Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические и методологические основы организационно-экономического развития земельных отношений 15
1.1. Теоретические основы формирования, функционирования и развития организационно-экономического механизма земельных отношений 15
1.2. Методологические основы формирования земельных отношений в условиях проводимых аграрных преобразований 40
1.3. Региональная концепция развития земельных отношений 59
ГЛАВА 2. Современное состояние организации земельных отношений и их экономическое регулирование ... 72
2.1. Комплексный анализ организации земельных отношений 72
2.2. Уровень экономического регулирования земельных отношений 100
2.3. Оценка использования земельных ресурсов в сельскохозяйственном производстве 119
ГЛАВА 3. Основные направления развития организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений 144
3.1. Рационализация организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений 144
3.2. Методологические основы единого земельного налога и их практическая реализация 153
3.3. Концептуальные подходы к определению компенсационных платежей в системе земельных отношений 173
ГЛАВА 4. Развитие организации аренды земель сельскохозяйственного назначения 193
4.1. Научно-методические основы организации аренды земель в сельскохозяйственном производстве 193
4.2. Методика определения арендных платежей за землю 201
4.3. Организационно-экономическая оценка современного состояния аренды земли 218
ГЛАВА 5. Направления рационального использования земельных ресурсов в агроэкосистеме 234
5.1. Перспективные направления организационных мероприятий рационального использования земельных ресурсов 235
5.2. Экономико-экологические аспекты улучшения использования земельных ресурсов 256
Выводы и предложения 282
Список использованных литературных источников 288
Приложения 310
- Теоретические основы формирования, функционирования и развития организационно-экономического механизма земельных отношений
- Комплексный анализ организации земельных отношений
- Рационализация организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений
- Организационно-экономическая оценка современного состояния аренды земли
Введение к работе
Неудовлетворительные по большинству позиций результаты проведённой реформы аграрного комплекса в стране явились в значительной мере следствием отсутствия научно - обоснованной концепции развития сельскохозяйственного производства, в том числе по вопросам земельных отношений.
В осуществляемой аграрной политике на селе отсутствуют системность и комплексность решения проблемы земельных отношений, ранжирование актуальности и очерёдности выполнения поставленных задач. Отдельные элементы земельной реформы рассматриваются вне связи с конечными результатами, при полном отсутствии социальной направленности и обеспечения охраны окружающей среды. Правовая и нормативная база реформы по ряду важнейших аспектов носят противоречивый и непоследовательный характер. До настоящего времени не принят Земельный кодекс Российской Федерации и подзаконные акты по его реализации. Это, одновременно с экономической нестабильностью в стране, стало следствием затяжного кризиса в сельском хозяйстве, резкого снижения экономической эффективности использования земель и их плодородия, ежегодного интенсивного роста площадей брошенной пашни, невысокого уровня государственного регулирования аграрного сектора и управления земельными ресурсами на федеральном и региональном уровнях.
Охрана природных ресурсов и их рациональное использование в зонах с развитой мелиорацией приобрели особую актуальность и требуют неотложного решения. В то же время, следует констатировать, что орошаемые земли используются ниже потенциальных возможностей. Особенно это проявляется в последние годы. Урожайность снижается, площадь поливных земель из года в год сокращается, растёт их засоленность и уменьшаются продуктивные свойства почв, так как отсутствуют научно-обоснованные решения при
проектировании, строительстве и эксплуатации гидромелиоративных систем, что привело к дальнейшему ухудшению экологической обстановки в указанном районе. Негативный процесс обостряется из-за того, что до сих пор отсутствует действенная экономико-правовая система охраны мелиоративных земель.
Опыт проведения земельной реформы свидетельствует, что наличие различных форм земельной собственности без соответствующего приложения труда и капитала не решает проблему повышения экономической эффективности сельскохозяйственного производства.
За последние годы учёными-экономистами многое сделано для развития теории и практики земельных отношений в сельскохозяйственном производстве, однако, есть ещё немало актуальных вопросов, требующих дальнейшего изучения и совершенствования. К ним, в частности, относятся: особенности формирования и реализации организа-ционно-экономического механизма регулирования земельных отношений с целью повышения эффективности сельскохозяйственного производства и рационального использования земельных ресурсов.
Экономическое поведение субъектов земельного права определяют, прежде всего, наработанный на данный момент на федеральном и региональном уровнях организационно-правовой базис, а также сформировавшаяся рыночная среда. В этом отношении заслуживает внимания накопленный в Саратовской области опыт законотворческой и нормотворческой деятельности в области земельных отношений, где областной Думой приняты законы : «О земле», «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Саратовской области», «О прекращении прав на землю на территории Саратовской области».
Наличие такого организационно-правового базиса на региональном уровне и его экономическая реализация создают необходимые предпосылки для разработки отдельных вопросов научных основ организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений.
В основу экономического механизма регулирования земельных отношений должны быть положены: форма собственности и присущие ей функции владения, пользования и распоряжения, система налогообложения, механизм формирования цен на земельные участки при включении их в земельный оборот, экономические условия приобретения земель и другие сопутствующие экономические и стоимостные категории.
Освоение такого механизма окажет существенное влияние на формирование системы экономических регуляторов в целом и отдельные её элементы, что позволит своевременно вносить соответствующие позитивные коррективы и уточнения методологического, методического и практического характера.
