Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1. Теоретические и методические подходы к оценке эффективности
деятельности администрации муниципального образования 14
Теоретические основы обеспечения эффективного развития муниципального образования 14
Сравнительный анализ методик оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования 27
Особенности оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой
производства 38
Глава 2. Анализ эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства..48
2.1 Социально-экономические характеристики Таштагольского района
как муниципального образования с моноотраслевой
структурой производства 48
Анализ эффективности деятельности администрации Таштагольского района по показателям социально-экономического развития 55
Оценка эффективности деятельности администрации Таштагольского
района по результатам социологического опроса населения 68
Глава 3. Методика оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства.. 83
Формирование системы целей и показателей деятельности администрации муниципального образования в соответствии с предметами ведения и полномочиями органов местного самоуправления 83
Методика расчета эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства (на примере Таштагольского района) 98
3.3 Организационные аспекты внедрения методики оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства
(на примере Таштагольского района) 110
Заключение 118
Библиографический список 122
Список сокращений, использованных в работе 140
Приложение А Характеристика промышленно-производственного
потенциала Таштагольского района 141
Приложение Б Анализ состояния рыночной инфраструктуры и средств
коммуникации Таштагольского района 144
Приложение В Параметры демографических процессов в
Таштагольском районе 148
Приложение Г Динамика занятости и безработицы
в Таштагольском районе 152
Приложение Д Характеристика социальной подсистемы
Таштагольского района 155
Приложение Е Основные региональные и муниципальные целевые
программы и социальные программы градообразующих
предприятий, реализуемые в Таштагольском районе 159
Приложение Ж Анкета по выявлению общественного мнения о работе
администрации и перспективах развития малого
предпринимательства в Таштагольском районе 162
Приложение И Результаты анкетирования жителей Таштагольского
района 166
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях реализации административной реформы в Российской Федерации возникает необходимость решения задач оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти. Разработка измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти должна осуществляться в соответствии с законодательно закрепленными за ними предметами ведения и полномочиями. Особую важность данный аспект приобретает для исполнительных органов местного самоуправления - администраций муниципальных образований - в связи со вступлением в силу с 1 июня 2007 года Федерального Закона РФ от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ».
Традиционно деятельность исполнительных органов местного самоуправления оценивается по динамике и/или уровням показателей и индикаторов, характеризующих социальные и экономические процессы в муниципальном образовании. Как правило, показатели объединяют по отраслевому (функциональному) признаку в такие группы, как демография, экономика, социальная сфера, финансы, бюджет, муниципальное имущество и т.д.
Подобный подход не всегда может служить целям оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по нескольким причинам. Во-первых, на значения ряда показателей фактическое влияние могут и, как правило, оказывают помимо органов местного самоуправления различные субъекты муниципального управления: федеральные и региональные органы государственной власти, бизнес-сообщество, отдельные собственники и топ-менеджеры градообразующих предприятий, общественные организации и другие. При этом возможность влияния на динамику изменений того или иного показателя у органов местного самоуправления ограничена как юридически, так и экономически. Во-вторых, некоторые показатели характеризуют социально-экономические процессы и явления, выходящие за пределы законодательно закрепленных предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, а, следовательно, не могут быть применены для
5 оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. В-
третьих, число показателей может быть достаточно велико (до нескольких сотен) при низкой степени их агрегации, что способствует формированию муниципальной информационной базы, но объективность оценки не повышает. В-четвертых, при ориентации местной власти на результат в долгосрочном и среднесрочном периоде может наблюдаться неравномерность распределения эффекта от деятельности органов местного самоуправления как во времени, так и в пространстве.
В целом традиционный подход не позволяет удовлетворить потребность в объективной оценке эффективности деятельности администрации муниципального образования.
Влияние внешних по отношению к администрации муниципального образования субъектов управления особенно ярко проявляется в муниципальных образованиях с моноотраслевой структурой производства. При высоком уровне социальной ответственности собственников и топ-менеджеров градообразующих хозяйствующих субъектов эффективность деятельности администрации муниципального образования становится слабо поддающейся объективной оценке.
