Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Концептуальные основы взаимодействия участников реализации региональных инвестиционных проектов 14
1.1. Исследование нормативно-правовой базы деятельности региональных и муниципальных органов власти при реализации региональных инвестиционных проектов 14
1.2. Классификация инвестиционных проектов, реализуемых на различных территориях при участии региональных и муниципальных органов власти 37
1.3. Формы и методы взаимодействия участников реализации региональных инвестиционных проектов 52
1.4 Значение территориального интереса в реализации региональных инвестиционных проектов 70
ГЛАВА 2. Программа поддержки местных инициатив как инструмент реализации региональных инвестиционных проектов 79
2.1. Анализ сущности Программы поддержки местных инициатив 79
2.2. Выявление особенностей использования Программы поддержки местных инициатив для реализации региональных инвестиционных проектов 94
2.3. Обоснование реализации функций различных участников региональных инвестиционных проектов в контексте Программы поддержки местных инициатив 106
ГЛАВА 3. Формирование принципов, методов и инструментов реализации региональных инвестиционных проектов в контексте программы поддержки местных инициатив (по материалам тверской области) 122
3.1. Определение приоритетных направлений и принципов реализации региональных инвестиционных проектов в контексте Программы поддержки местных инициатив на территории Тверской области 122
3.2. Разработка методов и инструментов реализации региональных инвестиционных проектов в контексте Программы поддержки местных инициатив (по материалам Тверской области) 145
3.3. Определение эффективности реализации региональных инвестиционных проектов в контексте Программы поддержки местных инициатив (по материалам Тверской области) 174
Заключение 196
Библиографический список 201
- Классификация инвестиционных проектов, реализуемых на различных территориях при участии региональных и муниципальных органов власти
- Формы и методы взаимодействия участников реализации региональных инвестиционных проектов
- Выявление особенностей использования Программы поддержки местных инициатив для реализации региональных инвестиционных проектов
- Разработка методов и инструментов реализации региональных инвестиционных проектов в контексте Программы поддержки местных инициатив (по материалам Тверской области)
Классификация инвестиционных проектов, реализуемых на различных территориях при участии региональных и муниципальных органов власти
Нормативно-правовую базу деятельности региональных и муниципальных органов власти при реализации региональных инвестиционных проектов можно разделить на три группы. В первую группу входят нормативно-правовые документы федерального значения, во вторую: нормативно-правовые документы регионального значения. Третью группу представляют нормативно-правовые документы органов местного самоуправления, действие которых ограничено территориальными границами муниципального образования, в котором они были приняты.
Группа нормативно-правовых документов федерального значения, регламентирующая деятельность региональных и муниципальных органов власти включает в себя Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145 ФЗ [1], Налоговый Кодекс Российской Федерации [4], Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195 ФЗ [2], а так же множество Федеральных законов.
Статья 79 Бюджетного Кодекса Российской Федерации устанавливает нормы, связанные с бюджетными инвестициями в объекты государственной (муниципальной) собственности, а так же закрепляет право органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления передавать «…на безвозмездной основе на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика по заключению и исполнению от имени соответствующего публично 15 правового образования государственных (муниципальных) контрактов от лица указанных органов при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением полномочий, связанных с введением в установленном порядке в эксплуатацию объектов государственной (муниципальной) собственности) бюджетным и автономным учреждениям, в отношении которых указанные органы осуществляют функции и полномочия учредителей, или государственным (муниципальным) унитарным предприятиям, в отношении которых указанные органы осуществляют права собственника имущества соответствующего публично-правового образования» [1].
Налоговый кодекс Российской Федерации является нормативно-правовым актом, устанавливающим особенности налогообложения при реализации региональных инвестиционных проектов на территории одного из следующих субъектов Российской Федерации: Республика Бурятия, Саха (Якутия), Тыва, Забайкальский, Камчатский, Приморский, Хабаровский край, Амурская, Иркутская, Магаданская, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ.
В Налоговым кодексом Российской Федерации установлено, что при реализации регионального инвестиционного проекта на территориях нескольких выделенных субъектов Российской Федерации, уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший к рассмотрению заявление о включении организации в «Реестр участников региональных инвестиционных проектов» принимает решение об этом включении «…в течение сорока дней со дня направления организации решения о принятии заявления о включении в реестр к рассмотрению» [4].
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает ответственность за нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций, условий предоставления субсидий нарушение, условий предоставления межбюджетных трансфертов [1]. Основным Федеральным законом, регламентирующим деятельность региональных и муниципальных органов власти, при реализации инвестиционных проектов, является Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» [14].
