Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Российское местное самоуправление переживает сложные времена. Муниципальная реформа, начавшаяся с принятием 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-Ф3, проходит на фоне жесткой централизации власти и ресурсов, наблюдаемых в стране в течение последнего десятилетия. Очевидно, что развитие местного самоуправления, являющегося проявлением местной демократии, децентрализации власти и развития гражданского общества, в таких условиях вступает в определенное противоречие с общим вектором движения публичной власти. И эти противоречия становятся все очевиднее, проявляясь как в государственной и муниципальной политике, так и в экономике, в законодательстве и в повседневной практике муниципального управления. И все же, несмотря на систематическое «урезание» правовой, организационной, финансовой и экономической самостоятельности, местное самоуправление в России продолжает существовать. С чем это связано? Как представляется, феномен местного самоуправления определяется необходимостью, востребованностью данного института - как со стороны граждан, жителей, так и со стороны государства (если речь не идет о тоталитарном государстве). Этот феномен - отражение двойственной природы местного самоуправления, которое, с одной стороны, выступает в форме некоей самоорганизации жителей для решения определенных насущных задач, наиболее близких к жителям. С другой же стороны, оно является уровнем публичной власти, наиболее приближенной к жителям, что позволяет более эффективно решать публично-властные задачи. Ключевым принципом, на котором зиждется не только концепция разделения частного и публичного секторов экономики, но и определение места муниципалитетов в системе публичной власти, является принцип субсидиарности. Применительно к российским условиям данный принцип слабо разработан как в теоретическом плане, так и с точки зрения его реализации на практике.
Эффективность власти, о которой так много говорится в современной России (как, впрочем, и в других странах), понимается разными акторами по-разному. Применительно к местному самоуправлению, основным критерием эффективности власти должна являться эффективность решения задач местного самоуправления. Эффективность решения местных (муниципальных) задач определяется в экономическом плане доступностью, качеством и устойчивостью предоставления соответствующих муниципальных услуг, а в политическом - удовлетворенностью либо неудовлетворенностью населения действиями власти и представляемыми услугами. Организуя предоставление муниципальных услуг, органам местного самоуправления необходимо искать и находить эффективные решения в интересах жителей, исходя из имеющихся возможностей и ресурсов. Как показывает исторический и международный анализ института местного самоуправления, его ключевая задача - решение т.н. местных (муниципальных) задач. Это предполагает, что у муниципалитетов как публично-правовых образований (публичных корпораций) существует (должна существовать) собственная компетенция, в целях реализации которой оно собственно и возникает (создается). Совершенно очевидно, что, будучи властью публичной, муниципальная власть решает только определенные задачи, круг которых, как правило, устанавливается законодательно. Соответственно, занимаясь хозяйственной деятельностью, муниципалитеты действуют в определенном правовом поле, которое налагает на них специфические ограничения и условия, связанные с компетенцией местного самоуправления. Вопрос о задачах (компетенции) местного самоуправления, таким образом, является одним из основных. Однако недостаточно определить и проанализировать компетенцию местного самоуправления и ее влияние на хозяйственную деятельность муниципалитетов. Не менее, а может быть - и более важно выявить, исследовать и систематизировать те возможности, которыми располагают органы местного самоуправления при организации решения стоящих перед ними задач, и - соответственно - при организации хозяйственной деятельности. Способы решения задач местного самоуправления и организации хозяйственной деятельности муниципалитетов, критерии и принципы выбора тех или иных способов, особенности их применения являются вторым, не менее важным и актуальным предметом изучения. Последнее представляет не только научный интерес, но и практическое значение, поскольку позволяет органам местного самоуправления осознанно подходить к организации предоставления муниципальных услуг как с точки зрения соответствия тех или иных услуг компетенции муниципального образования, так и с точки зрения выбора способа решения и финансирования услуги.
Необходимо подчеркнуть, что комплексное и системное исследование управления хозяйственной деятельностью муниципалитетов, муниципального хозяйства как определенной системы отношений до настоящего момента в России практически не осуществлялось. Основные труды по данной тематике затрагивают дореформенный период и, соответственно, не учитывают особенностей, которые накладывает на организацию муниципального хозяйства Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. №131-Ф3, а также - естественным образом - современных тенденций в теории и практике данного сектора. В теоретическом плане данная проблема слабо проработана в российской экономической, управленческой и юридической науке. Кроме того, необходимо обратить внимание и на отсутствие в российской науке проработанных практических механизмов. В то же время разработанные европейской наукой и практикой концептуальные модели организации муниципального хозяйства требуют весьма существенного переосмысления, адаптации и развития с учетом особенностей российской экономики.