Среди моноотраслевых муниципалитетов выделяется группа муниципальных образований, в которых градообразующие предприятия представлены шахтами и карьерами по добыче железной руды. Развитие таких муниципальных образований оказывается в наибольшей степени зависимым от конъюнктуры рынка продукции одной отрасли (черной металлургии) или конкретного металлургического предприятия (в отличии, например, от муниципальных образований с градообразующими предприятиями по добыче и переработке угля, рынок сбыта которого значительно более дифференцирован). Поскольку запасы железной руды являются исчерпаемыми и невозоб-новимыми, то среди муниципальных образований с градообразующими горнодобывающими и горно-обогатительными предприятиями к особо неблагополучным можно отнести те, разведанные запасы руды в которых будут от-
работаны в ближайшие десятилетия. В этих условиях помимо органов государственной власти наибольшее влияние на результаты социально-экономического развития муниципального образования оказывают преимущественно два субъекта управления: градообразующие хозяйствующие субъекты (в лице собственников и топ-менеджмента) и администрация муниципального образования. К таким муниципальным образованиям относится Таштагольский район Кемеровской области, где с 2006 года прекращены разведывательные работы, а разведанные запасы руды без крупных инвестиций обеспечат жизнедеятельность предприятий лишь до 2009-2011 годов. Эффективность деятельности администрации муниципального образования в таких условиях определяет качество жизни населения как в переходный период, так и в долгосрочной перспективе.
Необходимость повышения объективности оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства посредством разработки соответствующей методики, учитывающей предметы ведения и полномочия исполнительных органов местного самоуправления, предопределила выбор темы диссертации.
Состояние и степень научной разработанности проблемы. Значительный вклад в развитие теории и практики управления экономикой регионов и муниципальных образований в разные периоды развития науки внесли такие российские и зарубежные ученые, как Л.И. Абалкин, А.Г. Аганбегян, Е.Г. Анимица, Г.В. Атаманчук, К.А. Багриновский, М.К. Бандман, Э.Ф. Баранов, B.C. Бондарев, Л.А. Велихов, СВ. Вобленко, А.Г. Воронин, Е.П. Голубков, А.П. Егоршин, Т.И.Заславская, В.Б. Зотов, В.Н. Кириченко, Б.А. Лапин, М.Я. Лемешев, Д.С. Львов, В.Я. Любовный, Б.Д. Моторыгин, А.И. Панченко, Л.С. Пекарский, Б.А. Райзберг, О.М. Рой, Р.А. Соколов, В.И. Суслов, Г.А. Ун-тура, Н.П. Федоренко, Ч. Хитч, и другие.
Исследование социально-экономических проблем сибирского региона рассматривалось Р.В. Бабуном, В.И. Бувальцевой, В.М. Головко, А.Г. Гран-бергом, В.П. Зотовым, В.И. Иванковым, В.Н. Княгининым, В.А. Конопле-
7 вым, A.M. Лавровым, В.Н. Лексиным, В.В. Леоновым, С.Н. Мартыновым,
О.Д. Мельниковой, 3.3. Муллагалеевой, В.В. Михайловым, А.С. Новоселовым, В.Н. Папело, И.П. Поваричем, В.И. Псаревым, Т.В. Псаревой, B.C. Сур-ниным, С.А. Суспицыным, В.Г. Чуркиным, В.А. Шабашевым, А.Н. Швецовым, Р.И. Шнипером и другими.
Проблемы развития муниципальных образований с моноотраслевой структурой производства находились в центре внимания таких ученых, как С.С. Белбелян, Н. Голуб, А.Е. Когут, О.П. Литовка, В.Е. Рохчин, А.А. Румянцев, И.Г. Степанов и другие.