В частности, среди основных норм, связанных с регламентацией деятельности органов региональной и муниципальной власти можно выделить: - статью 10, в которой определен порядок взаимодействия региональных и муниципальных органов власти в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений; - статью 11, в которой определены формы и методы государственного регулирования региональными органами власти инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений; - статью 19, в которой определены «формы и методы регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, органами местного самоуправления»; - статью 20, согласно которой «…органы местного самоуправления в пределах своих полномочий в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации гарантируют всем субъектам инвестиционной деятельности…»
Необходимо отметить, что в настоящее время в Российской Федерации продолжают действовать некоторые нормы Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» [15].
В части регламентации деятельности региональных и муниципальных органов власти, данные нормы соответствуют нормам, установленным в Федеральном законе от 25 февраля 1999 г [14]. Например, в законе РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» определено, что «…в качестве инвесторов могут выступать: органы, уполномоченные управлять государственным и муниципальным имуществом», то есть органы региональной и муниципальной власти» [15]. Участие в инвестиционных проектах региональных и муниципальных органов власти подразумевает возможность закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
С 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [7].
Согласно статье 15, указанного Федерального закона, «при предоставлении в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетных инвестиций юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным учреждением, государственным или муниципальным унитарным предприятием, в случае реализации инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и техническому перевооружению объектов капитального строительства на такое юридическое лицо при осуществлении им закупок за счет указанных средств распространяются положения настоящего Федерального закона, регулирующие деятельность заказчика, в случаях и в пределах, которые определены в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации в рамках договоров об участии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций» [Там же].
Формы и методы взаимодействия участников реализации региональных инвестиционных проектов
Долгосрочные инвестиционные соглашения по своей сути являются инвестиционными договорами. Неконцессионной договорно-правовой формой региональных инвестиционных проектов государственно-частного партнерства являются отношения заключенные между органом власти (в данном контексте региональным или муниципальным) и частными партнерами в форме инвестиционного договора. Основания для заключения и общие положения таких инвестиционных договоров установлены статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации и рассмотренным ранее законом об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений [137; 194].
В соответствии с Федеральный законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», органы региональной власти могут осуществлять государственный надзор, а органы местного самоуправления – муниципальный надзор, за реализацией инвестиционных проектов, связанных с формированием особой экономической зоны или на ее территории [20].
Одним из способов финансирования инвестиционных проектов с участием региональных и муниципальных органов власти является лизинг [167].
В Федеральном законе от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ «О финансовой аренде (лизинге)» [11] нет положения, запрещающего органам региональной и местной власти при реализации инвестиционных проектов государственно-частного партнерства, оказывать поддержку частным партнерам в получении лизинга, однако формы такой поддержки в Федеральном законодательстве не закреплены. На региональном и муниципальном уровне в некоторых субъектах Российской Федерации разработаны соответствующие правовые акты, например в Воронежской области [44], однако на сегодняшний день это скорее исключение из правил, чем норма.
Реализация инвестиционных проектов с участием региональных и муниципальных органов власти подразумевает возможность их участие в финансировании проектов. Согласно положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные отношения изучаемых субъектов инвестиционной деятельности должны быть закреплены в законодательном акте регионального значения [1; 200].
В Тверской области межбюджетные отношения региональных и муниципальных органов власти регламентируются законом Тверской области «О межбюджетных отношениях в Тверской области» от 26 июля 2005 года [32].
Кроме того, закон Тверской области «О межбюджетных отношениях в Тверской области» устанавливает сроки утверждения инвестиционных проектов, а так же включения их в адресную инвестиционную программу Тверской области (пункт 3, статьи 11) [Там же].
К нормативно-правовым документам, регламентирующим участие региональных и муниципальных органов власти в инвестиционных проектах, можно отнести так же административные регламенты.
Согласно Федеральному закону «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ под административным регламентом понимается «нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги» [19]. В настоящее время административные регламенты, касающиеся вопросов участия региональных органов власти в инвестиционных проектах, разработаны и приняты во многих субъектах Российской Федерации. Например, регламент, по сопровождению инвестиционных проектов принят в Ханты-Мансийском автономном округе, в Вологодской области, Хабаровском крае действует регламент предоставления государственной услуги по рассмотрению и утверждению заявок на реализацию приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов Департаментом лесного комплекса.