Вышеизложенные обстоятельства определяют актуальность и выбор темы данного исследования.
Цель и задачи исследования.
Цель диссертации состоит в выработке теоретических и методологических основ и практических рекомендаций по модернизации управления муниципальным хозяйством и повышению экономической эффективности предоставления муниципальных услуг на основе комплексного исследования системы отношений, возникающих в данной сфере.
В соответствии с заявленной целью в работе решались следующие задачи:
формирование понятийно-терминологического аппарата, в первую очередь - основных понятий темы исследования (муниципальные услуги, муниципальное хозяйство, термины, определяющие содержание задач местного самоуправления и т.п.);
разработка методологической основы исследования, включающей в т.ч. базовые принципы участия муниципальных образований в хозяйственных отношениях;
анализ хода и промежуточных итогов муниципальной реформы, состояния местного самоуправления в современной России, формирующих условия участия муниципальных образований в хозяйственных отношениях;
раскрытие содержания хозяйственной деятельности муниципальных образований в контексте гарантий прав на местное самоуправление и соотношения частного и публичного секторов экономики;
исследование и обобщение зарубежного (в т.ч. стран, прошедших период постсоциалистической трансформации) опыта организации и управления хозяйственной деятельностью и его анализ с точки зрения возможности использования в условиях современной российской экономики;
анализ институциональных рамок функционирования местного самоуправления в России реформенного периода в целях выявления возможности использования современных механизмов организации хозяйственной деятельности;
классификация задач местного самоуправления как предпосылки («легитимации») для организации хозяйственной деятельности муниципальных образований и участия в ней;
исследование и систематизация способов решения задач местного самоуправления, рассматриваемых в качестве способов организации предоставления муниципальных услуг;
разработка алгоритма принятия решений органами местного самоуправления на основе формулирования принципов и критериев выбора конкретного способа организации предоставления муниципальных услуг;
выработка научно обоснованных практических рекомендаций, направленных на модернизацию и повышение эффективности муниципального хозяйства, совершенствование управленческо-хозяйственной деятельности;
выработка предложений для законодательных органов федерального и регионального уровней, направленных на модернизацию управления муниципальным хозяйством.
Объектом исследования является процесс управления хозяйственной деятельностью муниципальных образований, способы ее организации и пути модернизации.
Предмет данной работы - исследование теоретических и практических подходов к управлению муниципальным хозяйством на основании изучения релевантных институциональных и экономических аспектов.
Теоретической и методологической основой исследования послужили труды ведущих российских и зарубежных (в первую очередь, немецких) ученых - специалистов в области региональной и местной экономики, местного самоуправления, муниципального и гражданского права, государственного и муниципального устройства, муниципального хозяйства. Исследование базируется на изучении, анализе и обобщении результатов «классических» концептуальных трудов и современных исследований. Владение иностранными языками и многолетняя практика консультирования органов государственной власти и местного самоуправления в различных регионах России позволили автору опираться в своих исследованиях на обширный практический опыт российских и зарубежных (европейских) муниципалитетов, материалы различных симпозиумов, научных и прикладных дискуссий.
При обработке фактического материала использовались традиционные научные подходы - диалектический, логический, статистический и сравнительный (в т.ч. сравнительно-страновой) анализ, анализ правовых норм и метод научных обобщений. В качестве инструментов исследования использовались методы сравнения, ранжирования, структуризации целей и экспертных оценок.
Диссертационное исследование основано на системном подходе к изучению проблем организации и модернизации управления хозяйственной деятельностью муниципальных образований.
Информационную основу диссертационного исследования составили законодательные и подзаконные нормативные акты Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований РФ, Европейского Союза, Федеративной Республики Германии, ряда других зарубежных стран, нормы международного права (в частности, Европейской хартии местного самоуправления), а также материалы правоприменительной (в первую очередь, судебной) практики, иные официальные документы. В работе также использованы обзоры и иные аналитические материалы по проблемам местного самоуправления, региональной экономики, муниципального хозяйства, полученные в ходе парламентских слушаний, международных, общероссийских, межрегиональных и региональных научных и научно-практических конференций, семинаров, круглых столов, участником которых являлся автор, а также опубликованные в российских и зарубежных электронных и печатных средствах массовой информации.
