современную модель;
на основе анализа экономической политики в отношении пассажирского транспорта, в том числе в части тарифного регулирования, выделить нерешенные проблемы регулирования общественного пассажирского транспорта и предложить действенные методы, процедуры и механизмы экономической политики регулирования в сфере пассажирского транспорта;
предложить и обосновать методический подход к оценке эффективности экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта и реализовать этот подход в соответствующей методике расчета эффективности предлагаемых методов, процедур и механизмов, направленных на совершенствование процессов формирования и реализации экономической политики;
разработать комплекс организационно-экономических мероприятий совершенствования экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта;
на основе анализа практических результатов внедрения разработанных методов, процедур и механизмов обосновать их действенность и перспективность применения в регулировании и управлении экономическими системами на примере городов Ростовской области.
Теоретической и методологической основой исследования явились положения, методики и концепции, содержащиеся в трудах отечественных и
зарубежных ученых-экономистов, менеджеров и предпринимателей-практиков. В ходе исследования изучались фундаментальная и специальная литература, материалы научных конференций, законодательные, нормативные, программные и инструктивные документы Правительства РФ и Администраций Ростовской области и Администраций муниципальных образований Ростовской области и других субъектов РФ.
Информационно-методическая основа исследования. При изучении и обработке материалов диссертации использовались методы системного, логического, математического и статистического анализа, математического моделирования.
Информационно-эмпирической основой исследования стали данные государственных и муниципальных органов статистики и отдельных предприятий, систематизированные в процессе работы над диссертацией, материалы публикаций научно-практических конференций.
Достоверность материалов и обоснованность полученных результатов обусловлена теоретическим обоснованием выдвинутых гипотезы и положений, предлагаемых к защите, репрезентативностью статистических выборок, практическим внедрением результатов диссертационной работы в деятельность государственного и муниципального органов управления, использованием объективно установленных фактов, связанных с формированием и реализацией экономической политики государства, корректным применением современных и дополняющих друг друга методов исследования.
Выносятся на защиту результаты, являющиеся основными положениями диссертационной работы:
по специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством: макроэкономика:
1) Развитие теории и практики макроэкономического регулирования определило базу для совершенствования методов и механизмов формирования и реализации экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта, являющегося важным инфраструктурным элементом в системе жизнеобеспечения населения, во многом определяющего качество жизни населения и эффективное функционирование предприятий на территории муниципального образования.
2) Концептуальный подход к формированию и реализации государст
венной политики в отношении общественного пассажирского транспорта,
включает:
рассмотрение экономической политики в области регулирования общественного пассажирского транспорта как важной части общей экономической и социальной политики;
моделирование основных характеристик и результатов такой политики;
дополнение системы регулирования общественного пассажирского транспорта новыми подсистемами и элементами;
выделение специфических принципов и функций системы регулирования общественного пассажирского транспорта;
создание действенных методов, процедур и механизмов социального и экономического обоснования дотаций и установления эффективных тарифов на перевозки, направленных на сохранение и развитие системы общественного пассажирского транспорта, согласованных с планами территориального развития.
3) В систему государственного регулирования и управления общест
венным пассажирским транспортом должны быть включены нормативно-
правовая, общеэкономическая, общественно-целевая, антимонопольная, нало
говая, лицензионная, инфраструктурная, логистическая, методическая, та
рифная, финансовая, технико-технологическая, информационная, безопасно
сти и PR подсистемы.
По специальности 08.00.05— экономика иуправление народнымхозяй -ством: экономика, организацияиуправлениепредприятиями, отраслями, комплексами (транспорт):
4) Организационно-хозяйственный механизм регулирования общественного пассажирского транспорта включает основные элементы:
налоговое регулирование и регламентация деятельности предприятий пассажирского транспорта через правовые механизмы,
паспортизация маршрутов и мониторинг процессов перевозок и их финансирования из бюджета,
разработка маршрутов с целью их оптимизации при использовании совокупности социально-экономических ограничений,
методы и процедуры информационного обеспечения процессов управления общественным транспортом,
комплекс методик оценки эффективности экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта.
