Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 СТАНОВЛЕНИЕ ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ОСНОВ И ПРАКТИКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ КАК СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Анализ научной базы и тенденции развития системы местного самоуправления в Российской Федерации 7
1.2. Принципы организации и основные этапы развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге 18
1.3. Анализ существующей модели организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге 27
Глава 2 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ УСЛОВИЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
2.1. Механизм поиска и расширения источников доходов муниципальных образований 42
2.2. Направления диверсификации экономической базы и улучшения структуры расходов муниципальных образований 61
2.3. Пути комплексного решения вопросов формирования бюджетов муниципальных образований 76
Глава 3 РЕФОРМИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
3.1. Влияние территориальной организации местного самоуправления на экономику муниципальных образований 83
3.2. Вопросы типологии муниципальных образований в Санкт-Петербурге 108
3.3. Организационно-экономическая модель управления муниципальными образованиями в Санкт-Петербурге 120
Заключение 141
Источники
Приложения
- Анализ научной базы и тенденции развития системы местного самоуправления в Российской Федерации
- Механизм поиска и расширения источников доходов муниципальных образований
- Влияние территориальной организации местного самоуправления на экономику муниципальных образований
Введение к работе
Система местного самоуправления — важнейший инструмент становления и функционирования гражданского общества в России, основа и суть реального народовластия. Конституцией Российской Федерации впервые в истории России местному самоуправлению было предоставлено конституционно гарантированное право самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения — непосредственного жизнеобеспечения населения1. Основные положения Конституции РФ были закреплены и развиты в федеральных и региональных законодательных актах. Они установили нормы и принципы организации и деятельности системы МСУ, предметы ведения местного самоуправления, принципы формирования местных бюджетов, обозначили государственные минимальные социальные стандарты и нормы.
Однако десятилетняя практика существования местного самоуправления в Российской Федерации показала, что для его успешного развития наряду с условиями политического и правового характера требуется устойчивая экономическая основа, обеспечивающая финансовую самостоятельность местного самоуправления, способность к совершенствованию деятельности муниципальных органов и повышению эффективности их работы.
Финансово-экономическая база местного самоуправления в Российской Федерации остается слабой. В среднем по Российской Федерации расходы местных бюджетов лишь на 60% покрываются собственными доходами. Постоянный дефицит финансовых ресурсов, сложные экономические условия, в которых вынуждены действовать органы МСУ, делают их неэффективными в решении весьма сложных местных задач. Имеет место их полная хозяйственная и политическая зависимость от исполнительных органов государственной и региональной власти.
В этой связи поиск адекватной модели организации МСУ в Санкт-Петербурге следует рассматривать как важную составляющую реформы системы местного самоуправления в РФ.
Созданная в 1997 г. в Санкт-Петербурге муниципальная модель в экономическом и финансовом плане страдает теми же недостатками, что и вся система МСУ в целом по стране. Однако петербургская модель МСУ имеет ряд специфических особенностей, вытекающих из устройства всей системы управления Санкт-Петербурга как субъекта Федерации. 1 Конституция Российской Федерации. Гл. 8 «Местное самоуправление». — М., 1993. — 4 —
Предметы ведения МО ограничиваются законом Санкт-Петербурга, и не способствуют вовлечению органов местного самоуправления в процесс реального управления Санкт-Петербургом. МО Санкт-Петербурга не являются чьими-то правопреемниками.
Систему МСУ в Санкт-Петербурге нельзя считать сложившейся ни в территориальном, ни в организационном, ни в экономическом плане. Более того, экономическая слабость МО во многом вызвана неудачной территориальной организацией и некомпетентным управлением.
Система местного самоуправления в Санкт-Петербурге требует реформирования.
Успех реформы местного самоуправления может быть достигнут лишь при осуществлении ее в комплексе с реформированием в том числе административно-территориального устройства, налогообложения и межбюджетных отношений.
Цель настоящего исследования — разработка экономических и организационных мер по формированию эффективной структуры МСУ в Санкт-Петербурге.
Объектом исследования выступает система местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
Предметами исследования являются экономические и организационные механизмы системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
Изучение широкого круга статистических данных и законодательных материалов проводилось на основе комплексного подхода. Основными задачами исследования стали: анализ организационных основ действующей модели местного самоуправления в Санкт-Петербурге, анализ источников доходов и расходов местных бюджетов и выявление причин финансовой слабости и экономической неэффективности деятельности муниципальных образований, анализ территориального деления города на муниципальные образования и оценка обоснованности территориальной организации системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, разработка инструментария оценки эффективности деятельности местного самоуправления и ее связи с совершенствованием территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге, разработка организационно-экономической модели управления муниципальными образованиями.
В основу методологии проведенного исследования положен принцип научной объективности, что позволило автору выявить определяющие критерии анализа деятельности органов МСУ и сформулировать конкретные практические предложения по развитию муниципалитетов Санкт-Петербурга. — 5 —
В ходе проведенного исследования автором, наряду с общенаучными методами (описание, анализ, синтез, сравнение и т.д.) были использованы типологический, статистический методы анализа.
Научная новизна исследования состоит в том, что: — предложен комплексный подход к проблеме совершенствования деятельности ме стного самоуправления, учитывающий финансово-экономические основы и территори альную структуру; —выдвинут и обоснован тезис о необходимости территориального укрупнения и уточнения типизации муниципальных образований Санкт-Петербурга; выдвинут и обоснован тезис о необходимости создания районного звена (уровня) в системе местного самоуправления Санкт-Петербурга на базе исторически сложившегося административно-территориального деления как основы функционирования укрупненных муниципалитетов; предложена новая схема управления муниципальными образованиями Санкт-Петербурга, способствующая активизации их финансово-экономической деятельности; на основе проведенной типологии предложена новая модель территориальной организации местного самоуправления.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы по теме исследования, приложений. Работа изложена на 151 странице основного текста, содержит 40 таблиц, 2 схемы и 7 приложений.
Во введении обоснована актуальность избранной темы, ее место и значимость в экономической науке, определены объект, предмет, цель и задачи исследования. Раскрыты методология и информационная база исследования, обоснованы достоверность, научная новизна и практическая значимость полученных результатов. Указана структура диссертации.
В первой главе «Становление теоретико-методологических основ и практики местного самоуправления в Санкт-Петербурге как субъекте Российской Федерации» дана характеристика становления местного самоуправления в Санкт-Петербурге, проанализированы организационно-управленческие и экономические основы действующей модели местного самоуправления в Петербурге.
Во второй главе «Совершенствование финансово-экономических условий деятельности местного самоуправления в Санкт-Петербурге» анализируется экономическое состояние муниципальных образований Санкт-Петербурга: источники доходов, расходы, исследуются причины финансово-экономической неэффективности действующей модели местного самоуправления в Санкт-Петербурге.
В третьей главе «Реформирование территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» исследуются территориальные принципы существующей системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, предлагаются пути совершенствования ее территориальной организации.
В заключении сформулированы основные выводы и предложения диссертанта.
В приложениях приведены вспомогательные статистические и исследовательские материалы, дополняющие идеи и положения, раскрытые и проанализированные в диссертации.
Источниковую базу исследования составило федеральное и региональное законодательство по вопросам местного самоуправления.
Список литературы включает источники и научные работы, привлеченные автором для проведения исследования.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется целями и задачами, которые были поставлены автором. Представленный в диссертации теоретический и фактический материал, выдвинутые автором положения и выводы могут быть использованы при подготовке общих лекционных курсов, специальных курсов по проблемам местного самоуправления, а также при разработке стратегии развития МСУ в Санкт-Петербурге.
Апробация результатов работы
Отдельные положения диссертационной работы обсуждались на научно-практических конференциях: Совместная междисциплинарная аспирантская конференция РАГС-СЗАГС «Государственность и государственная служба России: пути развития» (СЗАГС, 2002). Межрегиональная научно-практическая конференция в г. Великом Новгороде «Местное самоуправление в условиях реформируемой России: опыт становления и проблемы развития» (СЗАГС, 2003). Международная научная конференция «Актуальные проблемы управления крупным городом и территориальными сообществами» (СЗАГС, 2003). Результаты исследования были использованы при проведении НИР: Анализ практики деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Северо-Западном федеральном округе. Организация и механизм взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти и хозяйствующих субъектов в целях устойчивого развития территорий. Исследование динамики административно-территориального устройства Санкт-Петербурга за 300 лет. — 7 —
Анализ научной базы и тенденции развития системы местного самоуправления в Российской Федерации
За десять лет существования и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации проблемы местного самоуправления находятся в поле пристального внимания российских и зарубежных исследователей, политиков-практиков, юристов, экономистов, администраторов, общественных деятелей.
Вопросы совершенствования экономических основ деятельности местного самоуправления исследуются в работах Ю. В. Абдурахимова, Р. В. Бабуна, А. Барского, О.В.Гавриленко, М. Глазырина, В. И. Голованова, В. Н. Гущина, А. Н. Данкова, A. Ежковой, А. Г. Кокорина, Е. В. Королевой, Н. В. Лазаревой, Т. Н. Пабузиной, B. Г. Панскова, М. И. Поповой, И. В. Фролова, В. А. Черникова.
Проблемы поиска эффективного управления муниципалитетами, разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления освещены в работах А. Г. Воронина, А. С. Гаврина, М. Б. Горного, С. К. Дряхлова, В. Н. Ивановой, Н. Г. Ивановой, А.Е. Когута, Ю. Маленкова, А. Т. Ошурковой, Г. Б. Поляка, Л. И. Прониной, В. Е. Рохчина, В. А. Рубана, П. Б. Цицина.
Проблемы совершенствования территориальной организации местного самоуправления исследуются в работах А. Э. Джашитова, В. Н. Лаженцева, М. Д. Ма-сановой, В. И. Михайлова, С. А. Рафикова, Н. В. Шубиной, Е. В. Южиной.
Целый ряд работ, посвященных решению проблем развития федерализма в России, выпустили В. Н. Лексин и А. Н. Швецов. Хотя в большей степени в них рассматриваются вопросы взаимоотношения между федеральным центром и субъектами Федерации, теоретические подходы, изложенные в этих работах, касаются и местного самоуправления .
Большой вклад в развитие теории вопроса внесли и другие коллективы авто ров. Так, научно-методический Центр «Города России» Института макроэкономи ческих исследований постоянно занимается решением вопросов местного самоуправления, в том числе разрабатывает научно-методические основы экономических отношений между субъектами РФ и местным самоуправлением2. Исследованием проблем муниципального развития занимается также Институт экономики Уральского отделения РАН. Например, в работе В. Н. Лаженцева наряду с вопросами регионального развития дается также классификация форм собственности с выделением муниципальной3. Давно и плодотворно работает в этой области и Инсти # тут проблем региональной экономики Санкт-Петербургского научного Центра
РАН. Так, в монографии А. Е. Когута были выдвинуты предложения по развитию системы местного самоуправления4. Специальный институт в г. Обнинске выпускает журнал «Муниципальная экономика», в котором рассматриваются самые различные аспекты муниципальной деятельности. Например, в статье П. Ореховского5 высказаны предложения о применении метода имитационного моделирования и предложена имитационная модель МО.
Механизм поиска и расширения источников доходов муниципальных образований
На настоящий момент объемы финансовой деятельности муниципальных образований Санкт-Петербурга недостаточны. Доходы местных бюджетов по сравнению с бюджетом города ничтожно малы, о чем свидетельствуют данные табл. 2.
При составлении таблицы использовались данные: «Закон о бюджете Санкт-Петербурга на 1998 г.». Ст. 1; «Закон о бюджете Санкт-Петербурга на 1999 г.». Ст. 1; «Закон о бюджете Санкт-Петербурга на 2000 г.». Ст. 1; «Закон о бюджете Санкт-Петербурга на 2001 г.». Ст. 1; «Закон о бюджете Санкт-Петербурга на 2002 г.». Ст. 1; «Закон о бюджете Санкт-Петербурга на 2003 г.». Ст. 1; а также рабочие материалы Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга // http://www.fincom.spb.ru/.
В подобной ситуации роль МО в хозяйственной деятельности Санкт-Петербурга практически ничтожна. В 2004 г. доля доходов муниципальных образований (1 660 348 тыс. руб.)1 в консолидированном бюджете Санкт-Петербурга (81 840 100 тыс. руб.) составит около 2%2. Механическое увеличение доли бюджетов МО в консолидированном бюджете Санкт-Петербурга (например, до 5% путем проведения соответствующего закона Санкт-Петербурга) нецелесообразно, так как:
1. Норматив соотношения бюджета Санкт-Петербурга и местных бюджетов — результат многочисленных расчетов, а не самоцель.
2. Процесс формирования устойчивой доходной базы местных бюджетов тесно связан с проблемой межбюджетных отношений, разграничения расходных полномочий между всеми уровнями власти, которая не решена в целом по стране.