Научная новизна исследования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в выработке авторского подхода к муниципальному хозяйству как специфической системе отношений по поводу предоставления муниципальных услуг, в определении и обосновании роли и места муниципальных образований в системе экономических отношений в целом и отношений в сфере публичного хозяйства, в частности. При этом в качестве базовых посылок используются современные представления о роли публичной власти в экономических процессах. Даны собственные дефиниции базовых понятий, существенно отличающиеся от существовавших ранее. Новым и оригинальным в подходе является также то, что проработка организационно- управленческих и экономических аспектов базируется на глубоком и системном анализе правового регулирования публично-правовых и гражданско-правовых отношений в сфере местного самоуправления и на широком использовании зарубежного (европейского) опыта организации муниципального хозяйства, сравнительно-странового анализа.
В качестве наиболее существенных результатов диссертационного исследования, отражающих его новизну и личный вклад автора, на защиту выносятся следующие положения:
даны авторские определения понятий «муниципальные услуги» и «муниципальное хозяйство» и установлена их прямая взаимосвязь; установление жесткой зависимости муниципальных услуг от компетенции (круга задач) местного самоуправления позволяет четко определить круг таких услуг и пределы участия муниципалитетов в экономике; способом организации хозяйственной деятельности муниципалитетов выступает муниципальное хозяйство, которое рассматривается как система отношений по поводу предоставления муниципальных услуг;
определены основания и пределы хозяйственной деятельности муниципальных образований; в частности, отстаивается позиция о том, что следствием реализованной в России концепции местного самоуправления как института публичной власти (и муниципальных образований как публично-правовых образований) является недопустимость участия муниципальных образований в секторах экономики, не связанных напрямую с реализацией задач местного самоуправления (принцип т.н. специальной правоспособности); подобный подход вытекает из принципа субсидиарности и соответствует современному пониманию участия муниципалитетов в экономике в европейских странах;
определен круг субъектов-участников муниципального хозяйства (производители муниципальных услуг, потребители муниципальных услуг и органы местного самоуправления), а также роли каждого из них в системе отношений; так, производителями муниципальных услуг могут быть как частные, так и муниципальные, а при определенных условиях - даже государственные хозяйствующие субъекты; среди потребителей муниципальных услуг автор выделяет физических и юридических лиц как индивидуальных потребителей, объединения лиц (например, жильцы многоквартирного дома) или население муниципального образования в целом в качестве коллективных (групповых) потребителей; отдельно рассматривается роль органов местного самоуправления, которые могут также выступать потребителями муниципальных услуг, однако их основная задача - организация предоставления муниципальных услуг;
систематизированы и методически определены различные группы задач местного самоуправления (составных элементов компетенции) с точки зрения «легитимации» организации хозяйственной деятельности муниципальных образований и участия в ней; проведено разграничение между собственной компетенцией (вопросы местного значения и т.н. «специальные права» местного самоуправления) и делегированной компетенцией (делегированные государственные полномочия и полномочия, делегируемые от других муниципалитетов на основании договоров); даны собственные дефиниции понятий, используемых применительно к вопросам местного значения - «организация», «создание условий», «участие», «содействие», на основании чего определен комплекс действий органов местного самоуправления по решению каждой категории вопросов местного значения;
проведена инвентаризация и систематизация возможных способов решения задач местного самоуправления (предоставления муниципальных услуг) с учетом действующего российского законодательства, передового международного и российского опыта; выделено шесть возможных способов (внутри некоторых из них также выделены различные модусы), особенности каждого из которых подробно исследованы в работе;
сформулированы и обоснованы основные принципы выбора конкретного способа решения (предоставления тех или иных муниципальных услуг); в частности, базовыми при выборе способа решения являются принципы экономической эффективности, приоритета частного сектора экономики, обеспечения доступности и устойчивости предоставляемых услуг, использования конкурентных механизмов предоставления услуг;