5) Системно-функциональная определенность регулирования общественного пассажирского транспорта обусловливает развитие следующих организационных видов деятельности соответствующих органов государственного и муниципального регулирования:
прогнозирование доходов населения, тарифов, потребности в перевозках, наполнения бюджета;
обеспечение уровня предложения транспортных услуг по перевозке пассажиров, достаточного для удовлетворения транспортных потребностей граждан и юридических лиц;
координация деятельности всех видов пассажирского транспорта; оптимизация маршрутов;
планирование госзаказа; организация и проведение конкурсов;
антимонопольное регулирование, установление и контроль выполнения правил справедливой конкуренции на рынке транспортных услуг;
заключение и мониторинг договоров (госзаказа);
контроль за соблюдением нормативных документов;
создание условий для комфортного, безопасного и экологически безвредного осуществления транспортной деятельности по перевозке пассажиров; защита прав потребителей на рынке услуг по перевозке пассажиров;
разработка программ повышения эффективности функционирования общественного пассажирского транспорта, оптимизации и снижения издержек при перевозке пассажиров;
создание благоприятных инвестиционных условий для развития инфраструктуры общественного пассажирского транспорта.
6) Разграничение трех механизмов формирования и реализации экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта: общего макроэкономического механизма управления; механизма формирования, координации и коррекции политики регулирования общественного пассажирского транспорта; механизма реализации политики регулирования общественного пассажирского транспорта.
Научная новизна результатов и выводов диссертационного исследования заключается в следующем:
по специальности 08.00.05 - Экономика иуправление народнымхозяй-ством:макроэкономика:
разработан концептуальный подход к формированию и реализации государственной политики в сфере общественного транспорта, выявлены ее принципы, цели, характеристики и ограничения;
предложены модель и процедура моделирования финансирования общественного транспорта, позволяющая определять тарифы по величине прожиточного минимума в регионе, что отражает социальную ориентацию регулирования в сфере общественного пассажирского транспорта;
предложен комплекс оценок социально-экономической эффективности государственного регулирования общественного пассажирского транспорта;
по специальности 08.00.05 - Экономика иуправление народным хозяйством: экономика, организация иуправление предприятиями, отраслями, комплексами (транспорт):
выявлены подсистемы регулирования общественного пассажирского транспорта и определены их функции;
разработан комплекс методов и механизмов реализации экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта, отличающийся процедурами, организацией и содержанием регулирования общественного пассажирского транспорта и бюджетными дотациями, в том числе мониторинга общих и льготных перевозок, перевозок по социальным (убыточным) маршрутам и их государственного финансового обеспечения, тарифного регулирования, проверки исходной информации, используемой для расчета тарифов и коррекции политики в процессе ее реализации;
обоснована экономическая целесообразность внедрения комплекса мероприятий совершенствования системы (на примере внедрения мероприятий в г. Шахты) и комплекса оценок качества регулирования и управления общественным пассажирским транспортом.
Теоретическая значимость работы состоит в развитии теории и методов государственного регулирования в сфере транспорта и пассажирских перевозок. Научные положения и результаты позволяют повысить эффективность экономической политики регулирования общественного пассажирского
транспорта и качество жизни населения; расширяют совокупность подходов и методов, используемых при формировании и реализации экономической политики органов исполнительной и законодательной власти.
Практическая значимость работы заключается в использовании методов, методик, процедур и механизмов в форме документов, определяющих порядок формирования и реализации государственной политики регулирования общественного пассажирского транспорта. Частично полученные результаты могут быть использованы в системе подготовки и переподготовки специалистов в сфере государственного управления субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Внедрение и использование результатов исследования. Результаты исследования, выводы и рекомендации внедрены в практику государственного регулирования, деятельность исполнительной и законодательной власти Ростовской области, а также в учебный процесс СКАГС при изучении студентами ряда управленческих дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные результаты и положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались на всероссийских и региональных конференциях в г. Новочеркасске (2002, 2003 гг.), г.Шахты (2002 г.), на совещаниях в органах исполнительной и законодательной власти Ростовской области, а также на заседаниях кафедры экономической теории и предпринимательства СКАГС.
Публикации. По теме диссертации автором лично и в соавторстве опубликовано 9 научных работ, общим объемом 3,42 печатных листа, в которых личный вклад автора составляет 2,19 печатных листа.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка литературы и приложений. Общий объем диссертации составляет 177 страниц машинописного текста, таблиц 10, рисунков 15.
Анализ экономической политики в отношении общественного пассажирского транспорта на примере городов Ростовской области
Общественный пассажирский транспорт представляет собой, с одной стороны, транспортную экономическую систему, предоставляющую экономически и социально важные услуги населению. В экономике любого муниципального образования пассажирский транспорт является одним из важнейших инфраструктурных элементов городского хозяйства, а эффективная организация пассажирских перевозок необходима для того, чтобы социально-экономическая политика воспринималась населением как успешная и социально-ориентированная. Следовательно, пассажирский транспорт должен выполнять свои функции в экономической системе так, чтобы способствовать повышению ее эффективности. Однако, как показывает анализ государственной политики в отношении общественного пассажирского транспорта и публикаций по проблемам регулирования общественного пассажирского транспорта (например [49]), государство хотя и стремится обеспечить стабильное его функционирование, но еще не имеет научно обоснованной и сбалансированной экономической политики в этом направлении государственного регулирования экономики.
