Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретико-методологические основы оценки эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами 10
1.1 Государственные решения как основа процесса управления земельными объектами 10
1.2 Подходы к определению понятия эффективности государственных управленческих решений 25
1.3 Методологические основы анализа эффективности государственных управленческих решений 38
Выводы по Главе 1 62
Глава 2 Эффективность государственных решений по управлению земельными объектами в Российской Федерации 64
2.1 Проблемы регулирования земельно-имущественных отношений в постперестроечной России 64
2.2 Анализ эффективности государственных решений на примере решения об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации 82
2.3 Применение инструментов оценки эффективности к государственному решению о выкупе земель промышленными предприятиями 102
Выводы по Главе 2 111
Глава 3 Формирование системы оценки эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами 113
3.1 Специфика анализа государственных решений по управлению земельными объектами 113
3.2 Методические рекомендации по определению эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами 124
3.3 Организационный механизм оценки эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами 143
Выводы по Главе 3 152
Заключение 155
Библиография 160
Приложения 180
- Подходы к определению понятия эффективности государственных управленческих решений
- Проблемы регулирования земельно-имущественных отношений в постперестроечной России
- Применение инструментов оценки эффективности к государственному решению о выкупе земель промышленными предприятиями
- Организационный механизм оценки эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Земле как фактору производства и объекту прав собственности в развитых экономиках всегда уделялось особое внимание. Формирование адекватных систем землепользования и землевладения служило толчком к экономическому росту и процветанию, стимулировало к проявлению экономической инициативы и эффективному хозяйствованию. Масштабы и продолжительность процессов разгосударствления в Российской Федерации вывели на первый план вопросы рационального управления государственной собственностью. На данный момент в государственной и муниципальной собственности сконцентрировано 92,3% земельных ресурсов, состоящих преимущественно из земель лесного фонда (70%) и сельскохозяйственного назначения (17,4%)1. Однако они обеспечивают не более 2% доходов консолидированного бюджета Российской Федерации2. Соответственно будущее этого имущества напрямую зависит от эффективности текущих и планируемых государственных решений в данной сфере.
Политика государства в области земельно-имущественных отношений в последние годы была направлена на поиск оптимальной формы собственности на землю и создание соответствующих ей институтов. Однако незавершенность процессов земельного реформирования в России приводила к разнообразным спекуляциям и мошенничеству на рынке земли, перераспределению ее в результате несистемных политических решений в пользу неэффективных собственников, а также обострению проблемы продовольственной безопасности. Противоречивые результаты земельной реформы в России потребовали разработки новых и корректировки уже принятых государственных решений.
Стратегический характер земли делает актуальной многостороннюю оценку эффективности государственных управленческих воздействий в процессе их анализа. Зарубежный опыт государственного управления подтверждает возможность более полного достижения целей управленческих воздействий посредством анализа их ожидаемой и фактической эффективности, а также обеспечения прозрачности и гласности в процессе их обоснования. В то же время проработаїшая и структурированная
1 Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2007 году. Министерство экономического развития РФ, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Состав.: В.В. Кулик, Г.Н. Ратникова, СМ. Шубич, ТВ. Фатеева. -М.: Роснедвижимость, ФГУП «ФКЦ «Земля», 2008.-С. 50.
Доля земельных поступлений в совокупных доходах консолидированного бюджета за последние б лет не превышала 2,5% и неуклонно снижалась. В 2008 г. по данным Казначейства России она составила 1,66%.
методология оценки эффективности государственных решений до сих пор не создана экономической наукой, а представлена фрагментарными положениями и подходами. Комплексные исследования по разработке инструментария оценки эффективности решений в области управления земельными ресурсами в России отсутствуют, хотя и значительно востребованы практикой.
В экономических отношениях земля является как непосредственным (в сельском хозяйстве), так и косвенным (земля под объектами недвижимости) фактором производства, выступая пространственно-территориальным базисом размещения, что необходимо учитывать в подходах к оценке эффективности государственных решений в исследуемой области. Организация системы государственного земельного кадастра и переход к учету на основе единых объектов недвижимости предусматривает передачу земельных участков собственникам находящихся на них зданий и сооружений. Но эффективность такой передачи и ее условия требуют дополнительного исследования. По этой причине остаются актуальными вопросы теоретико-методологического обеспечения определения эффективности государственных решений, направленных на формирование норм регулирования земельно-имущественных отношений в Российской Федерации.
Степень научной разработанности. Теоретическую основу исследования, прежде всего, составляют работы в области теории управления организацией и методологии менеджмента отечественных (О.С. Виханского, А.В. Райченко, М.Л. Разу, Э.А. Уткина, СВ. Хайниша) и зарубежных авторов (Р. Акоффа, П. Друкера, Д. Нортона, Р. Каплана, М. Мескона, Т. Питерса, К.Х. Рамперсанда, Г.А. Саймона), теории управления системами и системного анализа (А.Г. Круглшсова, А.Д Урсула), общей методологии анализа эффективности экономической деятельности (С.А. Аханова, Д.С. Львова, В.В. Новожилова, Т.С. Хачатурова).
