Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Методологические основы оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих 11
1.1 Формирование и развитие теоретических и концептуальных основ оценки
эффективности деятельности государственных гражданских служащих 12
1.1.1 Подходы к определению понятия "эффективность" 13
1.1.2 Современные концепции организации эффективной деятельности государственных гражданских служащих 21
1.2 Анализ наиболее распространенных методов оценки эффективности деятельности организаций и работников: зарубежный опыт 26
1.3 Современные подходы к оценке эффективности деятельности государственных гражданских служащих: отечественный опыт 33
1.4 Обоснование необходимости многокомпонентной оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих 39
Выводы по главе 1 41
Глава 2. Разработка методики оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих 44
2.1 Применение результативно-компетентностного подхода при оценке эффективности деятельности государственных гражданских служащих 44
2.2 Обоснование подхода к оценке эффективности деятельности государственных гражданских служащих 45
2.2.1 Разработка методики проведения оценки результативности деятельности государственных гражданских служащих 49
2.2.2 Оценка компетентности государственных гражданских служащих 57
2.2.3 Оценка мотивационного компонента деятельности государственных гражданских служащих 66
2.3 Формирование анкеты с целью проведения анализа удовлетворенности клиентов деятельностью государственных гражданских служащих 73
Выводы по Главе 2 77
ГЛАВА 3. Оценка эффективности деятельности государственных гражданских служащих 79
3.1 Выбор объектов для проведения оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих 79
3.2 Обоснование выбора критериев для проведения оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих 85
3.3 Анализ результатов оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих 94
Заключение 108
Библиографический список
- Современные концепции организации эффективной деятельности государственных гражданских служащих
- Современные подходы к оценке эффективности деятельности государственных гражданских служащих: отечественный опыт
- Обоснование подхода к оценке эффективности деятельности государственных гражданских служащих
- Обоснование выбора критериев для проведения оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих
Современные концепции организации эффективной деятельности государственных гражданских служащих
В проблеме оценки деятельности проблема оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих является одной из самых важных, острых и злободневных во всем мире и, в частности, в России. Прежде всего, это связано с бурным развитием концепций государственного управления, которые предлагают различные пути создания эффективной государственной службы.
Прежде чем говорить об эффективности государственной службы и эффективности деятельности государственных гражданских служащих следует выделить основные подходы к определению понятия «эффективность
Суть понятия эффективности любого экономического явления или системы состоит в оценке результата его конкретной деятельности относительно вложенных материальных, финансовых и иных средств, трудовых и прочих затрат.
На современном этапе развития науки выделяют три аспекта понятия эффективности [81; 62, с. 107-111], представленных на рисунке 1.1.
Наибольшее практическое применение на сегодняшний день получил подход, рассматривающий эффективность сквозь призму соотношения затрат и соответствующих им результатов. [62, с. 107-111] Продуктивность (рис. 1.1) в данном случае рассматривается как частное от деления объема произведенной продукции или оказанных услуг за конкретный выбранный период времени либо в натуральном, либо в стоимостном, либо другом измерении, на затраченные на производство данного объема продукции, оказания данного количества услуг, ресурсы. Рентабельность (рис. 1.1) находится как отношение прибыли, полученной от конкретного вида деятельности (производства продукции или оказания услуг), к трудовым, материальным, финансовым и прочим затратам.
Отметим, что при рассмотрении эффективности как меры приближения к оптимальному состоянию экономической системы или как вероятности достижения руководствуются структурой задачи оптимизации, представленной на рисунке 1.2.
Впервые понятие «эффективность» было использовано итальянским экономистом Вильфредо Парето [цит. по: 115] в труде «Учение политэкономии» 1906 года.
Парето определил эффективность как состояние экономики, при котором видится невозможным осуществление каких-либо изменений в пользу одного из участников экономического процесса без соответствующего ухудшения положения другого участника, в то же время все ресурсы используются максимально эффективно, а потребители обеспечиваются возможной наибольшей полезностью. Таким образом, эффективной считается ситуация, когда все выгоды от процесса обмена исчерпаны.