на основе анализа экономических и институциональных аспектов, обобщения практического опыта определены возможности, предпосылки и механизмы привлечения частных хозяйствующих субъектов к предоставлению муниципальных услуг, обоснован приоритет использования данного способа решения задач местного самоуправления; формирование, размещение и исполнение муниципального заказа рассматривается автором как ключевой (но лишь один из возможных) механизм привлечения частных хозяйствующих субъектов;
определены место и основные формы частно-муниципального партнерства как способа решения задач местного самоуправления; на основе анализа правового регулирования, международного и российского опыта частно-муниципальных партнерств сформулированы основные условия, преимущества и риски использования данного способа на муниципальном уровне; сформулированы отличия данного способа от предыдущего; концессионные соглашения рассматриваются лишь как один из возможных механизмов частно-муниципальных партнерств; подвергается критике трактовка концессии в российских законодательстве и муниципальной практике;
четко сформулированы предпосылки и условия создания муниципальными образованиями собственных хозяйствующих субъектов - коммерческих и некоммерческих организаций; исследованы особенности различных организационно- правовых форм таких субъектов; в части коммерческих организаций сделан вывод о необходимости отказа от организационно-правовой формы муниципальных унитарных предприятий в пользу хозяйственных обществ (в первую очередь, обществ с ограниченной ответственностью как наиболее приемлемой формы для муниципального уровня), сформулированы предложения по созданию муниципальных хозяйственных обществ; в части некоммерческих организаций проведено сравнительное исследование различных «типов» муниципальных учреждений (казенных, бюджетных, автономных) и сформулированы рекомендации по выбору типа учреждения, а также по использованию иных организационно-правовых форм некоммерческих организаций (фондов, автономных некоммерческих организаций и некоммерческих партнерств);
в работе обосновывается, что одним из перспективных способов решения муниципальных задач является межмуниципальная хозяйственная кооперация, не получившая до настоящего времени заметного развития в России; значение данного механизма особенно велико в условиях большого количества малых муниципальных образований (в первую очередь, поселенческого уровня); в зарубежной практике данный механизм используется чрезвычайно широко, поскольку позволяет повысить экономическую эффективность и устойчивость предоставления услуг; автор формулирует причины неразвитости данного механизма в российской муниципальной практике; в работе систематизированы различные формы межмуниципальной хозяйственной кооперации (договорное и институциональное сотрудничество); выработаны рекомендации по созданию межмуниципальных хозяйственных обществ и управлению ими (в т.ч. в условиях экономического неравенства муниципалитетов - участников таких обществ);
критически оценивается такой способ решения вопросов местного значения как делегирование исполнения полномочий одним типом муниципальных образований (как правило, поселениями) другому (муниципальным районам); формулируются критерии и условия допустимости такого делегирования, в т.ч. экономические;
на основе анализа зарубежной практики (европейских стран) сформулированы основные тенденции развития муниципального хозяйства на современном этапе; отмечается, что в целом российское законодательство не препятствует внедрению этих тенденций, и в целом ряде российских муниципалитетов эти тенденции уже находят свое отражение; в то же время имеется целый ряд существенных препятствий для более широкого и эффективного использования прогрессивных механизмов организации хозяйственной деятельности, которые исследуются в работе; по целому ряду проблем сформулированы конкретные рекомендации (как для законодателей, так и для практиков муниципального управления).
Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что разработаны и обоснованы теоретико-методологические положения и выводы о праве на хозяйственную деятельность муниципальных образований как гарантии права на местное самоуправление, предпосылках и пределах такой деятельности; выявлена и сформулирована связь между задачами местного самоуправления и его хозяйственной деятельностью. На основании критического анализа различных подходов даны авторские определения понятий муниципальных услуг и муниципального хозяйства, которые могут быть использованы как в экономике, управлении, так и в праве. Впервые на основе изучения и обобщения международного и прогрессивного российского опыта, а также правового регулирования были проинвентаризированы и систематизированы способы организации предоставления муниципальных услуг, определено их место в общей системе отношений, что может послужить толчком для дальнейших детальных исследований каждого конкретного способа. Теоретические обоснования, аргументационная логика и изложенные в работе выводы могут быть использованы для развития научной школы муниципального управления в России, для подготовки обоснований соответствующих политических и экономических решений, программ и иных документов.
