Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретические аспекты формирования новой промышленной политики крупного российского города 11
1.1 Сущность и объективное основание новой промышленной политики крупного города 11
1.2 Инвариантное содержание новой промышленной политики крупного города 36
1.3 Структура механизма реализации новой промышленной политики крупного города 62
2 Анализ современной практики разработки промышленной политики городов 81
2.1 Оценка российского опыта разработки промышленной политики крупных городов России 81
2.2 Достижения зарубежной практики публичного управления развитием индустриального сектора местных сообществ 102
3 Методическое и инструментальное обеспечение новой промышленной политики крупного российского города 112
3.1 Принципы формирования и реализации новой промышленной политики крупного города 112
3.2. Методический подход к обоснованию стратегических целей и направлений новой промышленной политики крупного города 125
3.3. Новые инструменты промышленной политики крупного города 145
Заключение 165
Список использованных источников
- Инвариантное содержание новой промышленной политики крупного города
- Структура механизма реализации новой промышленной политики крупного города
- Достижения зарубежной практики публичного управления развитием индустриального сектора местных сообществ
- Методический подход к обоснованию стратегических целей и направлений новой промышленной политики крупного города
Инвариантное содержание новой промышленной политики крупного города
Понятие «промышленная политика» в российской и зарубежной литературе не является строго определенным. Так, А. Карлик, А. Комаров поддерживают определение, представленное в концепции промышленной политики РФ: «Комплекс мер, сконцентрированных на целесообразном изменении структуры экономики за счет создания условий для развития приоритетных секторов и производств»1. Обратим внимание на то, что «комплекс мер» представляет собой, скорее, инструментарий, посредством которого реализуется политика, т.е. наиболее поверхностную составляющую данного управленческого феномена.
Н. Сироткина и М. Алабян не дефинируют строго промышленную политику, обращая внимание на ее принадлежность к национальной политике в целом, ее направленности на сокращение технико-технологического отставания России и решение более частных задач экономического развития систем макро- и микро- уровней 2. Заметим, что в данном случае акцент сделан на актуальной и внешне очевидной задаче - устранение технико-технологического отставания, что, несомненно, важно для социально-экономического развития страны, но характеризует только одну из задач. Указание на иные «более частные» задачи не конкретизировано.
Полагаем, что преодоление отставания не отражает сущности промышленной политики, а является следствием возникновения одного из условий ее проявления в какой-либо конкретной форме. Причем, данная форма не является строго определенной, технико-технологическое отставание страны мо Карлик А. Промышленная политика и развитие регионов / А. Карлик, А. Комаров // Проблемы теории и практики управления. - 2005. - № 3. - С. 67.
Сироткина Н.В. Формирование и реализация промышленной политики на макро- и микроуровне : монография / Н.В. Сироткина, М.Г. Алабян, Воронеж, ИПЦ Научная книга, 2013.-С. 28. жет предполагать различные формы промышленной политики, например, политику догоняющего или опережающего развития, комплексную или фрагментарную и т.д. Впрочем, вышесказанное не отменяет важности отмеченного Н. Сироткиной и М. Алабяном отставания отечественной промышленности и экономики в целом, как одного из базовых условий (оснований) для формирования новой промышленной политики страны на всех уровнях, в том числе, на муниципальном.
Обращаясь к сущности промышленной политики, мы используем Гегелевское понимание сущности, согласно которому: «Природа, особая сущность, истинно сохраняющееся и субстанциональное при всем многообразии и случайности явлений и преходящем проявлении есть понятие вещи, всеоб 3 щее в самой этой вещи» . Проблемы муниципальной экономической политики рассматриваются российскими учеными достаточно интенсивно, начиная с последнего десятилетия XX века. Многие ее аспекты отражены в трудах представителей Воронежской школы региональной экономики 4.
