Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организация системы местного самоуправления: теория вопроса 10
1.1. Местное самоуправление: трактовка содержания и определение понятия 10
1.2. Муниципальное образование как основа деятельности местного самоуправления 25
1.3. Международные особенности организации деятельности органов местного самоуправления 43
Глава 2. Содержание и проблемы развития местного самоуправления в регионе 63
2.1. Муниципальное управление сферой жилищно-коммунального хозяйства 63
2.2. Финансовое обеспечение деятельности муниципальных образований 81
2.3. Деятельность органов местного самоуправления в социальной сфере 99
Глава 3. Направления повышения эффективности деятельности местного самоуправления 105
3.1. Направления деятельности органов местного самоуправления региона 105
3.2. Методика расчёта показателей эффективности деятельности администрации муниципального образования на основе сбалансированной системы показателей 119
Заключение 135
Список источников и литературы 138
- Муниципальное образование как основа деятельности местного самоуправления
- Международные особенности организации деятельности органов местного самоуправления
- Финансовое обеспечение деятельности муниципальных образований
- Методика расчёта показателей эффективности деятельности администрации муниципального образования на основе сбалансированной системы показателей
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Местное территориальное управление выступает в условиях функционирования рыночной экономики и демократической организации общества наиболее адекватной формой организации низового муниципального уровня власти.
Властные полномочия по обеспечению интересов населения на муниципальной территории органы местного самоуправления реализуют, опираясь на инициативу и активность населения, учитывая его интересы. В современных экономических условиях население определяет различные стороны муниципального развития: направленность организационных форм его осуществления, будь то совершенствование расселенческо- поселенческой сети, решение вопросов благоустройства территории, использования муниципальной собственности и т.п.
Организация местного самоуправления нашла своё отражение в действующем законодательстве, его территориальных и финансово - экономических основах, государственных гарантиях реализации. Согласно ФЗ - № 131 общественное территориальное самоуправление выделено в отдельную статью и его функции законодательно сформулированы. При этом, институт представительных органов местного самоуправления как форма управления организационно отделена от государственной системы властных функций.
Между тем, именно данное обстоятельство в ряде случаев деформирует муниципальные отношения, тормозит их превращение в действительно само-управленческо-муниципальные, использующие как социальные, так и рыночные принципы для удовлетворения социально-экономических потребностей населения на основе ресурсов эффективно функционирующего муниципального хозяйства, действующего на основе относительной автономности.
Актуальность темы определяется и важностью анализа проблем развития местного самоуправления, что связано сегодня с необходимостью решения целого ряда задач, в частности, оценки существующего положения местного самоуправления, определения тенденций и путей развития местного самоуправления.
Таким образом, сложность темы требует дополнительного анализа и обобщения накопленного опыта, что послужит решению проблем развития местного самоуправления.
Актуальность темы работы предопределила её цель, задачи и методологическую основу.
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года (принят ГД ФС РФ 16.09. 2003 г.) (действующая редакция).
Цель диссертации - выявление и исследование отдельных проблем местного самоуправления и выработка на этой основе научно-методических рекомендаций по повышению эффективности в решении вопросов регионального значения (на примере Кировской области).
Достижение цели конкретизировано в решении следующих задач, определивших логику и внутреннюю структуру исследования:
раскрыть сущность теоретических концепций, отражающих специфические признаки местного самоуправления;
исследовать критериальную основу муниципального образования;
обобщить международные особенности деятельности органов местного самоуправления;
выявить региональные проблемы развития местного самоуправления;
- разработать инструменты повышения эффективности деятельности
органов местного самоуправления на основе сбалансированной системы по
казателей.
Предмет исследования - разноплановые социально- экономические и управленческие отношения, обусловливающие практическую деятельность местного самоуправления.
Объект исследования - местное самоуправление, его социально-экономическая структура, отражающая отдельные проблемы в рамках региона.
Теоретическая и методологическая разработанность темы исследования. Анализ имеющейся литературы показал, что рассматриваемая проблема находится в контексте различных концептуальных положений отечественных и зарубежных исследователей, хозяйственных практиков. Этим во многом формируется интерес, проявляемый в научной литературе к означенной теме.
Основу теории местного самоуправления составили труды русских классиков (В.П.Безобразов, А.И. Васильчиков, Н.И.Ковалевский, Н.М.Коркунов, Б.Н. Чичерин ) и др.