В последние годы в республиках и областях Российской Федерации широкое распространение получает аренда земельных долей. На 01.01.1999г. доля заключённых арендных договоров из общего количества собственников земельных долей в целом по России составила 25,2%, в то время как на 01.01.1997 г. этот показатель находился на уровне 8,1 %. Значительно активнее аренда развивается в Поволжском экономическом районе, где на долю аренды земельных долей приходится 56,2% и долю земли в фонде перераспределения, переданной в аренду или пользование, - 63,0%.
Формирование организационно-экономического механизма арендных отношений в Поволжье, как показали исследования, осуществляется без глубокой научной проработки и достаточной правовой и производственной практики по этой проблеме.
Дальнейшее расширение института аренды земли в сложившихся экономических условиях нуждается в разработке методологических подходов к вопросам совершенствования нормативной базы, организации землепользования и обоснования арендных платежей.
Всё вышеизложенное в значительной степени обусловлено отсутствием научно-обоснованной концепции развития и совершенствования земельных отношений на региональном уровне, недостаточностью теоретической
проработки вопросов организационно-экономического механизма регулирования отношений между субъектами земельного права по поводу владения, пользования и распоряжения землёй, а также слабым обоснованием методологических и методических подходов формирования и функционирования такого механизма. Новизна данной проблемы и делает особо актуальной тему настоящего экономического исследования. В мировой научной литературе, применительно к общетеоретическим проблемам земельных отношений, имеются фундаментальные труды экономистов -классиков: Д. Рикардо, А.Смита, К. Маркса, А. Маршалла, П. Самуэльсона, К. Макконела, С. Брю, Дж. Фридмана, а также отечественных учёных А.В.Чаянова, Н.Д. Кондратьева, М.И. Туган-Барановского. В последние годы большой вклад в развитие земельных отношений внесли А.А. Анфиногентова, В.В.Боев, М.Л.Бронштейн, И.Н. Буздалов, Е.С. Карноухова, Э.Н. Крылатых, В.В. Милосердое, А.А. Никонов, К.И. Панкова, А.В.Петриков, А.З. Родин, И.Г.Ушачёв, И.Ф. Хицков, А.А.Черняев, А.А.Шутьков и другие учёные. В области правового обеспечения земельного вопроса в современной России значительная роль принадлежит учёным-юристам: Г.Е. Быстрову, , А.К. Голиченкову, Ю.Г. Жарикову, И.А. Иконицкой, Н.И. Краснову, О.А. Самончику и др. Однако, в большинстве исследований, проблемы развития земельных отношений рассматриваются главным образом в масштабе страны, а применительно к региональному уровню нет системного изучения таких актуальных вопросов, как организация, функционирование и развитие земельных отношений в рыночных условиях.
В настоящее время требуются принципиально новые подходы к развитию земельных отношений в Поволжье, одном из ведущих аграрных регионов Российской Федерации, которые бы включали теоретические и методологические основы их формирования в условиях проводимых аграрных преобразований, организацию сельскохозяйственной аренды, направления эффективного использования земельных ресурсов в агроэкосистеме и
рационализацию всего организационно-экономического механизма регулирования землепользования, апробацию разработок непосредственно в производстве.
Цель исследования - разработать теоретические, методологические и практические организационно-экономические основы развития земельных отношений на региональном уровне.
Для её достижения решены следующие основные задачи:
теоретически обоснована необходимость формирования, функционирования и развития земельных отношений в сельском хозяйстве, с учётом особенностей рыночной экономики;
усовершенствованы основные положения методологии формирования земельных отношений в условиях проводимых аграрных преобразований;
разработана региональная концепция развития земельных отношений в сельском хозяйстве;
обоснованы и проверены на практике методологические подходы и методика определения единого земельного налога и механизма его реализации;
разработаны методические подходы по оценке экономического ущерба сельскому хозяйству и определению компенсационных платежей в зависимости от различных видов деградации почв;
проанализировано и оценено современное состояние аренды земель сельскохозяйственного назначения, разработаны научно-методические основы её организации;
обоснованы направления и способы рационального использования земельных ресурсов в агроэкосистеме.
Объектами исследования были субъекты земельного права аграрного сектора экономики, в том числе сельскохозяйственные предприятия различных форм собственности и хозяйствования. Поставленная цель и вытекающие из неё задачи решены на примере Поволжского экономического района.
Монографическое изучение и экспериментальная проверка эффективности применения единого земельного налога на сельскохозяйственных товаропроизводителях осуществлялись на базе хозяйствующих субъектов Лысогорского района Саратовской области.
Предметом исследования являлись организационно-экономические отношения между субъектами земельного права по поводу владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами в сельском хозяйстве Поволжья.
Теоретической и методологической базой исследования послужили диалектический метод познания и его экономические категории, экономические и юридические законы, фундаментальное наследие отечественной и зарубежной науки в области земельного вопроса, а также системный подход к изучению земельных отношений с целью выявления недостатков и обоснования направлений их развития.
Изучены основополагающие документы в области федерального и регионального земельного законодательства, концепции и программы развития земельных отношений.