Основополагающие труды по изучению возможностей измерения эффективности государственного управления принадлежат зарубежным исследователям: X. Де Бргойну, К. Морсу, Р. Страйку. Выводы отечественных ученых (С.А. Батчикова, СЮ. Глазьева, Е.И. Добролюбовой) основаны на изучении зарубежного опыта определения эффективности государственного управления, но их непосредственное применение к государственным решениям в российской практике затруднительно. В работах А.Н. Беляева, Г.О. Бридкого, В.В. Глущенко, А.А. Дегтярева, Л.Г. Евланова,
В.А. Козбаненко, А.И. Кузьмина, Э.А. Смирнова, А.И. Соловьева, Ю.Г. Учителя, Р.А. Фатхутдинова изложены некоторые подходы к разработке и обоснованию управленческих решений в государствешюм и частном секторе. Однако проблематика поиска адекватных способов анализа и оценки эффективности государственных решений в отечественной научной литературе отражена незначительно и только начинает разрабатываться. Во многом это связано с дискуссионностью подходов к пониманию эффективности государственных решений.
Имеющиеся способы анализа эффективности управленческих решений требуют учета специфики управления земельными ресурсами. В связи с этим следует обращаться к исследованиям П.И. Бурак, В.И. Кошкина, Р.Б. Новрузова, А.З. Селезнева, К.А. Хубиева, Ф.И. Шамхалова, в которых уделено внимание вопросам эффективного управления государственной собственностью. Теоретико-практические основы управления земельными ресурсами и особенности регулирования земельно-имущественных отношений на современном этапе российских преобразований освящены в трудах А.А. Алпатова, Д.Б. Аратского, А.А. Варламова, СВ. Козловой, Л.И. Кошкина, Д.Д. Лукманова, А.Н. Макарова, Т.В. Малеевой, С.С. Мишурова, А.В. Руднева. Необходимо учитывать мировые тенденции развития отношений собственности на землю, отраженные в исследованиях Т. Бетелла, Э. Де Согто.
Таким образом, возможности измерения эффективности государственных решений по управлению земельными ресурсами изучены недостаточно, а инструменты системной оценки их эффективности практически отсутствуют. В связи с этим требуется разработать комплексный подход к анализу эффективности государственных решений и адаїгтировать его к решениям, направленным, в первую очередь, на регулирование земельно-имущественных отношений. Указанное обстоятельство предопределило цель диссертационной работы.
Целью исследования является решение научной задачи совершенствования методического аппарата оценки эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами. В соответствии с целью возникает необходимость решения следующих задач:
— исследовать сущность, содержание и порядок разработки и принятия государственных решений по управлению земельными ресурсами;
обобщить имеющиеся трактовки понятия «эффективность» в теории управления и разработать подход к анализу и интерпретации эффективности государственных решений по управлению земельными объектами;
исследовать методологические основы анализа эффективности государственных управленческих решений, разработать модель оценки эффективности государственных управленческих решений и применить ее к анализу эффективности государственного решения об обороте земель сельскохозяйственного назначения;
проанализировать возможность и целесообразность применения дополнительных инструментов исследования эффективности в процессе анализа государственного решения о выкупе земель собственниками находящихся на них объектов недвижимости (промышленными предприятиями);
с учетом специфических особенностей государственных решений по управлению земельными объектами сформулировать методические рекомендации по формированию системы оценки эффективности государственных решений в данной сфере и обосновать возможность их использования на практике.
Предметом данного исследования является комплекс экономических инструментов оценки эффективности государственных решений в сфере управления земельными ресурсами. Объект исследования составляют государственные решения по управлению земельными объектами.
Теоретическая основа исследования представлена положениями теории принятия государственных управленческих решений, теории управления государственной собственностью, управления земельными ресурсами, теории организации и системного анализа. В основу работы положены концепции и подходы, содержащиеся в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых по данной тематике.
Методологической базой исследования являются общенаучные и общелогические методы: сравнение и аналогия, обобщение и классификация, формализация, анализ и синтез, абстрагирование и идеализация, дедукция и индукция, причинно-следственный анализ. В процессе формирования подхода к анализу эффективности государственных решений по управлению земельными объектами применялись системный и структурно-логический методы анализа, институциональный подход. Оценка государственных решений, касающихся земельных преобразований производилась
с применением конкретно-исторического подхода, экономико-статистических методов и экспертных оценок. Система оценки эффективности государственных решений по управлению земельными объектами разрабатывалась на основе процессного, программно-целевого и функционального подходов к управлению.
Информационной базой исследования стали официальные статистические и справочные данные, аналитические материалы Всемирного банка, Министерства экономического развития Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации Российской Федерации, Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Федеральной службы государственной статистики, публикации результатов исследований Института экономики РАН, Института комплексных стратегических исследований и других организаций. В ходе исследования использовались монографии отечественных и зарубежных ученых, периодическая литература, электронные издания, результаты научно-практических конференций, нормативно-правовые акты.
Работа выполнена в соответствии с п. 1.1 «Теоретические взгляды на природу, сущность и развитие управления», п.1.16 «Развитие механизмов и методов принятия управленческих решений», п.1.23 «Оценка управления экономическими системами» области исследования 1. «Теория управлеїшя экономическими системами» паспорта специальности ВАК 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством».