Комплексный анализ современной системы местного самоуправления, охватывающий его основные понятия и принципы, базируется на концепциях представителей различных отечественных экономических школ (О.С. Бе-локрылова, Н.И. Глазунова, Н.Н. Губачёв, Т.Е. Кузнецова, Л.В. Макущенко, Н.А. Модин, Л.В.Никифоров, В.В. Серватинский, Н.С.Слепцов и др.
В литературе по проблемам специфики развития местного самоуправ-
Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Васильчиков А.И. О самоуправлении. СПб., 1871; Ковалевский Н.И. Происхождение современной демократии. М., 1899; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899.
ления и муниципального развития представлен правовой аспект темы (В.В. Глимейда, С.В.Корсакова, А.Н. Костюков ) и др.
Формирование рыночных отношений потребовало взвешенного и продуманного подхода, теоретического переосмысления механизмов функционирования местного самоуправления.
Важность приобретает анализ исследований, посвященных современным условиям и проблемам развития местного самоуправления.
Научная новизна заключается в комплексном выявлении и анализе современных условий и отдельных проблем развития местного самоуправления Кировской области с учётом обобщения опыта и состояния экономической ситуации на данном этапе, а также в предложенной усовершенствованной методике расчёта показателей эффективности деятельности администрации муниципального образования, направленной на решение исследованных проблем местного самоуправления.
Научная новизна характеризуется следующими наиболее важными научными положениями, выносимыми на защиту:
1. Расширена трактовка определения местного самоуправления как
сложной развивающейся системы управления. Доказано, что местному са
моуправлению присущи противоречивое сочетание относительной целост
ности и устойчивости с изменчивостью, неустойчивостью, предопределяе
мыми вероятностным характером экономических, социальных, ментальных
и других факторов его становления и развития, так и противоречиями между
общим замыслом реформы местного самоуправления и декларируемыми ею
базовыми принципами, имеющими позитивный характер и практической
реализацией нерешенных проблем и недостатков, и в этом качестве реали
зующей властные полномочия по созданию максимально благоприятных
условий для работы муниципальных органов, в том числе в рамках регио
нальных территорий, их ресурсного потенциала и особенностей развития.
2. Уточнена и дополнена критериальная основа отдельных групп муни
ципальных образований (правосубъектность (юридический статус); числен
ность населения и территория, на которую распространяются полномочия
органов местного самоуправления; форму расселения; форму хозяйственно
го уклада; единство инфраструктуры муниципального хозяйства; властные
полномочия; наличие выборных органов местного самоуправления, публич
ной собственности, местного бюджета, муниципальной символики) и ряд
других параметров, что в совокупности характеризуют муниципальное обра-
Глимейда В.В. Становление и развитие местного самоуправления как института гражданского общества в постсоветской России: историко-правовой аспект. Краснодар, 2009; Корсакова. Муниципально-правовая политика в России. М., 2012., Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика. М., 2012.
зование.
В отличие от существующих трактовок, предложенная критериальная основа отдельных групп муниципальных образований учитывает их неразрывную связь с направлениями и результатами их применения.
-
Раскрыты и обобщены закономерности и особенности доминирующих моделей местного самоуправления, используемых в ряде экономически развитых стран. Обоснована позиция, согласно которой при определённых условиях, наряду с собственным позитивным опытом, необходимо прямое использование в российской практике экономических и организационных решений в области зарубежной организации деятельности органов местного самоуправления. Показано, что в ряде случаев такой подход в порядке обратной связи на муниципальном уровне позволит активно воздействовать на состояние рынка труда и занятости; сформирует высокую социальную ориентированность; создаст условия для самостоятельной финансовой основы их деятельности; проявления хозяйственной инициативы населения и т.п.
-
Выявлены наиболее существенные проблемы, характерные для развития местного самоуправления Кировской области, включающих комплекс их структурных элементов (муниципальное управление сферой жилищно-коммунального хозяйства, финансовое обеспечение функционирования муниципальных образований, деятельность органов местного самоуправления в социальной сфере).
