Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Экономические проблемы устойчивого развития
1.1. Современный экологический кризис и устойчивое развитие .
1.2. Воспроизводственный процесс и экология. 17
1.3. Экономические потери как результат ухудшения экологической ситуации .
ГЛАЗА 2. Разработка организационно-экономических основ экологической защиты населения .
2.1. Формирование организационно-экономических основ экологической защиты населения на базе системного подхода 58
2.2. Функциональная структура системы экологической защиты населения.
2.3. Методические принципы формирования организационно-экономического механизма экологической защиты населения. 79
2.4. Экономическое регулирование экологической защиты населения.
2.5. Экологический баланс предприятия как средство снижения экономических потерь. 2.5. Финансовое обеспечение экологической защиты населения . 123
Заключение 135
- Современный экологический кризис и устойчивое развитие
- Экономические потери как результат ухудшения экологической ситуации
- Формирование организационно-экономических основ экологической защиты населения на базе системного подхода
- Финансовое обеспечение экологической защиты населения
Введение к работе
8 настоящее воемя проблемы взаимодействия общества и природы занимают одно из ключевых мест в вопросах социально-экономического развития общества. Это во многом связано с нарастанием угрозы глобального экологического кризиса и с возрастающим влиянием экологических пооблем на темпы и динамику экономического ооста.
Расширяя и усиливая антропогенное давление на окружающую природную среду, общество сталкивается с возрастанием «обратного эсЬсрек-та» этого взаимодействия: неконтролируемый экономический прогресс оборачивается экономическим ущербом, социальными потерями, приводит к тому, что ассимиляционные возможности биосферы оказываются недостаточными для восстановления экологического равновесия, что подрывает основы расширенного воспроизводства. Вопрос о сохранении природы превращается в вопрос о выживании самого человеческого общества, а экономический рост, основанный на традиционных мировоззренческих и хозяйственных императивах, становится опасным и ведет, в конечном счете, к деградации.
Задачей традиционной экономики является производство возможно большего количества благ и услуг, основанное на принципе максимизации результатов на единицу затраченных ресурсов. В то же время вопрос о том, как максимизация производства отражается на социальных и экологических аспектах жизни общества, в значительной степени остается за рамками принципа экономической рациональности. Между тем, нарастание противоречий во взаимоотношениях общества и природы со всей ясностью показало, что стабильность общественного развития определяется не только потоком товаров и услуг, но и состоянием окружающей природной среды.
Применение принципа экономической рациональности обеспечивает краткосрочную гибкость и адаптируемость экономики в целях увеличения
валового национального продукта. Но неограниченное использование этого принципа ведет в конечном счете к усилению нагрузки на все виды ресурсов и отрыву структуры продукта от действительных комплексных потребностей общества. При этом задача максимизации выпуска начинает решаться за счет истощения возможностей как окружающей природной среды (и здоровья человека), так и социальной сферы.
Поэтому, если на предшествующих этапах своего существования общество стремилось преобразовывать природу и увеличивать таким образом поток благ и услуг, то теперь, с нарастанием кризисных явлений в поиооде и увеличением их влияния на экономические показатели, возникла необходимость изменения целей общественного развития, процессов общественного воспроизводства, учитывая потребности в сохранении среды обитания и здоровья населения. То есть ключевое значение стала приобретать проблема согласования экономических, социальных и экологических приоритетов. 3 этой связи широкое распространение получила концепция экологически устойчивого социально-экономического развития, когда вопросы сохранения окружающей среды становятся одними из важнейших.
Экологическая обстановка оказывает существенное влияние на многие составляющие общественной жизни, но особенно велико ее воздействие на состояние здоровья человека. Снижение работоспособности, рост заболеваемости, сокращение активной продолжительности жизни, связанные с неблагоприятной экологической ситуацией, подрывают саму основу экономического роста и расширенного общественного воспроизводства, так как резко ухудшают качественные характеристики рабочей силы. Кроме того, это отрицательно сказывается на качестве жизни населения, так как ведет к потерям дохода в сзязи с экологически обусловленной заболеваемостью, ухудшением здоровья.