Однако термин «эффективность» на тот период не часто использовался даже учеными-экономистами. Но это не помешало понятию эффективности с течением времени получить широкое распространение за пределами экономической науки, что в свою очередь привело к размытию и расширению границ определения данного термина и его применения в различных сферах общественной деятельности. Развитие экономики, машинного производства, зарождение и становление теории научного менеджмента поспособствовали распространению термина в научной литературе.
В рамках исследования проблемы эффективности особый вклад в развитие управленческой мысли внесли Макс Вебер [50] и Йозеф Шумпетер [141]. Понятие эффективности нашло отражение в работах Уильяма Петти [111] и Франсуа Кенэ [цит. по: 51] в контексте оценки результативности различных многообразных частных и правительственных действий. Однако стоит отметить, что названные авторы не рассматривали эффективность в качестве самостоятельного термина экономической науки.
Давид Рикардо [цит. по: 51], классик политэкономии, в своих работах рассматривал понятие «эффективность» с точки зрения оценки конкретных действий, как отношение получаемого результата к затратам определенного вида, отделяя его при этом от понятия результативности. Также ученым предпринимаются довольно удачные попытки оценки эффективности капитала, после чего термин рассматривается в статусе экономической категории.
В 1911 году основоположник современного менеджмента Гаррингтон Эмерсон публикует книгу «Двенадцать принципов эффективности» [144], в которой раскрывает понятие эффективности как основной задачи управления и впервые описывает связь между эффективностью и функциональностью.
Западная научная мысль современное представление об эффективности связывает с именем Питера Фердинанда Друкера [цит. по 51, 84]. В его работах происходит разделение понятий результативности, как чисто экономической категории, и эффективности, как категории социально-экономической (рисунок 1.3). Суть идеи заключается в том, что результативность является отражением эффективности.
В 50-е - 60-е годы XX века американские ученые Питер Друкер в книге «Практика менеджмента» 1954 года и Теодор Левитт [цит. по: 51, 84] в статье «Маркетинговая миопия» 1960 года выдвинули схожие идеи о возможности рассмотрения эффективности организации и ее устойчивого развития в кардинально новой среде и широкой перспективе. Эти работы сыграли решающую роль в определении эффективности и формировании представлений о ней в послевоенный период.
70-е годы XX века определили новый акцент в определении эффективности. Широкое развитие получили исследования стратегий организаций, основанных на аналитике и экономической теории. В 80-е годы экономическая теория стала приоритетной с точки зрения исследований стратегического развития организации и определения эффективности.
С точки зрения государственного сектора экономика считается эффективной в случае максимального удовлетворения потребностей граждан при условии ограниченности ресурсов (рисунок 1.4).
В масштабах государства в качестве результативных показателей можно рассматривать валовую добавленную стоимость, чистую добавленную стоимость, чистую и валовую прибыль. Государство же, безусловно, обладает рычагами влияния на уровень экономической эффективности, в том числе, механизмы кредитно-денежной, налоговой политики.
Проблемой трактовки понятия эффективности занимались и отечественные ученые. В своем развитии термин прошел стадии определения от «эффективности производства» до «эффективности управления производством». Это процесс связан со временем господства государственной собственности и отсутствия рыночных отношений, а процесс принятия экономических решений на уровне государства имел форму централизованного планирования. Понятие эффективности было синонимом результативности производства.
В конце XX начале XXI века развитие предпринимательства послужило толчком к разработке и появлению концепции эффективности организации. Эффективность стала рассматриваться как отражение результативности деятельности какой-либо материальной системы. Ковалев В.В. определил эффективность через отношение получаемых результатов к некоторой определенной характеристике используемого фактора (ресурса), затраченного на достижение конкретного желаемого результата [цит. по: 84]. В результате вычисления по данному определению получаем технологическую эффективность при расчете в натуральном выражении, в стоимостном же выражении мы получаем экономическую эффективность. Экономическая эффективность в понимании Шеремета А.Д. [139] обозначает отдачу в форме доходов различных ресурсов предприятия, которые непосредственно находятся в распоряжении вышеупомянутого предприятия. Эффективность же производства, по мнению Шеремета, имеет три источника – предмет труда, средства труда и сам труд.