Обоснован вывод об относительности противопоставления интересов муниципальных интересам государственным. Не созданы достаточно стойкие инструменты функционирования муниципальных образований. Показано, что в ряде случаев органы местного самоуправления недостаточно обеспечены необходимыми ресурсами (местные финансы, собственность, госимущество, передаваемое в управление муниципальным структурам). Доказана возможность преодоления возникающих проблем на базе реального разделения полномочий между различными уровнями власти, что будет способствовать более полному удовлетворению потребностей населения.
5. Предложены научно-практические пути совершенствования деятель
ности муниципального образования, заключающиеся в разработке методики
расчёта показателей эффективности деятельности администрации муници
пального образования, в рамках которой разработан новый инструментарий
использования сбалансированной системы показателей, направленной на
повышение качества деятельности администрации муниципального образо
вания, позволяющей снизить уровень несбалансированных решений и уси
лить взаимодействие населения и органов местного самоуправления с целью
решения проблем местного самоуправления.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные результаты работы способствуют приращению научных знаний в области теории и углубления форм и метолов управления на уровне местного самоуправления.
В практическом плане результаты исследования позволят:
повысить эффективность развития органов местного самоуправления на основе разработанных теоретических положений, которые доведены до конкретных предложений по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления в регионе;
использовать основные выводы и рекомендации в качестве методической базы для дальнейших исследований и решения практических задач развития регионального местного самоуправления;
могут представлять интерес для высших и средних специальных учебных заведений в процессе совершенствования курсов «Основы местного самоуправления», «Государственное и муниципальное управление», «Муниципальное управление и местное самоуправление», при разработке спецкурсов, учебно-методических пособий, посвященных основным направлениям темы.
Область исследования. Диссертация выполнена в рамках специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (Региональная экономика; п. 3. 18 Экономика федеративных отношений. Проблемы разграничения полномочий и предметов ведения сфер компетенции между федеральной, региональной, муниципальной властью. Бюджетно-налоговые отношения в федеративном государстве. Цели и механизмы федеральной политики регионального развития. Формы и механизмы взаимодействия Федерации и её субъектов при решении ключевых вопросов социально-экономического развития. Экономические и социальные проблемы местного самоуправления).
Реализация и апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались и публиковались на международных научно-практических конференциях («Экономика России в условиях модернизации: проблемы, перспективы, решения», Москва, МАОК, апрель 2012 г.; «Развитие предпринимательства в торговле и услугах: проблемы и перспективы», Москва, Московская академия предпринимательства при Правительстве Москвы, апрель 2013 г.).
Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 авторских работ общим объёмом 3,4 п.л., в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК - 3 работы объемом 1,3 п. л.
Структура диссертации, которая отражает цель, задачи и логику ис-
следования и представлена в следующем виде: ВВЕДЕНИЕ
Муниципальное образование как основа деятельности местного самоуправления
Понятие «местное самоуправление» достаточно многозначно, оно трансформировалось в зависимости от различных исторических периодов, общественных традиций и приоритетов. Местное самоуправление реализуется населением законодательно, согласно Конституции РФ и Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4, которыми установлена автономия местного самоуправления по отношению к государственной власти.
Теоретические основы учения о местном самоуправлении получили распространение в первой половине XVIII века в период устройства конституционных учреждений и перехода к современному индустриальному обществу 5. Согласно идеи Турэ, самоуправление есть особая власть, стоящая наравне с другими властями. Эта идея трансформировалась в учение о компетенции, согласно которому, общество в своей самостоятельности имеет особые задачи, следовательно, все органы общественного самоуправления должны быть избираемы, т.е., если общество имеет право на самостоятельную компетенцию, то оно имеет право и на избрание органов, осуществляющих эту компетенцию. Впоследствии учение Турэ послужило основой для ряда различных теорий самоуправления, которые, в свою очередь, исходят из принципов признания свободы осуществления своих полномочий местными сообществами.
В период подъёма общественного сознания в Европе в первой половине XIX века теория самоуправления получила своё дальнейшее развитие б. В частности, были разработаны теория свободной общины, хозяйственная теория самоуправления, общественная теория и близкая её по сущности
Анализ показывает, что в мире сложились две модели местного самоуправления - англосаксонская (когда местное самоуправление освобождено от государственных функций) и континентальная европейская (когда местное самоуправление сращивается с государственными органами). При этом каждая из этих моделей строится на той или иной теории местного самоуправления, либо на их совокупности.