В процессе проведения исследований использовались различные методы и приёмы: совокупность научных приёмов абстрактно-логического метода (индукции и дедукции, анализа и синтеза, аналогии и сопоставлений, системно-структурного, формализации и моделирования) - для выработки теоретических основ, обоснования и разработки методологических и методических положений по организации, функционированию и развитию земельных отношений; сравнительно-исторический - при изучении процессов земельных реформ; экономико-математический с применением ЭВМ - в ходе анализа и обобщений состояния организации земельных отношений и их экономического регулирования; монографический -для выявления тенденций в развитии земельных отношений и совершенствования организационно-экономического механизма; расчётно-конструктивный - для расчёта потерь продукции
растениеводства при возделывании сельскохозяйственных культур на низкопродуктивных землях и определения единого земельного налога; экспериментальный - для производственной проверки обоснованных автором научных положений и методических подходов по совершенствованию организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений в период становления рыночных отношений.
Основные положения и выводы, изложенные в диссертации, являются результатом 16-летней работы автора в Поволжском НИИ экономики и организации агропромышленного комплекса, в том числе в качестве ведущего научного сотрудника и руководителя отдела по данной проблеме исследования.
Научная новизна исследования состоит в разработке и обосновании теоретических и методологических положений, концепций и практических предложений производству, определяющих формирование, функционирование и развитие организационно-экономического механизма земельных отношений на региональном уровне, включая:
дальнейшее развитие теоретических подходов к обоснованию создания рационального организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений, формулировку принципов его построения, выявление и систематизацию основополагающих всеобщих и частных экономических и юридических законов, определяющих развитие земельных отношений и возможности их позитивного применения;
методологические подходы к формированию земельных отношений с
учётом специфики их функционирования в рыночных условиях, систему целей,
иерархию принципов, исследовательские риски и основные научные
положения создания организационно-экономического механизма
регулирования земельных отношений;
сформулированные и концептуально определенные основные и приоритетные направления регионального развития земельных отношений, обеспечивающие рациональное использование земельных ресурсов, создание
11 условий для увеличения производственного и инвестиционного потенциалов земли и роста продукции сельского хозяйства;
экспериментально проверенные методологические подходы и методику определения единого земельного налога и механизма его реализации, выравнивающие социально-экономические условия хозяйствования сельхозтоваропроизводителей на землях различного плодородия, способствующие увеличению собираемости налогов и платежей в бюджеты всех уровней и позволяющие рационально использовать сельскохозяйственные угодья;
методику экономической оценки потерь продукции растениеводства вследствие различных видов деградации почв, рекомендации по расчёту необходимых пропорций исключения из хозяйственного оборота низкопродуктивных земель, методические подходы к оценке экономического ущерба и возмещения его арендодателю арендатором в случае снижения им плодородия использования почв;
методические основы и алгоритм формирования организационно-экономического механизма регулирования арендных отношений и классификацию аренды земель сельскохозяйственного назначения по видам, объектам и субъектам земельных отношений;
принципы построения и расчёта арендных платежей за землю, а также рекомендации для практического использования различных методов арендной платы и механизм реализации (внедрения) проектов сельскохозяйственной аренды;
рекомендации по агроэкологическим проблемам охраны и рационального использования орошаемых земель, обеспечивающие повышение эффективности отрасли растениеводства.
Практическое значение результатов исследований заключается в том, что они являются итогом многолетней работы по решению проблем земельных отношений и использования земельных ресурсов, конкретных разработок
соискателя, его личного участия в постановке и проведении экономического эксперимента по апробации принципов и методики определения единого земельного налога с сельскохозяйственных товаропроизводителей в Лысогорском районе Саратовской области. В результате предложений диссертанта о целесообразности введения единого земельного налога в сельском хозяйстве Комитетом по сельскому хозяйству и продовольствию ассоциации «Большая Волга» принято решение об укреплении сотрудничества республик и областей Поволжского региона в реализации части экономических проблем через применение такого вида налога.
Основные научные положения автора по совершенствованию земельных отношений, доложенные на открытых Парламентских слушаниях «Земельные отношения и оценка природных ресурсов России» в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (г.Москва, 19 января 1999г.), использованы при выработке проекта рекомендаций высшим законодательным и исполнительным органам власти России в области земельных отношений и рационального природопользования.
Экономико-теоретические положения, методические выводы, а также практические предложения и рекомендации, которые содержатся в диссертации и в совокупности имеют важное народнохозяйственное значение в решении проблемы организационно-экономических основ развития земельных отношений в аграрном секторе регионов Российской Федерации, использованы при подготовке проекта Федерального закона «О едином земельном налоге на сельскохозяйственных товаропроизводителей», Закона Саратовской области «О земле», Системы ведения агропромышленного производства Саратовской области, Концепции развития агропромышленного комплекса Саратовской области до 2005 года.
Рекомендации по оптимизации орошаемых земель и агроэкологическим проблемам их охраны и рационального использования, обеспечивающие устойчивое ведение сельскохозяйственного производства в условиях
орошения, позволяют на более высоком научно-методическом уровне решать проблемы эффективного использования поливных земель в Поволжье и других регионах Российской Федерации.
Важнейшие методические положения и результаты исследований могут быть использованы профессорско-преподавательским составом в качестве учебного материала на экономических факультетах сельскохозяйственных университетов (вузов) и в системе послевузовского образования при чтении курсов «Основы аграрной политики», «Организация сельского хозяйства и предпринимательства», «Экономика орошаемого земледелия», специалистами экономического профиля и студентами.
