Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы территориальной организации местного самоуправления 9
1.1 Основные понятия исследования 9
1.2 Теоретические вопросы формирования территориальной организации местного самоуправления в сельской местности региона 27
1.3 Методические подходы к формированию эффективной территориальной организации муниципальных образований - сельских поселений 56
ГЛАВА 2. Объективные предпосылки формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления 84
2.1 Историография местного самоуправления 84
2.2 Тенденции развития административно-территориального устройства Алтайского края 99
2.3 Характерные особенности системы расселения региона 114
ГЛАВА 3. Организационные аспекты территориальной организации местного самоуправления 123
3.1 Отечественный и зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления 123
3.2 Опыт территориальных преобразований в Алтайском крае 150
3.3 Перспективные направления совершенствования территориальной организации местного самоуправления 161
Заключение 170
Список литературы 175
- Теоретические вопросы формирования территориальной организации местного самоуправления в сельской местности региона
- Методические подходы к формированию эффективной территориальной организации муниципальных образований - сельских поселений
- Тенденции развития административно-территориального устройства Алтайского края
- Опыт территориальных преобразований в Алтайском крае
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление местного самоуправления в России проходит в условиях реформирования политической и социально-экономической жизни общества Государство в значительной мере заинтересовано в развитом институте местного самоуправления, так как он выступает связующим звеном между населением и государственными структурами Наличие развитого местного самоуправления в конечном счете обеспечивает демократизм, стабильность и целостность российского государства
В последние годы в субъектах Российской Федерации сложились различные формы территориальной организации местного самоуправления. В некоторых регионах местное самоуправление осуществлялось только на уровне районов и крупных городов, в некоторых - на уровне отдельных поселений, в других - и на уровне районов и на уровне поселений. В целом ряде субъектов Российской Федерации органов местного самоуправления не было вообще, а их функции исполнялись территориальными подразделениями органов государственной власти
Новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, пошел по пути унификации системы местного самоуправления Он предусматривает формирование единой для всех субъектов Российской Федерации двухуровневой территориальной структуры органов местной публичной власти, соответствующей принципам территориальной организации и управления в развитых странах с рыночной экономикой и демократической системой государственной власти
При реформировании территориальной организации местного самоуправления часть субъектов Российской Федерации осуществило его с минимальным изменением границ, сложившихся административных и хозяйственных связей С одной стороны это было оправданно, так как любой переход населенного пункта из одной муниципальной территории в другую вызывает массу проблем Но с другой стороны, сложившееся в советский период административно-территориальное устройство субъектов РФ во многих случаях является экономически нецелесообразным, нерациональным с точки зрения удовлетворения потребностей населения и препятствующим осуществлению его права на местное самоуправление
Кроме того, на практике имеются существенные особенности
территориальной организации местного самоуправления в различных субъектах
Федерации (например, в аграрных и агропромышленных регионах) Особенности сельского самоуправления, его значительное отличие от городского и других видов местного самоуправления не всегда в должной степени учитываются
В результате сложившаяся в ряде регионов территориальная организация местного самоуправления является неэффективной Она не позволяет в полном объеме выполнять возложенные на нее полномочия, является достаточно затратной
С позиций региональной экономики территориальная организация местного самоуправления требует решения ряда вопросов До сих пор не сложилось однозначного понимания территориальной организации местного самоуправления, отсутствуют научно обоснованные критерии определения оптимальной территории муниципальных образований, подходы к его реформированию в условиях жестких финансовых ограничений
Актуальность вышеупомянутых проблем предопределила выбор темы диссертационного исследования
Состояние и степень научной разработанности проблемы. Актуальность и значимость рассматриваемой проблемы обуславливают интерес к этой теме отечественных и зарубежных ученых Теоретические аспекты регулирования, проблемы становления и развития местного самоуправления изложены в трудах ученых середины и конца XIX и начала XX века Л А Велихова, АД Градовского, НЯ Данилевского, НМ Коркунова, НИ Лазаревского, М.И Свешникова, Б Н Чичерина, Л. Штейна
В современной научной литературе вопросы местного самоуправления исследовались И Я Богдановым, В.И. Васильевым, И В. Выдриным, Ю А Дмитриевым, ЕМ Ковешниковым, ОЕ Кутафиным, А А Саломаткиным, ,АА Сергеевым, СЕ. Чаяновым, АН Широковым, ЕС Шугриной и другими учеными
Вопросы оценки эффективности муниципального управления рассматриваются в исследованиях отечественных экономистов* Е И Георгадзе, А Г Гранберга, К И Ефремова, О Кузнецова, В Н Лексина, Т Н Морозовой, В М Рябцева, С А Суспицина, А Н Швецова
Вместе с тем, практически отсутствуют работы по эффективности территориальной организации местного самоуправления, разработке научных основ ее формирования
Отсутствие научной литературы, посвященной проблемам регулирования
территориальной организации местного самоуправления сельских поселений в