В настоящее время административные регламенты муниципальной услуги, выполнение которой связано с осуществлением инвестиционной деятельности с участием муниципальных органов власти, приняты в муниципальных образованиях лишь нескольких субъектов Российской Федерации.
Примером административного регламента муниципальной услуги, связанной с реализацией инвестиционных проектов с участием муниципальных органов власти, может служить административный регламент предоставления муниципальной услуги «Рассмотрение инвестиционных проектов на территории Ступинского муниципального района» Московской области [45].
Необходимо отметить, что в Тверской области Постановлением Правительства от 27 декабря 2011 г. № 290-пп «Об утверждении Программы мероприятий, направленных на снижение административных барьеров в строительстве на территории Тверской области, на 2011-2015 годы» [42] указано, что в регионе должны быть утверждены «…регламенты исполнения государственных и муниципальных функций и предоставления государственных и муниципальных услуг, непосредственно влияющих на ход реализации инвестиционно-строительных проектов» [Там же].
Однако, несмотря на это, не одного регламента, непосредственно связанного с инвестиционной деятельностью на уровне муниципального образования в Тверской области на начало 2014 года не утверждено.
Сегодня органы местного самоуправления обладают всеми необходимыми полномочиями для осуществления политики по привлечению инвестиций и самостоятельных действий в этой сфере, однако, проекты, реализуемые только при участии муниципальных органов власти, как правило, имеют меньшее региональное значение, зачастую удовлетворяя различные социально-экономические потребности только того муниципального образования, где они были реализованы.
Возможность самостоятельного участия органов местного самоуправления в инвестиционных проектах закреплена в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в части вопросов местного значения) [18], в рассмотренном ранее Федеральном законе от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (в части форм и методов регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, органами местного самоуправления) [14], в Федеральном законе от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (в части полномочий по формированию инфраструктуры для ведения предпринимательской деятельности) [9] и в ряде других нормативных правовых актов Российской Федерации.
Выявление особенностей использования Программы поддержки местных инициатив для реализации региональных инвестиционных проектов
С 2006 по 2012 год в Тверской области было реализовано более 60-ти крупных региональных инвестиционных проектов с общим объмом инвестиций 46 миллиардов 700 миллионов рублей, в 2012-м году реализовано 12 крупных проектов с объмом инвестиций 14 миллиардов 600 миллионов рублей [Там же].
Однако, оценка социальной значимости региональных инвестиционных проектов населением региона, зачастую основывается не на анализе долгосрочных перспектив, которые дает реализация крупных проектов, а на том какой эффект дает тот или иной проект конкретно этому населению.
С этой точки зрения, реализация менее крупных, но не менее значимых проектов является не менее актуальным. Особую значимость в данном контексте приобретают региональные инвестиционные проекты, учитывающие территориальный интерес его носителей, в частности населения тех муниципальных образований, на территории которых данные проекты реализуются.
Тверская область по числу муниципальных образований занимает 3 место среди субъектов Российской Федерации, входящих в Центральный Федеральный округ.
В 2013 году Министерством экономического развития Тверской области, исполнительными органами государственной власти Тверской области, органами местного самоуправления Тверской области был поведен комплексный анализ ситуации, складывающейся в целом в муниципальных образованиях Тверской области. Данный анализ позволил выделить ряд объективных и субъективных факторов, тормозящих развитие и не позволяющих тем самым диверсифицировать экономику муниципальных образований Тверской области и всего региона в целом. К этим факторам относится: удаленность большинства территорий муниципальных образований Тверской области от основных рынков сбыта, низкое качество трудовых ресурсов в муниципальных образованиях Тверской области, низкие доходы населения, проживающего в большинстве муниципальных образований Тверской области [40].
Одним из вариантов улучшения ситуации на рынке труда и повышения уровня жизни населения в муниципальных образованиях Тверской области, является активизация реализации инвестиционных проектов в различных сферах инфраструктурного комплекса, при активном участии в инвестиционных проектах региональной власти и органов местного самоуправления. В целом, отчетные и прогнозные инвестиционные показатели Тверской области на период до 2020 года говорят о развитии инвестиционной деятельности в регионе, а так же об активном участии в ней органов региональной и муниципальной власти (Приложение Б, Таблица Б.1).
Определение приоритетных направлений реализации региональных инвестиционных проектов в контексте Программы поддержки местных инициатив на территории Тверской области необходимо начать с определения возможных направлений исследуемых проектов, а так же с анализа итогов реализации ППМИ на территории выделенного региона.