Научная новизна исследования состоит в разработке комплекса теоретико-методологических положений по оценке эффективности государственных решений в сфере управлеїшя земельными объектами, а также поддерживающего его аналитического инструментария. Новыми являются следующие научные результаты:
— предложена авторская трактовка понятия «эффективность государственных
решений по управлению земельными объектами» на основе выделения ее ключевых
элементов (продуктивности, результативности и качества);
- обоснована возможность использования западных подходов («оценивание по
литик и программ», «оценка эффективности регулирующих актов») к анализу эффек
тивности государственных решений в отечественной практике управления земельны
ми объектами с учетом содержания текущих земельных преобразований в России;
на основе структурного подхода к анализу эффективности государственных управленческих решений разработана модель оценки эффективности государственных управленческих решений; суть модели состоит в построении многомерной системы показателей эффективности и расчете обобщающего показателя эффективности государственных управленческих решений;
доказано, что совместное применение анализа «выгоды-потери» и SWOT-анализа в процессе оценки эффективности государственных решений по управлению земельными объектами позволяет генерировать дополнительную информацию об эффективности государственшдх решений в исследуемой области;
предложены научно-обоснованные методические рекомендации по определению эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами, содержащие алгоритм анализа эффективности государственных решений по управлению земельными объектами и включающие систему показателей эффективности, аналитические инструменты и формы анализа и отчетности;
разработан организационный механизм оценки эффективности государственных решений по управлению земельными объектами, интегрирующий задачи организации, учета, анализа и контроля в процессе оценки эффективности государственных решений исследуемой категории.
Теоретическое значение выполненной работы заключается в развитии методологии оценки эффективности в государственном секторе экономики, согласовании различных подходов к оценке эффективности государственных решений по управлению земельными объектами, преодолении фрагментации научного знания в данной сфере. Выводы и материалы исследования служат основой для дальнейших научных изысканий по данной проблематике.
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные по результатам исследования, могут использоваться органами государственной власти Российской Федерации для совершенствования практики разработки, принятия и реализации государственных решений в области управления земельными ресурсами. В частности, прикладное значение имеют: применение научно обоснованного подхода к оценке эффективности государственных решений и внедрение в практику деятельности органов государственной власти сформулированных в работе методических рекомендаций по анализу эффективности государственных
решений в сфере управления земельными объектами, а также предложений по организации системы оценки эффективности государственных решений в этой сфере.
Полученные данные могут быть использованы при разработке специальных курсов для государственных служащих в системе дополнительного профессионального образования и повышения квалификации, а также учебных курсов в вузах.
Апробация и внедрение результатов исследования. Предложения и рекомендации прошли апробацию на практике в Департаменте земельных ресурсов г. Москвы. Внедрен подход к анализу эффективности решений по управлению, земельными ресурсами г. Москвы с применением системы показателей и формулы расчета итогового показателя эффективности, анализа выгоды-потери и оценочных форм.
Материалы исследования использованы в учебном процессе ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин: «Система государственного и муниципального управления», «Управление государственной и муниципальной собственностью», «Разработка управленческого решения».
Научное исследование выполнено в рамках научно-исследовательских работ ФГОУ ВПО «Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации», проводимых в соответствии с общеакадемической комплексной темой: «Пути развития финансово-экономического сектора России».
Основные выводы и результаты исследования представлены и обсуждены на следующих научно-практических конференциях и конкурсах работ, организованных:
Финансовой академией при Правительстве Российской Федерации («Система государственного управления в XXI веке: проблемы и перспективы», Москва, 2005 г.; «Неделя науки» ((Модернизация экономики и финансовая стабилизация современной России», Москва, 2006 г.; Третья всероссийская научно-практическая конференция «Система государственного управления в XXI веке: проблемы и перспективы», Москва, 2008 г.);
Пензенским государственным педагогическим университетом им. В.Г. Белинского (VI Всероссийская научно-практическая конференция «Современное состояние и перспективы развития экономики России», Пепза, 2008 г.; V Международная научно-практическая конференция «Проблемы управления экономикой в трансформируемом обществе», Пенза, 2008 г.);
Международной академией финансовых технологий (Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы экономики и совершенствования правового регулирования экономики», Пятигорск, 2009 г.);
Центром развития научного сотрудничества (V Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные вопросы экономических наук», Новосибирск, 2009 г.);
Российской академией наук (конкурс на научных работ 2006 года на соискание медалей Российской академии наук среди молодых ученых).
Публикации. По теме диссертации опубликовано 12 научных работ общим объемом 5,24 п.л. (авторский объем 4,85 п.л.), в которых отражены основные результаты исследования, в том числе 3 работы объемом 1,79 п.л. (весь объем авторский) в изданиях, определенных ВАК России.
Структура и объем работы обусловлены целью, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений. Для иллюстрации результатов исследования использованы таблицы, рисунки и приложения.
Подходы к определению понятия эффективности государственных управленческих решений
Объектом научных исследований эффективность государственных решений стала после того, как экономисты столкнулись с невозможностью на практике оценить эффективность государственного управления в целом. Несмотря на достаточно долгую историю исследования проблем эффективности в государственном секторе отсутствуют единые теоретико-методологические принципы ее определения. Это обусловлено циклическим характером обращения к данной проблематике в связи со сменой приоритетов государственной политики, интересов правящей элиты и уровнем развития гражданского общества. Закрытость, как следствие принципал-агентских отношений, государственной власти от обще--ства, а также специфичность ГУР как объекта исследования затрудняет разработку адекватных показателей оценки эффективности и препятствует прямому заимствованию подходов к измерению эффективности, применяемых в частном менеджменте. Существование долгосрочных, масштабных последствий, неподдающихся количественному измерению и однозначной оценке, наличие как продуктов, услуг, так и процессов в результатах реализа-1 ции ГУР требует разработки особых методик оценки эффективности в данной сфере.