Апробация и реализация результатов работы. Диссертация выполнена в соответствии с планом научно-исследовательских работ Поволжского научно-исследовательского института экономики и организации АПК по теме: «Разработать концепцию и программу научных основ земельных отношений в Поволжье» (№ государственной регистрации 01.9.3008623).
Материалы исследований доложены и одобрены: на открытых Парламентских слушаниях в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в 1999г. при обсуждении вопроса «Земельные отношения и оценка природных ресурсов России» в Москве, на международных конференциях: в Санкт-Петербурге «Моделирование процессов в отраслях АПК» в 1993 г. и в Москве «Рыночная трансформация сельского хозяйства: десятилетний опыт и перспективы» и «Продовольственный рынок России: кооперация и сотрудничество» в 2000г.; на Всероссийских и региональных научно-практических конференциях (Фрунзе, 1988, Саратов, 1994, 1996 и 1999; Воронеж, 1996; Углич, 1997); на заседании Комитета по сельскому хозяйству и продовольствию ассоциации «Большая Волга» ( Саратов, 1997); на заседаниях Правительства Саратовской области (1998) и Высшего экономического совета при Губернаторе Саратовской области (1999).
Результаты работы позволят:
сбалансировать формирование, функционирование и развитие нормативно-правового механизма реализации земельного законодательства с экономической политикой и методами её реализации;
рационализировать организационно-экономический механизм земельных
отношений в направлении введения единого земельного налога на
сельхозтоваропроизводителей, внедрения научно-обоснованной организации
аренды земель сельскохозяйственного назначения, осуществления
организационных мероприятий рационального использования земельных
ресурсов и их охраны;
^ обеспечить рост продукции сельского хозяйства в результате
совершенствования организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений и повышения эффективности использования сельскохозяйственных угодий.
По теме диссертации опубликовано 47 научных работ объёмом 35,94 п.л., в том числе монография «Организационно-экономические основы развития земельных отношений в сельском хозяйстве Поволжья», Саратов, 2000., объёмом 16,75 п.л.
*
Теоретические основы формирования, функционирования и развития организационно-экономического механизма земельных отношений
Генезис земельной собственности и её различные формы. Внимание к проблематике земельной собственности со стороны юристов, ученых-экономистов и общественности в целом вполне объяснимо, так как, не решив проблему собственности, нельзя создать эффективную социально-экономическую систему земельных отношений. Нередко в решении этого вопроса преобладают крайние и нетерпимые точки зрения, взаимоисключающие друг друга. Особенно когда эти воззрения касаются двух форм земельной собственности - частной и государственной. Поэтому, мы решили с теоретической и методологической точек зрения попытаться разобраться в природе собственности вообще и земельной собственности в частности.
В основе собственности, по Гегелю(29), лежит понятие "владения", в качестве владения являющаяся средством, в качестве же наличного бытия личности - целью. И далее он подкрепляет это понимание «Моя воля имеет свое определенное познаваемое наличное бытие в вещи через непосредственное физическое овладение ею или через формирование, или также через простое обозначение её». Следует полагать, что в этом определении собственность представлена в своей сущности, то есть своем первом аспекте - как самостоятельное явление, существующее в нашем сознании. При переносе идеи собственности в экономическую сферу общества она становится частью юридической, экономической и политической системы, или вторым аспектом. Здесь уместно вспомнить работу Л.Л.Лилиенфельда «Мысли о социальной науке будущего»(112), где он убедительно доказывает, что с уничтожением собственности экономическая деятельность общества не в состоянии будет останавливаться на чем бы то ни было, невозможно будет само производство богатства, ибо уже для самого акта добывания и перерабатывания полезностей необходимо хотя бы временное владение ими, необходимо хотя бы мимолетное проявление начала собственности. При этом акцентируется внимание на том, что без собственности невозможно экономическое развитие общества.
К.Маркс в «Капитале» (116) свидетельствует, что собственность на землю может быть благоприятным условием процветания способа производства непосредственного производителя. Еще в XVII веке английский философ Томас Гоббс высказал предупреждение против приписывания абсолютного права собственности подданным, смысл которого заключался в том, что если каждый человек обладает абсолютным правом собственности на свое имущество, исключающим право государства, то такое положение ослабляет или ведет государство к распаду(34). В отношении земельной собственности он замечает, что люди в отношении ее должны беречь и взаимно переносить собственность друг на друга путем обмена и взаимных договоров (покупка, продажа, обмен, ссуда, наем, сдача и взятие в аренду).
В Великобритании, ФРГ, США и Канаде исторически сложилась классическая частная собственность на землю. По мере ее развития в этих странах произошла эволюция понятия права частной собственности на землю. В настоящее время здесь в той или иной степени действует социально обязывающее земельное законодательство и реализуются социальные функции собственности. По мнению отечественных ученых-юристов справедливое ограничение права собственности на землю преследует цель согласования и установления баланса интересов частного собственника и общества.