Яшин Н.С. и Пузов Е.Н. [89; 102] в своих работах сделали попытку рационализировать имеющуюся информацию и сгруппировали существующие точки зрения на понятие эффективности. Ими были выделены несколько подходов к определению эффективности, представленные в таблице
Современные подходы к оценке эффективности деятельности государственных гражданских служащих: отечественный опыт
Рост масштабов и качественные сдвиги в экономической и социальной сферах нашей страны предъявляют более высокие требования к управлению, в связи с чем органы власти не могут довольствоваться сложившимися методами оценки эффективности государственных служащих. Даже хорошо зарекомендовавшие себя в прошлом методики нуждаются в корректировке и модернизации. Именно с этой точки зрения необходимо подойти к вопросу оценки эффективности деятельности государственного служащего.
Анализ работы властных структур убедительно доказывает, насколько необходима научно обоснованная методика оценки, наиболее полно и конкретно показывающая как самим сотрудникам, так и их коллегам и руководству результаты и качество выполненной работы, способности и возможности служащего.
Позитивный эффект внедрения комплексной системы оценки эффективности деятельности государственного гражданского служащего, включающей, в том числе, и адекватные алгоритмы оценки результативности, компетентности и мотивации, обусловит повышение общей эффективности деятельности как конкретного служащего, так и властной структуры в целом, поскольку каждый служащий будет осознавать связь между своими конкретными обязанностями и стратегическими целями государственной структуры. Руководители, имея возможность измерить эффективность работы каждого служащего, а, соответственно, и каждого подразделения и всего властного органа в целом, могут влиять на процесс реализации стратегии государственного органа власти [86; 71].
Разработка и последующее применение методов оценки эффективности деятельности государственных служащих позволит повысить уровень эффективности и результативности деятельности государственных гражданских служащих, позволит привлечь их к решению насущных проблем, с которыми ежедневно сталкиваются органы власти, связать исполнение должностных обязанностей с целями и задачами органа и его структурных подразделений, а также с удовлетворенностью населения оказываемыми государственными услугами.
Внедрение адекватной системы оценки эффективности деятельности государственных служащих поможет создать основу для индивидуальной заинтересованности государственных служащих в достижении общественно значимых целей и решении задач, результативного выполнения должностных обязанностей, принятия оптимальных управленческих решений.
В настоящее время в практике деятельности органов власти процесс оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих осуществляется непосредственно работодателем, который формирует для этого комиссию с включением в нее представителя кадрового подразделения властного органа, и почти полностью основывается на формальных показателях и проводится в форме аттестации. Итоги аттестации представляют собой констатацию оценки степени соответствия деятельности гражданского служащего требованиям должностного регламента относительно квалификационных требований. Таким образом, эффективность деятельности служащего зависит от двух факторов – от того, насколько точно он выполняет должностной регламент (соответствует квалификационным требованиям), и от того, насколько грамотно составлен сам регламент. Но поскольку оценка качества регламента не является предметом оценки самого служащего, то единственной мерой таковой оценки может быть именно точность соответствия деятельности служащего требованиям регламента.
Подобная система оценки эффективности деятельности государственных служащих не взаимосвязана с системой оплаты их труда и воспринимается ими как простая формальность.
Теоретические разработки и методический инструментарий в области оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих характеризуются отсутствием единых стандартов описания эффективности работы, они трудоемки (включают целый набор оценочных процедур), включают неоправданно большое количество показателей, которые характеризуют не столько деятельность конкретного служащего, сколько деятельность всего властного органа, и накладываются друг на друга, помимо этого.