современных условиях, а также пробелы в области законодательного регулирования данных отношений побудили автора к написанию настоящей диссертационной работы
Цель и задачи исследования заключаются в определении методических подходов к определению эффективной территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений с учетом особенностей агропромышленного региона и на этой основе - разработке направлений и путей ее совершенствования
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи
- уточнить понятие территориальной организации местного самоуправления,
выявить особенности правового регулирования территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений,
- изучить отечественный и зарубежный опыт территориальной организации
местного самоуправления и возможность его применения в условиях России;
охарактеризовать основные тенденции формирования территориальной организации местного самоуправления в сельской местности,
разработать и апробировать методику формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления
предложить направления и пути совершенствования территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений
Объектом диссертационного исследования является территориальная организация местного самоуправления
Эмпирическим объектом анализа выбрана территориальная организация местного самоуправления на уровне сельских поселений Алтайского края
В качестве предмета исследования рассматриваются управленческие отношения, возникающие в процессе регулирования территориальной организации местного самоуправления
Теоретико-методологические основы исследования. Теоретико-методологическую основу исследования составляют теории и методы, традиционно используемые в региональной экономике, работы отечественных и зарубежных ученых по вопросам местного самоуправления, регулирования его территориальных основ
Информационная база исследования включает в себя
- данные Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю,
- нормативные документы РФ и Алтайского края, в том числе по его
административно-территориальному устройству,
- результаты экспертного опроса по проблемам формирования эффективной
территориальной организации местного самоуправления,
- результаты социологического опроса по проблемам реформирования
территориальной организации местного самоуправления в Алтайском крае
Научная новизна и основные результаты исследования. Научная новизна диссертационного исследования предопределена
в теоретическом плане - рассмотрением теоретических вопросов формирования и регулирования территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений;
в методическом плане - разработкой авторской методики формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления
В научный оборот вводятся новые методические подходы и прикладные результаты, в частности
На основе анализа и обобщения существующих взглядов уточнено понятие территориальной организации местного самоуправления в широком смысле, охватывающее характеристику сложившейся системы муниципальных образований, а также критериев и процедур установления их территорий и границ
Разработана и апробирована на примере 372 сельских поселений Алтайского края методика формирования эффективной территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений
На основе сравнительного анализа правовых норм регулирования и практики территориальной организации местного самоуправления в сельских поселениях и городских округах выделены специфические особенности территориальной организации местного самоуправления в сельской местности (вариативность, дифференциация территориальной организации местного самоуправления на уровне сельских поселений, двухуровневая организация, наличие административного центра и др)
4 Изучен отечественный и зарубежный опыт территориальной организации
местного самоуправления, который свидетельствует о том, что большинство
стран перешло к многоуровневой системе местного самоуправления,
сопровождавшейся тенденцией к укрупнению муниципалитетов, формированием
территорий и установлением границ муниципалитетов на основе определенных критериев
5 Выявлены основные тенденции формирования территориальной
организации местного самоуправления в Алтайском крае, а именно* чередование
процессов укрупнения и разукрупнения административно-территориальных
единиц, совпадение административно-территориального деления и
территориальной организации местного самоуправления, преобразование
сельских населенных пунктов в городские и обратно
6 На основе разработанного методического подхода проведена ранжировка
сельских поселений в соответствии с эффективностью территориальной
организации местного самоуправления и предложены пути ее повышения в
условиях жестких финансовых ограничений
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретико-методологическая ценность работы состоит в том, что ее результаты вносят определенный вклад в развитие научных подходов к формированию основ эффективной территориальной организации местного самоуправления
Прикладное значение диссертации заключается в возможности
использования полученных в ходе исследования знаний сущности
территориальной организации местного самоуправления, механизмах ее регулирования, критериях определения эффективной территориальной организации муниципальных образований при формировании и осуществлении государственной политики по ее регулированию Результаты исследования подводят научную базу совершенствования этой политики, повышения ее обоснованности и эффективности
Кроме того, материалы диссертационного исследования могут найти применение в образовательном процессе при разработке и чтении лекций по соответствующим разделам таких научных дисциплин, как «Региональная экономика», «Управление региональной экономикой», «Экономика сельских регионов», «Система государственного и муниципального управления».