Практическая значимость работы проявляется в том, что на основе проведенного анализа сформулирован целый ряд научно обоснованных практических рекомендаций, направленных на модернизацию управления муниципальным хозяйством, повышение эффективности предоставления муниципальных услуг. Наряду с этим в диссертации разработан также целый ряд предложений по совершенствованию организационно-нормативного регулирования хозяйственной деятельности муниципалитетов и местного самоуправления в целом, рассчитанных как на федерального законодателя, так и на органы местного самоуправления и могут быть использованы как законодательными органами, так и руководителями и специалистами этих органов. Значительная часть исследования и его выводов используется и может использоваться в дальнейшем в качестве методических материалов, рекомендуемых профильными ведомствами. Кроме того, проведенное исследование позволяет сформировать самостоятельную учебную дисциплину для подготовки и повышения квалификации кадров системы муниципального управления.
Апробация результатов исследования.
Выводы и рекомендации были представлены и обсуждены на следующих крупных мероприятиях:
международные научно-практические и экспертные конференции «Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы» 15-16.11.2007 г., Софрино; «Эффективное местное самоуправление - основа демократического государства. 10 лет ратификации Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления» 10.04.2008 г., Москва; «Развитие местного самоуправления в России в контексте 15-летия Конституции РФ» 4-5.12.2008 г., Калуга; «Модели местного самоуправления в сравнительной перспективе: формирование будущей муниципальной политики» 25-26.09.2009 г., Санкт-Петербург; «Современные тенденции развития территориальных и организационных основ местного самоуправления в России и Германии» 7.10.2010 г., Пермь; III Европейско-Российская конференция «Партнерство. Инновации. Инвестиции. Опыт обращения с промышленными и бытовыми отходами» 28.04.2011 г., Гамбург; «Местное самоуправление и развитие территорий» 30.06.-1.07.2011 г., Калужская область; IV Европейско-Российская научно-практическая конференция «ЕВРОРОСС: опыт больших и малых городов в области обращения с отходами производства и потребления» 27-28.10.2011 г., Берлин;
заседания экспертных советов по развитию местного самоуправления при Комитете Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Министерстве регионального развития РФ, Министерстве экономического развития РФ; парламентские слушания в Государственной Думе РФ по различным аспектам совершенствования законодательства о местном самоуправлении, гражданского и хозяйственного законодательства; заседания Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ; научные и научно-практические круглые столы по проблемам местного самоуправления и муниципального хозяйства в профильных органах государственной власти РФ и ряда субъектов Федерации (Пермский край, Пензенская область, Калужская область, Республика Чувашия, Ростовская область, Калининградская область и др.)
многочисленные межрегиональные, региональные и межвузовские конференции в различных регионах по проблемам модернизации государственного и муниципального управления (Пермь, Калуга, Брянск, Чебоксары, Москва, Ярославль и др.).
Ряд выводов и рекомендаций, изложенных в диссертационном исследовании, получил статус методических рекомендаций, направляемых Министерством регионального развития РФ субъектам Федерации и муниципальным образованиям, а также вошел в ряд учебных пособий по муниципальному управлению, выходивших под эгидой различных профильных федеральных ведомств. Выводы и рекомендации также неоднократно представлялись по запросам федеральным органов власти в рамках подготовки различных законопроектов, резолюций и т.п. документов, были использованы при подготовке экспертных заключений и т.п.
Материалы диссертации были использованы автором для разработки программ учебных курсов «Управление муниципальным хозяйством» и «Муниципальные услуги и муниципальное хозяйство», реализованных им в сотрудничестве с другими специалистами в ходе подготовки и повышения квалификации кадров муниципальных служащих на базе высших учебных заведений и центров повышения квалификации кадров (в частности, в Пермском институте муниципального управления, Академии социального управления в г. Москве, Институте управления при Президенте Республики Саха (Якутия), других образовательных учреждений).
Публикации.
По теме диссертации опубликовано свыше 100 работ, в том числе 11 монографий (2 индивидуальные, 9 коллективных) и 3 учебных пособия (в соавторстве); 16 научных статей (общим объемом более 16 п.л.) по теме диссертационного исследования опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК РФ. Общий объем лично выполненных соискателем публикаций по теме диссертации составляет ок. 150 п.л.
Структура диссертационной работы.
Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения и библиографии. Структура работы обусловлена сформулированными целями и задачами, определена логикой рассмотрения вопросов и использованными методами исследования. Совокупность данных факторов привела к следующей последовательности и структуре изложения материала:
Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения и библиографии. Структура работы обусловлена целями и поставленными задачами, определена логикой рассмотрения взаимозависимых вопросов и совокупностью решаемых задач, представленных в следующем порядке:
