Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Актуальность выбранной темы связана со спецификой современной
рыночной экономики и неадекватностью государственных
(муниципальных) рычагов управления. Отсутствие надлежащего контроля за государственным (муниципальным) заказом, заключением и исполнением контрактов порождает различные злоупотребления со стороны должностных лиц. Как указало Правительство Российской Федерации, нарушения государственными заказчиками законодательства в области закупок, в частности основных принципов конкурсного размещения заказов (открытость, прозрачность, равенство условий и прав участников конкурса), не только снижают эффективность государственных закупок, но зачастую дискредитируют и саму систему конкурсного размещения государственных заказов1.
Государство собиралось потратить только в 2010 году на закупку товаров и услуг для своих нужд около 5 триллионов рублей, при этом Минэкономразвития сообщает, что объём средств, размещаемых в виде государственного и муниципального заказа, в 2010 году составит примерно 15 % к ВВП2. Согласно статистической форме 1-Торги, общая сумма муниципальных закупок в Ивановской области за 2010 год составила 6,19 млрд. руб. (для сравнения: расходы годового бюджета города Иванова за тот же период составили всего 4,63 млрд. руб.).
В России порядка 25 тысяч муниципальных образований, в которых работает значительное число служащих, в т.ч. ответственных за размещение муниципального заказа. Несмотря на то, что Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов) функционирует уже 5 лет, муниципальные заказчики постоянно сталкиваются с огромным количеством проблем.
В основу государственных и муниципальных закупок поставлена экономия бюджетных средств на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Такой подход, когда на выбор закупаемых благ основное влияние оказывает цена вместо
1 По информации Правительства РФ. [Электронный ресурс] - Режим
доступа: // .
2 Электронный ресурс - Режим доступа:
.
«цена/качество», вызывает массу проблем и требует критического рассмотрения.
Централизованное управление закупками требует взвешенного подхода, совершенствования этого процесса, учитывающего уже накопленный собственный, а также мировой опыт.
Как показывает практика, лозунг «дешевле - значит лучше» не всегда верный. Заказчик должен получать товары, выполненные работы, оказанные услуги для муниципальных нужд не только соответствующего качества, но и по приемлемой цене. Соотношение «цена/качество» должно быть критерием, по которому можно судить о степени эффективности проведения закупок. Иначе сэкономленные средства не смогут покрыть и малой доли убытков, возникших в результате приобретения некачественного товара. Влияние затрат на проведение торгов в полной мере не учитывается, в результате затруднительно провести полноценную оценку эффективности муниципальных закупок.
Президент России Д. А. Медведев в своём послании (декабрь 2010 года) Федеральному Собранию РФ отметил несовершенство Закона о размещении заказов и поставил перед Правительством РФ задачу необходимости подготовки новой законодательной базы.
В Законе о размещении заказов критерии отбора поставщиков несовершенны. При этом в Законе не учитываются: финансовое состояние и возможности поставщика; опыт поставщика (за исключением строительства сложных объектов); преференции местным поставщикам, что в конечном счёте сказывается на уровне занятости населения, на уровне поступлений доходов в бюджет в виде налогов; деятельность муниципальных унитарных предприятий (созданные МУП по определению должны выполнять работы и услуги, на которые объявляются торги); критерии качества, гарантии как основополагающие.
Таким образом, Закон о размещении заказов несовершенен по критериям отбора исполнителей заказа. Главная проблема - соотношение цены и качества - при закупках не решена.
Актуальность исследования необходимо рассмотреть в теоретическом и прикладном ключе.
Актуальность в теоретическом ключе заключается в следующем.
Муниципальный заказ надлежит рассматривать в трёх измерениях: как систему экономических отношений, как институт и как систему управления, включающую функциональный аспект.
Слабо разработана в экономической литературе тема роли и места муниципального хозяйствования в экономической теории и хозяйственной практике.
Требует критического рассмотрения критерий экономии бюджетных средств при осуществлении муниципального заказа.
Недостаточно исследована тема эффективности торгов, роли конкуренции в муниципальном заказе.
Актуальность исследования в прикладном ключе состоит в следующем.
Недостаточно исследований по обобщению накопленного опыта по осуществлению государственного и муниципального заказа.
Выявились «негативы», оказывающие отрицательное влияние на муниципальный заказ, из которых можно выделить наиболее существенные:
а) неэффективное расходование бюджетных средств;
б) ухудшение качества закупаемых благ (главная цель при закупках -
экономия средств в ущерб качеству товара) и как следствие - ошибки в вы
боре благ;
в) отсутствие преференций МУП и местным поставщикам.