Исторически вопросами эффективности деятельности задавались уже древние египтяне, отличая эффективный труд от неэффективного. С развитием человечества эффективность стала объектом изучения философских систем Древней Греции и Древнего Китая37. Уже тогда были выведены основные свойства и принципы эффективной деятельности, хотя само понятие «эффективность» сформулировано не было. В дальнейшем философия отошла от исследования феномена эффективности в чистом виде. В рамках политэкономии термин «эффективность» в своих исследованиях стали использовать У. Пети и Ф. Кенэ для оценки мер правительства по отношению к экономической ситуации с позиций их результативности. Однако уже в работах Д. Рикардо под эффективностью понимается отношение результата к определенному виду затрат.
Появление науки управления во многом обязано проявлением интереса ученых к эффективности использования рабочей силы в промышленном производстве. Основатели менеджмента исследовали основные принципы и резервы увеличения эффективности деятельности. Поэтому в рамках «классической школы» эффективность трактовали как достижение формальных целей, заранее установленными методами в конкретные сроки. (Г. Эмерсон, Ф. Тейлор, В. Вильсон, М.Вебер). Изучение особенностей организационного поведения дало новые интерпретации категории «эффективность». «Школа человеческих отношений» отвергла механистическое понимание эффективности, как упрощенное. Эффективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, определяемое по ряду критериев, в том числе и удовлетворению результатами. Бурный расцвет наук в XX веке привел к тому, что проблемы эффективности стали изучаться в рамках стратегического менеджмента, теории государственного управления, праксиологии, теории систем и системного анализа и философии. Получил развитие «синергетический подход» к интерпретации эффективности , основанный на открытости организации, активном взаимодействии со средой, наличии обратной связи, влиянии исторических, экономических, психологических и коммуникативных факторов. Несмотря на обширное исследование эффективности, понятийно-категориальный аппарат разрабатывался недостаточно: понятия «эффективность» и «качество» имели достаточно неопределенный объем и содержание, а объективность существования эффективности как свойства управления вообще подвергалась сомнению.
Современная научная литература часто дает характеристики эффективности, однако четко сформулированное определение понятия «эффективность» встречается намного реже. Зачастую, «имеет место отождествление результативности, экономии, производительности, качества и эффективности» . Наилучшим образом неопределенность вокруг данного понятия иллюстрирует дефиниция Р. Л. Акоффа: «эффективность — это оцененная производительность, продуктивность, умноженная на ценность, результативность оцененного результата» . Анализ трактовок понятия «эффективность» в целом и «эффективность-управления» в частности позволяет выделить три подхода к определению указанных понятий, исходя из предъявляемого критерия: результатный, целевой и комплексный.
Представителями результатного подхода к определению эффективности являются X. Де Брюйн, В.А. Козбаненко, Б.А. Райзберг. Так, X. Де Брюйн под эффективностью понимает достижение результатов, а под оценкой эффективности «измерение тех результатов, которые поддаются измерению»41. Другой исследователь разделяет понятия «эффекта» как абсолютного показателя, характеризующего результат, и «эффективности» как относительного показателя, характеризующего процесс получения искомого результата, связь между которыми устанавливается через затраты ресурсов, необходимых для осуществления процесса, нацеленного на получения эффекта (результата) . В.А. Козбаненко считает, что эффективность определяется через сопоставление результатов и ресурсов, затраченных на их достижение . Б.А. Райзберг под эффективностью управления понимает отношение результата к затратам всех видов ресурсов (материальных, трудовых, финансовых, информационных), обусловивших достижение эффекта 4. Поскольку периоды осуществления затрат и получения результата чаще всего не совпадают, эффективность становится функцией времени и применяется процедура дисконтирования. В рамках экономической теории такая эффективность называется аллокативной и описывает, насколько продуктивно распределяются и используются ресурсы.
Целевой подход нашел отражение в определении В.Е. Чиркина, по мнению которого эффективность управления представляет собой достижение цели наилучшим образом, в более короткий срок и с наименьшими затратами45. В. Потокан под эффективностью понимает уровень достижения различных целей организации при ограниченности имеющихся ресурсов46. Многие западные авторы под эффективность управления организацией подразумевают «достижение организацией определенного уровня качества функционирования, основных целей и задач... при условии стабильного обеспечения возложенных на нее функций»47. По мнению С.С. Сулакшина, эффективность государственного управления - способность реализации (априорная) или степень реализации (апостериорная) публично заявленных целей . В данном подходе эффективность реализуется через успешность приспособления различных систем к внешнему и внутреннему окружению через изменение целей, поэтому правомерно считать ее адаптивной.
Комплексный подход связывает цели и результаты деятельности организации в определении ее эффективности, а также выдвигает ряд дополнительных критериев. Например, А.Г. Кругликов определяет эффективность как меру конечного результата или степень выполнения поставленных задач . Г.В. Атаманчук считает, что трактовка эффективности управления должна даваться в рамках системы «субъект управления — взаимодействия — управляемые объекты» и измеряться «по состоянию и производительности, результатам и качеству функционирования объектов, по структуре, объему и актуальности производимых и потребляемых ими материальных, социальных и духовных продуктов»50. При этом он уравнивает понятия эффект и эффективность. СВ. Хайниш связывает эффективность с требованиями, предъявляемыми к современным организациям под влиянием внешней среды таким, как: соответствие целей потребностям организации и достигаемым результатам, использование адекватных средств достижения целей, соответствие понесенных затрат получаемым результатам (экономичность), способность преодолевать неблагоприятное воздействие внутренней и внешней сред и использовать благоприятные факторы. Исходя из этого, эффективность организации понимается как «свойство, связанное со способностью организации в рамках нормативной системы общественных ценностей формулировать и достигать цели в соответствии с предъявляемыми потребностями в виде результатов, соотнесенных с затратами, путем использования соответствующих средств и с учетом факторв-условий ее функционирования» .