В этой связи представляется своевременным и правомерным вопрос о поиске возможных путей снижения негативного влияния окружающей природной среды ка экономический рост, воспроизводственные процессы, здооовье населения, что позволит в перспективе добиться минимизации экологически обусловленных экономических и социальных потерь как для общества в целом, так и для отдельного человека.
В настоящее время проблемам эколого-экономической стабилизации и сбалансированности уделяется значительное место в отечественных и зарубежных исследованиях и на практике. Однако вопросам, связанным с воздействием неблагоприятной экологической обстановки на население, минимизации экологически обусловленных экономических потерь уделяется значительно меньше внимания.
В диссертационном исследовании предпринята попытка разработки организационно-экономических основ экологической защиты населения.
Актуальность этой проблемы определяется следующими обстоятельствами: во-первых, нарастание и глобализация кризисных экологических явлений; во-вторых, увеличение роли экологических факторов в экономическом росте и общественном воспроизводстве; в-третьих, необходимость учета при определении критериев социально-экономического развития экологической составляющей;, в-четвертых, увеличение экологически обусловленных экономических потерь и необходимость их сокращения, поскольку они ухудшают качество трудовых ресурсов. Постановка и решение проблемы формирования организационно-экономических основ экологической защиты населения особенно важны в период перехода к рынку. Это связано со значительными экономическими трудностями переходного периода, когда предприятия уделяют меньше внимания природоохранной деятельности, что может усугублять экологическую ситуацию и приносить дополнительные экономические потери обществу и индивидууму. В условиях рынка коммерческие результаты деятельности хозяй-
ствующих субъектов находятся 8 значительной степени вне сферы государственного регулирования Но вне ее не могут находиться экологические последствия от такой деятельности, так как они впрямую сказываются на состоянии природной среды, качестве жизни населения. Обіцество должно защищать и обеспечивать права граждан на здоровую среду обитания, закрепленные в России законодательно. При этом необходимо разумное разделение полномочий между различными уровнями управления. Целью диссертационного исследования является разработка организационно-экономических основ экологической защиты населения. Для достижения цели ставятся следующие основные задачи:
обосновать необходимость формирования организационно-экономических основ экологической защиты населения э современных условиях;
уточнить классификацию экономических потерь, возникающих вследствие ухудшения экологической ситуации;
выявить место и роль экологической защиты населения в воспроизвод
ственном процессе;
определить основные элементы организационно-экономического механизма на основе структурно-функциональной схемы системы экологической защиты населения;
разработать методические принципы разработки организационно-экономического механизма экологической защиты населения;
систематизировать инструменты экономического регулирования экологической защиты населения и направления их совершенствования;
исследовать экобаланс как один из основных инструментов снижения экономических потерь предприятия;
предложить возможные источники финансового обеспечения экологической защиты населения и способы их совершенствования.
Предметом исследования выступают экономические отношения, ле-
жащие в основе организационно-экономического механизма экологической защиты населения, Объектом исследования являются процессы формирования организационно-экономического механизма экологической защиты населения.
Теоретическую и методологическую основу диссертационной работы составили научные тоуды, посвященные вопросам взаимодействия общества и природы и поиску нового качества экономического роста, проблемам стабилизации эколого-экономической ситуации и устойчивого развития, а также методам и инструментам экологического регулирования хозяйственной деятельности таких ученых, как Агафонов Н.Т., Блехцин \/\.Я., Газизуллин Н.Ф., Голуб А.А., Гофман Т.К., Донченко В.К., Исляев Р.А., Кан Г., Когут А/Е., Литовка О.П., Львовская К.Б., Мартц Г., Межевич M.R., Боткин Г.А., Нечипоренко О.Л., Олдак П.Г., Реймерс Н.Ф., Ронкин Г.С., Сахаев В.Г., Седов В.В., Тихомиров Н.П., Урсул АД. Фаддеев Е.Т., Чередниченко Л.С, Шалабин Г.В., Шальтеггер Ш., іііерман Г. и других.
В качестве информационной базы использовались законодательные и нормативные акты Российской Федерации, статистические данные.