Нет исследований по сопоставлению затрат на проведение торгов и выигрыша от их проведения.
Отсутствует прозрачная методика определения первоначальной цены торгов по размещению муниципального заказа.
Необходим поиск новых идей, альтернативных решений по размещению муниципального заказа (велик спрос на новые идеи).
Степень научной разработанности проблемы
Вопросы реализации интересов общества в связи с государственными и муниципальными контрактами рассматривали А. Ф. Денисов, Е. М. Кавешников, В. А. Казбенко, А. Н. Ко котов, А. С. Соломаткин, Я. Ю. Старцев, Ф. И. Шамхалов и др.
Необходимость государственного регулирования рыночной экономики (в т. ч. путём увеличения госрасходов) обоснована Дж. М. Кейнсом. Большое значение государственным расходам уделяет П. Самуэльсон. У А. М. Бабича, Л. Н. Павлова интересен сюжет - расходы бюджетов зависят от их экономического содержания.
Вопросами предоставления общественных благ занимались Э. Б. Аткинсон, П. Самуэльсон, Дж. Стиглиц, Л. И. Якобсон.
Муниципальные потребности и нужды изучали А. Г. Кобелев, А. В. Пикулькина, Н. А. Игнатюк, А. В. Павлушкин и др.
Проблематику государственного (муниципального) заказа в
институциональном аспекте рассматривали И. И. Смотрицкая,
А. В. Пикулик и др.
Особенности и проблемы практического использования новых способов размещения государственных заказов, в частности запроса
котировок, выявляли И. В. Беляков, А. В. Ермаков, А. М. Гатин, О. А. Сергачева.
Международный опыт государственного заказа обобщали С. Белова,
A. Храмкин и др.
Вопросам изучения роли органов местного самоуправления в финансово-хозяйственных отношениях с субъектами муниципальной экономики с целью регулирования социально-экономического развития территорий, муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления посвящены труды Б. Д. Бабаева, Ж. А. Захаровой,
B. Н. Иванова, В. Г. Игнатова, А. С. Константинова, Т. Осиповой,
В. И. Патрушева, В. В. Рудого и др.
Различные аспекты содержания, особенностей государственного и муниципального заказа исследовались в разные годы. Этой проблеме посвятили свои труды такие известные отечественные ученые, как
A. Н. Асаул, Р. К. Арыкбаева, Р. В. Бабун, В. Е. Белов, Н. В. Васильева,
Л. Г. Вострикова, В. П. Грахов, А. Ф. Денисова, Е. А. Звонова, В. Б. Зотова,
B. Г. Игнатьев, А. Г. Кобелев, Е. Г. Коваленко, В. А. Кощеев,
А. Н. Кириллова, Л. А. Кузнецова, 3. 3. Муллагалеева, Н. Н. Мусинова,
Р. А. Набиева, А. Ф. Ноздрачев, Н. Л. Пешин, Г. Б. Поляк, О. М. Рой,
А. А. Сапожников, О. С. Семкина, Г. А. Суходольский, В. Е. Чибисов,
И. А. Чернова и др.
Вопросы конкурсов, аукционов исследовали О. А. Беляева,
А. В. Колесов, Т. Л. Левшина, В. Б. Ляндрес, Н. В. Нестерович,
И. С. Петров, А. А. Пудова, А. В. Шаронов и др.
Большой интерес представляют научные труды Института управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьёва, Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина.
В то же время материалы выполненных научных исследований по проблемам содержания, методов, совершенствования экономической оценки системы закупок продукции не дают окончательных и бесспорных рекомендаций. Изменяющееся законодательство, практический опыт определяют необходимость продолжения изучения рассматриваемой проблематики. Поэтому актуальность отмеченных выше проблем, их недостаточная изученность и обусловили выбор темы, цели, задач, объекта и предмета настоящего исследования.
Объектом исследования являются муниципальные образования Ивановской области как депрессивного региона.