Апробация и практическое использование результатов исследования Теоретико-методологические положения, методика и прикладные результаты исследования докладывались и обсуждались на международных, всероссийских и региональных конференциях, расширенном заседании кафедры региональной экономики и управления Алтайского государственного университета Результаты
работы используются автором при чтении курса «Система государственного и муниципального управления» в Алтайском государственном университете, в Российской академии национальной безопасности, охраны и правопорядка
Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 научных работ общим объемом 4,0 п л, из них авторских - 3,6 п л, в том числе 2 - в изданиях из рекомендованного списка ВАК
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений Основной материал изложен на 178 страницах Библиографический список включает 110 источников
Теоретические вопросы формирования территориальной организации местного самоуправления в сельской местности региона
В новом федеральном законе 2003 года в статье 1. закреплено, что местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.2
Таким образом, если в законе 1995 года местное самоуправление рассматривается как деятельность населения, то в законе 2003 года оно определено как форма осуществления народом своей власти.
Взгляды российских правоведов, на современном этапе, можно свести к двум основным, не совпадающим точкам зрения на местное самоуправление. Сторонники одного подхода рассматривают местное самоуправление как институцию гражданского общества (форму самоорганизации граждан), которую государство наделяет полномочиями принятия общеобязательных решений по вопросам местного значения, и тем самым, как отмечают правоведы, превращают ее в корпорацию публичного нрава. С другой стороны, местное самоуправление выступает как реализация прав граждан на местное самоуправление, и поэтому согласно ст. 12 Конституции оно самостоятельно в пределах своих полномочий, а органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти.
Существует и другая точка зрения на местное самоуправление. Суть ее сводится к тому, что местное самоуправление учреждается государством как публично-властный институт и государством же организуется — в виде системы органов местного самоуправления, находящейся в единстве с системой органов государственной власти.
Конституция Российской Федерации исходит из смешанной институции местного самоуправления. Согласно Конституции — местное самоуправление — это форма самоорганизации граждан, но учреждаемая не в инициативном порядке, а как обязательная структура публичной власти. Население самостоятельно определяет организационные формы осуществления местного самоуправления, участвует в решении вопроса определения территорий муниципальных образований, но не вправе принять решение о полном отказе от осуществления местного самоуправления на какой-либо территории.
Если понятие местное самоуправление использовалось сравнительно давно, то термин «основы местного самоуправление» был впервые введен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995г., в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. Основы местного самоуправления, по мнению Е.С.Шугриной, призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти, создать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне.
В случае нашего исследования под основами местного самоуправления понимаются объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система з местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть. Авторы выделяют такие элементы основ местного самоуправления как: правовые основы, территориальные основы, организационные основы, финансовые основы, экономические основы. Это понятие также впервые было введено Федеральным законом от 12 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Глава II данного закона называлась «Территориальные основы местного самоуправления» и включала 2 статьи, которые определяли территории местного самоуправления и установление и изменение границ муниципальных образований.1
В новом законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 года глава 2 называется «Принципы территориальной организации местного самоуправления». Глава включает 4 статьи: территории муниципальных образований, границы муниципальных образований, изменение границ муниципального образования и преобразование муниципальных образований.
То есть по сути дела данные статьи законов регламентируют одно и тоже. С этой точки зрения, мы считаем, что данные понятия «территориальные основы местного самоуправления» и «территориальная организация местного самоуправления» можно считать тождественными.