Система регулирования общественного пассажирского транспорта является сложной, а объект регулирования испытывает на себе управляющие воздействия со стороны государства (по направлениям регионального, отраслевого и антимонопольного управления) и рынка. В этих условиях особенно важен системный подход к анализу проблем регулирования общественного пассажирского транспорта и совершенствованию методов и механизмов формирования и реализации экономической политики.
В Ростовской области в структуре пассажирских перевозок общественным транспортом преобладает автомобильный транспорт (рис. 1.1). Автомобильным транспортом в 2000 г. осуществлено 50,2% всех перевозок пассажиров, железнодорожным - 42,4%, воздушным — 7,3%, водным - 0,1%. При этом за год доля автомобильного транспорта в структуре перевозок пассажиров заметно возросла - на 0,8% [134, С.57].
В большинстве муниципальных образований в структуре перевозок пассажиров автомобильный транспорт является абсолютно преобладающим, а во многих - единственным. Выполненное исследование показало, что в пассажирских перевозках наибольший удельный вес (для подавляющего большинства муниципальных образований) имеет автобусное и троллейбусное сообщение, но в 2000- 2002 гг. достаточно быстро увеличилась структурная составляющая маршрутных такси. На рис. 1.2 в качестве примера представлена структура транспортных услуг г. Шахты (2002 г. и 2003 г.). Поэтому в диссертации основное внимание уделено этим видам транспорта.
Значительный удельный вес автобусов и сравнительно низкий уровень автомобилизации населения приводят к тому, что подавляющее большинство населения регулярно пользуется общественным пассажирским транспортом, поэтому повышение эффективности управления такими перевозками (в том числе управление тарифами) является важной народнохозяйственной задачей.
Следует особо подчеркнуть важность эффективного регулирования общественного пассажирского транспорта именно для России, в которой по сравнению с развитыми странами этот вид транспорта играет более заметную роль, что подтверждается удельным весом автобусов в структуре транспортных средств (табл. 1.1).
Выбор принципиальных подходов к решению поставленных в диссертации задач зависит от правильной оценки современной экономической ситуации. Как известно (например, по публикации [140]), выбор инструментов экономического регулирования следует осуществлять исходя из рыночных критериев, предполагающих достижение (в конечном счете, и с учетом фактора времени) максимального рыночного результата, учитывая прогнозируемые (планируемые) доходы и расходы. Но решения в области социально-экономической политики ориентированы на общественную пользу и критерии максимального удовлетворения потребностей или максимизации благосостояния. Они базируются на концепции Парето-оптимальности. Как уже отмечено (в гл.. 1.1) предпринимаемые Правительством Российской Федерации меры по изменению порядка компенсации льгот населению приблизят экономическое регулирование общественного пассажирского транспорта к рыночным критериям. Но остается ряд проблем, отрицательно влияющих как на экономику и финансовые результаты предприятий-поставщиков услуг, так и на удовлетворение потребностей потребителей на микро- и макроуровне. Например, наличие так называемых «социальных» маршрутов, где объемы перевозок пассажиров малы, протяженность маршрутов велика, доходы не покрывают затрат предприятий, но при этом нет возможности закрыть такие маршруты. Проблема социальных маршрутов особенно актуальна в регионах, подвергшихся реструктуризации угольной отрасли, отличающихся разбросанностью шахтерских поселков от центра города, отсутствием производства, неразвитостью инфраструктуры социальной и сервисной сферы. В настоящее время такие проблемы частично решаются за счет замены автобусов маршрутными такси по более высокому тарифу, то есть эта проблема перекладывается на потребителей услуг. Основная же доля выпадающих доходов перекладывается на предприятия, в то время как должна решаться путем компенсации убытков предприятий из местного (муниципального) бюджета. В дальнейшем в диссертационном исследовании используются понятия «льготные» церевозки и «социальные» маршруты.
Участие предприятий различных форм собственности в процессе предоставления услуг по перевозке пассажиров влечет за собой значительную разницу в себестоимости пассажирских перевозок, что в свою очередь вскрывает проблемы формирования единых тарифов на эти услуги. Наличие «межтарифной» разницы, то есть отклонения, экономически обоснованной стоимости услуг поставщика в большую или меньшую сторону от тарифа, действующего на территории, также предполагает необходимость бюджетного финансирования так называемых выпадающих доходов в случае превышения стоимости услуг предприятия над единым территориальным тарифом, что проблематично в условиях дотационных территорий.