Обзор научных разработок по теме исследования показал, что оценка эффективности деятельности администрации муниципального образования, как правило, осуществляется либо по показателям социально-экономического развития муниципального образования, либо по показателям, характеризующим наиболее проблемные аспекты социально-экономического развития муниципального образования. Попытки разработки методик оценки эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления предпринимаются, как правило, администрациями субъектов Российской Федерации. Подобный опыт имеется в Республике Бурятии, Пермской, Ростовской, Саратовской областях. Появившийся в последнее время опыт внедрения и применения в администрациях инструментария сбалансированной системы показателей (г. Череповец, г. Томск и др.) показал универсальность и целесообразность этого подхода при оценке эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления. В этой связи определенную ценность представляют работы, посвященные сбалансированной системе показателей, таких авторов, как М.Г. Браун, Р. Каплан, П.Р. Нивен, Д. Нортон, С. Ланталер, И-Чин Лилиан Чан и другие.
Несмотря на все многообразие теоретических и методических подходов, остается актуальным вопрос повышения объективности оценки эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления. Одним из путей его решения является установление соответствия показате-
8 лей оценки эффективности фактическим целям деятельности администрации
муниципального образования, а также законодательно определенным предметам ведения и полномочиям органов местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Цель работы - разработка методики оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
проанализировать существующие подходы и методики оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования;
определить характерные особенности муниципального образования с моноотраслевой структурой производства, требующие учета при оценке эффективности деятельности исполнительного органа местного самоуправления;
оценить эффективность деятельности администрации Таштаголь-ского района как муниципального образования с моноотраслевой структурой производства;
разработать систему целей и систему показателей деятельности администрации муниципального образования в соответствии с предметами ведения и полномочиями органов местного самоуправления;
разработать методику расчета эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства.
Объектом исследования является деятельность администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства как исполнительного органа местного самоуправления, решающего вопросы местного значения на основании законодательно закрепленных предметов ведения и полномочий.
Предметом исследования является оценка эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства.
Область исследования. Содержание диссертации соответствует Паспорту специальностей ВАК Министерства образования и науки РФ (экономические науки) 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика» (п. 5.16. Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления).
Теоретические и методологические основы исследования. В качестве теоретической и методологической основы исследования в диссертационной работе использованы положения, представленные в классических и современных трудах по государственному и муниципальному управлению, общей теории управления и теории стратегического управления, управлению социально-экономическим развитием территорий, муниципальной и региональной экономике, оценке эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления.
Решение задач в диссертационной работе основывается на применении как общенаучных методов (системный подход, ситуационный подход, сравнительный и структурный анализ, ретроспективный анализ, анализ документов, синтез), так и специальных методов (SWOT-анализ, социологические методы -анкетирование и интервьюирование, экономико-статистические методы).
Информационная база исследования. Информационной базой исследования являются Конституция РФ, законы РФ, нормативные акты Правительства РФ, аппарата полномочного представителя Президента РФ в Сибирском Федеральном округе, Администрации Кемеровской области; Концепция административной реформы в РФ в 2006-2008 годах; Концепция социально-экономического развития РФ на среднесрочный период; Стратегия социально-экономического развития Кемеровской области на долгосрочную пер-
10 спективу; Комплексная программа социально-экономического развития Таш-тагольского муниципального района (2007-2016 годы); нормативные акты органов местного самоуправления Таштагольского района; результаты анкетирования жителей Таштагольского района, проведенного диссертантом в рамках данного научного исследования; методическая, научная, учебная и справочная литература, а также материалы сети Интернет.
Научная новизна результатов исследования. Основным результатом, обладающим признаками научной новизны, является разработанная методика оценки эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства. К элементам научной новизны также можно отнести следующее:
Установлено, что в настоящее время оценка эффективности деятельности администрации муниципального образования осуществляется по широкому спектру показателей и индикаторов, отражающих результаты естественного развития и совокупного влияния органов государственной власти, органов местного самоуправления, бизнес-структур на социально-экономическую ситуацию в целом и состояние отдельных отраслей экономики и социальной сферы. Отсутствие в различных применяемых методиках оценки эффективности строгого разграничения законодательно закрепленных предметов ведения и полномочий соответствующих субъектов муниципального управления не позволяет выделить влияние исполнительных органов местного самоуправления муниципального образования из совокупности факторов, обусловливающих территориальное развитие, и объективно оценить эффективность ее деятельности.