В России в силу ряда обстоятельств в качестве организатора местного самоуправления выступило земство. В своём развитии, с точки зрения ряда исследователей, оно прошло два дореволюционных этапа . Первый связан с принятием Положения «О губернских земских учреждениях» (1864 г.), которым создавались выборные губернские и уездные земские собрания и которые определяли местные хозяйственными дела.
Однако, нельзя не согласиться с позицией Л.В. Макущенко, согласно которой права земства были при этом достаточно ограничены, земства не носили самостоятельного характера, не выполняли в общественной системе той функции, которая им была свойственна изначально - развивать и благоустраивать территорию в интересах населения. Хотя нельзя и не признать, что создание земств стало серьёзной попыткой преобразовать общество, разумнее организовать хозяйство, использовать ресурсный, социально-экономический и территориальный потенциал
Второй этап (80-90- гг. XIX в.) характеризовался ещё дальнейшим развитием земств. В земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, и т.п.). К этому времени укоренилось мнение, что земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом . Таким образом, к началу XX в. в России в методология. Красноярск, 2012. С. 100. общем и целом сформировалась система местного самоуправления .
В советский период сложившиеся традиции и формы местного самоуправления были ликвидированы, ставилась задача сломать сложившуюся машину, заменить её властью диктатуры пролетариата и. Основу организации государственной власти составил принцип единства системы Советов, как бы сейчас сказали, по вертикали, а сами Советы осуществляли преимущественно культурно-организаторские функции, обеспечивали организацию населения на общественные работы и т.п.
В постперестроечной России восстановление системы местного самоуправления восходит к началу 90-х гг., когда была проведена реформа государственной власти, приняты законы «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990 г.) и «О местном самоуправлении» (1991 г.), что во многом определило становление системы местного самоуправления. Были включены правовые и экономические механизмы, регулирующие развитие местного самоуправления и муниципальных отношений. Однако, уже в 1993 г. все наработанные меры по развитию местного самоуправления стали постепенно сворачиваться, выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены п. И, как когда-то земство, по образному выражению В.И.Ленина, стало пятым колесом в телеге русского государственного управления 13, по сути, повторялась ситуация, когда чиновничество не смогло ужиться с выборным представительством, а местное самоуправление стало ему мешать.
В настоящее время ситуация формально изменилась. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) положил начало муниципальной реформе, однако, не решил ряда проблем реального самоуправления. Если к анализу характеристики муниципального самоуправления различными авторами применить целостный подход, то можно выделить широкий спектр его определений, что говорит о том, что единого научно обоснованного понимания определения муниципального самоуправления пока не сложилось. Это и понятно, ибо «во всякой науке, как показывает история научных знаний, самым трудным и сложным делом оказываются исходные положения и понятия» н.
С точки зрения Г. Еллинека, «управление, в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц» 15. Муниципальное самоуправление по Еллинеку -это механизм, осуществляемый заинтересованными лицами, местными жителями, проживающими на соответствующей территории.
Как мы видим, данное определение включает в себя целевую направленность местного самоуправления, предполагает направленность на достижение некоторых основополагающих целей по осуществлению государственных функций. Это объясняется тем, что определение было сформулировано, скорее всего, на основе государственной и политической теорий местного самоуправления.
Однако в определениях местного самоуправления можно выделить философскую, функциональную, организационную и научную составляющие, что говорит о его многогранности. С этой позиции местное самоуправление можно определить как философию и образ мышления.
Международные особенности организации деятельности органов местного самоуправления
К органам местного самоуправления относятся представительные и иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Наименование, структура и порядок деятельности органов местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований, федеральным законодательством и законами субъектов Федерации.
Если предусмотрена должность главы муниципального образования, то он может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.
Муниципальные образования в структуре органов местного самоуправления создают кроме представительного органа и иные органы. К иным органам относятся исполнительные органы местного самоуправления.
Факторами, влияющими на выбор организационной структуры исполнительных и иных органов местного самоуправления являются: размер и уровень социально-экономического развития территории, численность населения, финансовые возможности, национальные и иные местные традиции и др. В крупных муниципальных образованиях исполнительные органы имеют разветвленную структуру и относительно большой штат. Устанавливая штатное расписание исполнительного органа, муниципальное образование руководствуется реестром муниципальных должностей муниципальной службы, который утвержден законом субъекта Федерации.