Несмотря на то, что вышеупомянутый закон 2003 года утвердил понятие «территориальная организация местного самоуправления», в литературе авторами используются такие понятия как «территориальные основы местного самоуправления» (Е.С. Шугрина), «территориальное устройство местного самоуправления» (И.В. Выдрин), «территориальная организация местной власти» (Ю.Ф. Лукин)4. Закон Алтайского края «О территориальном устройстве Алтайского края» содержит понятие «территориальное устройство», под которым понимается территориальная организация края, представляющая собой систему входящих в ее состав территорий муниципальных образований и их взаимосвязь;
Методические подходы к формированию эффективной территориальной организации муниципальных образований - сельских поселений
В Указе Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999г. № 1370 также подчеркивается, что успешное строительство экономически развитого федеративного государства, достижение политической и общественной стабильности невозможны без согласованной деятельности всех уровней власти. Разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно осуществляться с учетом особенностей соответствующей территории (географических, экономических, демографических, этнических и других), чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их осуществлять.
С точки зрения специалистов Фонда развития информационной политики, комплекс требований к формированию территорий муниципальных образований можно разделить на две группы: - социально-политические требования, учитывающие доступность органов местного самоуправления населению, рациональность организации исполнения полномочий местной властью; - требования к рациональной инфраструктурной организации территории, учитывающей возможность эффективной реализации полномочий местной властью по обеспечению каждым из типов муниципальных образований развития «подведомственной» территории и предоставления услуг населению.
О двух аспектах требований к территориальной организации местного самоуправления говорит и А.А. Уваров: «При оптимизации территориальной основы местного самоуправления необходимо учитывать две противоположные зависимости. Одна из них, обусловленная экономической состоятельностью муниципальных образований, требует их укрупнения, другая, связанная с эффективным взаимодействием населения с органами местного самоуправления, требует локализации территорий муниципальных образований. Для разумного сочетания этих факторов необходима двухуровневая система муниципальных образований. Одновременно с этим для наличия дееспособных муниципальных образований следует ограничить нижний предел возможности населения определенной территории создавать свои муниципальные образования требованиями об определенном количестве постоянно проживающих там лиц».1
О. Рой наиболее важными считает следующие критерии муниципального зонирования: демографический (численность населения), экономический (способность территорий в собственном самопроизводстве), пространственный (условия пешей и транспортной доступности центральной части муниципального образования относительно его периферии), географический (установление границ между муниципальными образованиями с учетом рельефа местности), политический (обоснование специфики муниципального образования путем выбора для него особой избирательной системы), исторический (использование исторических и социокультурных предпосылок).
Таким образом, с точки зрения специалистов Фонда развития информационной политики, основополагающим фактором при определении территорий муниципальных образований должна стать оценка их финансово-экономических, ресурсных возможностей реализации установленной компетенции. Численность населения и иные критерии должны играть факультативную роль.
Напротив, М.К. Шишков утверждает, что для определения оптимальных размеров муниципального определяющую роль играют показатели численности населения и размера территории. «При росте численности населения возрастают финансовые возможности общины, повышается экономическая эффективность за счет концентрации доходов бюджета по всем видам поступлений и их использования путем расшивки узких мест и решения наиболее важных, первоочередных задач, что не всегда под силу мелким территориальным образованиям. Этим создаются предпосылки для повышения уровня жизни населения и обслуживания организаций. От численности населения напрямую зависят показатели деятельности многих отраслей на территории общин. Причем плавный рост численности населения приводит к скачкообразному процессу изменения в уровне обслуживания. Например, в образовании три уровня школ: начальная (1-4 классы), неполная (или основная) и полная (средняя) школы целиком зависят от численности населения школьного возраста. Численность населения школьного возраста при одинаковой половозрастной структуре населения зависит от общей численности населения.»1
Что касается второго показателя, то Шишков считает, что небольшая территория в сельской местности не может прокормить или предоставить работу большому числу людей. До определенного предела увеличение территории является для сельской местности явлением положительным, особенно если это сельскохозяйственная земля хорошего качества.»2 Таким образом, до определенного момента, рост территории, как и рост численности населения, оказывают положительное влияние на оптимальность территории муниципального образования.
Тенденции развития административно-территориального устройства Алтайского края
Основным назначением муниципального зонирования является определение минимального уровня, на котором концентрируется система местного самоуправления. При этом в основе выбора той или иной модели организации местного самоуправления и соответствующего способа муниципального зонирования лежит несколько критериев. Наиболее важными критериями, с точки зрения О. Роя, положенными в основу муниципального зонирования, являются: демографический, экономический, пространственный, географический, политический и исторический (социокультурный). - демографический критерий рассматривает численность населения как основной признак муниципального образования, отображающий целесообразность формирования административных органов власти в зависимости от числа лиц, заинтересованных в получении услуг от этой власти. - экономический критерий позволяет определить способность выделенных в процессе зонирования территорий в собственном самовосп роизводстве. И поэтому основными признаками этой способности являются готовность местных предприятий производить качественную и востребованную в других регионах продукцию; наличие собственных ис точников формирования доходной части бюджета этой территории и пр. - благодаря пространственному критерию законодатель проектирует границы между населенными пунктами, составляющими муниципальное образование, с точки зрения условий пешей и транспортной доступности его центральной части относительно периферии. Пространственный критерий является наиболее чувствительным к показателю плотности населения, имеющему важное значение при определении границы муниципального образования. - наличие географического (морфологического) критерия делает возможным установление границ между муниципальными образованиями исходя из свойств рельефа местности, где эти образования локализованы. Так, присутствие русла реки, не связанного общим мостом, может служить основанием для разделения находящихся по обоим берегам населенных пунктов на два самостоятельных муниципальных поселения. - не последнее место в мотивации муниципального зонирования за нимает политический критерий, роль которого заключается в том, чтобы обосновать специфику того или иного муниципального образования путем выбора для него особой избирательной системы. Нередко разграничение поселений обусловлено разными типами формирования местной власти, к которой прибегает население этих территорий: в одном случае утверждение главы муниципального образования осуществляется на общем собрании (вече), в другом - выборами в рамках избранного представительного органа власти. - очень тесно с политическим связан критерий исторический, предполагающий в процедуре разграничения самоуправляемых территорий использование исторических и социокультурных предпосылок. - другие критерии - психологический, управленческий - носят по преимуществу субъективный характер и призваны главным образом до полнить выделенные выше объективные критерии муниципального зони рования. Поэтому решающую роль, по мнению О. Роя, в определении границ муниципальных образований должен получить экономический критерий как наиболее показательный и значимый в сложившихся в стране условиях. Значение экономического критерия является не менее, а может быть, и более высоким, чем критерий численности населения. В России же экономический критерий пока не получил широкого распространения: значительное количество муниципальных образований фактически на 70-80% зависят от вышестоящих бюджетных уровней. Игнорирование экономического критерия в практике разграничения муниципальных земель, считает Рой, может привести к утрате муниципальными образованиями своего реального предназначения, ради которого они и были созданы, окончательно дискредитировать саму идею местного самоуправления, что нанесет непоправимый вред судьбам гражданского общества в России.
Следовательно, система местного самоуправления в Российской Федерации, особенно в части определения оптимального варианта ее пространственного зонирования, должна основываться на тщательно разработанной государственной программе ее развития, составной частью которой должен стать набор индикаторов, по количественному значению которых можно измерить степень ее исполнения и скорректировать действия региональных властей в отношении развития имеющихся на их территории муниципальных образований.
К перечню таких индикаторов О. Рой относит: - долю собственных средств в структуре доходной части местного бюджета; - средний размер прибыли предприятий, зарегистрированных на территории местного сообщества; - уровень налогооблагаемой базы местного сообщества; - степень финансовой обеспеченности муниципального образования; - количество участвующих в местных выборах и степень их доверия к действующей местной власти; - степень участия органов местного самоуправления в федеральных и региональных проектах; доля средств, направленных на финансирование этих проектов в структуре доходной части местного бюджета.
В работе Шишкова, например, для определения оптимальных параметров общин (под ними автор понимает сельские поселения), образуемых на основе социально-экономического районирования, выбраны 10 показателей, сгруппированных в 4 группы: население; расселение; удаленность; инфраструктура.1
Каждая из указанных групп взаимосвязана. При росте численности населения возрастают финансовые возможности общины, повышается экономическая эффективность за счет концентрации доходов бюджета по всем видам поступлений и их использования путем расшивки узких мест и решения наиболее важных, первоочередных задач, что не всегда под силу мелким территориальным образованиям. Этим создаются предпосылки для повышения уровня жизни населения и обслуживания организаций.