Актуальность проблемы формирования организационно-экономических основ экологической защиты населения, ее тесная связь с другими вопросами социально-экономического развития, цель и задачи исследования обусловили внутреннюю логику и структуру работы.
Диссертационное исследование состоит из двух глав, введения, заключения, списка использованной литературы. Работа содрежит 10 рисунков, семь из которых выполнены диссертантом. Пеовзя глава «Экономические проблемы устойчивого развития» включает три параграфа. В первом из них рассматриваются вопросы, касающиеся сущности современного экологического кризиса и его связи с проблемой устойчивого развития. Ц&н критический обзор и анализ научной литературы, посвященной поиску путей выхода из экологического кризиса и дальнейшего
поступательного социально-экономического развития. Зо зтооом паоа-пээсЬе аналізиoveTcя ооль экологических пооблем в воспроизводственном процессе. В третьем параграфе исследуются экономические потери, возникающие в результате ухудшения экологической ситуации, уточняется их классификация на основе обобщения подходов, имеющихся в научной литературе.
Вторая глава «Разработка организационно-экономических основ экологической защиты населения» состоит из шести параграфов. В первом обосновывается необходимость применения принципов системного подхода к фоомированию организационно-экономических основ экологической защиты населения. So втором параграфе предложена структурно-функциональная схема экологической защиты населения, на основании которой должен разрабатываться и реализовываться организационно-экономический механизм экологической защиты населения. В третьем параграфе сформулированы методические принципы фоомиоования организационно-экономического механизма экологической защиты населения, предложена блок-схема его разработки и реализации. В четвертом параграсЬе выявлены и обобщены основные проблемы экономического регулирования экологической защиты населения и предложены направления их решения. Одному из инструментов какого регулирования - экологическому балансу - посвящен пятый параграф, з котором на основании экспериментальной работы по составлению экобаланса для одного из Санкт-Петербургских предприятий выявлены основные достоинства и недостатки этого метода, В последнем парэпээФе систематизированы оэз-личные источники финансового обеспечения экологической защиты населения, определены основные напрааления их совершенствования.
В заключении приводятся основные выводы, результаты и рекомендации диссертационного исследования, данные об их апробации и использовании.
Современный экологический кризис и устойчивое развитие
Специфической чертой современной эпохи стало возникновение глобальных пооблем, охватывающих все стороны общественной жизни. Одной из важнейших сседи них является экологическая проблема - проблема преодоления глобального экологического кризиса и обеспечение условий для ноомального сЬизического существования и развития человека,
Совоеменный экологический кризис антропогенного происхождения был порожден промышленной революцией, знесіией коренные изменения so взаимоотношения общества и природной соеды, причем этот кризис в связи с развитием научно-технической революции обостряется {неконтролируемое использование естественных ресурсов, загрязнение атмосферы, мирового океана и водных источников, деградация окружающей среды) [87], Цивилизация столкнулась с проблемой оезкого ухудшения окружающей среды и появлением s ней свойств, вредных или даже гибельных для живых организмов, в том числе и для самого человека. Поддержание нормального качества окружающей среды становится приоритетной задачей, поскольку от ее решения в конечном счете зависят условия жизни населения, здоровье людей и эффективность социально-экономическое развития.
По определению Олейникова Ю.З., экологический коизис - это глобальный процесс неблагоприятных изменений естественных условий существования живых организмов и биосферы планеты в целом, подоы-еающий ее динамическое равновесие, которое складывалось на протяжении геологических эпох, то есть такое изменение качества природной ереды, которое несет угрозу существованию сложившихся форм жизни на Земле, в тоэд числе и человека как природного организма [891.
Быстрые темпы антропогенного изменения химического круговорота биосферы, не сопоставимые со СКОРОСТЬЮ протекания биогенной и абиогенной миграции химических элементов оказались выше темпов эволюционной адзн эциу; многих фоом жизни. включая человека.
