Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНО-ТЕРРИТОРИАЛЬ-
НОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Территориальная организация местного самоуправления
Основные характеристики территорий и их влияние на создание оптимальной организации местного самоуправления
Бюджетные аспекты организации местного самоуправления
ГЛАВА 2. СРАВНИТЕЛЬНАЯ ОЦЕНКА РАЗНОУРОВНЕВЫХ МОДЕЛЕЙ БЮДЖЕТНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Бюджетно-территориальная организация крупного города
Анализ территориальных аспектов
Анализ бюджетных аспектов
ГЛАВА 3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
3.1. Общие подходы к формированию системы местного самоуправления в
крупном городе
3.2. Формирование двухуровневой модели местного самоуправления в
условиях реформирования
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ПРИЛОЖЕНИЯ
Введение к работе
Суть управленческой революции, осуществляемой в цивилизованных
странах, состоит в том, что стратегическая власть перестала быть
1 привилегией центра, стала достоянием всех субъектов управления,
гражданских институтов, социальных организаций, регионов, районов,
городов1.
В целом традиционный подход к развитию местного самоуправления
только «сверху» сегодня исчерпал себя и не может быть признан
достаточным. Стало очевидным, что само население должно быть включено
в решение местных проблем, получить для этого необходимые властные
і полномочия, материальные и финансовые ресурсы, гарантии государства.
В связи с тем, что муниципальная власть максимально приближена к населению, а реальная жизнь людей зависит в большей степени от местных, а не общегосударственных событий, то эффективность деятельности государства как управленческой системы напрямую зависит от рационального распределения обязанностей и финансов между уровнями власти.
Единое пространство страны предполагает соподчиненную
многоуровневую организацию путем выделения на ее территории менее
крупных образований, а в последних - еще более мелких. Население и
> большинство предприятий и организаций образуют первооснову -
муниципальные образования, а те - субъекты Федерации и Российскую Федерацию в целом. Основным звеном территориального хозяйствования и самоуправления является муниципальное образование.
Организационно-структурные модели местного самоуправления, как
показывает отечественный опыт, могут быть самыми различными. Они
призваны регулировать следующие многообразные связи и отношения в
» системе местного самоуправления:
1 Иванов В.Н., Патрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления - М., 2001. С. 251.
о в управлении муниципальной собственностью и местным хозяйством,
формировании и исполнении местного бюджета; о в осуществлении органами местного самоуправления отдельных переданных им государственных функций.
Следовательно, местное самоуправление представляет собой многостороннюю и многогранную деятельность местного сообщества по решению непосредственно или через представительные органы самоуправления собственных и других стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения ее вклада в развитие всего общества .
Важнейшая проблема муниципального образования - это отсутствие комплексной системы управления территорией. Построение такой системы -важная и актуальная задача ввиду особенностей объекта управления и внешней среды.
Особенности в области управления этим объектом заключаются в том, что система муниципального менеджмента определяется как:
трудно прогнозируемая;
изменяющаяся во времени;
включающая в себя разнородные элементы и подсистемы, имеющие собственное целевое назначение с элементами самоорганизации;
открытая - с активной связью и взаимовлиянием субъекта управления (местной администрации) с объектом, т.е. различными подсистемами (районной администрацией в городах) и внешней средой.
Все эти характеристики показывают одновременно сложность и необходимость построения системы управления территорией крупного муниципального образования.
2 Широков А.Н.. Основы местного самоуправления в Российской Федерации (введение в муниципальное управление). - М., 2000, С. 237.
К настоящему времени сформированы и утверждены основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ-131).
В соответствии с этим документом все субъекты Российской Федерации могут иметь два уровня местного самоуправления (муниципальный район и поселения) и, соответственно, два уровня местных бюджетов, за исключением городских округов.
Первые итоги реформы выявили, что необходимые правовые, организационные и экономические условия для организации местного самоуправления в соответствии с ФЗ-131 в полном объеме не созданы.
Не разработана оптимальная модель структуры органов исполнительной власти субъектов РФ, отсутствуют методические пособия по разработке правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований, касающиеся вопросов организации местного самоуправления. В крупных городах России в связи с отсутствием бюджетов территориальных районов, закрепленных за ними бюджетных полномочий, а также доходных источников и расходных обязательств, отмечается неэффективное социально-экономическое развитие.