Поэтому требуется разграничивать рыночную (коммерческую) и нерыночную деятельность, связанную с производством общественных благ. В области общественных пассажирских перевозок мы имеем дело со «смешанными» общественными благами, т.е. деятельностью по удовлетворению потребностей и оказанию услуг. Одна часть, которых, связана с коммерческой деятельностью и рыночными, но социально-экономическими оценочными критериями, а другая - с общественным сектором экономики и дотируемыми услугами, следовательно, в первую очередь с социальными, а затем и экономическими (в том числе дотационными) критериями.
Поскольку таких общепринятых критериев (в рамках поставленной в диссертации цели, выделенных объекта и предмета исследования) еще не найдено, то задача состоит в правильной оценке результатов этого вида деятельности и регулирования общественного пассажирского транспорта. Вместе с этим, в число критериев всегда будут входить применяемые на практике такие характеристики деятельности, как объемы производства услуг, цены (тарифы) и объемы дотаций (госзаказ) на перевозку льготных пассажиров. Задача регулирования с учетом коммерческих и социальных целей достаточно известна (например, [70, 140, 141]). Поэтому при принятии любого решения требуется согласование инструментов рыночного регулирования и социальной политики на основе двух принципов - строгого разграничения и одновременно максимально взаимосвязанного применения критериев двух рассматриваемых типов. Применение указанных принципов в практике регулирования общественного пассажирского транспорта еще не нашло применения. Следовательно, требуется, во первых, выполнить разграничение критериев, а во-вторых, обеспечить создание метода комплексной и гибкой оценки и соответствующего комплексного критерия регулирования, которые не обязательно должны быть вычислены как некий конгломерат, а задаваться как система критериев [113], из которых один является основным критерием регулирования, а другие - критериями-ограничениями. Такая задача решается в диссертации, и ее решение описано ниже.
Дотационность общественного (но негосударственного или только отчасти государственного) пассажирского транспорта вызвана условием возникновения общественного сектора, которое противоположно условию возникновения рыночного сектора. Как пишет О.Ю.Мамедов: «... функция общественного сектора экономики заключается в производстве благ в ситуации заведомого превышения «цены предложения» над «ценой спроса» (т.е. в ситуации превышения расходов над его доходами» [67, С.25]. Следовательно, предоставляя социальные (общественные) услуги населению, государство должно взять на себя полную или частичную оплату расходов по льготным перевозкам и «социальным» (убыточным) маршрутам. Такой механизм создан и ранее предусматривал возмещение убытков предприятиям-перевозчикам от неоплаченных льготных перевозок, затем возмещение убытков заменено оплатой госзаказа на перевозку пассажиров по установленным государством тарифам. При этом тарифы рассчитываются и утверждаются для предприятий, исходя из обоснованных затрат (полной себестоимости) и планируемой по установленному уровню рентабельности (в настоящее время это 20% от полной себестоимости) прибыли.
Модели организационно-экономического механизма регулирования общественного пассажирского транспорта
Целью моделирования является поиск эффективных регулирующих воздействий органов власти (исполнительной или законодательной), которые обеспечат достижение поставленных целей регулирования общественного пассажирского транспорта, выраженных в критериях достижения этих целей, установлении приоритетов отдельных целей и спланированной динамики экономических, социальных и экологических показателей, соответствующих целевым критериям и отражающих сущность протекающих в экономической системе процессов. Следовательно, задача исследования состоит в разработке модели и процедуры моделирования, которые позволили бы определять основные характеристики и результаты реализации экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта, осуществлять поиск оптимальных или приемлемых управленческих решений.
В первую очередь следует остановиться на вопросе о механизме формирования и реализации политики. Проведенное исследование показало, что, по сути, мы имеем дело не с одним, а тремя относительно самостоятельными механизмами, которые целесообразно рассматривать и совершенствовать отдельно, но с учетом связей и процессов взаимодействия и взаимовлияния. Предлагается выделить (рис. 2.1):
- общий макроэкономический механизм управления, определяющий общие условия хозяйствования и управления в стране;
- механизм формирования, координации и коррекции политики регулирования общественного пассажирского транспорта; механизм реализации политики регулирования общественного пассажирского транспорта.