Исторически процесс рассогласования темпоз развития общества и природы осуществлялся на протяжении многих веков, однако долгое время антропогенные изменения в биосфере были сопоставимы с адаптационными, ассимиляционными возможностями окружающей среды. С развитием машинной индустрии интенсивность и масштабы воздействия общества на природу значительно возросли, а развертывание научно-технической резолюции углубило эти противоречия, так как во много раз усилило антропогенный прессинг. Открытие и применение в производстве природных и искусственных веществ и процессов, новых закономерностей движения материи стимулировали развитие техники и технологии нэ новых принципах и позволили найти способы значительного повышения производительности труда и объемов выпускаемой продукции. Одновременно это означало резкий рост вовлечения а производство всех зидов оесурсоэ, увеличение объемов отходов и загрязнений; кроме того использование новых материалов и технологий увеличило риск любой технологической ошибки, масштабы разрушительных последствий которой могут превзойти любую катастрофу природного (стихийного) происхождения. Таким образом, естественные природные процессы оказываются не в состоянии нейтрализовать неблагоприятные последствия деятельности человека, что приводит к угрозе деградации природной среды и превращает угрозу экологического кризиса в глобальную.
Анализ научной литературы, посвященный исследованию различных аспектов глобального экологического кризиса F83, 6S. 100. 113. 147= 157], позволяет зыделить следующие основные его проявления:
изменение климата вследствие «парникового эсЫЬекта»;
нарушение глобального и регионального равновесия экосистем;
загрязнение мусором ближайшего космического пространства;
ослабление стратосферного озонового экрана, появление озоновых «дыр».
загрязнение атмосферы в связи с образованием кислотных дождей;
загрязнение миоового океана, в том числе связанное с захоронением в нем ядовитых и радиоактивных веществ, поступлением нефтепродуктов, тяжелых металлов;
истощение и зафязнение поверхностных вод, подземных зодных источников, нарушение баланса между ними;
радиоактивное загрязнение локальных участков и некоторых регионов, в особенности в связи с текущей эксплуатацией атомных устройств, авариями и ядерными испытаниями;
продолжающееся накопление на поверхности суши ядовитых веществ, бытового мусора и промышленных отходов;
увеличение шумового и электромагнитного воздействий.
развитие опустынивания, сокращение лесных площадей. В настоящее время из-за роста городов, промышленного строительства и других факторов антропогенной деятельности ежегодно выводится из сельскохозяйственного оборота 5-7 млн, гз различных земель [68];
Эти проблемы обостряются и углубляются в связи с демографической, социально-экономической ситуацией во многих регионах. Причинь? экологического кризиса во многом связаны с неконтролируемым экономическим оостом и научно-техническим прогрессом, стилем жизни и образом мыш ления, порождаемыми промышленной цивилизацией и крупным промышленным производством Особую остроту проблемы экологии приобретают в городах, где в условиях высокой плотности населения, большой концентрации промышленности и транспорта, широкого спектра и значительного объема загрязняющих веществ создается возможность возникновения особенно опасных эффектов загрязнения для здоровья и жизнедеятельности человека.
Экономические потери как результат ухудшения экологической ситуации
На современном этапе происходит осознание экологических потребностей как обществом в цепом, так и отдельными индивидуумами. Это находит свое отражение в правовых национальных и международных нормах. В Африканской хартии прав человека и народов ( 981 гсд) было закреплено право всех людей на «удовлетворительного характера глобальную окружающую среду, благоприятную для их развития». А в докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию в Своде предполагаемых лравовых принципов указывается, что все люди имеют основное право на окружающую среду, благоприятную для их ЗДОРОВЬЯ И благононуи1 Аналогичные прииципы провозглашены также в Европейской Хартии [81. 961. Эти идеи были использованы и при разработке законодательных актов Российской Федерации. Тэкг в Законе о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (1ЭЭ1 год) в статье 5 указывается, «то граждане РСФС имеют право на благоприятную среду обитания (окружающую природную соеду, условия труда, проживания, , отдыха, воспитания и обучения, питания, потребляемую или.используемую продукцию народного хозяйства), факторы которой не должны оказывать опасного и вредного влияния на организм человека настоящего V! будущих поколений Г137}. 8 Законе об охоане окружающей природной среды РФ праву граждан на здорозую и благоприятную окружающую соеду посвящен особый оаздел Щ. Наконец, з Конституции Российской Федерации также уделяется зниалание этому вопросу [7].