Выше мы отметили, что, несмотря на пристальное внимание к промыш Гегель Г. Наука логики / Г. Гегель. М.: Мысль, 1998. - С. 15-16. См., например: Гринфельд К.Е. Экономико-организационное обеспечение местной соци ально-экономической политики / К.Е. Гринфельд //Актуальные проблемы развития терри торий и систем регионального и муниципального управления: Материалы 5 международ ной научно-практической конференции. Вып.1. - Воронеж, ВГПУ, 2010. - С. 51-55; Грин фельд К.Е. Институциональные инструменты механизма реализации политики социально экономического развития муниципальных образований / К.Е. Гринфельд // Сб. статей де вятой международной научно-практической конференции. - Воронеж, ВГПУ, 2010. - С. 42-49; Рисин СИ. Контуры новой промышленной политики / СИ. Рисин // Управление изменениями в социально-экономических системах. Сб. статей 6 межд. научно-практ. конф. Воронеж. 2007. - С. 187-190; Рисин СИ. Общее в структуре и содержании регио нальной промышленной политики / СИ. Рисин // Вестник Воронежского государственно го университета. Серия: Экономика и управление. - 2010. - №1. - С. 57-61; Рисин СИ. Ре гиональная промышленная политика: сущность, целевая функция, принципы / СИ. Рисин // Вестник Тамбовского государственного университета. Серия: гуманитарные науки. 2009. - №6 (74). - С. 88-90; Трещевский Ю.И. Принципы разработки и реализации полити ки социально-экономического развития муниципальных образований / Ю.И. Тре щевский, К.Е. Гринфельд // Национальные интересы. Приоритеты и безопасность. - 2010. - № 7 (64). - С. 26-33; Трещевский Ю.И. Политика муниципального образования в катего риальном и практическом аспектах / Ю.И. Трещевский, К.Е. Гринфельд // Современная экономика: проблемы и решения. 2010. - № 4 (4). - С. 48-61 и др. ленной политике, проводимой административно-территориальными образованиями различных уровней, ее сущность нельзя считать строго определенной. Обратим внимание на то, что сущность промышленной политики в целом и новой промышленной политики крупного города принципиально различаются. Первая является одним из компонентов социально-экономической политики в целом, одной из ее форм, и должна рассматриваться как ее частный случай, проявляющийся на высоком уровне абстракции; вторая - достаточно конкретное социально-экономическое явление, хотя и имеющее выраженные черты всеобщности.
Общая логика формирования понятия «промышленная политика крупного города» складывается из движения по уровням абстракции понятия «политика», в самом общем виде охарактеризованная Аристотелем как совместная человеческая деятельность 5.
Разветвление исходного понятия проходит по территориальному признаку, который выводит исследование на уровень конкретного административно-территориального образования по линии «политика» - «политика территориально ограниченной социально-экономической системы» - «политика города».
Вторая ветвь представлена делением «политики города» на различные составляющие по величине последнего. Атрибут «крупный» применительно к объекту исследования (промышленной политике города) является обязательным, поскольку в небольших муниципальных образованиях проведение самостоятельно промышленной политики маловероятно.
Следующая ветвь представлена функциональным делением «политики города», в основании которого наиболее целесообразно использовать принятое в статистике деление по видам экономической деятельности.
Четвертая ветвь деления «политики» проходит по линии традиционность - новизна с различными вариациями, характеризующими степень новизны.
Поскольку общество имеет достаточно сложную структуру, не является однородным (например, у Аристотеля: «Ясно, что государство при постоянно усиливающемся единстве перестает быть государством»6), то целесообразно представить любую его подсистему (в том числе и крупный город) как системное взаимодействие трех основных институциональных подсистем: органов власти и управления, бизнес-структур, институтов гражданского общества.
Обычный диалектический путь рассуждений от абстрактного к конкретному позволяет определить промышленную политику крупного города как совместную деятельность пространственно- , организационно- и функционально обособленных органов местного самоуправления, бизнес-структур и институтов гражданского общества по поводу управления его промышленной подсистемой.
Фактически проблема заключается в том, чтобы определить основания для проведения и установление сущности именно новой промышленной политики.
Исходя из диалектической логики Г. Гегеля новое - это процесс становления, перехода одной определенности бытия в другую: «Становление бытия
Аристотель. Политика / Сочинения: В 4-х т. Т. 4. М.: Мысль, 1984. - С. 404. - это ... становление сущности и возвращение в основание» . Любая сущность, по Г. Гегелю, реализуется при совокупности условий, принимая при этом форму наличного бытия: «Когда налицо все условия какой-нибудь сути дела, она, вступает в существование. Она есть раньше, чем она существует, а именно, она есть, во-первых, как сущность или как необусловленное; во-вторых, она обладает наличным бытием или определена, и определена ...двояким образом: с одной стороны, в своих условиях, а с другой - в своем основании... Вся суть дела целиком должна наличествовать в своих услови о ях, иначе говоря, для ее существования требуются все условия» . Рассмотрим указанную совокупность условий новой промышленной политики, исходя из анализа практики и теоретических исследований данной предметной области.
На практике действия, которые можно трактовать как промышленную политику на страновом уровне, осуществляются с того момента, как промышленность стала самостоятельным явлением, причем, именно в городах. Еще в Римской империи вполне сложились города, как промышленные центры: Путеолы - производство изделий из железа, Капута - производство бронзовых и свинцовых изделий, Калы, Минтурии - сельскохозяйственных орудий и пр. 9 Специализация промышленного производства - один из компонентов промышленной политики. Понятно, что для проведения той или иной промышленной политики с момента ее зарождения в городах, существовали определенные основания (условия, факторы объективного и субъективного свойства).