Депрессивным регионом в моём понимании является регион, который не в состоянии сам (без помощи со стороны государства, извне) решить свои обостряющиеся проблемы, кроме того, к депрессивным регионам можно отнести территории, которые в настоящее время отличаются более
низкими, чем в среднем по стране, показателями социально-экономического развития и др. По информации Минрегионразвития РФ у Ивановской области наименьший среди всех регионов сводный Индекс социально-экономического положения - 86,8; Ивановская область по-прежнему находится в группе регионов с минимальными значениями Индекса инвестиционной привлекательности. Индекс Ивановской области - 54,3 (пятый с краю). Доля прибыльных организаций в Ивановской области -55,6 %, что значительно хуже среднероссийского показателя - 68,2 %; у Ивановской области наименьший среди всех регионов сводный Индекс доходов и занятости населения - 72,6. К депрессивным регионам можно отнести Ивановскую, Читинскую области, Дагестан, Ингушетию, Калмыкию и др. Ивановская область является типичным депрессивным регионом, что и послужило выбором её в качестве примера для анализа муниципального заказа3.
Предмет исследования - муниципальный заказ как организационная схема и механизм управления региональной экономической политикой в части размещения заказа и организации закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд (на примере Ивановской области).
Целью диссертационной работы является анализ действующей системы муниципального заказа, выявление её положительных и отрицательных сторон на основе теоретических разработок представителей экономической науки и изучения относительно большого эмпирического материала по размещению муниципального заказа, с постановкой теоретико-прикладных вопросов развития муниципального заказа, его адекватности конкурентной среде, а также разработка практических методик и рекомендаций по оптимизации конечных финансовых результатов и предложение альтернативных вариантов функционирования муниципального заказа.
В соответствии с целью работы в рамках исследования были поставлены следующие задачи общего характера:
1)критически проанализировать нормативно-методическую базу муниципального заказа;
2) выявить системные недостатки муниципального заказа на основе изучения практики;
3)дополнить конкурсную форму организации торгов прямыми договорными отношениями, усилить контрольную функцию с учётом того, что проведение торгов на базе конкуренции имеет ограничения;
3 По информации Минрегионразвития РФ на 26.11.2010. [Электронный ресурс] -Режим доступа: office/news/940.html.
4) рассмотреть муниципальный заказ как инструментарий развития хозяйственной деятельности.
Задачи прикладного характера:
проанализировать проблемы, с которыми сталкивается практика размещения муниципального заказа, предложить конкретные решения этих проблем;
разработать методику и рекомендации по совершенствованию процесса муниципального заказа в части определения первоначальной цены торгов с учётом затрат на проведение торгов, а также предложить универсальный подход к определению первоначальной цены предмета торга;
провести внедрение и адаптацию выработанной методики на примере муниципальных закупок Ивановской области.
Информационную основу диссертационного исследования составляют монографические работы и научные статьи отечественных и зарубежных учёных-экономистов и практиков в области рыночной экономики, статистические данные по муниципальным закупкам в Ивановской области за период с 2007 г. по 2009 г. по форме 1-Торги, официальные нормативные акты Российской Федерации, Ивановской области, периодическая литература.
В процессе исследования использовались общенаучные методы познания: индуктивный, дедуктивный, метод обобщения и аналогии, сравнительный и системный анализ, наблюдение, нормативный метод, также использовался функциональный и статистический методы.
На защиту выносятся положения, обладающие существенными признаками новизны и полезности.
Уточнено понятие муниципального заказа, он представлен одновременно как совокупность экономических отношений, как институт и как система управления, что позволяет не только структурировать это понятие как теоретико-прикладное, но и использовать его как средство критического анализа практики и выдвижения деловых предложений.
Показано (с опорой на фактический материал), что существующая практика муниципального заказа обладает системными недостатками, из которых наиболее значимыми являются использование критерия экономии бюджетных средств и преувеличение в определённых условиях положительной роли конкурентного начала, что заметно снижает эффективность закупок и отрицательно сказывается на развитии местной экономики.
Предложено (на основе критического подхода к существующей практике) сократить сферу торгов, основанных на конкурентных началах,
из-за несовершенства конкурентного механизма и расширить практику прямых договорных отношений с поставщиками, занимающими устойчивое положение на рынке, зарекомендовавшими себя в качестве «гарантирующих поставщиков», добросовестных подрядчиков. Показано, что исключение или ослабление конкурентного начала при организации прямых договорных связей с поставщиками, подрядчиками может быть возмещено за счёт тщательного отбора «гарантирующих поставщиков», долгосрочности связей с возможностями воздействия на этих поставщиков, обеспечения эффективного контроля со стороны местных властей и населения, усиления элементов материальной ответственности поставщиков, расширения круга предоставляемых ими гарантий.