Сторонниками комплексного подхода являются также А.Д. Урсул и А. Сергеев, которые предлагают структурно-логическую модель анализа эффективности, состоящую из «целевой» (цели-затраты, результаты-цели), «потребностной» (результаты-потребности, цели-потребности) и экономической эффективности (затраты-результаты)52. С позиций данной модели хорошо иллюстрируются все подходы к интерпретации понятия «эффективность» (см. Таблица 4).
Проблемы регулирования земельно-имущественных отношений в постперестроечной России
Все земли, находящиеся в пределах Российской Федерации, составляют земельный фонд страны. По целевому назначению и правовому режиму они подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.
В результате проведенных реформ приватизационные процессы коснулись многих групп государственного имущества и в меньшей степени земли. По данным на 1 января 2008 года в государственной и муниципальной собственности находилось около 1 578 млн. га (92,4%), в собственности юридических лиц и граждан - 132 млн. га (7,6 %) земельного фонда115 (см. Рисунок 11).
Общая площадь земельного фонда РФ достигает 1710 млн. га, а суммарная кадастровая стоимость всех земель России по предварительным оценкам Роснедвижимости составляет 23,6 трлн. руб. , что примерно составляет годовой ВВП России. В США в 2005 году кадастровая стоимость земель была в 2,6 раза больше ВВП; во Франции - в 2,8; а Австралии - 2,1. Это свидетельствует о занижении кадастровой оценки российской земли.
Камнем преткновения в реформировании земельно-имущественных отношений в России стал вопрос о форме собственности, которая, на наш взгляд, не является ключевым фактором, определяющим эффективность земельного реформирования. Рассмотрим три подхода к реформированию отношений собственности на землю в России.
Сторонники первого подхода (С. Шаталин, Л.И. Абалкин, К. Улыбин, А.В. Петриков, A.M. Емельянов, Г.И. Шмелев) выступают за полную передачу земли в частную собственность и формирование открытого рынка земли118. Разница в точках зрения экономистов состоит в скорости земельных преобразований, а также в степени контроля со стороны государства. Вопрос распределения земельной ренты либо не рассматривается вовсе, либо решается в пользу частного собственника.
Второй подход к реформированию земельно-имущественных отношений в России состоит в развитии альтернатив как государственной, так и частной собственности, которая не учитывает в полной мере арендно-рентную составляющую, в виде долевой и иных форм собственности на землю119.
Третий подход состоит в сохранении государства в качестве первичного или же титульного собственника земли (в том числе путем обратного выкупа приватизированных земель) при перераспределении некоторых прав собственности на землю (владения, пользования и распоряжения). Земельная рента в рамках данного подхода должна полностью принадлежать государству, гражданам и лишь частично присваиваться землепользователями. Сторонниками данного подхода являются Г.Джордж, К.К. Панкова, Е.С. Савченко, Т. Роскошная, Д.В. Пиккард, К. Джапп, Ф. Харисон.
Д.В. Пиккард указывает на то, что в случае выбора полной «распродажи» прав собственности на землю рента будет присвоена ее владельцами. Неконтролируемые спекуляции с землей с участием зарубежных инвесторов создадут угрозу экономической и национальной безопасности, поставят вопрос не только об удорожании стоимости аренды земли, но и о геополитической самостоятельности государства120.
Позиция Д.С. Львова,, ВШ. Макарова, Г.Б. Клейнера заключается -.в- замене частной собственности на землю формами владения, закреплением права каждого на частное владение землей и создании свободного рынка многообразных, прав собственности на землю, за исключением частной; при сохранении за государством титула собственника земли 21.
Д:С. Львов предлагает создать социально-справедливую систему публичного перераспределения земельной ренты в пользу каждого гражданина страны. , Экономический, аспект земельного вопроса заключается в разработке научно обоснованного механизма изъятия, и перераспределения земельной ренты,, создания институциональной базы его реализации при сохранении национального суверенитета; а не установления примата определенной формы собственности на землю. Ф:И; Шамхалов по этому поводу пишет: «Любая-форма собственности, по существу, решает одни и те же задачи, хотя и разными способами; а именно: организация и повышение эффективности общественного производства с целью получения благ и услуг, необходимых для удовлетворения потребностей; людей»122. Поэтому при- оценке эффективности ГУР в сфере управления» земельными объектами следует учитывать показатели, доходов государства и общества от земли, развитость арендных отношений; некоторые характеристики земельного рынка, наличие земли у эффективных землепользователей, уровень национальной безопасности
Наличие: концептуально, различных подходов к, реформированию земельно имущественных отношений в- России: отразилось в неопределенности официальной политики, которую иллюстрирует история реформирования законодательства в этой сфере. Є начала девяностых годов; отмечается, два противоположных направления реформирования земельно-имущественных отношений: движение в сторону рынка и, сохранение приоритета государства в роли собственника земли: Два десятилетия происходит рёформирование данной сферы, при этом, концептуальный подход на государственном уровне так и не выработан:
Главной целью земельной реформы; проводимой с 1989 года стало формирование эффективных частных собственников на основе проведения приватизации земли, вовлечение ее в гражданско-имущественный оборот.. По мнению И:Н. Буздалова, земельная реформа- это «процесс трансформации земельных отношений, включающий изменение отношений владения, пользования и распоряжения земельными участками с целью повышения экономической эффективности и экологической безопасности использования земельных ресурсов, обеспечения регулируемого земельного оборота, защиты прав собственников и землевладельцев» . Земельная реформа подразумевает реформу землевладения на условиях эффективного использования земли и реформу землепользования на основе установления взаимовыгодных, удобных и полезных правил хозяйствования. Соответственно содержанию преобразований российского земельного законодательства можно выделить несколько основных этапов проводимой земельной реформы.