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации доходы местных бюджетов формируются:
А) за счет собственных доходов;
Б) за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов3.
Кроме того, напомним, что в городе федерального значения Санкт-Петербурге источники доходов местных бюджетов определяются законами субъекта РФ — города федерального значения Санкт-Петербурга4.
Бюджеты муниципальных образований формируются в основном за счет поступлений, определяемых ежегодно в Законе Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга» на очередной год. Перечень источников доходов местных бюджетов определяется тем же Законом. Они поделены на 3 категории.
Влияние территориальной организации местного самоуправления на экономику муниципальных образований
Основы территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге закреплены Законом Санкт-Петербурга «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга». Нормы этого Закона закрепили разделение территории на 111 территориальных единиц (9 городов, 21 поселок, 82 муниципальных округа), являющихся муниципальными образованиями. Именно они и призваны быть территориальными субъектами, в границах которых осуществляется местное самоуправление в Санкт-Петербурге.
Формирование муниципальных образований происходило по принципу дробления территорий административных районов, являющихся, по сути, территориальными единицами государственного управления. Это имеет принципиальное значение для нынешнего состояния и дальнейшего развития местного самоуправления в Петербурге.
Неприкосновенность территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, закреплена Законом Санкт-Петербурга «Об учете мнения граждан при установлении и изменении границ муниципальных образований» (принят 29.12.1997 г.). Этот законодательный акт действует в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Европейской хартией местного самоуправления (ст. 5). Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в т. ч. путем проведения референдума, где это допускается законом. Формой учета мнения граждан по данному Закону Петербурга является представительный опрос. Организация проведения опроса возлагается на Администрацию Санкт-Петербурга, а сам опрос осуществляется специализированными социологическими службами. Результаты представительного опроса носят рекомендательный характер.
Большие возможности для оптимизации основ организации местного самоуправления заложены в Законе Санкт-Петербурга «О порядке образования, объединения или упразднения муниципальных образований» (принят 26.04.2001 г.), который еще не опробован на практике.
Его положения предусматривают возможные видоизменения территорий муниципальных образований в трех установленных формах: посредством преобразования, объединения или упразднения.
Проведение процедур преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований базируется на следующих принципах:
— обеспечения гарантий прав граждан на участие в местном самоуправлении;
— учета исторических и иных местных традиций;
— сохранения целостности территории Санкт-Петербурга и управляемости Санкт-Петербурга;
— соблюдения интересов муниципальных образований и интересов Санкт-Петербурга как субъекта Российской Федерации;
— гласности при решении вопросов преобразования, объединения или упразднения муниципальных образований;
— равенства статусов муниципальных образований;
— наличия экономических и социальных условий для решения вопросов местного значения.
Инициаторами осуществления всех вышеназванных процедур выступают одни и те же субъекты: население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы государственной власти Санкт-Петербурга. Разница заключается лишь в механизме реализации такой инициативы.
Основным инструментом для проведения преобразовательных процессов является местный референдум. В соответствии с новой редакцией данного Закона качественно изменена процедура упразднения муниципальных образований, которую теперь предлагается рассматривать не как возникающую в связи с отказом населения соответствующей территории от осуществления своих прав на местное самоуправление, а как непосредственно вытекающую из процесса преобразования или объединения муниципальных образований. Сформирован вполне реальный механизм проведения преобразовательных процессов.
На данный момент 42-м муниципальным образованиям Санкт-Петербурга (на основе положений Закона Санкт-Петербурга «О наименованиях муниципальных образований Санкт-Петербурга») присвоены оригинальные наименования, исходя из особенностей территориального расположения, сложившихся и устоявшихся названий мест компактного проживания граждан.
Правовая база по регулированию территориального деления Санкт-Петербурга и территорий муниципальных образований Санкт-Петербурга считается достаточно проработанной. Активизация работы по формированию законодательной основы для проведения изменения территорий расширит правовые рамки функционирования института местного самоуправления, даст возможность оптимизировать управление на местном уровне посредством эффективной организации по территориальному признаку.
Существующая модель территориального устройства МСУ в Петербурге очень неоднородна и сложна. При создании МО, определении их границ, как и при наделении их предметами ведения и обеспечении их необходимыми для успешной деятельности финансами, также преобладал административный подход.
При нарезке округов создатели действующей модели МО исходили из принципа сохранения единства городского хозяйства. Поэтому муниципальные округа были нарезаны в границах существующих административных районов (см. табл. 18).