В России формирование земельной собственности происходило в неразрывной связи с ее общественно-историческим развитием. С начала ХУШ века, в России земли, которые были не за помещиками, получили название государственных(240). Государство, таким образом, оставалось верховным собственником земли, переступая права владения ею за несение государственной службы(81). В эти годы и в дальнейшем получало развитие частное право крупных владельцев земли. В начале правления Александра I (1801-1825 г.г.) по предложению Н.С.Мордвинова было законодательно закреплено право лиц всех сословий покупать ненаселенные земли (указ 1804г.). В отношении прав собственности дворянство теперь сохраняло монополию только на крепостной труд.
В годы правления Александра II законодательно была установлена общественная собственность - участок земли, доставшийся по мирскому разделу каждому государственному поселянину и который не мог быть от него переуступлен и перейти по наследству. В результате крестьянской реформы 1861 г. гражданским законодательством признавалось «право владения, пользования и распоряжения с укреплением имущества в одном лице»(206).
Крестьяне, вышедшие из крепостной зависимости и приобретшие в собственность поземельные угодья, именовались крестьянами-собственниками(199). По меткому выражению русского историка В.О. Ключевского «с отменой крепостного права Россия отставала от Европы ровно на два с половиной века».
Реформа 1861 г. неоднозначно повлияла на изменение площадей земельных участков в крестьянских общинах Саратовской губернии. Согласно материалам оценки земли губернии по результатам реформы среднее количество надельной земли, приходящейся на душу мужского пола, сократилось с 4,9 дес. до 2,8 дес, т.е. на 42,9%. Видный статист второй половины XIX века Ю.Э. Янсон считал, что, для обеспечения минимальных потребностей крестьянского хозяйства (его воспроизводства и уплаты многочисленных податей) требовалось: в черноземных губерниях не менее 5, а в нечерноземных от 6 до 8 десятин на душу(257).
К 1897-1899 гг. в Саратовской губернии преобладала коллективная земельная собственность, на долю которой приходилось свыше половины всех площадей. Частная же земельная собственность занимала менее одной трети всей площади губернии. Правительственным и общественным учреждениям принадлежало не более одной седьмой части всего количества земель в губернии. Причем, частная земельная собственность крестьян к общему количеству земель составляла 7,4% и к общему количеству земель губернии -2,3%.
По Указу от 9 ноября 1906 г. каждый крестьянин имел возможность получить земельный участок в собственность, передавать его по наследству или свободно отчуждать. В 1910г. Государственная Дума приняла закон, более детально регулирующий сделки с землей: крестьянские земли считались находящимися не в индивидуальной частной собственности, а в собственности домохозяйств(147). Это означало, что любая сделка с землей могла быть совершена только с согласия взрослых членов семьи. Земля могла быть продана только соседу или члену той же сельской общины. Максимальный размер земельного участка, находящегося в собственности, не должен был превышать пятикратного размера среднего надела в общине.
Вот как высказывается об этом законе Ю.В. Александровский: «Началось покровительствование общине, началось поддержание во чтобы то ни стало общинного строя, а, вместе с тем, была закрыта та единственная отдушина, которая открывала возможность лицам, тяготившимся общинными порядками, лицам, сильным своей инициативою, чувствовавшими себя достаточно бодрыми, чтобы стоять на своих ногах, вырваться из общинного строя»(3).
Комплексный анализ организации земельных отношений
Нормативно-правовое обеспечение развития земельных отношений (на федеральном и региональном, уровнях). Правовое регулирование земельных отношений с помощью законодательных актов обеспечивает формирование новой структуры земельной собственности и землепользования в масштабах Российской Федерации, её субъектах и районах, а также системы управления земельными ресурсами, способствует развитию земельных отношений в сельскохозяйственных предприятиях и сельских населённых пунктах, определяет содержание экономического механизма регулирования земельных отношений, обеспечивает экологические требования в землепользовании, оказывает прямое и косвенное воздействие на использование сельскохозяйственных угодий.
Статья 36 Конституции РФ, ст. 129 и 209 ГК РФ устанавливают частную собственность на землю и свободу собственнику на право владения, пользования и распоряжения, за исключением нанесения ущерба окружающей среде и нарушения права других лиц.
Указ Президента РФ « О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. определяет, что собственники земельных участков имеют право их продавать, сдавать в залог, аренду, передавать в качестве взноса в уставные фонды ( капиталы ) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, передавать по наследству, а также дарить(225).
Правовые основы регулирования земельного оборота создаёт Гражданский кодекс. По мнению С.С. Алексеева, «именно в Российском Гражданском кодексе содержится законодательно закреплённая юридическая, в чём - то даже философская основа современной рыночной экономики, её суть -экономическая свобода, выраженная в праве, то есть частное право»(4).
Арендные отношения в Российской Федерации, главным образом, реализуются ст. 606 Гражданского кодекса РФ. Российским Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству разработан и утверждён примерный договор аренды земельной доли(128).
Введенный в действие Федеральный закон «Об ипотеке» от 6 июля 1998 г. (233) отменил Указ Президента РФ от 28 февраля 1996 г. « О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования»(227) и, тем самым, наложен запрет на залог сельскохозяйственных земель, что противоречит ст. 36 Конституции РФ о свободе собственника распоряжаться своим земельным участком.