Первый этап (1990-1993 гг.) реформы ознаменовался отменой монополии государственной собственности на землю в 1990 году. Ряд законов и поправок к Конституции РФ открывали возможность приобретения земельных участков в собственность для производства сельскохозяйственной продукции гражданами Российской Федерации и колхозами. Иностранные граждане были исключены из процесса приобретения земель в собственность или получения земли на праве пожизненного наследуемого владения.
За время проведения первого этапа земельной реформы собственниками земли стали 25 млн. граждан . К его концу собственники земли получили ряд правомочий на продажу, дарение, передачу по наследству, залог, аренду, обмен и передачу земельного участка в качестве взноса в уставной фонд акционерных обществ, товариществ и кооперативов , был отменен мораторий на продажу земельных участков, приобретенных для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и жилищного строительства; провозглашен принцип свободы распоряжения земельными участками собственниками.
Ряд нормативно-правовых актов создал механизм изменения государственной формы собственности сельскохозяйственных предприятий на частную, а также выделения из них крестьянских хозяйств. Сельскохозяйственным кооперативным предприятиям, акционерным обществам, гражданам земельные участки передавались в коллективно-долевую и коллективно-совместную собственность. Крестьянское хозяйство считалось законным представителем владельца доли и получило право на ее залог в банке. Появилась возможность получения разрешений на изменение целевого сельскохозяйственного назначения земли по решению органа исполнительной власти субъекта РФ.
Применение инструментов оценки эффективности к государственному решению о выкупе земель промышленными предприятиями
Выкуп земель собственниками расположенных на них зданий, сооружений и иных объектов недвижимости - одна из целей земельной реформы, достижение которой направлено на формирование единых объектов недвижимости на основе переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или собственности. Стоимость земель под промышленными предприятиями оценивается в 1 трлн. долл., это 500 тыс. га (80 тыс. земельных участков, на которых расположены 22 тыс. предприятий). Промьппленные предприятия занимают менее 1% территории страны, но они дают более 90% всех собираемых платежей203. Однако на сегодняшний день можно констатировать стагнацию приватизационных процессов в этой сфере.
Сроки переоформления прав на землю переносились неоднократно: сначала до 1 января 2004 г., затем до 1 января 2007 г., после этого до 1 января 2008 г. Согласно действующему законодательству срок выкупа земли собственниками по льготной цене установлен до 1 января 2010 года, нарушение которого влечет за собой штраф в размере от 20 до 100 тыс. руб.2 . Существенно менялась и концепция государственного решения относительно условий выкупа. Изначально выбор осуществлялся между реализацией рыночного (установление цены выкупа в размере стоимости, определенной в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности) и нормативного подхода (введение фиксированных цен при приватизации земельных участков).
Недостатками первоначального механизма определения цен выкупа земли под объектами недвижимости являлась их увязка со ставками земельного налога, утверждаемыми органами местного самоуправления, их ежегодная индексация в соответствии с бюджетным или налоговым законодательством Российской Федерации, а также установление субъектами РФ максимально допустимых законодательством кратностей ставкам земельного налога. В результате за период с 2001 по 2004 год цены выкупа земли возросли в 4 раза, в ряде случаев приблизились к рыночным или превысили их.
Вместе с тем в органы, уполномоченные принимать решение о продаже земельных участков, поступало большое количество заявок на приватизацию незастроенных или час тично застроенных земельных участков, которые, как правило, приобретались с целью строительства сверхприбыльных объектов. Во многих случаях уже после приватизации предприятий их имущественные комплексы были раздроблены и распроданы как самостоятельные объекты недвижимости (например, складские терминалы, автозаправочные станции, автосервисы, базы отдыха).
Итоговые варианты решения 2005-2006 года были разработаны в рамках синтезированного подхода (см. Таблица 21): предельные уровни цен выкупа фиксировались на весь срок реализации решения, но ставились в зависимость от кадастровой стоимости, которая могла тяготеть и к рыночным показателям.
В целом можно выделить три варианта решения: действующий на 2005 год вариант, вариант Минэкономразвития и вариант Президента РФ. Последние два варианта различались незначительно (уровнем выкупных цен в иной местности и ставками арендной платы). А для субъектов РФ, где кадастровая переоценка проведена не была, варианты ГУР 2005 и 2006 года по условиям аренды являлись практически равнозначными (при незначительном доминировании варианта 2006 года в случае установления арендной ставки на предельном уровне в 2%). В результате в соответствии с заявлением Президента РФ был выбран вариант 2006 года. Кадастровая стоимость земель под промышленными предприятиями на тот момент составляла около 410 млрд. руб.206.