Уточнены характерные особенности муниципального образования с моноотраслевой структурой производства, обусловливающие необходимость специфического подхода к оценке эффективности деятельности исполнительного органа местного самоуправления, которыми являются следующие:
- формирование социально-экономической системы муниципального образования под влиянием территориального тяготения к районам зале-
гания и промышленной разработки месторождений исчерпаемых невозобно-вимых полезных ископаемых;
наличие специфического субъекта управления социально-экономическим развитием муниципального образования в лице собственников и топ-менеджеров градообразующих предприятий;
преобладание доли производства предприятий одной отрасли в общем объеме промышленного производства;
преобладание доли поступлений в бюджеты всех уровней от предприятий одной отрасли в структуре налоговых поступлений;
преобладание доли занятых на предприятиях одной отрасли в структуре занятых в экономике;
низкая доля занятых в малом предпринимательстве в структуре занятых в экономике.
Сформированы система целей и система показателей деятельности администрации муниципального образования в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами и законодательно закрепленными предметами ведения и полномочиями органов местного самоуправления. Система целей и система показателей деятельности администрации муниципального образования включают в себя подсистемы «Население», «Вопросы местного значения», «Экономическая основа местного самоуправления», «Муниципальная служба», которые образованы на основе применения инструментария сбалансированной системы показателей
Разработана методика расчета эффективности деятельности администрации муниципального образования с моноотраслевой структурой производства, которая позволяет дать количественную оценку эффективности деятельности администрации по направлениям «Население», «Вопросы местного значения», «Экономическая основа местного самоуправления», «Муниципальная служба», а также определить уровень эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления с учетом их предметов ведения и полномочий.
5. Установлено соответствие результатов обработки данных социологического опроса населения Таштагольского района оценке эффективности деятельности администрации муниципального образования, рассчитанной по предлагаемой методике с учетом косвенных показателей (не отражающих предметы ведения, закрепленные нормативными актами за органами местного самоуправления), на значения которых оказывают влияние различные субъекты муниципального управления.
Теоретическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость результатов исследования состоит в том, что продолжено развитие теории и практики управления социально-экономическими системами муниципальных образований с моноотраслевой структурой производства. Разработанная методика оценки эффективности деятельности исполнительного органа местного самоуправления является основанием для определения объективного влияния администрации муниципального образования на социально-экономическое развитие территории.
Практическая значимость результатов исследования. Практическая значимость заключается в возможности использования основных положений и выводов диссертации в деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований для оценки эффективности деятельности исполнительных органов местного самоуправления и обоснования выбора приоритетных направлений повышения эффективности муниципального управления. Теоретические положения диссертационной работы используются в учебном процессе при подготовке специалистов по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Экономика и управление на предприятии (в горной промышленности и геологоразведке)» в дисциплинах по социально-экономической проблематике.
Внедрение и апробация работы. Основные результаты исследования докладывались на Международной научно-практической конференции «Инновационное развитие города: методология и практика» (Бийск, 2007), Всероссийской научной конференции молодых ученых «Наука. Технологии. Ин-
13 новации» (Новосибирск, 2004), V Региональной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых (Новокузнецк, 2005), Международной научной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс» (Новосибирск 2001, 2002, 2003, 2004, 2005), а также на научных семинарах кафедры экономики и управления горным производством ГОУ ВПО «Сибирский государственный индустриальный университет».
Публикации по теме исследования. Основные научные результаты исследования по теме диссертации изложены в 17 работах, написанных лично автором и в соавторстве, общим объемом 3,8 п.л. (3,0 п.л. лично авторских), в том числе в 2 работах в объеме 0,8 п.л. в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных экспертным советом по экономике ВАК Министерства образования и науки РФ для опубликования основных научных результатов диссертации на соискание ученой степени кандидата наук.
Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, библиографического списка (152 наименований) и 8 приложений. Основной текст диссертации размещен на 140 страницах и включает 17 таблиц, 32 рисунка и 1 формулу.