Отсутствие действующего головного законодательного акта - Земельного кодекса РФ - привело к тому, что на уровне субъектов РФ были приняты: Закон Волгоградской области « О правовом обеспечении земельных отношений на территории Волгоградской области» от 16 января 1997 г.(68), Закон Калмыцкой Советской Социалистической Республики - Хальмг Тангч « О земле» от 20 февраля 1991 г.(72), Закон Воронежской области « О регулировании земельных отношений в Воронежской области» от 25 мая 1995г.(69), Закон Краснодарского края «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» от 17 октября 1996 г.(73), Закон Саратовской области « О земле» от 19 ноября 1997 г.(75), Законы Дагестанской ССР «О земельной реформе» и « О земле» от 16 мая 1991г. (70,71). Причём, в некоторых республиках (Калмыкия, Дагестан) законодательно не введена частная собственность на землю, что противоречит п. 1 ст. 36 Конституции РФ, согласно которму граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю.
Принципиальным вопросом в области регулирования земельных отношений является оборот земель сельскохозяйственного назначения, в том числе через куплю-продажу земельных участков (2,31,35,36,55,60,83,84,93). Часть субъектов Российской Федерации (Республика Татарстан, Волгоградская, Ростовская, Рязанская, Саратовская области ) приняли нормативно-правовые акты, которые разрешают куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения с условием сохранения их целевого назначения. Другая часть субъектов РФ ( Краснодарский край, Орловская область ) своими нормативно-правовыми актами куплю-продажу земельных участков не разрешила.
Принятие Закона Саратовской области « О земле» подкрепляется разработкой механизма его реализации, который включает ещё два закона: 1-й - «О прекращении прав на землю на территории Саратовской области» (77) и 2-й - «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Саратовской области» (76). В развитии их Саратовской Областной Думой и Губернатором области приняты ряд положений и постановлений (167,185,186 и др.), которые формируют правовой базис организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений.
К недостаткам формирования правовой базы следует отнести: слабую проработку вопросов правового регулирования земельных отношений, заключающуюся в противопоставлении форм собственности и в политике преимущественного развития мелкого производства путём реорганизации крупных хозяйств, нередко крепких в экономическом отношении;
формальное реформирование хозяйств, ограничивающееся только сменой «вывески» без организационных и экономических мер стимулирования труда и производства;
принятие законодательных и нормативных актов, без учёта в них конкретных социально-экономических условий региона, обрекающее их на бездеятельность; противоречивое толкование законов по аграрной реформе, а, в ряде случаев, их искажение, обусловливающее ситуацию невостребования земель фонда перераспределения.
Оценка действующего земельного (земельно-водного) законодательства по рациональному использованию и охране земель. Проводимыми в стране аграрной и земельной реформами предусматривается создание новых производственных структур, базирующихся на самостоятельных товаропроизводителях и рыночном механизме их взаимодействия.
Возникновение в результате реформы новых форм собственности на землю как никогда остро ставит на повестку дня вопросы рационального использования и охраны земель, особенно мелиорированных.
Под природоохранным законодательством принято понимать совокупность юридических норм, направленных на охрану и сбережение природных ценностей, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, обеспечение, формирование и улучшение качества окружающей среды в интересах настоящих и будущих поколений людей.
Рационализация организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений
Рациональность ( от лат. ratio - разум ) в методологии научного понимания чаще всего истолковывается как соответствие законам разума - законам логики, методологическим нормам и правилам (40). Рационализм получил своё обоснование в работах таких известных философов, как Декарт (46), Гегель (30), Лейбниц (111), Вл. Соловьёв (215,216) и др.
Нормативно-правовое обеспечение земельных отношений. Необходимость рационализации организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений является следствием несовершенства земельного и гражданского законодательств как в отдельности, так и в совокупности по взаимосвязанным правовым нормам.
Политизация основополагающих вопросов организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений: сознательное непризнание частной собственности на землю, несмотря на то, что она провозглашена в Конституции; купля-продажа земель сельскохозяйственного назначения, аренда и залог сельскохозяйственных угодий, заставляют сельхозтоваропроизводителя работать, условно говоря, в правовом вакууме, поскольку институт частной собственности на землю не получает своего развития.
Формирование региональных земельных законодательств (22,68,69,70,71, 72,73,75,163,164,165,166,189,244) в отсутствии головного законодательного акта - Земельного кодекса - есть действие закона развития, и, вполне обосновано, с точки зрения логики. Надо полагать, что в условиях практической реализации нормативно-правовых актов, в республиках и областях Российской Федерации накоплен огромный позитивный опыт, который, на наш взгляд, целесообразно использовать при разработке и принятии Земельного кодекса. При этом, следует иметь ввиду, что введение нового Земельного кодекса, согласно главенствующей роли Федерального законодательства, отменяет действующие региональные законы «О земле» и другие нормативно-правовые акты.
Вместе с тем, эта отмена будет иметь относительный характер и касаться отдельных положений, которые противоречат Земельному кодексу. Иными словами, например, основы закона « О земле» Саратовской области останутся действующими, за исключением его отдельных статей. Если же опыт законодательной и нормотворческой деятельности регионов в области земельных отношений при подготовке Земельного кодекса не будет учтён, то головной Федеральный законодательный акт будет «обеднён» и в определённой степени затормозит процесс развития земельных отношений.