Структура механизма реализации новой промышленной политики крупного города
В соответствии с диалектической логикой Г. Гегеля содержание представляет собой иное выражение основания, содержание - это продолжение основания - «основанное»: «Формальное основание... переходит в реальное; моменты формы рефлектируют себя в самих себя; они самостоятельное содержание, и отношение основания также имеет особое содержание как основание и особое содержание как основанное. Содержание составляет прежде всего непосредственное тождество обеих сторон формального основания... содержание имеет также форму в самом себе и есть, таким образом, двоякое содержание, относящееся как основание и основанное» 35.
Данное общее определение содержания принято нами за основу, подлежащую конкретизации применительно к промышленной политике крупного города, как объекту исследования, используя метод перехода от абстрактного к конкретному по линии: содержание - содержание социально-экономической политики в системах различных уровней - содержание промышленной политики - содержание промышленной политики крупного города36.
Раскрывая содержание промышленной политики, проводимой в социально-экономических системах различного уровня, обратимся к исследованиям, проведенным отечественным исследователями в данной предметной области.
Б.Г. Преображенский, И.Е. Рисин, Ю.И. Трещевский выделяют в составе политики цели, задачи, стратегию, тактику и совокупность оперативных ме-роприятий . Примем данное определение за основу. В то же время обратим внимание на то, что сочетание целей и задач с одной стороны и стратегии -тактики - оперативных мероприятий с другой отражает разные аспекты
Трещевский Ю.И. Методология исследования экономики, управления и финансов : монография / Ю.И. Трещевский, Н.Ю. Трещевская; под ред. Ю.И. Трещевского. - Воронеж, АОНО ВПО ИММиФ. - 2009. - 236 с.
Региональная социально-экономическая политика: теория, мировая и российская практика: Монография / Под ред. Б.Г. Преображенского, Ю.И. Трещевского. Воронеж, Изд-во Научная книга, 2005. - С. 111. (можно сказать - разные плоскости, в которых отражается искомое содержание). В составе целей авторы выделяют миссию, как главную цель («гипер-цель» в терминологии авторов) .
Мы полагаем, что миссия относится не к содержательной, а к наиболее глубокой - сущностной характеристике явлений. Кроме того, в указанной версии содержания политики представлены два различных аспекта: с одной стороны - цели и задачи, как компоненты содержания, с другой - стратегия, тактика, представляющие собой, скорее, не компоненты, а пространственно-временные характеристики самого содержания. Для нашего исследования мы используем часть вышеуказанного определения, в соответствии с которым в составе содержания политики любого уровня выделены цели и задачи. При этом обратим внимание, что содержание не в полной мере отражается в указанных компонентах содержания.
На наш взгляд, в сложных системах, каковыми являются системы социально-экономические, постановка целей и задач предполагает только определение некоторых векторов их движения. Многоуровневость социально-экономических систем, множественность субъектов взаимодействия и объектов, на которые направлены действия последних, неизбежно приводит к неоднозначности результатов, что отражается в содержании политики в виде эффектов. При этом, если цели и задачи имеют априорные значения измерителей, определяющие желательные, нормативные параметры системы, то фактические параметры находят количественное выражение в совокупности фактически полученных эффектов, не в полной мере соответствующих скалярным нормативным значениям, а, в ряде случаев, и векторным. В связи с этим в состав содержания необходимо включить индикаторы, отражающие полученные эффекты.
Заметим, что помимо подразделения политик по уровням социально-экономических систем используется их классификация (явная или неявная)
Региональная социально-экономическая политика: теория, мировая и российская практика. - Указ. соч. - С. 111. по функциональному признаку. На наш взгляд, это вполне оправдано, поскольку характеризует основную функцию системы, ее значение для иных систем. В то же время, акцент только на функции представляет собой статическое видение содержания, которое не позволяет определить цели, задачи, эффекты и иные динамические характеристики системы. Поэтому для характеристики содержания политики необходимо рассматривать направление, как базовую динамическую характеристику, определяющую в последующем состав целей и задач.
В структурной композиции содержания политики, независимо от ее уровня и функциональной направленности многие исследователи выделяют ее объекты и субъекты. Поскольку политика представляет собой некоторую рефлексию объективного мира, то ее содержание неизбежно раздваивается в логически соотнесенных понятиях объекта и субъекта. Так, у Г. Гегеля: «Рефлексия заключается в том, что выходят за пределы конкретно непосред 39 ственного и определяют и разделяют его» . Таким образом, в состав содержания политики мы считаем необходимым включить: направления, цели, задачи, эффекты и характеризующие их индикаторы, субъекты, объекты. Функциональные политики достаточно часто оказываются в сфере внимания исследователей, которые анализируют содержание социальной, аграрной, промышленной политики и др.