При построении модели и процедуры поиска приемлемых управленческих решений важно учитывать ряд обстоятельств:
- система общественного пассажирского транспорта преследует, прежде всего, социальные цели (общественную пользу), поэтому сам общественный пассажирский транспорт только одной из своих частей относится к рыночному сектору экономики, а в другой и не менее значительной части - к общественному сектору;
- механизм формирования, координации и коррекции экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта не является региональным и его следует считать (как это показано в главе 1) макроэкономическим, т.к. корни этой политики формируются на федеральном уровне;
- механизм реализации экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта, как это определено регламентирующими документами федерального уровня (см. гл. 1), является преимущественно муниципальным, хотя целый ряд документов федерального и регионального уровня определяют многие процедуры реализации политики на уровне муниципалитета. Взаимосвязи между механизмами на рис. 2.2.
Построение модели, позволяющей исследовать решения при формировании экономической политики, целесообразно начать с вопросов:
- из каких средств оплачивается общественная часть услуг пассажирского транспорта;
- как определить цену в этом общественном секторе.
Известно, что источник содержания общественного сектора - налоги [67, 85, 135]. Такой механизм проиллюстрирован на рисунке 2.3 [67, С.37]. Это теоретическая иллюстрация, а на практике налоги перераспределяются в пользу централизованной системы управления российского государства, когда большая часть собираемых налогов концентрируется на федеральном уровне. На уровне муниципалитетов бюджеты формируются за счет второстепенных налогов, которые не являются основными по своей доле в структуре налоговых платежей. Такое положение пагубно сказывается на многих муниципальных образованиях, которые не могут обеспечивать многие общественные потребности за счет собственных средств (налоговых поступлений) и вынуждены регулярно получать дотации из бюджетов более высокого уровня. В п. 2.2 приведен пример наполнения бюджета г. Шахты, в котором (в результате реструктуризации угольной отрасли) собственные налоговые поступления потенциально невелики.
Теоретически «реальный» и «потенциальный» общественный сектор выглядят так, как это показано на рисунке 2.4 [67, С.39]. Параметры реального общественного сектора экономики характеризуются фигурой DETC, а потенциального - DETC1. Поскольку известно [67, С.40], что общественный сектор смешанной экономики существует за счет рыночного сектора и не может превышать размеров его «консолидированного излишка» (т.е. суммы «излишка потребителя» и «излишка производителя»), то решение задачи моделирования выбора решения по объему реального общественного сектора может быть найдено двумя путями. Во-первых, если опираться только на собственные налоги и ту их часть, которая предназначена для оплаты льготников и убытков по социальным маршрутам, то задача сводится к определению объема бюджетных поступлений, которые соответствующим муниципальным законодательным органом закрепляются бюджетом за соответствующей статьей расхода.
Если Тр Г, то денег в бюджете не хватает и необходимо принимать меры: вводить уменьшенный, но оплачиваемый тариф для всех или части льготников (Тл= Тр- 7); уменьшать количество категорий льготных пассажиров; увеличивать налоговые поступления в бюджет или долю из бюджета на оплату общественного транспорта и др.
Принятие тарифного решения - установления единого тарифа для населения, при наличии в городе социальных (убыточных) маршрутов зависит от уровня рыночного тарифа, количества перевозимых пассажиров по этим маршрутам, размера дотаций из местного бюджета на компенсацию убытков предприятий. Немаловажную роль в минимизации убытков от перевозок пассажиров по социальным маршрутам играет оптимизация маршрутной сети, как описывалось выше в гл. 1.4.
Таким образом, процедура поиска тарифного решения является сложной и зависящей от решений исполнительной и законодательной властей, а процесс моделирования - итерационным.
Создавая модель и процедуру моделирования, нельзя обойтись без решения проблемы износа и амортизации, которая хорошо известна и изучена с разных сторон, в том числе технической и экономической (бухгалтерской), например [125, 128, 130]. Однако необходимо возвратиться к решению этой проблем в виду ее специфики, проявляющейся в отношении пассажирского транспорта. Специфика в этом случае имеет три стороны (техническую, экологическую и бухгалтерскую).
На федеральном уровне разрабатываются правовые механизмы, например Федеральный закон "О техническом регулировании", создающие необходимые правовые предпосылки для наведения порядка на отечественном рынке транспортных услуг [13]. В нем предусмотрен переход к техническим регламентам, в которых устанавливаются требования по обеспечению безопасности транспортных услуг и вводятся регулирующие меры по повышению их надежности. Эффективное действие этого закона возможно с принятием технических требований, которые уже разработаны: "Автотранспортные средства. Требования эксплуатационной безопасности, методы и правила проверки"; "Перевозка пассажиров автомобильным транспортом. Требования и правила обеспечения безопасности". Но эти акты, а также ряд государственных целевых программ, будут работать только при наличии под собой экономической основы.