Структура исполнительного органа местного самоуправления включает различные подразделения отраслевого и функционального назначения: отделы, управления, комитеты (образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и др.). Имеется и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и др. Структурные подразделения исполнительного органа создаются в соответствии со схемой управления конкретным муниципальным образованием, возглавляются руководителем и имеют соответствующие полномочия по осуществлению исполнительной и распорядительной деятельности в определенной сфере согласно уставу муниципального образования и законодательству. Структурные подразделения в соответствии с уставом могут наделяться правами юридического лица.
В муниципальном образовании необходимо определить оптимальную численность состава выборных органов, срок полномочий, требования к кандидатам и т.п. В целом, выбор той или иной избирательной системы во многом определяет качественный состав представительного органа и характер его деятельности. Выбор избирательной системы должен осуществляется с целью формирования представительного органа, отражающего интересы всего муниципального образования и способного ставить цели и задачи дальнейшего развития муниципального образования, при этом важно учитывать особенности и величину муниципального образования, тип организационной структуры местного самоуправления.
Для создания эффективной системы местного самоуправления необходимо составить подробный перечень всех функций по обеспечению жизнедеятельности населения данного муниципального образования, включая те, которые на момент составления возложены на органы государственной власти. Это нужно ротому, что в случае, если по каким-то причинам данные функции выполняться не будут, необходимость их исполнения автоматически ляжет на население и, соответственно, на органы местного самоуправления.
В составленном перечне функций необходимо выделить те, которые по закону относятся к компетенции других уровней управления, с указанием конкретных органов-исполнителей. Особо следует выделить функции, делегированные данному муниципальному образованию другими уровнями управления, а также функции, делегированные данным муниципальным образованием на другие уровни управления. Далее проводится анализ, каким образом в данном муниципальном образовании будет наиболее эффективно исполняться каждая функция и какими характеристиками должны обладать исполняющие эту функцию органы. Важно, чтобы не осталось функций, за которые не отвечает ни одно из подразделений.
Регулярная деятельность по осуществлению функций местного самоуправления практически невозможна вне системы постоянных органов управления, сформированных из профессионально подготовленных кадров и наделенных компетенцией, необходимой для исполнения возлагаемых на них функций. Поэтому в зависимости от объема работ, их сложности, специфики выбирается конкретное подразделение местной администрации, которое будет выполнять определенную функцию. Это не означает, что под каждую функцию нужно создавать отдельный орган. К примеру, если в муниципальном образовании имеется только один медпункт, то нет необходимости создавать специальный отдел по вопросам здравоохранения. В таких случаях соответствующие функции могут исполняться укрупненными структурными подразделениями, имеющими более широкую специализацию, например, управлением социального обеспечения. Таким образом, путем обобщенного анализа функций определяются органы, образующие структуру управления и формулируются основные отношения и взаимосвязи этих органов.
По характеру выполняемых функций можно выделить три группы структурных подразделений. К первой группе могут быть отнесены подразделения, отвечающие за узкий сектор или отрасль муниципального хозяйства, например, управление коммунального хозяйства. Также существует группа подразделений, деятельность которых охватывает определенный комплекс вопросов муниципального управления, например, отдел финансового планирования, ревизионный отдел и т.п. Кроме того, можно выделить группу подразделений, не обладающих собственной компетенцией и осуществляющих обеспечение деятельности остальных структур. Сюда относятся всевозможные вспомогательные службы и подразделения, например, канцелярия.
При планировании структуры органов управления важно определить, к какому типу структурных подразделений относится функция. К сожалению, при построении структур управления этот принцип часто нарушается, что приводит к выполнению отдельными подразделениями несвойственных им функций, и ухудшению дееспособности всей структуры управления. Так, очень часто функции финансового и бюджетного планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета передаются одному и тому же органу, что приводит к смешению функций и сводит роль этого органа к пассивной бухгалтерии, что снижает эффективность финансового управления.
Для повышения эффективности желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению одного из подразделений администрации, носили максимально завершенный характер. Если исполнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции участвуют практически все подразделения, как, например, при бюджетном процессе, важно четко определить место и задачи каждого из подразделений путем разделения отдельных элементов и этапов бюджетного процесса между органами местного самоуправления.