Достижения зарубежной практики публичного управления развитием индустриального сектора местных сообществ
Концептуальное обеспечение процесса совершенствования разработки промышленной политики должно включать также теоретические представления о достижениях мирового опыта в этой области, апробация которых в практике крупных городов России может оказаться необходимой и возможной.
В оценке современной зарубежной практики публичного управления развитием индустриального сектора территорий сфокусируем внимание на целевой функции промышленной политики, реализуемой в местных сообществах, ее механизме, ожидаемых эффектах и используемых для их измерения показателях.
Заметим, что используемый в достаточно представительной выборке стран вариант институционализации местного самоуправления, как субъекта государственного управления, предопределяет необходимость выбора и анализа информации, характеризующей деятельность субъектов публичной власти разных уровней, в том, или иной степени влияющей на состояние и динамику развития промышленного комплекса крупных городов.
Объектная база компаративного анализа включает страны, имеющие заметный индустриальный потенциал и успехи в его развитии и использовании. В их числе: Германия, Китай, Канада, США, Франция, Япония.
Систематизация материала, отражающего зарубежный опыт разработки и реализации промышленной политики, позволяет выделить в составе ее сильных сторон, отличающих практики отдельных стран, следующие.
Высокий уровень разнообразия содержательных аспектов целевой функции промышленной политики, ориентированной на взаимосвязанные изменения в экономической, социальной и экологической сферах жизнедеятельности местного сообщества. В качестве аргументов такого вывода приведем направления экономической стратегии канадского города Оттавы на период 2003-2020 годы132: - мобилизация инвестиций в людей и город; - распространение знаний и технологий; - интеграция целевых кластеров с исследовательскими и академическими учреждениями; - укрепление промышленных кластеров; - продвижение Оттавы как идеального места проживания, размещения бизнеса и инвестиций.
Заслуживают внимания и реализуемые в рамках указанных направлений задачи, в числе которых: развитие системы непрерывного образования; поддержка предприятий малого и среднего бизнеса для установления прочных цепей поставок и ускорения роста вновь созданных предприятий; улучшение хозяйственного климата; увеличение инновационной емкости и глобальной конкурентоспособности промышленных кластеров; ослабление «экологических следов»133.
Стратегическое планирование экономического развития: 35 лет канадского опыта / Под ред. Дж. Бэйтера, Б.С. Жихаревича, Н.А. Лебедевой. - Спб.: Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2004. - С. 169. 133 Там же.-С. 170-180.
Реализация экономической стратегии другого канадского города -Большого Эдмонтона связывается с получением промышленными стейкхол-дерами следующих основных выгод: расширение возможностей для стратегических объединений и сетей; создание высококачественного центра научных исследований и разработок микросистем и нанотехнологий; гарантии достаточного предложения властями подготовленных индустриальных территории; увеличение доступа к капиталу для новых предприятии .
Совершенствование механизма реализации промышленной политики посредством его дополнения формами и инструментами управления, призванными содействовать, во-первых, появлению новых бизнесов, во-вторых, формированию новых точек экономического роста, в-третьих, активизации интеграционных процессов в экономике и социальной сфере, расширению сфер их реализации и состава участников, в-четвертых, экологизации промышленного производства, в-пятых, социализации индустриального бизнеса.
Для аргументации этого вывода приведем примеры из практики разных стран. Интересен опыт США, связанный с созданием в депрессивных территориях страны, главным образом, городских, особых предпринимательских зон, которые предназначены для стимулирования создания или оживления мелкого и среднего бизнеса посредством предоставления предпринимателям боль-шей свободы деятельности и значительных финансовых льгот
Заслуживает внимания опыт Франции, связанный с созданием центров конкурентоспособности посредством разработки и реализации проектов развития территорий, удовлетворяющих следующим характеристикам:
Такие проекты, придающие важное значение местной инициативе, предусматривают: участие в процессе глобализации; наличие инновационных возможностей и в перспективе синергии между исследовательскими центрами, университетами, предприятиями; высококвалифицированное управление; поддержку государства137. Т.В. Крутикова обоснованно акцентирует внимание на принципах политики поддержки промышленного бизнеса, реализуемой ныне в этой стране: - контрактные отношения с государственными и частными участниками проектов; определение и поддержка центров конкурентоспособности на основе долгосрочной стратегии их развития; - поддержка центров на основе мобилизации структурной политики в тесной связи с региональной стратегией развития науки, высшей школы; - введение новых налоговых механизмов, стимулирующих предприятия к размещению в центрах конкурентоспособности; - инвестирование предприятий и привлечение иностранных инвесторов в центры за счет создания государством благоприятных условий для инвести 138 ционного процесса
Активизация интеграционных процессов с участием промышленного бизнеса, обеспечивается посредством различных форм и инструментов. В этой связи, прежде всего, обратим внимание на использовании сетевых структур, обеспечивающих установление и устойчивое воспроизводство взаимовыгодных связей крупного, среднего и малого бизнеса.