Опыт территориальных преобразований в Алтайском крае
Одной из основных проблем, с которой столкнулись субъекты Российской Федерации при реализации Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года, явилось значительное увеличения количества муниципальных образований - сельских поселений на своих территориях. На 1 января 2007 года удельный вес сельских поселений в общем количестве муниципальных образований РФ составил 82,5%. При этом только с 2002 по 2004 год численность сельского «населения сократилась более чем на 1,1 млн.человек, или в 3,8 раза больше, чем в городе. Село вымирает более быстрыми темпами, чем город. Растет количество мелких деревень с численностью до 10 человек, а более 13 тыс. поселений стали пустующими».1
Кроме того, как правильно замечают В. Лексин и А. Швецов «точный учет сельского населения в России - задача весьма сложная. В материалах федеральной статистики фигурирует категория «постоянного населения», с помощью которой учитываются лица, постоянно проживающие и «временно отсутствующие» в данном населенном пункте. При этом исходными являются данные последней переписи, ежегодно корректируемые на число прибывших (выбывших) и родившихся (умерших); результатом становятся «текущие оценки». Большая сезонная подвижность сельского населения и другие объективные трудности его учета приводят к разнице между «текущими оценками» региональной статистики и данными, представляемыми сельскими администрациями. Эта разница невелика и, как правило, составляет 1,5-3,0%, причем завышенные (по сравнению с расчетными «текущими оценками») данные обычно дают администрации, для которых понятие «постоянно проживающие» лишено излишне формальных признаков.
Гораздо существеннее различия между данными федеральной и региональной статистики. Здесь разница составляет по отдельным регионам уже 8-20%, и федеральная статистика в среднем занижает региональные данные, основанные на похозяиственном учете сельских администраций, на 12%». Рост численности сельских поселений связан с необходимостью реализации положения Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» от 2003 года, по которому муниципалитеты должны охватывать всю территорию субъекта РФ. А.Жуков, например, считает, что это совершенно неверное утверждение часто рассматривают как способ защиты права граждан на создание местного самоуправления, но с защитой действительного права на местное самоуправление не имеет ничего общего. «О каком местном самоуправлении можно говорить на территории в десять тысяч квадратных километров, если на ней проживают только старик со своею старухой да еще золотая рыбка? Все попытки законодателя в рассуждениях о «территориях с низкой плотностью населения» только показывают невозможность в рамках негибкого единообразного подхода к проблеме административно-территориального обустройства России найти выход из безвыходной ситуации.»2
Существуют проблемы формирования сельских поселений, либо чрезвычайно мелких и не эффективных вследствие отсутствия экономических основ для своего развития, либо чрезвычайно крупных и не эффективных с точки зрения обеспечения доступности местной публичной власти.
Формирование чрезвычайно мелких сельских поселений не эффективно вследствие отсутствия экономических основ для их развития. На стадии разработки концепции реформы предполагалось, что в состав сельского поселения войдет в среднем 5-6 сельских населенных пунктов, примерно столько, сколько входило в состав сельской администрации на момент разработки законнижняя планка численности населения сельского поселения была ограничена 1 тыс. челова. Поэтому ек (для густонаселенных территорий - 3 тыс. человек), но, воспользовавшись неточностью формулировки «как правило, не ниже», некоторые субъекты Федерации отнесли себя к исключению из правил. В результате такого формального подхода была создана масса мелких сельских муниципальных образований, у которых сразу возникли проблемы с доходной базой, с обеспеченностью населения социальной инфраструктурой, с кадрами для местных органов власти.1 Но в соответствии с Федеральным законом №131-Ф3 все сельские муниципалитеты должны выполнять предписанные им полномочия, поэтому при формировании сельского поселения в первую очередь должны приниматься во внимание вопросы не численности населения, а возможностей муниципального образования исполнять возложенные на него обязательства по решению вопросов местного значения.2 Глазычев В., так же считает, что «жизнеспособность малых поселений в абсолютном большинстве случаев проблематична. Реалистическим основанием муниципализации поселения была бы способность удовлетворить базовые потребности жителей по содержанию ЖКХ, стандартному качеству среды обитания за счет сбора местных налогов. Не секрет, что даже при условии оставления всех налогов на месте, собранные средства были бы в абсолютном большинстве случаев недостаточны. Тем более при утвержденной схеме налогообложения: даже по нормативам необходимая поддержка поселений из районного и регионального бюджетов варьирует от 40 до 90%, включая не только сельские поселения, но и поселения, ранее имевшие статус поселков городского типа.