Опыт реализации закона « О земле» Саратовской области и его подзаконных актов свидетельствует о необходимости формирования на федеральном и региональном уровнях целостного земельного законодательства и нормативно-методической базы механизма регулирования земельных отношений. Принятие и введение в действие Федерального земельного кодекса обеспечило бы соподчинённость нормативных юридических актов на региональном уровне с головным законодательным актом и способствовало урегулированию земельных отношений, повышению эффективности в земельном праве (82) и рациональному использованию земли.
Значительная часть действующих нормативно-правовых актов на федеральном и региональном уровнях по вопросам земельных отношений нуждается в серьёзных корректировках и не обеспечена механизмом реализации. Неувязка теории и практики в земельном и гражданском законодательствах, игнорирование демократических начал принятия реформаторских решений в переломный, кризисный период сегодняшнего дня могут стать разрушительными факторами, тем более в такой сложной и важной для человечества отрасли, как сельское хозяйство.
Принятие подзаконных нормативно-правовых актов, формирующих правовое поле организационно-экономического механизма регулирования земельных отношений, по нашему глубокому убеждению, должно сопровождаться выявлением их позитивных и негативных сторон с помощью реализации «пилотных» проектов, и, после устранения обнаруженных недостатков, тот или иной законодательный акт рекомендуется к широкомасштабному применению. Как показывает опыт, требуется более чёткая регламентация земельных отношений внутри сельскохозяйственных предприятий различных организационно-правовых форм, регулируемых как земельно-правовыми актами, так и уставами хозяйств.
Организация оценки земельных ресурсов. Внедрение Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра» на региональном уровне должно обеспечивать достоверность сведений земельного кадастра ( кадастра недвижимости). Для этого необходимо создание института практической оценки земель, обеспечивающего развитие земельно-оценочных работ с целью ведения объективных налоговых реестров объектов налогообложения, формирования нормативно-правовой базы механизмов ипотеки и рыночного оборота сельскохозяйственных земель. Это объясняется тем, что имеющаяся кадастровая информация о качестве и оценке земель нуждается в совершенствовании, так как методика проведения земельно-оценочных работ была построена не только на оценке качества земель, но и интенсивности их использования. Величину уровня интенсивности использования земель определять в условиях затяжного экономического кризиса в настоящее время не представляется возможным. Поэтому, для осуществления сделок с землёй в Саратовской области возможно пользоваться имеющейся на данный момент информацией - шкалой базовых размеров нормативной цены земель сельскохозяйственного назначения.
При передаче земельной доли (права пользования земельной доли ) в уставный капитал предприятия проводится оценка земельного участка в стоимостном выражении. Основанием для этого может служить шкала базовых размеров нормативной цены земель сельскохозяйственного назначения в Саратовской области, которая рассчитана по трём земельно-оценочным зонам. В первую земельно-оценочную зону (территорию)входят следующие районы: Аркадакский, Базарно-Карабулакский, Балашовский, Балтайский, Екатериновский, Новобурасский, Петровский, Романовский, Ртищевский и Турковский. В этих районах по максимальной нормативной цене оценены чернозёмы типичные, среднемощные, мощные и сверхмощные - 5057 руб. и по минимальной цене - пески гумусированные - 1304 руб. Вторая земельно-оценочная территория включает следующие районы: Аткарский, Вольский, Воскресенский, Духовницкий, Ивантеевский, Калининский, Лысогорский, Самойловский, Татищевский, Саратовский и Хвалынский. Здесь по наивысшей нормативной цене представлены лугово-чернозёмные почвы - 4823 руб. и по минимальной цене - пески гумусированные - 1318 руб. В третью земельно-оценочную зону отнесены следующие районы: Алгайский, Балаковский, Дергачёвский, Ершовский, Красноармейский, Краснокутский, Краснопартизан-ский, Марксовский, Новоузенский, Озинский, Перелюбский, Питерский, Пугачёвский, Ровенский, Советский, Фёдоровский и Энгельсский. В этих районах чернозёмы южные, слабогумусированные имеют самую высокую цену - 4354 руб, а самую низкую цену - солонцы луговостепные - 813,9 руб.
Наличие исходной информации по нормативной стоимости земель создаёт предпосылки для объективной оценки земельных долей, используемых в качестве учредительного взноса в уставной капитал сельскохозяйственных организаций. Что касается рыночной цены сельскохозяйственных угодий и использования её в качестве оценки учредительного взноса, весьма затруднительно, по причине отсутствия массовых данных по купле-продаже земельных участков по группам почв применительно к земельно- оценочным районам области. При этом, следует учитывать, что оценка стоимости земельной доли должна проводиться по соглашению сторон.
При введении залога сельскохозяйственных земель необходимо будет определить стоимость закладываемого участка, от объективной оценки которого зависят интересы как банка, так и залогодателя. Залоговая цена земли, на наш взгляд, может соответствовать нормативной цене, которая отражает дифференциальную ренту по плодородию и местоположению.