Методический подход к обоснованию стратегических целей и направлений новой промышленной политики крупного города
В крупных городах, в которых банковская сеть представлена преимущественно филиалами, их сотрудничество с местной властью существенно ограничено уровнем их экономической самостоятельности и их финансовыми возможностями.
Резюмируя, можно утверждать, что в рекомендациях исследователей по обновлению механизма реализации промышленной политики крупных городов России: - основной акцент сделан на расширение состава инструментов. При этом, однако, отсутствуют оценка наличия необходимых ресурсов (в первую очередь, финансовых) и определение условий для их эффективной апробации; - меры, связанные с созданием новых органов (агентств) не предусматривают ориентацию последних на конечные результаты муниципального управления промышленным развитием; - в характеристике инструментов, являющихся относительно новыми для муниципальной практики (технопарков, промышленных парков, кластеров и др.) отсутствует учет экономических возможностей местного самоуправлении. Их ввод не обеспечивается разработкой алгоритмов.
Таким образом, задача обновления инструментария муниципальной промышленной политики является актуализированной. Ее решение, на наш взгляд, связано с проработкой различных аспектов: - теоретического (обоснование необходимости и возможности ввода новых инструментов, раскрытие их особенностей и экономико-организационного потенциала); - методического (определение основных требований к качеству инструментов); Бутова Т.В. Партнерство власти и бизнеса в мегаполисе: основные характеристики и формы / Т.В. Бутова // Управленческие науки. - 2011. - №1. - С. 5. 151 - прикладного (разработка алгоритмов использования инструментов в муниципальной практике).
Полагаем, что последовательность позиционирования новых инструментов реализации промышленной политики крупных городов России должна соответствовать этапам управленческого цикла (планирование, организация, контроль).
В этой связи, исходным является определение новых инструментов, способных обеспечить совершенствование плановой деятельности в сфере разработки муниципальной промышленной политики.
По нашему мнению, повышение эффективности процесса формирования промышленной политики крупных городов России сопряжено, прежде всего, с апробацией инструментария стратегического управления развитием индустриальных комплексов.
Следует, однако, учесть, что названным выше федеральным законом Российской Федерации от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» отраслевые стратегии определены в качестве программного документа, разрабатываемого в обязательном порядке только на федеральном уровне. Для муниципального уровня ввод инструментов стратегического управления, во-первых, регламентируется диспозитив-ной нормой, т.е. не является обязательным. Во-вторых, их состав ограничен только стратегией развития муниципального образования и планом мероприятий по ее реализации.
Тем не менее, полагаем, что крупные города России, реально располагающие значительным индустриальным потенциалом, могут и должны в рамках стратегии социально-экономического развития муниципального образования иметь субстратегию развития промышленности. Приставка субпризвана акцентировать производность названной отраслевой стратегии, ее детерминированность целевыми установками и стратегическими приоритетами развития муниципального образования в целом. Вместе с тем, следует учитывать, что отраслевая стратегия будет изначально иметь высокий уро 152 вень конкретизации целей развития промышленности и предусматривать селективный выбор инструментов, обеспечивающих их эффективное достижение.
В основе нашего предложения о целесообразности разработки стратегии развития промышленности крупного города - учет полномочий, закрепленных Федеральным законом Российской Федерации от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ, за органами местного самоуправления в сфере стратегического планирования. К ним отнесены: определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; разработка, рассмотрение, утверждение и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления; мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных органами местного самоуправления195.
Эффективность применения такого инструмента стратегического управления развитием экономики муниципального образования, как отраслевая стратегия, сопряжена с четким определением необходимого и достаточного состава задач, которые должны быть решены ее разработчиками.
Заметим, что указанным федеральным законом установлена структурная композиция только стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, обязательными элементами которой являются: оценка текущей ситуации; определение целей, задач и направлений развития; показатели; ожидаемые результаты; оценка финансовых ресурсов, необходимых для реализации стратегии; информация о государственных программах.