Техническая и экологическая стороны проявляются в том, что уровень технической и экологической безопасности транспортных средств связан с износом, который в первом приближении можно рассматривать как функцию линейную, и в этом нет чего-то нового, но линейный износ приводит к нелинейному изменению технической и экологической безопасности. Поэтому бухгалтерское начисление износа (как способ распределения затрат на приобретение новых транспортных средств в течение ожидаемого срока его производственного использования) должно быть увязано с техническим и экологическим ограничениями сроков эксплуатации.
Приоритеты совершенствования механизма регулирования общественного пассажирского транспорта
Система общественного транспорта на макро- и мезо-уровнях может быть подвергнута дальнейшему совершенствованию, позволяющему повысить эффективность управления и регулирования. В этой связи целесообразно еще раз проанализировать сферы, средства и цели регулирования, показав что и как должно быть изменено и дополнено.
Наиболее полно существующая система регулирования общественного транспорта представлена А.В.Шабановым, работы которого посвящены методологическим основам и модели формирования и управления региональных логистических систем общественного транспорта [132-134]. Дополнительные подсистемы и сферы регулирования представлены в таблице 2.1.
Таблица 2.1 позволяет, с одной стороны, судить о том, насколько несовершенна система регулирования и государственная политика в области общественного пассажирского транспорта, а с другой — дополнить систему регулирования таким образом, чтобы исправить существующее положение.
Следует отметить, что некоторые элементы в системе регулирования и управления общественным пассажирским транспортом являются известными, в том числе ранее повсеместно применявшимися на транспорте. Поэтому целесообразно остановиться более подробно на каждом пункте таблицы 2.1. Например, нельзя утверждать, что не существует стандартов экологического состояния общественного транспорта, которые должны входить в нормативно-правовую подсистему регулирования транспорта, но, как показало исследование, нельзя также утверждать, что повсеместно такие нормативы являются необходимой частью муниципальной системы регулирования общественного пассажирского транспорта. Более того, во-первых, следует дополнить экологическую нормативно-правовую базу в части, обязывающей муниципальные власти искать пути минимизации вредного влияния транспорта на окружающую среду и здоровье населения. Дело в. том, что повсеместное распространение маршрутных такси и широкое применение «Газелей» взамен автобусов на обычных маршрутах пассажирского транспорта ведет к значительному росту общих объемов вредных выбросов, хотя каждая «Газель» может удовлетворять индивидуальным экологическим нормам. В этой связи необходимы специальные и узаконенные методики оптимального выбора вариантов перевозок пассажиров с учетом минимизации суммарных вредных выбросов.
Во-вторых, как показало исследование, в России у муниципалитетов нет структур, которые контролируют и регулируют экологию в сфере общественного пассажирского транспорта, а такие структуры целесообразно создавать в виду того, что вредные выбросы и сбросы от транспорта растут и создают возрастающую угрозу для природы и здоровья людей.
Налоговое сдерживание роста цен на отдельные виды транспортных услуг пока не применяется, хотя такая возможность (не на всех территориях) у органов местного самоуправления есть. В этом плане необходимы дополнительные исследования, которые выходят за рамки научной специальности, по которой настоящая диссертация представляется к защите.
Логистическая подсистема в системах регулирования общественного транспорта отсутствует практически повсеместно, хотя основные теоретические и методологические решения этого вопроса разработаны и известны. Например, логистическому регулированию и управлению общественным транспортом в г. Ростове-на-Дону посвящено достаточное количество работ и специальных исследований по заказам государственной власти. Многие рекомендации использованы и работы в этом направлении продолжаются, но логистической подсистемы как части системы регулирования общественного пассажирского транспорта еще не создано.
Методическая подсистема как таковая практически отсутствует во всех муниципальных структурах власти. Если в крупных городах, имеющих достаточно квалифицированные кадры, в соответствующих структурах управления методические материалы разрабатываются специалистами-управленцами разных отделов как бы в нагрузку к основным обязанностям, то в средних и малых муниципальных образованиях такая работа практически отсутствует. Поэтому целесообразно создавать методическую подсистему во всех муниципальных образованиях как целевые матричные структуры, а не отдельные подразделения.
Общеэкономическая и антимонопольная подсистемы фактически существуют, но их как бы забывают, когда рассматривают или строят систему регулирования и управления общественным транспортом. Чтобы подчеркнуть их важную роль в регулировании общественного транспорта, и включены эти подсистемы как обязательные, которые принадлежат общему макроэкономическому механизму управления (см. п. 2.1).