Показано, что в интересах развития местной экономики и создания дополнительных стимулов для местных предприятий необходимо при организации муниципального заказа предоставлять льготы и преимущества местным поставщикам (подрядчикам). Ослабление в этом случае конкурентных начал может быть также компенсировано за счёт отбора местных поставщиков по принципу надёжности, усиления контрольных функций со стороны местных властей и населения. Данная тема особенно актуальна для депрессивных регионов, где без подобного рода поддержки местные товаропроизводители оказываются неконкурентоспособными по сравнению с посторонними организациями.
На основе обобщения достаточно обширного эмпирического материала показано, что в условиях депрессивных регионов (в качестве примера выступает Ивановская область) современная система муниципальных закупок в соединении с ограниченностью бюджетов, во-первых, не обеспечивает удовлетворения запросов населения и бюджетных организаций на общественно нормальном уровне (эти запросы удовлетворяются, как правило, по минимуму), во-вторых, хотя и решает проблемы текущего потребления (на минимальном уровне), но в распоряжении муниципалитетов не оказывается ресурсов для развития территории.
На основе расчётов и с учётом существующей практики предложено руководствоваться тем, что первоначальная цена торгов в форме конкурсов при размещении муниципального заказа не может быть менее 2 млн. руб. При расчёте первоначальной цены торгов необходимо использовать затратный метод, учитывающий как постоянные, так и переменные затраты проведения торгов и коэффициенты их индексации, сумма затрат не должна превышать экономию при проведении торгов, в противном случае планируемая экономия бюджетных средств перекрывается затратами на проведение торгов. Кроме того, с целью оптимизации процесса определения первоначальных цен на предметы торга
разработано Положение о функционировании сайта цен с размещением пороговых цен на основные товары и услуги. При этом указано, что этому актуальному вопросу планирования и организации закупок в настоящее время не уделяется должного внимания.
Значение работы в теоретическом плане заключается в обосновании триединого подхода к исследованию муниципального заказа -как системы экономических отношений, как института и как системы управления, позволяющее расширенно рассматривать суть муниципального заказа.
Практическая значимость исследования состоит в том, что в ходе исследования установлено, что действующая практика муниципального заказа имеет системные недостатки, устранение которых обеспечит более полное удовлетворение запросов населения и бюджетных организаций при рациональном использовании бюджетных средств (я выдвигаю соответствующие предложения). Практический смысл имеет моё аргументированное суждение по вопросу неэффективности критерия экономии бюджетных средств и необходимости более трезво оценивать конкурентный механизм.
Результаты исследования могут быть рекомендованы государственным (муниципальным) органам управления, контрольным органам, а также государственным (муниципальным) заказчикам.
Область исследований соответствует формуле специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)», а именно: пункту 3.17- «Управление экономикой региона. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных систем и механизмов управления экономикой региона; оценки их эффективности».
Муниципальный заказ рассматривается в качестве механизма функционирования муниципального хозяйства в общественных интересах, а не в качестве логистики (поток ресурсов и их приращение) и не в качестве маркетинга (коммерческий интерес системы распределения товара).
Апробация диссертационной работы. По теме диссертации опубликовано 9 работ общим объёмом 4,6 п. л., в том числе 3 работы в журналах, по списку ВАК (1,2 п. л.) Результаты диссертационного исследования изложены в материалах 10-й международной научно-практической конференции в Санкт-Петербурге в 2009 году, II межвузовской научно-методической конференции, проходившей в городе Шуе в 2009 году, региональной научно-практической конференции в Смоленске в 2009 году, международной научно-практической конференции
молодых ученых и аспирантов в Ярославле в 2010 году; делались доклады на научно-практической конференции молодых ученых и аспирантов, проводимой в Ивановском государственном университете. Кроме того, мной постоянно обсуждаются вопросы по решению проблем муниципального заказа с непосредственными участниками государственных (муниципальных) закупок; предложения по решению проблем закупок, отражённые в диссертации, находят положительные отзывы.
Материалы диссертационного исследования внедрены в трёх муниципальных образованиях Ивановской области (городской округ Иваново, городской округ Шуя, Фурмановский муниципальный район). В частности, в Контрольно-счётной палате города Иванова положительно охарактеризована и применяется методика анализа эффективности муниципального заказа. В территориальном управлении Федеральной службы государственной статистики по Ивановской области положительно охарактеризовано предложение по разработке Интернет-сайта с размещением пороговых цен на основные товары и услуги.
Объём и структура работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, содержащих основные результаты исследования, заключения, списка литературы и приложений. Диссертация содержит 162 страницы основного машинописного текста, 3 схемы, 4 диаграммы, 7 таблиц. Библиография включает 135 наименований.