Финансовое обеспечение деятельности муниципальных образований
В настоящее время широкое использование концессионных механизмов сдерживается отсутствием нормативно-правовой базы, регламентирующей взаимоотношения муниципальных образований и компаний-концессионеров. Помимо этого, нуждается в совершенствовании и законодательство в сфере регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги.
Заключению концессионных договоров должно предшествовать создание в муниципальных образованиях адекватной системы управления объектами коммунальной инфраструктуры. В частности, в рамках администраций должны существовать структурные подразделения, способные взаимодействовать с концессионером и представлять интересы собственника объектов коммунальной инфраструктуры в ходе данного взаимодействия.
Но традиционной иллюстрацией может служить лишь то, что для сферы жилищно-коммунального хозяйства в отношении использования объектов коммунальной инфраструктуры между муниципалитетом и частным бизнесом характерны именно арендные отношения как наиболее устоявшиеся.
С этой точки зрения предприятия жилищно-коммунального хозяйства арендуют у муниципалитетов часть необходимой им инфраструктуры.
Не менее важной проблемой выступает совершенствование системы тарифного регулирования в сфере коммунальных услуг в рамках задачи формирования экономически обоснованных тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства.
Ежегодно организации и предприятия жилищно-коммунального хозяйства проходят процедуру утверждения тарифов на оплату населением и юридическими лицами следующих видов коммунальных услуг: теплоснабжения; водоснабжения; водоотведения; содержание и ремонт жилого фонда, а также нежилых помещений; вывоз и складирование бытового мусора; услуг лифтового хозяйства; передачи электроэнергии и т.д.
Сегодня ставится задача создания устойчиво функционирующей системы регулирования тарифов коммунальных предприятий, придающей их работе эффективные экономические стимулы, а также создания специального регулирующего органа и внедрение рациональной процедуры установления и пересмотра тарифов на коммунальные услуги на местном уровне.
Постановлением правительства РФ от 17.02.2004 г. № 89 «Об утверждении основ ценообразования в сфере ЖКХ» были определены основные принципы установления цен на услуги по содержанию и ремонту жилья, за наем жилых помещений, а также тарифов на коммунальные услуги, которые не потеряли актуальности, при том, что документ утратил силу в связи с изданием нового нормативного документа . К этим принципам можно отнести: баланс экономических интересов собственников жилья, организаций, оказывающих коммунальные услуги, и потребителей; доступность жилья и коммунальных услуг для потребителей и защита их прав; компенсация экономически обоснованных расходов организаций по оказанию услуг и получение прибыли для реализации производственных и инвестиционных программ; открытость информации о ценах и тарифах и о порядке их утверждения; раздельное ведение организациями учета доходов и расходов в отношении регулируемой и иной деятельности; чёткое выделение в составе тарифа инфляционной составляющей.
К сожалению, в новом постановлении правительства РФ отсутствуют вопросы, касающиеся методологии ценообразования, что, как нам представляется, отрицательно сказывается на действующем механизме ценообразования, который в настоящее время законодательно ничем не регламентируется, особенно в части соблюдения баланса интересов заинтересованных сторон и защиты прав потребителей.
Основным методом установления цен и тарифов является экономическое обоснование расходов, состав которых должен определяться в «Об утверждении правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность». строгом соответствии с Методикой планирования, учёта и калькулирования себестоимости услуг ЖКХ, утвержденной постановлением Государственного комитета РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике от 23.02.1999 г. № 9 (в ред. постановления Госстроя РФ от 12.10.2000 г. № 103), действующими отраслевыми инструкциями по учету и калькулированию расходов организаций и предприятий ЖКХ.