Традиционно эффективная организация государственной гражданской службы ориентирована не только на достижение поставленных целей исключительно четкими, конкретными, жесткими административными методами, но и на контроль исполнения функций и должностных обязанностей государственными служащими, при этом служащие фактически лишены свободы действий и не могут проявлять инициативу. [41]
Более современные походы к эффективной организации гражданской службы включают достижение поставленных целей, исполнение задач за счет применения гибких административно-управленческих механизмов. Системы строгой отчетности и поручения заданий в форме приказа при этом заменяются системами экономических стимулов и непрямого воздействия. Сама деятельность государственных служащих должна быть направлена на максимально возможное удовлетворение общественных потребностей, ориентацию на потребителей государственных услуг. При таком подходе результативность государственного служащего подвергается воздействию в большей мере внешних факторов и зависит от стандартов оказания государственных услуг. [41] Групп, заинтересованных в работе органов власти очень много, а значит и главная задача деятельности с точки зрения каждой из групп будет представляться по-разному. Авторская модификация модели заинтересованных групп В. Хиля [104, с. 26] позволяет представить потребителей результатов деятельности государственных гражданских служащих, а также групп, оказывающих влияние на деятельность органов (рис. 2.1).
Обоснование подхода к оценке эффективности деятельности государственных гражданских служащих
Научные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертационной работе, обеспечили достижение цели исследования - разработку оригинальной методики оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих.
В диссертационной работе выполнен анализ истории, современного состояния, проблем и тенденций развития процессов оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих и выявлена необходимость теоретико-методологической разработки проблем в указанной области знаний.
Поставлены и решены следующие задачи: исследованы и проанализированы существующие методы оценки эффективности и результативности деятельности государственных гражданских служащих; определены основные показатели, характеризующие результативность трудовой деятельности государственных гражданских служащих; обоснованы и сформулированы показатели, характеризующие компетентность государственных гражданских служащих; разработан алгоритм определения уровня компетентности государственных гражданских служащих; разработана методику оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих, позволяющую объективизировать систему оценки государственных служащих, адаптируемую к конкретным особенностям государственной службы в том или ином властном органе.
В рамках диссертационного исследования рассмотрены теоретические и концептуальные основы оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих. Продемонстрировано, что за последнее время актуализировалась проблема совершенствования прохождения государственной гражданской службы и повышения эффективности деятельности органов 109 государственной власти. Повышение эффективности деятельности государственных органов, обеспечение надлежащего качества государственного управления и повышение эффективности деятельности непосредственно государственных служащих являются важнейшими и необходимыми условиями функционирования власти, а также планомерного успешного развития Российской Федерации.
Рассмотрены, проанализированы и структурированы основные подходы к определению понятия «эффективность» в работах как зарубежных, так и отечественных исследователей. Представлена эволюция представлений о понятии «эффективность». Показано, что наибольшее практическое применение на сегодня получил подход, рассматривающий эффективность сквозь призму соотношения затрат и соответствующих им результатов. Сделан вывод о том, что используемые подходы к определению эффективности и методы оценки результатов государственной службы не всегда отвечают современным требованиям к организации и прохождению государственной гражданской службы. Целесообразным в рамках оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих, по мнению автора, является применение подхода, рассматривающего эффективность как меру приближения к желаемому результату, меру степени достижения цели.
Рассмотрены основные современные концепции организации эффективной деятельности государственных гражданских служащих – в частности, концепция Нового государственного управления (New Public management), концепция менеджериализма, концепция «Good Governance», концепция государственного управления как социо-кибернетической системы. Выделены, проанализированы и структурированы основные постулаты, принципы и методы управления, используемые в перечисленных концепциях. На основе проведенного анализа намечена тенденция перехода системы российского государственного управления к применению принципов Нового государственного управления, что служит толчком к разработке, развитию, внедрению и практическому применению новых методик оценки эффективности деятельности государственных гражданских
110
служащих.
Стремительно изменяющиеся современные мировые социально экономические условия ставят перед органами государственной власти новые цели и задачи, которые несравнимы по своей сложности, масштабам и комплексности с задачами предыдущих периодов. Для того, чтобы достойно ответить на подобный вызов, субъекты государственного управления должны не только пересмотреть привычные, традиционныe методы управления, но и заниматься постоянным мониторингом и повышением эффективности своей деятельности.
Повышение эффективности деятельности государственных гражданских служащих и государственных органов власти являются, таким образом, необходимыми условиями успешного развития Российской Федерации.
Все вышеизложенное предполагает активную работу по разработке практических механизмов оценки эффективности деятельности государственных служащих и государственных гражданских служащих.