В общественном сознании экологическая проблематика в настоящее время занимает значительное место. Опрос «Здоровье планеты», проведенный в 19S2 году Международным Институтом Дж.Гэллапэ 8 22 крупнейших странах мира показал, что экологические проблемы общепризнанны как угроза здоровью людей и особенно будущих поколений и вызывают беспокойство во всем мире. В России 79% считали, что состояние экологии через 25 лет отразится на здоровье детей и внуков, а 39% указали, что и сегодня экологические проблемы значительно влияют на их здоровье. Более половины опрошенных (56%) думают, что защита окружающей среды должна быть пр оругг&тиэ даже за счет замедления экономического прогресса, а 39% согласны платить дороже за товары, если природа станет иу!ще. Хотя з ранжированном ряду по уровню этих оценок в странах, где проводился опрос, Россия занимает одно из последних мест (что, вероятно, объясняется тяжелой социально-экономической ситуацией), полученные результаты свидетельствуют о сильной озабоченности в целом состоянием окружающей среръ [ 9}.
Следует отметить, «то актуальность уиета зколоп ескоп? фактора в социально-экономическом оазвитии усиливается в переходный период. 8 настоящее время п р&д россией стоит задача перехода, к рынку и преодоление негативных тенденций в экономике, постооение э Ь Ьективной экономической системы, так как от этого зависит достижение высокого качества жизни населения. Г ш движении к экономической стабилизации не индустриальных стран. На их принесе можно увидеть, как возрастает роль экологических ограничений экономического роста с осуществлением структурной перестройки, когда концептуально и ценностно экологические 1А экономические потребности к интересы не совпадают \л противоречат доуг доугу. Следование западной модели развития пои ускоренных темпах ее реализации и игнорирование экологических требований привело к скачкообразному ухудшению состояния окружающей среды и негативному влиянию нз здоровье населения. Так, Словесная Н.Г. отмечает, что модель экономического развития, реализованная Тайванем, привела к высоким темпам роста з 8-10% годовых з течение 30-х годов. В то же время s течение последних 10 лет число хронических заболеваний у детей ВЫРОСЛО В 4 раза, а 30% урожая риса содержит опасную для здоровья концентрацию тяжелых металлов И 311. По данным Дальневосточного экономического обозрения, аналогичная ситуация сложилась в Гонконге, где 1/3 населения проживает в экологически неблагополучных районах образом, реальные результаты экономического прогресса обесцениваются деградацией природы, изменением состояния и, разрушением жизненно необходимой для человека среды обитания, причем затраты на ликвидацию негативных последствий, с учетом уже произведенного разрушения и необходимости стабилизации обстановки, превышают, как правило, возможности большинства стран, осуществляющих структурную перестройку, даже если они решили задачу создания современной экономической системы.
В этой связи с учетом возможных экологических последствий перехода на рыночную систему проблема согласования экономических и экологических потребностей и интересов для России поиобоетает особую значимость. Как справедливо отмечает в своей статье Литовка ОТ1., нерегулируемый РЫНОК несет за собой реальную опасность обострения проти зоречий между обществом и природой з результате ориентации производителей только на получение максимума прибыли пои минимуме затрат, что зедот к наращиванию экстенсивных методов развития и нарастанию экологической напряженности з следовательно, к снижению качества жизни населения 631.
Удовлетворение экологических потребностей, таким образом, является важной социальной задачей, способствующей достижению высокого качества жизни, росту производительности труда, и ПРИ решении вопросов экономической стабилизации, экономического роста необходимо учитывать эти потребности. Уже сейчас в зонах экологического бедствия экологические ограничения играют решающую роль при рассмотрении перспектив экономического л социального развития этих Регионов. Учет экологических потребностей населения и их удовлетворение, на наш взгляд, возможен путем формирования организационно-экономических основ экологической защиты населения, которая может стать одн м из инструментов, способствующих в перспективе сокращению экологически обусловленных экономических потерь для общества, индивидуума, хозяйствующего субъекта, удовлетворению экологических потребностей, то есть достижению высокого качества жизни н&сенен р как стратегической цели социально-экономического развития общества.