В целях установления тарифов на коммунальные услуги, электрическую и тепловую энергию на каждый последующий год, регулируемым организациям (организациям коммунального комплекса - ОКК и энергоснабжающим организациям - ЭСО) необходимо будет подать тарифные заявки до 01.05. предыдущего года. При этом, к организациям коммунального комплекса в соответствии с Федеральным законом № 210 -ФЗ от 30.12.2004 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» относятся субъекты, оказывающие услуги водоснабжения (холодного, горячего водоснабжения), водоотведения, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов (ТБО); к энергоснабжающим организациям относятся субъекты, оказывающие услуги теплоснабжения, электроснабжения. Под тарифной заявкой понимается Заявление об установлении тарифа и документы, обязательные к подаче в соответствии с действующим законодательством: для ОКК - в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 520 от 14.07.2008 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса»; для ЭСО - теплоснабжающим организациям в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 109 от 26.02.2004 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации», а электроснабжающим организациям в соответствии с новыми основами ценообразования и правилами государственного регулирования тарифов в электроэнергетике. В этой связи руководство направления Финансово-инвестиционного консалтинга в ЖКХ и Энергетике 2 февраля 2012 г. разослало заинтересованным структурам соответствующее письмо , в котором рекомендовалось при расчете тарифов на коммунальные услуги на 2013 г. обратить внимание на последние изменения законодательства 59. При планировании иных расходов на 2013 год данной структурой рекомендуется использовать индексы-дефляторы, определенные Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации (информация об индексах обновляется на сайте Минэкономразвития РФ). Вместе с тем, экспертами прогнозируется, что порядок повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги, примененный в 2012 году, будет применяться и в последующем. То есть, ожидается, что тарифы ЖКХ в 2013 году повысятся не с 1 января, а с 1 июля.
В реальных условиях может быть использован как дополнительный метод - метод индексации, в соответствии с которым цены и тарифы, установленные с использованием метода экономической обоснованности, меняются с учетом индексов-дефляторов, принимаемых постановлением правительства РФ. При этом расходы на оплату труда, включаемые в цены и тарифы, определяются исходя из условий, установленных отраслевым тарифным соглашением.
Методика расчёта показателей эффективности деятельности администрации муниципального образования на основе сбалансированной системы показателей
Усиление внимания к решению накопившихся социальных проблем впервые за долгое время как приоритеты экономической политики государства и общества рассматриваются в контексте реализации ряда национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилья и т.д. Поэтому и деятельность органов местного самоуправления Кировской области мы будем характеризовать по следующим направлениям: развитие жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранение, образования, проведение молодежной политики, развитие физической культуры и спорта, положение сферы культуры.
Деятельность органов местного самоуправления в сфере ЖКХ Кировской области можно проследить по важнейшим показателям. В частности, в Кировской области работает около шестисот предприятий, оказывающих услуги ЖКХ. Жилищный фонд области на начало 2013 года составляет 30, 6 млн. кв. м. или около 200 тыс. жилых домов, в т.ч. около 25 % из них - многоквартирных. Средний износ жилищного фонда составляет 45 %.
С целью повышения удовлетворенности населения в качестве предоставляемых услуг в области ЖКХ, муниципалитеты будут руководствоваться Постановлением Правительства Кировской области от 21. 09. 2011 г. № 121/ 439 (ред. от 22.01.2013 г.) «Об областной целевой программе «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства Кировской области» на 2012 - 2015 гг.» прежде всего для реализации ряда мероприятий по повышению конкурентоспособности управляющих компаний. Для этого, в частности, необходимо заключить договоры не только со всеми службами, осуществляющими управление, но прежде всего с собственником на управление жилым фондом, передаваемым в хозяйственное ведение, размеры и источники финансовых средств на обслуживание этих объектов, провести финансовое оздоровление ЖКХ в границах обслуживаемой территории, внедрить современные методики менеджмента, мотивации и оплаты труда и т.п.
Следует отметить, что, при снижении расходов на отрасль в целом, растёт объём неэффективных расходов, наибольший удельный вес которых составили компенсации на водоснабжение (около 60 %) и теплоснабжении (около 85%).
Несмотря на модернизацию и реформирование ЖКХ, проблемы, вызванные старением жилого фонда и неразвитостью форм найма жилья, провоцируют рост цен и арендной платы за жилье в регионе, что резко снижает удовлетворённость населения услугами ЖКХ (около 18%).
Растёт доля многоквартирных домов, собственники квартир в которых реализуют современные способы управления ( 47 5 в 2010 г. и 64 % - в 2011 г.). Из общего числа многоквартирных домов около 20% выбрали следующие формы управления: - непосредственно собственники квартир - в Тужинском районе - 61%, в Уржумском районе - 38%, вКукнурском районе-22%. - ЖСК или ТСЖ в городах Котельнич - 27%, Мураши - 14%, в Немском районе - 44%, Свечинском районе - 17%; - иные организационно-правовые формы собственности управляющих компаний, в том числе с долей участия муниципалитета выбрали в Кирове -19 %, в Яранске - 32%, Шабалинском районе - 21,3%, Немском районе -48%. Органы местного самоуправления информируют население по вопросам предоставления ресурсов коммунального хозяйства, в частности, по отпуску воды (холодной и горячей, тепловой и электроэнергии. В частности, все муниципальные образования Кировской области выставляют 85% счетов населению по потреблению электроэнергии.