Необеспеченность вышеуказанных условий организации местного самоуправления требует в настоящий период внесения корректировок в территориальный и бюджетный статус крупных городов РФ.
Именно здесь видится необходимость формирования новых подходов к осуществляемым преобразованиям. Поэтому определение оптимальных размеров муниципальных образований - городских округов - и путей
устойчивости их финансово-бюджетной базы определили выбор темы диссертационного исследования.
Состояние и степень разработанности темы исследования.
Актуальность и значимость рассматриваемой проблемы обусловливают интерес к этой теме отечественных ученых. Подходы к реформе российского местного самоуправления носят преимущественно общетеоретический характер. Вместе с тем в рамках начавшейся реформы местного самоуправления осуществляется научный анализ и обобщение итогов опыта, накопленного в различных регионах России.
Теоретико-методическим вопросам реформирования системы муниципального управления посвящены работы А.А. Адамеску, В.А. Лапина, Л.Я. Любовного, В.Н. Лексина, В.А. Малова, А.С. Маршалова, А.Я. Троцковского, Б.С. Хорева, А.Н. Швецова. В теории региональной экономики этими авторами рассмотрены различные подходы к соотношению понятий административно-территориальное деление, территориальная организация во взаимосвязи с общественным развитием как форма устройства муниципального управления.
Проблема поиска эффективного муниципального управления рассматривалась в работах А.Г. Воронина, В.Н. Ивановой, А.Е. Когута, Л.И. Прониной. Здесь затронуты вопросы создания оптимальной системы муниципального управления, определены некоторые критерии повышения эффективности систем управления.
Вопросы организации местного самоуправления нашли свое отражение в работах B.C. Арановского, Е.А. Бухвальда, В.А. Велихова, П.В. Власовой, В.В. Мокрого, А.Н. Трухова. Эти авторы посвятили свои работы генезису моделей систем местного самоуправления, сложившихся на разных территориях Российской Федерации, и бюджетным аспектам территориальной организации местного самоуправления.
Некоторые аспекты совершенствования территориальной организации местного самоуправления исследовались в работах A.M. Джашитова, В.Н. Лемешева, А.Д. Магакова, Г.И. Чубинской, СИ. Надеждина.
Однако несмотря на значительное количество публикаций по территориальной организации местного самоуправления и реформированию муниципального управления, практически отсутствуют работы по бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в целом и в крупных городах России в частности.
Общепризнанной и успешно реализованной на практике теории управления крупным городом, учитывающей к тому же особенности ситуации в регионах, не существует. Поэтому определение тех теоретических вопросов, анализ которых необходим для формирования системы власти и управления в крупных городах Российской Федерации и определение места муниципальной структуры в этой системе является самостоятельной задачей.
Ощущается и необходимость в создании базы для дальнейших практических шагов по формированию адекватных механизмов местного самоуправления в крупных городах.
Объектом диссертационного исследования является бюджетно-территориальная организация местного самоуправления в крупном городе. Эмпирический объект исследования - столица Алтайского края - город Барнаул.
В качестве предмета исследования рассматриваются управленческие отношения, возникающие в процессе формирования, функционирования и развития бюджетно-территориальной организации местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является
разработка методических подходов к определению оптимальной модели
бюджетно-территориальной организации местного самоуправления,
\ способствующей устойчивому социально-экономическому развитию
крупного города, и на этой основе выработка механизмов ее реализации.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
Уточнить понятие «бюджетно-территориальная организация местного самоуправления в муниципальном образовании»;
Разработать и апробировать систему выбора наиболее оптимальной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе;
Выявить характеристики территориального образования, которые должны учитываться при определении его статуса;
4. Разработать и апробировать методику оценки качества управления
і муниципальными финансами в условиях функционирования
разноуровневых моделей организации местного самоуправления в крупных городах;
Дать предложения по распределению полномочий между городским и районным уровнями управления в условиях функционирования двухуровневой модели;
Разработать варианты создания двухуровневой модели местного
самоуправления в крупном городе.