Рассматривая оценку сельскохозяйственных угодий в историческом аспекте, следует отметить, что инструкция Государственного Дворянского земельного банка определила два вида оценок: нормальную и специальную. В нормальную оценку входила оценка так называемых удобных земель (пашни, лугов, сенокосов, выгонов, лесов, усадебных земель). Оценка закладываемого имения определялась умножением числа десятин удобной земли на нормальную цену десятины данной местности. Положением о банке ( ст. 33 ) было установлено, что если закладываемое имение расположено в двух или более смежных местностях, нормальные цены которых различны, то оно может быть оценено по цене одной из этих местностей. По специальной оценке доходность пахотных земель определялась преимущественно по ценам долгосрочной аренды таких земель или же по ежегодной съёмной цене пашни за последние три года: денежной, испольной или издольной. Согласно ст. 31 этого же Положения - при определении доходности пашни по расчёту хозяйства за счёт владельца принимались во внимание: средняя урожайность пашни данной местности и имения, средние местные цены продуктов полеводства и средний расход на обработку пашни. Аналогичная оценка проводилась по сенокосам, выгонам и пастбищам.
Нормативная цена сельскохозяйственных угодий в современных условиях является одним из тех критериев, по которому можно определить залоговую стоимость участка.
Организационно-экономическая оценка современного состояния аренды земли
Внедрение внутрихозяйственных арендных отношений при использовании земли в сельскохозяйственных предприятиях сыграло положительную роль в повышении эффективности сельскохозяйственного производства. В настоящее время арендное землепользование получило качественно новое содержание. Основой для неё является государственная земельная собственность, находящаяся в ведении районных администраций (фонд перераспределения земель), муниципальная земельная собственность сельских администраций, земельные доли (паи) работников сельскохозяйственных предприятий, пенсионеров и работников социальной сферы села, земли других организаций и граждан.
Деление земель сельскохозяйственных предприятий на паи в процессе реформы обусловило ситуацию, когда практически почти все земельные массивы приватизированных хозяйств оказались собственностью граждан. Не желая по различным причинам вести самостоятельное крестьянское хозяйство, на причитающемся земельном участке (в счет пая), собственники земельных долей использовали предоставленное им право сдачи земли в аренду при множественности лиц, когда в лице арендодателя выступает группа граждан. Однако, по многим причинам договоры аренды земельных долей медленно внедряются в практику, многие их положения носят общий характер, отмечается несоблюдение договорных условий, как со стороны арендаторов, так и арендодателей. Низкая активность заключения договоров аренды земельных долей обусловлена несовершенством правового поля по этому вопросу, тяжелым финансовым и экономическим положением арендаторов в лице сельскохозяйственных предприятий, нередко не способных по этим причинам рассчитаться с арендодателями. Не разработаны порядок и условия аренды сельскохозяйственными предприятиями различных организационно-правовых форм земельных долей у членов своего хозяйства, пенсионеров, работников соцкультбыта и граждан других хозяйств.
Формирование организационно-экономического механизма арендных отношений в Поволжье осуществляется без глубокой научной проработки и достаточной правовой и производственной практики по этой проблеме.
Рассматривая в историческом аспекте развитие арендных отношений в России, следует отметить, что, по мнению многих авторов, она являлась классической страной продовольственной аренды. При формировании земельного законодательства, в настоящее время, не был учтен главный недостаток такого вида аренды, проявляющийся в поддержании существования арендатора, а не в получении прибыли.
В литературе недостаточно исследована проблема аренды земельных долей при множественности лиц на стороне арендодателей, с точки зрения ее правомерности и экономической значимости. Это касается вопроса арендной платы и влияния арендных отношений на перераспределение земли.
Разработка данной проблемы, на наш взгляд, необходима для развития теории арендного землепользования и реализации ее основных положений на практике.
Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю» ( 226) и его соблюдение исполнительными органами власти предопределили активное административное, часто необоснованное распространение аренды земельных долей при множественности лиц на стороне арендодателей на уровне областей и республик Поволжья. Отсутствие организационно-экономического механизма, регламентирующего взаимоотношения собственников земельных долей с арендаторами в лице сельскохозяйственных предприятий, особенно в части разработок научно-обоснованной арендной платы, на деле оказало негативное влияние на формирование арендных отношений, выразившееся в формальном заключении договоров, не соблюдении прав, обязанностей и ответственности сторон и отказе значительной части собственников земельных долей вступать в такой вид правоотношений.
Созданный фонд перераспределения и предназначенный для сдачи его в аренду в целях пополнения бюджета местных администраций используется не полностью, главным образом, из-за удалённости его основных объектов инфраструктуры, тяжелого финансового и экономического положения сельскохозяйственных предприятий и ряда других причин организационно-экономического характера.
«Объективная реальность на сегодняшний день такова, что установленные нормы зачастую просто не применяются, правовое пространство существует как бы само по себе, вне связи с реально происходящими на селе процессами» (135). Такая точка зрения вполне соответствует формированию арендных отношений в сельскохозяйственных предприятиях различных организационно-правовых форм. Преимущественную форму хозяйствования среди многообразия других в настоящее время занимают - товарищества и акционерные общества. Правовой режим таких обществ определяет передачу его участникам земельных угодий в собственность сельскохозяйственного предприятия, отдав право распоряжения ими в компетенцию общего собрания участников ООО или органам управления АО. В Уставах приведенных обществ не установлено право передачи земельной доли участника в аренду, на которой он сам будет трудиться. Производственные кооперативы, создавая неделимый фонд, в том числе из участков земли собственников, не возвращают им их при выходе, а только стоимость земли, за исключением ликвидации кооператива. Такое положение не соответствует правомочности применения в производственных кооперативах аренды земельных долей при множественности лиц на стороне арендодателей.