В работе описаны и проанализированы наиболее распространенные зарубежные методы оценки эффективности деятельности. Определены основные характеристики моделей анализа и оценки результатов деятельности, проведен их сравнительный анализ. Анализ моделей выявил наличие большего количества сходств, нежели различий. Модели главным образом отличаются формой представления информации, наличием или отсутствием жесткой четкой структуры и описания.
Описаны и проанализированы современные подходы отечественных исследователей к оценке эффективности деятельности государственных гражданских служащих, определены их сильные и слабые стороны. Приведено описание методики комплексной оценки профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, предлагаемой Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации и создана модель оценки на основании анализа описанной методики. Сделан вывод о несовершенстве модели и необходимости разработки и применения новых подходов и методик оценки
Предложен авторский алгоритм расчета оценочных показателей результативности деятельности государственных гражданских служащих. Выделены целевые ориентиры деятельности государственных гражданских служащих, которые послужили основанием для выбора показателей, характеризующих эффективность деятельности государственных служащих. Разработана система оценочных показателей, реализующая авторский подход к оценке эффективности деятельности государственных гражданских служащих. Предложены и проанализированы основные этапы проведения оценки эффективности деятельности служащих.
Обоснование выбора критериев для проведения оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих
Вопросами организации местного самоуправления в Ленинградской области занимается департамент развития местного самоуправления
В соответствии с полномочиями Комитета департамент осуществляет правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в Ленинградской области, организует и ведет регистр муниципальных нормативных правовых актов Ленинградской области, издает правовые акты по вопросам организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов, занимается составлением протоколов об административных правонарушениях.
Основными направлениями деятельности департамента в соответствии с функциями Комитета являются: -участие в осуществлении государственной политики по реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления; -оказание содействия органам местного самоуправления в становлении и развитии территориального общественного самоуправления; -обеспечение реализации положений действующего законодательства по вопросам местного самоуправления; -обобщение и анализ практики образования, формирования и функционирования органов местного самоуправления; -выработка предложений по совершенствованию, разработка и экспертиза проектов федеральных нормативных правовых актов в сфере областного законодательства, местного самоуправления, межнациональных и межконфессиональных отношений; -организация и проведение конференций, совещаний и семинаров с главами муниципальных образований и главами администраций муниципальных образований по вопросам становления и развития административно территориального устройства и местного самоуправления; -организация и осуществление учета населенных пунктов Ленинградской области; -изучение кадровой ситуации в органах местного самоуправления и готовит на основе полученных данных информационные и аналитические материалы, занимается организацией совместно с аппаратом Губернатора и Правительства Ленинградской области подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки кадров для органов местного самоуправления, в том числе за счет средств областного бюджета Ленинградской области. -оказание содействия Ассоциации "Совет муниципальных образований Ленинградской области" в организационно-методическом обеспечении ее работы, -организация ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Ленинградской области в порядке, определенном федеральным законодательством и областным законодательством.
Межнациональные и межконфессиональные отношения в Ленинградской области находятся под контролем департамента по межнациональным и межконфессиональным отношениям Комитета, включающего отдел гармонизации этноконфессиональных отношений, сектор мониторинга состояния этноконфессиональных отношений, отдел реализации государственной национальной политики и взаимодействия с религиозными объединениями. Основными направлениями деятельности департамента являются: -реализация государственной политики в сфере национальных отношений, взаимоотношений с религиозными объединениями; -разработка и внесение на рассмотрение Губернатора Ленинградской области и Правительства Ленинградской области проектов правовых актов (о реализации государственной национальной политики в Ленинградской области, об обеспечении взаимодействия Губернатора Ленинградской области и Правительства Ленинградской области с религиозными объединениями и иных проектов правовых актов); -принятие решений о внесении на рассмотрение уполномоченных органов государственной власти Ленинградской области и должностных лиц органов исполнительной власти Ленинградской области предложений по обозначенным вопросам, а также осуществление разработки проектов программ; -содействие обеспечению условий для удовлетворения этнокультурных запросов жителей Ленинградской области, установлению конструктивных контактов национально-культурных автономий и общественных объединений, основная деятельность которых направлена на этнокультурное развитие, с органами государственной власти Ленинградской области;