Теоретико-методологические основы исследования. Теоретико-методологическую основу исследования составляют теории и методы,
> традиционно используемые в региональной экономике, работы отечествен-
ных ученых по вопросам бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе РФ.
В процессе изучения конкретных материалов, связанных с разработкой моделей бюджетно-территориальной организации городского самоуправления, применялся сравнительный и экономико-статистический анализ (группировка, сравнение, графики), а также метод анкетного опроса.
і Информационная база исследования включает в себя:
о данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Алтайскому краю;
о нормативные документы Российской Федерации, Алтайского края и города Барнаула, в том числе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
о данные анкетного и экспертного опроса.
Достоверность и обоснованность результатов исследования
определяется применением совокупности современных научных методов,
апробаций положений диссертации в органах местного самоуправления.
Научная новизна и основные результаты исследования. Научная
новизна диссертации заключается в следующем:
о введено в научный оборот понятие «бюджетно-территориальная организация местного самоуправления», под которым понимается форма устройства, с одной стороны, муниципального самоуправления, а с другой, - бюджетной системы, осуществляемая в границах муниципальных образований;
о впервые разработана и апробирована система выбора наиболее оптимальной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе, включающая в себя сравнительный анализ:
оценки качества управления финансами в условиях функционирования одно- и двухуровневой модели организации местного самоуправления;
характеристик различных территориальных социально-экономических систем (города и муниципального района, поссовета в городе и сельского совета в муниципальном районе);
о впервые определены характеристики территориального образования (демографические, расселенческие, бюджетные и другие), которые должны учитываться при определении его статуса;
о предложена и апробирована оригинальная методика оценки качества управления муниципальными финансами, основанная на сравнительной оценке функционирования бюджетной системы в условиях разноуровневых моделей организации местного самоуправления в крупных городах; о обосновано положение о том, что вопросы местного значения в районах города нельзя свести к перечню, установленному для поселений или муниципальных районов. Даны предложения по качественному расширению компетенции местного самоуправления в крупных городах, очерчен круг вопросов, которые должны находиться в компетенции районных органов местного самоуправления; о предложены два варианта создания двухуровневой модели местного самоуправления, предполагающие, соответственно, реализацию моделей в рамках действующего законодательства и при условии внесений в него изменений.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы состоит в выработке научно-обоснованных подходов к формированию оптимальной модели бюджетно-территориальной организации местного самоуправления крупного городского округа.
Практическое значение диссертации состоит в том, что прикладные результаты исследования, включая рекомендации работы, могут быть использованы для формирования и совершенствования оптимальной модели территориальной организации местного самоуправления крупного городского округа.
Апробация и практическое использование результатов исследования. Методические и прикладные результаты исследования были доложены и обсуждены на международных, всероссийских и региональных конференциях, расширенном заседании кафедры региональной экономики и управления Алтайского государственного университета. Основные
результаты отчета были переданы в городские органы власти для использования при разработке оптимальной модели территориальной организации городского самоуправления Барнаула.
По теме диссертации опубликовано 13 работ общим объемом 3 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы (177 наименований) и 15 приложений.
В главе 1 «Теоретические основы бюджетно-территориальной организации местного самоуправления» исследованы общие и специфические особенности бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в России в разные периоды. В главе также рассмотрены теоретические подходы к выделению главных характеристик территориальной организации местного самоуправления и их влиянию на систему муниципального управления. Особое внимание уделено бюджетному статусу организации местного самоуправления и созданию методики оценки качества управления муниципальными финансами.
В главе 2 «Сравнительная оценка разноуровневых моделей бюджетно-территориальной организации местного самоуправления» проведен анализ бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в городе в дореформенный период и на этапе реформирования, проведен сравнительный анализ одноуровневой модели организации местного самоуправления в крупном городском округе и двухуровневой в муниципальном (сельском) районе Алтайского края. Апробирована методика оценки качества управления муниципальными финансами в условиях разноуровневой модели организации местного самоуправления в крупном городе Барнауле.
В главе 3 «Перспективы развития бюджетно-территориальной организации местного самоуправления в крупном городе» подготовлены, обоснованы и предложены общие подходы к формированию системы местного самоуправления в крупных городах РФ вообще и городском округе - городе Барнауле - в частности.