В 2007 году с целью прогнозирования поведения заинтересованных сторон мы произвели расчет выгод и потерь для земельного участка, расположенного в г. Москве по условиям действующего варианта ГУР и варианта 2006 года (см. Приложение 29). Итоговые значения выгод и потерь иллюстрирует Таблица 22.
На основании расчета можно сделать следующие выводы:
1. Установленная новым вариантом решения цена выкупа влечет значительные потери бюджета г. Москвы. Вместе с тем в результате переоценки кадастровой стоимости земель в г. Москве и приближению ее к рыночным показателям удалось повысить ставки арендной платы для договоров аренды, заключаемых после 1 июня 2007 года. Это привело к тому, что по принятому решению условия выкупа и аренды в долгосрочной перспективе стали сопоставимы, а выгоды промышленных предприятий от аренды земли по сравнению с ее выкупом сократились. Такая ситуация позволяет приближенно оценить потери государства в рыночных условиях.
2. Предприятиям в условиях г. Москвы выгоднее не выкупать земельные участки в собственность, а арендовать их на правах долгосрочной аренды. Однако новый вариант решения с учетом ответной реакции власти г. Москвы стимулирует предпринимателя к такому поведению в меньшей степени. Юридическая разница прав аренды и собственности не поддается точной стоимостной оценке. Однако этот фактор, безусловно, необходимо принимать во внимание. В то же время для точного прогноза следует учесть и средний срок существования предприятий и тот факт, что наиболее рентабельные из них выкупили землю в собственность до 2004 года.
3. В результате реализации ГУР с учетом выпадения части доходов региональных бюджетов могут возникнуть различные варианты стратегического поведения представителей государственной власти в условиях обладания административным ресурсом. Вариант решения 2006 года в условиях г. Москвы стимулирует к такому поведению сильнее.
С момента принятия федерального закона № 212-ФЗ на условиях варианта ГУР 2006 года количество невыкупленных земель под промышленными предприятиями сократилось всего лишь на 10-15%208. В г. Москве случаи выкупа были единичны. Собственники предприятий в большинстве случаев предпочли право аренды. Введение выкупной цены кратной ставке земельного налога привело к пересмотру результатов кадастровой оценки и резкому увеличению цены на земельные участки на местах, следуя примеру г. Москвы. В некоторых случаях происходило увеличение кадастровой стоимости земли в десятки раз.-По мнению экспертов, по прошествии двух лет кадастровая оценка земель подлежащих выкупу могла вырасти до 500 млрд. руб.209. Однако этот рост в разрезе регионов был неравномерен. Прогноз относительно возможности появления ответной реакции со стороны представителей государственной власти на местах, не заинтересованной в потере значительных доходов бюджетов от земельной ренты, полностью оправдался.
Мировой финансовый кризис усилил нехватку финансовых средств у предприятий. В настоящее время разрабатывается законопроект, продлевающий сроки переоформления земли под промышленными предприятиями до 1 января 2013 года. В новых условиях более эффективными мерами для стимулирования оформления земельных участков в собственность могут стать предоставление рассрочки платежа (от 10 до 50 лет)210, снижение ставки аренды до уровня ниже ставок земельного налога211 или же снижение уровня вы купных цен для промышленных предприятий с учетом оценки экономических последствии этой меры .
Решение задачи по стимулированию выкупа земли приватизированными промышленными предприятиями должно быть направлено на определение-«справедливого» и экономически обоснованного механизма передачи государственных земель в частную собственность, препятствие необоснованному обогащению владельцев недвижимости в результате возможной спекуляции, предоставленной по низким ценам из государственной и му-ниципальной собственности землей.
Таким образом, ГУР о выкупе земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости (промышленных предприятий) можно считать реализованным. Вместе с тем механизм ГУР оказался недейственным в полной мере, поэтому требуется его корректировка. С целью анализа возможных вариантов усовершенствования рассматриваемого решения требуется оценить его фактическую эффективность, выявить сла- бые стороны и сконструировать обоснованный вариант корректировки.
Оценим эффективность действующего ГУР по упрощенным показателям эффективности различных видов. Приложение 30 обобщает результаты оценки фактической эффективности рассматриваемого государственного решения и расчеты.
Экономическая эффективность ГУР о выкупе может оцениваться соотношением; доходов за вычетом расходов и потерь от реализации решения бюджетов соответствующих уровней или консолидированного бюджета РФ. Доходы бюджетов от реализации ГУР рассчитываются как сумма поступлений от выкупа земли и поступлений от аренды за земли под промышленными предприятиями, по которым необходимо переоформить право постоянного (бессрочного) пользования. Поступления от выкупа рассчитываются как суммарная стоимость продажи земельных участков по установленной законом цене, и дисконтированных поступлений земельного налога по ним
Организационный механизм оценки эффективности государственных решений в сфере управления земельными объектами
Разработка, верификация методик оценки эффективности государственных решений и внедрение их в практику— процесс весьма длительный. В наиболее развитых странах он занял около двух десятилетий. Для того чтобы применение оценки эффективности ТУР по управлению земельными объектами на практике дало положительные результаты, следует создать соответствующий организационный, механизм, в рамках которого предлагается сформировать подсистемы организации; анализа и учета, контроля и отчетности.