Рост значения показателя потребления тепловой энергии наблюдается в Яранском районе (более 15 п.п.), в Немском районе (34 п.п.), Нолинском районе (17 п.п.). Анализ показал, что по данным ресурсосберегающих организаций имеет место и снижение данного показателя в Кирове (в среднем на 38 п.п.).
Что касается показателей по отпуску холодной и горячей воды по муниципальным образованиям, то он увеличился в 2011 г. на 31 и 19 % соответственно. Самый высокий результат по холодной воде отмечен в Санчурском районе - 79 %, Немском районе - 67%, Шабалинском районе -53%. В целом по всем муниципальным образованиям наблюдалась положительная динамика. Вводится приборный учёт отпуска горячей воды. Лучший результат - в областном центре.
Если говорить об отношении тарифов для населения и промышленных потребителей, то между муниципальными образованиями Кировской области в этом смысле складывалась неоднородная ситуация. Так, самое высокое превышение тарифов на водоснабжение для промышленных потребителей над тарифами для населения отмечено в Немском - в 2, 7 раза и Кункурском районе - в 2, 9 раза. В тоже время, сократился разрыв в тарифах для населения и промышленных групп и в среднем по области тарифы на воду для промышленности превысили тарифы для населения в 2, 1 раза.
Для преодоления обозначенной проблемы компенсируется разница в расходах между экономически обоснованными тарифами и тарифами, установленными для населения. При этом расходы на покрытие убытков, возникающих в связи с применением регулируемых цен на услуги ЖКХ анализируются и отражают общий объём неэффективных расходов. Значения наименьшей доли неэффективных расходов показали Нолинский район (14%), Яранский район, (16%), где доля неэффективных расходов в сфере ЖКХ более чем в 2 раза ниже, чем в среднем (57%). По городским муниципальным округам данный показатель составил в среднем около 11%.
В Кировской области имеет место значительная дифференциация по ведению государственного кадастрового учёта многоквартирных домов. Так, в 2011 г. в 14 муниципальных образований имел место рост значений данного показателя, в частности, в целом по Немскому району динамика составила 34 п.п., по Кункурскому району - 19 п.п., по Сунскому району - 12 п.п. За счёт действия программ «Проведение капитального ремонта многоквартирных домов», проводимых в соответствии с ФЗ от 21.07. 2007 г. № 185 -ФЗ «О Фонде содействия реформированию ЖКХ» показатели по ведению государственного кадастрового учёта многоквартирных домов улучшены. Между тем, по итоговым показателям имеются проблемы в Яранском, Тужинском и Свечинском районах.
Серьёзной проблемой для населения в целом по области можно назвать высокий процент аварийности и ветхости жилищного фонда, который продолжает увеличиваться примерно на 1, 5 % в год. При этом, наибольшие показатели отмечены в Уржумском (2,2%), Сунском (2, 5 %) и Немском (2,1%) районах области. Несмотря на реализацию региональной адресной программы «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда», данный рост аварийности жилья обусловлен опережающим старением строений по сравнению с темпами строительства и переселения граждан.
Для решения проблем жилищно-коммунального хозяйства, необходимо увеличение расходов муниципальных образований на финансирование ЖКХ. В частности, в Кировской области в 2009 и 2010 гг. г. объём расходов бюджета на жилищно-коммунального хозяйство составил 1, 6 млрд. руб. Доля расходов муниципальных бюджетов снизилась примерно на 3 % .
Таким образом, можно констатировать наличие ряда проблем в области ЖКХ исследуемого региона. Первая проблема - убыточность отрасли. Главная причина - несбалансированная тарифная политика. Это объясняется несоответствием цен на сырьё (топливо) и тарифами, которые ограничены предельными индексами роста. Путь преодоления проблемы - улучшить финансовое положение предприятий.