Общественно-целевая подсистема существует в неявной форме, т.е. государство так или иначе, в той или иной форме устанавливает цели общественного пассажирского транспорта, но как показало исследование, в явной, ясной и четкой форме цели федеральными, региональными и муниципальными органами регулирования и управления фактически не озвучиваются, не закрепляются документально или озвучиваются и закрепляются фрагментарно и не в полной системной форме. Именно поэтому необходима общественно-целевая подсистема, создающая и узаконивающая системы целей регулирования общественного пассажирского транспорта на каждый временной или программный период.
Особое место в общественно-целевой подсистеме отводится построению системы целей и задач ресурсосбережения и повышения эффективности функционирования общественного транспорта, а также повышения качества управления общественным транспортом. Поэтому эта подсистема является важнейшей, а системе оценок качества регулирования общественного пассажирского транспорта в диссертации уделено особое внимание, результаты разработки системы оценок внедрены в практику муниципального управления г. Шахты (Приложение 1).
В составе механизмов формирования и реализации экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта должен существовать экономический механизм, побуждающий перевозчиков к ресурсосбережению. Об этом достаточно часто пишут и говорят, но не предлагают конкретных решений, например [108,109]. Такой механизм может быть установлен на основе тарифного регулирования путем увязывания размера тарифа с величиной прожиточного минимума или среднедушевыми доходами населения (так как это показано в п. 2.1). При формировании политики будет учитываться допустимый тариф, а при реализации политики должны приниматься предупредительные меры к повышению тарифа путем:
- доведения сведений об ограничении роста тарифа в перспективе;
- контроля обоснованности и размеров отдельных статей себестоимости услуг;
- конкурсного отбора перевозчиков.
Муниципальной власти нет необходимости создавать отдельную подсистему связи с общественностью в отношении общественного транспорта. Однако существующая или создаваемая общая для исполнительной и законодательной муниципальной власти PR-подсистема должна решать проблемы, задачи и использовать специальные средства, направленные на своевременное информирование населения по поводу целей, содержания и средств реализации политики в области транспорта, а также создание позитивного образа власти, решающей проблемы мобильности населения. Заботу об инфраструктуре общественного транспорта в той или иной мере проявляет каждый муниципалитет, но упорядоченная и целенаправленная деятельность в этом направлении практически отсутствует. Поэтому инфраструктурные подсистемы в форме матричных структур управления необходимы каждой муниципальной системе регулирования и управления общественным транспортом и такие подсистемы должны использовать программно-целевые методы управления, создавать целевые программы и функционировать на их основе.
Информационная подсистема как цельная и постоянно функционирующая подсистема системы управления общественным пассажирским транспортом в составе исполнительной муниципальной власти еще не создана. Это характерно для всех, обследованных муниципальных образований, хотя необходимость такой подсистемы вряд ли кто-либо может оспорить.
Более того, многие авторы справедливо пишут о необходимости включения в состав механизмов регулирования общественного пассажирского транспорта механизма мониторинга (например [52, 123]). Однако, как показало исследование, в большинстве муниципальных образований мониторинг отсутствует. Причем мониторинг качества функционирования и управления общественным пассажирским транспортом должен осуществляться по трем направлениям: государственный контроль; общественная оценка; мониторинг предприятия. Каждое направление должно иметь собственный независимый механизм, объекты и предметы контроля (рис. 2.9).
Анализ состояния и качества регулирования общественного пассажирского транспорта
Разрабатывая комплекс организационно-экономических мероприятий совершенствования муниципальной экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта, целесообразно выделить ряд основных направлений, позволяющих улучшить состояние и предоставляющих дополнительные возможности для развития общественного пассажирского транспорта.
Поскольку общественный сектор создается за счет налогов от рыночного сектора экономики, то важнейшее общее направление развития общественного транспорта связано с успехами общей экономической политики государства и ростом рыночного сектора, повышением его эффективности. В этом направлении целый ряд муниципалитетов Ростовской области (как и России) являются экономически отсталыми и дотационными. Такое положение непосредственно сказывается на общественном пассажирском транспорте на территории этих муниципальных образований, т.к. именно на муниципалитетах лежит основная ответственность за его состояние и развитие. Следовательно, во главу угла необходимо поставить меры по развитию рыночных отношений и бизнеса на территории конкретного муниципального образования, позволяющие увеличить доходы бюджета (прежде всего, местного).