Подсистема организации включает субъекты оценки эффективности государственных решений; объекты, оценки эффективности и процедуры определения эффективности ТУР. Особое значение приобретает распределение обязанностей- полномочий и ответственности за проведение оценки эффективности государственных решений по управлению земельными объектами (см. Рисунок 23). По нашему мнению, ответственность за проведение оценки ожидаемо» эффективности альтернативных вариантов и фактической эффективности реализованных государственных решений на, федеральном .уровне следует возложить на головного исполнителя поручений1 Правительства РФ по разработке концепций и обоснований решений по выработке политики в. области регулирования земельно-имущественных отношений, которым является Минэкономразвития России или Минсельхоз России. Причиной; привлечения головного разработчика, к оценке эффективности ГУР является то, что у этого органа власти имеются квалифицированные специалисты и соответствующая; информация., Требуется также закрепить за некоторыми органами государственной власти, (Министерством; финансов РФ; Министерством юстиции-РФ; Министерством здравоохранения и социального развития РФ, а также Министерством природных ресурсов и экологии РФ) обязанность проведения консультаций в процессе расчетов показателей эффективности определенного вида и; предоставление информации для проведения этих расчетов (как головному, разработчику, так и органу, контролирующему проведение, оценки эффективности, ТУР). На уровне субъектов Федерации распределение полномочий может быть аналогичным.
Вместе с тем и на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации считаем необходимым создать специальную группу методической поддержки оценки эффективности государственных решений; и обобщению практики оценивания. В состав такой группы рекомендуется включить аудиторов Счетной палаты РФ и ее территориальных представительств; членов профильных комитетов Государственной Думы РФ (по собственности, по строительству и земельным отношениям, по аграрным вопросам, по бюджету и налогам, по охране здоровья, по труду и социальной политике, по природным ресурсам, природопользованию и экологии, по законодательному обеспечению противодействия коррупции).
Наличие такой группы облегчит накопление знаний и обмен опытом в области анализа эффективности ГУР. В основные задачи такой группы может входить предоставление консультаций по анализу эффективности альтернативных вариантов решений, разрешение сложных методологических вопросов, подготовка заключений относительно соответствия методике проводимой оценки эффективности ГУР по управлению земельными объектами.
Для проведения экспертного оценивания качественных показателей эффективности ГУР по управлению земельными объектами должны привлекаться независимые эксперты. Ими могут быть физические или юридические лица, обладающие достаточной квалификацией, знаниями и навыками для оценки ГУР в конкретной области, независимые от субъектов принятия решений и не имеющие существенного материального интереса от реализации оцениваемых ими решений (например; эксперты научно-исследовательских организаций). Должна осуществляться ротация состава группы экспертов, привлекаемых для оценки различных государственных решений по управлению земельными объектами.
Процедура оценки эффективности ГУР в области управления земельными объектами определяется методикой. Ее длительность рекомендуется четко регламентировать с момента поступления поручения! на разработку вариантов решений до проведения конкретных расчетов и вынесения итоговых заключений об эффективности. В то же время1 суть оценки эффективности ГУР подразумевает необходимость решения нестандартных задач, применения творческого подхода к анализу социально-экономических и экологических последствий, что может увеличивать ее продолжительность. Процесс оценки эффективности должен стимулировать к применению инновационных методов ее исследования, поэтому предлагается использовать специальные семинары по обучению новейшим мето- . дам анализа, консультации с ведущими исследовательскими центрами, организация совещаний для стимулирования коллективной работы и обмена опытом в области оценки эффективности ГУР по управлению земельными объектами.
Для разработки проекта методики, положения о группе методической поддержки и независимых экспертах необходимо проведение ряда дополнительных мероприятий:
- создание рабочей группы по подготовке проекта методики, положения о группе методической поддержке и положения о привлечении независимых экспертов к оценке эффективности ГУР в области управления земельными объектами;
- обобщение имеющегося опыта и инструментария обоснования проектных вариантов государственных решений в рассматриваемой области;
- привлечение западных специалистов для обмена опытом и консультаций в процессе разработки методики;
- проведение крупномасштабного исследования в области определения детализированного перечня показателей эффективности и инструментов оценки эффективности государственных решений по управлению земельными объектами; - разработка проекта методики и его апробация;
- обмен опытом в области оценки альтернативных вариантов государственных решений и обоснования их эффективности среди органов государственной власти, участвующих в процессе разработки ГУР по управлению земельными объектами;
- проведение социологического исследования в среде органов государственной власти, направленного на выявление проблем применения методики в практике деятельности органов государственной власти, недоработок и противоречий;
- корректировка и окончательное отражение методики в нормативно-правовой базе Российской Федерации, а также внесение поправок и уточнений в зависимые нормативно-правовые акты с целью создания организационно-правового базиса подсистемам управления оценкой;
- подготовка положения о группе методической поддержки, которое бы обозначило основные цели, задачи и функции этого подразделения в процессе оценки эффективности государственных решений, а также требования к входящим в нее специалистам, подготовка положения о независимых экспертах, порядке их привлечения и определения уровня компетентности;
- внесение соответствующих дополнений в нормативные документы, регламентирующие порядок разработки и принятия государственных решений, с целью закре- пления обязанности проведения оценки эффективности ГУР согласно методике. К этим документам относятся Регламент Правительства РФ, Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, а также Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти238. Соответствующие изменения должны быть внесены в документы субъектов Федерации;
- организация баз данных для хранения информации о результатах проведенной оценки, а также необходимой справочной информации для ее проведения.
Реализация указанных мероприятий должна повысить качество проработки и действенность методики оценки эффективности ГУР управлению земельными объектами, а также стимулировать органы государственной власти к ее использованию.