Экологическая защита населения связана с такими проблемами устойчивого развития, как обеспечение экологической безопасности и создание действенной системы социальной защиты.
Вопросам экологической безопасности в настоящее воемя уделяется большое внимание в теоретических исследованиях и на практике [111. 131, 140, 145, 147, 148,157].
Совоеменный взгляд на экологическую безопасность сложился в ое-зультзте изучения независимых раньше групп проблем. К ним относятся, во-первых, вопросы, связанные с необходимостью снижения опасности для человека отдельных веществ и химических соединений (установление предельно допустимых концентраций отдельных веществ, размеров предельно допустимых выбоосов). Однако такие методы не учитывали совместного влияния различных загрязнителей и вызываемого ими синер-гетического эсЬсЪекта. Поэтому получили развитие исследования, связанные с территориальным аспектом влияния экологической опасности. При этом соеда обитания человека стала лонимзться как сложная система с множеством внутренних и внешних связей, оказывающих прямое и опосредованное влияние нд здооовье человека »1271. Вопоосы экологической безопасности стали рассматриваться преимущественно в контексте проблем охраны окружающей соеды.
Формирование организационно-экономических основ экологической защиты населения на базе системного подхода
Формирование организационно-экономических основ экологической защиты населения представляет собой комплексную многоаспектную задачу, связанную с различными сторонами общественной жизни.
Выявлены следующие предпосылки, определяющие актуальность сформирования организационно-экономических основ экологической защиты населения:
гпобализация экологических проблем и усиление ооли экологических ограничений экономического роста;
необходимость перехода к устойчивому развитию;
значительное влияние состояния окружающей среды на качество рабочей силы и еоспооизводственный процесс в целом;
возможное обострение экологической обстановки как следствие перехода к рыно«"ой экономике;
необходимость решения задачи повышения качества жизни населения, составным элементом КОТОРОГО является безопасность и комсЬортцость среды обитания, включая окружающую среду;
регионализация экономической, экологической и социальной политики и децентрализация управления.
Формирование организационно-экономических основ экологической защиты населения представляет собой разработку методических принципов создания и реализации ее организационно-экономического механизма, представляющего собой комплекс мео. мероприятий, инструментов устранение или компенсацию экономических потесь населения территории, связанных с неблагоприятной экологической обстановкой и отрицательным влиянием на качество жизни экологических сЬактооов, на основе выявления структуры и функций экологической защиты.
Пои оассмстоении любой проблемы, в том числе пррблемы оазра-бстки организационно-экономических основ экологической защиты населения необходимо учитывать системный подход, принципы которого широко представлены э научной литературе (см., например [14, 21, 23, 43, 152]).
Существенную рань при рассмотрении любых задач упрааления играют условия внешней среды. Они оказывают большое влияние на содержание моделей принятия решений в проблемной ситуации.
Если внешняя соедз (реальное окружение) стабильна, то конечной целью принятия управленческих решений будет выступать создание варианта решения, способствующего выполнению определенной шункции. Этот случай характеризуется привычностью событий s реальном окружении, более медленным темпом изменения внешней соеды по сравнению с реакцией системы. При этом прогноз будущих состояний делается по аналогии с ПРОШЛЫМ, а у лиц, принимающих решения, есть достаточно времени для их принятия. Модель принятия решения для такой ситуации можно схематично изобразить следующим образом (см. оис. 2.1).