Для г. Шахты неразвитость экономики связана с процессом макроэкономической реструктуризации и экономическим спадом периода 80-90-х гт. прошлого столетия. Промышленность Восточного Донбасса, созданная в период построения социалистической экономики, была глубоко специализирована и связана с добычей и частичной переработкой каменного угля. В настоящее время доля всех шахт Восточного Донбасса в общем объеме добычи угля в стране снизилась до уровня менее 3%. Поэтому такие города как Шахты, Новошахтинск, Белая Калитва, Донецк, Гуково и прилегающие к ним районы практически лишились целой отрасли промышленности, на которой раньше строилось их благополучие. Они превратились в дотационные города и районы. Например, дотационность бюджета (поступления из бюджетов других уровней) г. Шахты за 2003 г. составляет 71,6%. Собственные доходы составляют по плану 311157,2тыс. руб., а фактическое наполнение бюджете за счет собственных доходов составило 282882,2 тыс. руб., поступления составили 90,9% от плана. Общая структура бюджета г. Шахты представлена в таблице 3.1.
Исследование динамики тарифов показало, что тарифы на перевозку пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении в разных городах Ростовской области примерно одинаковы. Для примера в таблице 3.2 приведены тарифы в 1997-2001 гг., а в таблице 3.3 - на две даты 2002 г. В дальнейшем динамика тарифов изучалась по средневзвешенным значениям тарифов. Дело в том, что перевозки осуществляются разными видами транспорта (автобусы, троллейбусы, трамваи, микроавтобусы-маршрутные такси) и по разным тарифам. Поэтому вычислялась и отслеживалась средневзвешенная (по количеству перевезенных пассажиров по тому или иному тарифу) величина тарифа. При этом повышение средневзвешенной наблюдалось и тогда, когда тарифы формально не изменялись, что происходило за счет снижения рентабельности перевозок по низким тарифам и соответствующего сокращения предоставляемых по низким тарифам услуг.
Расчеты показывают (см. п.2.1), что предложенная модель может использоваться для ориентировочного расчета средневзвешенного тарифа и отслеживания его динамики. Следовательно, динамика расчетного тарифа может служить критерием для принятия решения исполнительной властью об изменении тарифа на услуги пассажирского транспорта.
Исследование показало, что средневзвешенный тариф по своей сути является равновесной ценой для временного равновесия между спросом и предложением. Изменение значений средневзвешенного тарифа происходит за счет мобильности структуры перевозок пассажиров разными видами транспорта. Например, при скачкообразном повышении тарифа на услуги маршрутных такси на многих маршрутах почти также резко снижается количество перевозимых пассажиров, но в то же время сдерживание тарифов на перевозки муниципальными автобусами делает перевозки низко рентабельными или убыточными и сразу сказывается на предложении услуг. В целом любое повышение тарифа на каком-либо виде транспорта приводит к непропорциональному увеличению средневзвешенного тарифа. Поэтому каждый раз при выполнении расчетов следует проводить контрольные измерения пассажиропотоков с их разделением по видам транспорта.
Расчет количества вредных сбросов и выбросов (см. п. 2.1) с достаточной точностью выполнить не удалось из-за недостаточности информации по этому вопросу.
Контрольный расчет прибыли по формулам, приведенным в п. 2.1, показал, что норматив ограничения рентабельности перевозчиков (не более 20%) вполне приемлем для маршрутных такси и позволяет начислять ускоренную амортизацию для того, чтобы обновлять парк «Газелей».
В п. 2.3 был представлен комплекс мероприятий по совершенствованию системы регулирования общественного пассажирского транспорта, а п. 3.1 -система показателей, позволяющих оценить качество регулирования и управления транспортом. Естественным является то, что проводимые мероприятия могут быть признаны целесообразными и полезными только после обнаружения позитивного эффекта на каком-либо уровне регулирования или нескольких уровнях одновременно. Поэтому в данном параграфе были описаны результаты исследования, направленного на выявление позитивных результатов от внедрения конкретных мероприятий или определение расчетного эффекта от внедрения новшества, если по тем или иным причинам фактический эффект не может быть установлен. Результаты исследования эффекта от внедрения мероприятий, направленных на улучшение муниципальной экономической политики регулирования общественного пассажирского транспорта, представлены в таблице 3.5.
Показатели оценки качества регулирования и управления общественным пассажирским транспортом, разработанные в результате диссертационного исследования и представленные в п. 3.1 и Приложении 1, в большинстве своем могут быть определены при существующем информационном обеспечении системы регулирования общественного пассажирского транспорта.