Если же темп изменений реального окружения ускоряется, но будущая ситуация предсказуема путем экстраполяции, то модель принятия решения будет представлять собой процедуру выбора наиболее приемлемого (или оптимального) варианта после изучения ситуации в комплексе. Эта модель отражает многовариантный характер процесса принятия решения (см. РИС. 2.2). введены следующие обозначения. ГЦ, П2 ПІ - несколько заоиантов прогноза оаззитик ситуации. Каждому из этих прогнозов соот ветствуют различные вэоыанты решений (&л. &п Л и комплексов ve рсприятий по их реализации {№.%, М2, МІ). на основе которых опреде ляется оптимальный (или наиболее приемлемые) прогнозный вариант (ОП), после чего корректируются мероприятия по реализации решений и с уметом возможных издержек принимается тот или иной вариант реше ния. Ясно, что составление прогнозов развития ситуации является от дельной научной задачей. Однако наиболее сложной моделью принятия решений и разрешения проблем является иерархическая мрдель. Она применяется в случае большой неопределенности внешних условий функционирования системы. В иерархической модели принятия решений можно выделить три уровня - проблемный, научно-методический и уровень практической реализации. Схематично такую модель принятия решений МРЖНР изобразить следующим образом (см. рис.2.3).
Побблемный уровень , При этом проблема, рассматриваемая в виде системы, описывается множеством П= {С5 S, а}, где С= {С% С2 Сп - множество целей; S множество свойств проблемы; а - методы и процедуры, с помощью КОТОРЫХ можно достичь С.
На проблемном уровне формулируется управленческая задача и глобальная цель, которая должна быть достигнута. На этом уровне осуществляется сбор и анализ всех доступных данных и знаний о проблеме и (Ьактооах, влияющих на ее оешение, а тэкже изучается хаоактер этого влияния. После этого проблема передается на рассмотрение на научно-методическом уоовне. Здесь делэется попытка применения новых комбинаций уже имеющихся методов, обобщения существующих способов и представлений о проблеме, разрабатываются различные варианты поднятия решений, исследуется структура возникающих проблем, оценивается зсЫЬективность предлагаемых способов их решения.
Результаты исследования ка научно-методическом уровне передаются для использования на уровень поактической реализации. Вместе с тем обнаруживаются неопределенности, которые з рамках научно-методического усювня не решаются, и тргдэ они вновь изучаются на проблемном уровне, где происходит корректировка задач. На стадии практической реализации решение проблемы может осущестапяться на основе уже отработанных способов и методик. Конечной целью использования иерархической модели ПРИНЯТИЯ решений яапяется выяанение и возможная формализация компонентов проблемы, точное формулирование глобальной цели и до. При сЬоомировании организационно-экономического механизма экологической защиты населения следует руководствоваться последней моделью, так как внешняя соеда в этом случае меняется довольно быстро, и уровень неопределенности очень высок.
На наш взгляд, организационно-экономический механизм экологической защиты населения следует рассматривать как организационную систему, то есть как совокупность взаимосвязанных элементов, обособленную от среды и взаимодействующую с ней как целое. Целостность проявляется в том, что система создается для достижения определенной глобальной цеям, з данном случае она нзпоавлена на сокращение, устранение или компенсацию экономических потерь населения территории, связанных с неблагоприятной экологической обстановкой и отрицательным влиянием на качество жизни экологических факторов и улучшение на этой основе качества жизни населения.
Вообще, организационная система представляет собой рациональное объединение людей и ресурсов в целостный относительно обособленный организм, действующий целенаправленно и скоординировано за счет введения опоеделеннои структуры отношений между элементами системы и механизмов, регламентирующих функционирование и взаимодействие этих элементов.
Финансовое обеспечение экологической защиты населения
Важным элементом сформирования организационно-экономического механизма экологической защиты населения является определение источников его Финансового обеспечения.
Финансовое обеспечение экологической защиты населения связано с разработкой и реализацией организационно-экономических, управленческих мероприятий по определению всех возможных источников, способов и условий привлечения ресурсов в конкоетных условиях с учетом сложившейся экономической, социальной и экологической ситуации. Это сложная комплексная проблема, решение которой может быть многоваоиантным.
Для каждого уровня управления состав источников финансового обеспечения может быть различным, Мы рассмотрим возможные источники финансового обеспечения экологической защиты населения для местного уровня.
При этом необходимо руководствоваться имеющейся законодательной базой. Для решения практических вопросов очень важным является Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации» [4], предоставляющий муниципальному образованию право, во-пеовых, устанавливать местные налога (ст.44 п.8); во-вторых, образовывать внебюджетные фон ды с наполнением их за счет штрафов за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование поиоодных оесуосов, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб (ст.46 п.1).
10 сентября 1997 года Государственной Думой был принят Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" И1. Он определил основные поинципы организации местных Финансов, установил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гэоантии Финансовых прав органов местного самоуправления. Согласно этому Закону, доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов (то есть федеральных и региональных налогов и иных платежей, по КОТОРЫМ Федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации устанавливаются нормативы отчислений в местные бюджеты на предстоящий Финансовый год и на долговременной основе (не менее чем на три года)). Доходная часть также может включать Финансовую помощь в различных Формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средстза по взаимным расчетам бюджетов. К собственным доходам, в частности, отнесены платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные согласно законодательству Российской Федерации. Пои этом представительные органы местного самоуправления наделены правом устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате. Расходная часть местных бюджетов включает, so-первых, расходы, связанные с решением вопросов местного значения, во-вторых, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в-третьих, расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам, в четвертых, расходы, связанные с погашением муниципального долга по ссудам, и, наконец, .ные расходы, предусмотоенные уставом муниципального образования.
Возможная структуоа источников финансового обеспечения для местного уровня представлена на рис.2.10.
Финансирование из сЬедерального и региональных бюджетов может осуществлять путем целевых бкуукетных ассигнований на решение конкретных пооблем, осуидестапеиие целевых поогоамм; инвестиций в проекты, связанные с реализацией функций экологической защиты; кредитования ма льготных условиях.
Средства на экологическую защиту могут быть получены за счет совершенствования сЬедеоальной и местной налоговой политики. Одним из направлений такого совершенствования могло бы стать перераспределение собираемых налогов s сторону увеличения доли местного у розня. В зонах экологического бедствия можно было бы предоставить льготы по уплате подоходного налога для населения в целях компенсации за ухудшенные экономические и экологические условия жизнедеятельности. Пои этом следует учесть, что перераспределение уменьшает федеральные доходы, необходимые для решения общегосударственных задач.
Другим направлением могло бы стать установление местных так называемых экологических налогов. Однако это может поивести к ухудшению инвестиционного климата на данной территории, и предприниматели не будут экономически заинтересованы з своей деятельности на данной территории, что может подорвать экономическую базу местного бюджета. Поэтому необходимо решение вопроса научнрго обоснования предельно допустимой ставки налогов. Возможно, на федеральном уровне нужно устанавливать минимальную ставку налогов, связанных с решением экологических задач, единую для всех регионов (за исключением зон особого статуса - экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации, где устанавливается специфический экономико-правовой режим), и основная часть этих налогов должна оставаться на, территории. Местные органы, основываясь на конкретной экономической, социальной и экологической обстановке, могут вводить дополнительное налогообложение, учитывая комплексный подход к ситуации и просчитывая экономические последствия. Например, можно было бы вводить специальные налоги на экологически опасную при производстве и (или) потреблении продукцию. Особенно это касается изделий с высоким уровнем шума, вибраций, выделения вредных веществ, низким энергетическим коэффициентом полезного действия, небольшим сооком службы, плохо утилизуемых, с недостаточной надежностью и т.п. Введение налога на эти товары и изделия призвано вытеснить их с рынка и заменить их экологически безопасными.
Можно было бы также предоставлять налоговые льготы производителям, поодукция отвечаем требованиям экологической чистоты.
Весьма гибко в целях эффективного управления экологической защи-той населения могли бы быть использованы внебюджетные экологические фонды. Однако следует заметить, что на практике, несмотря на безусловно положительное влияние аккумулирования штоасЬных, сЬискальных средств, их роль не является определяющей. Так, например, по данным Косаоикоеа А,К [601, в 1993 году в Нижнем Иовгоооде доля экологического внебюджетного фонда, аккумулирующего платежи за загрязнение, составила лишь 0,1% от бюджета ГОРОД а. Возможно, нужно использовать в качестве основы платежей базовый уровень, устанавливаемый на феде-оальном уоовне, а на локальном уровне применять индексацию сущест-зующга; платежей и вводить новые.