Возможные направления проектов в рамках ППМИ на территории Тверской области можно определить исходя из типологии объектов софинансирования в рамках рассматриваемой Программы в данном регионе.
В рамках ППМИ в Тверской области могут быть реализованы региональные инвестиционные проекты, объектом софинансирования которых являются: – «объекты благоустройства; – объекты культуры; – объекты библиотечного обслуживания; – объекты развития местного традиционного народного художественного творчества; – объекты культурного наследия; – объекты, используемые для проведения общественных и культурно-массовых мероприятий; – объекты жилищно-коммунального хозяйства; – объекты водоснабжения; – автомобильные дороги и сооружения на них; – детские площадки; – места захоронения; – объекты физической культуры и спорта; – объекты бытового обслуживания; – места массового отдыха населения муниципальных образований» [40].
В соответствии с Постановлением Правительства Тверской области «Об отдельных вопросах реализации программ по поддержке местных инициатив в Тверской области» возможные объекты проектов ППМИ входят в состав общественной инфраструктуры [Там же].
По нашему мнению все возможные направления региональных инвестиционных проектов входят в состав общественно-инфраструктурного комплекса региона, соответственно, среди направлений ППМИ можно выделить объекты коммунальной, социальной, энергетической и транспортной инфраструктуры.
Проводя анализ востребованности направлений региональных инвестиционных проектов в контексте ППМИ на территории Тверской области в «пилотном» 2013 году, необходимо изучить общую совокупность предложенных к софинансированию объектов проектов по всем заявкам, а не только по реализованным проектам.
При этом необходимо отметить, что все заявки региональных инвестиционных проектов в Тверской области соответствовали требования предъявляемым к проектам ППМИ, однако по финансовым показателям не все из них могли быть реализованы (табл. 3.1).
Разработка методов и инструментов реализации региональных инвестиционных проектов в контексте Программы поддержки местных инициатив (по материалам Тверской области)
Это позволяет сделать вывод о том, что существующие подкритерии конкурсного отбора рассматриваемых проектов для реализации в Тверской области разработаны таким образом, что, несмотря на то, что наибольшую значимость в совокупности имеют подкритерии отражающие долю софинансирования проекта со стороны муниципального образования (бюджета муниципального образования в денежной форме, со стороны населения в денежной форме), а так же подкритерии, отражающие удельный вес населения, получающего выгоду от реализации проекта и степень участия населения в идентификации проблемы и подготовки проекта (согласно протоколу общего собрания), отсутствие мероприятий группы подкритериев с меньшим весовым коэффициентом может привести к существенной потере части баллов в итоговой сумме.
И все же, существующие критерии конкурсного отбора региональных инвестиционных проектов ППМИ в Тверской области, на сегодняшний день, в первую очередь, являются инструментом, обеспечивающим реализацию тех проектов, которые действительно необходимы по мнению населения, того муниципального образования, в котором данные проекты реализуются, то есть обеспечивают реализацию территориального интереса.
Сам же конкурсный отбор можно рассматривать, как метод обеспечения эффективности затрат при реализации региональных инвестиционных проектов ППМИ и как инструмент обеспечения устойчивости результатов данных проектов [133].
Для прогнозирования устойчивости результатов региональных инвестиционных проектов можно предложить использовать определенное сочетание приемов и методов, а именно:
– выбор объекта финансирования в рамках регионального инвестиционного проекта в направлении соответствующем ст. 14 (Вопросы местного значения) Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [17];
– включение в состав конкурсной документации, предоставляемой администрацией муниципального образования органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за реализацию региональных инвестиционных проектов в субъекте Российской Федерации документов, подтверждающих возможность обеспечения пролонгации позитивных результатов проектов без использования регионального бюджета;
– проведение экспертной оценки заявок региональных инвестиционных проектов конкурсной комиссией, образованной исполнительным органом государственной власти субъекта Российской федерации для отбора инвестиционных проектов, претендующих на получение субсидии из регионального бюджета.
Для обеспечения возможности пролонгации позитивных результатов проекта органами местного самоуправления без привлечения регионального бюджета и без согласования с органами государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках Федерального закона № 131 [17], в состав конкурсной документации должна быть включена: – выписка из реестра муниципальной собственности на объекты имущества, находящиеся в собственности муниципального образования и (или) копия кадастровой выписки о земельном участке (выписка из государственного кадастра недвижимости) на земельный участок, на котором находиться объект, на котором будет проведена реконструкция в рамках проекта; – документация, подтверждающая наличие источников финансирования и механизмов эффективной эксплуатации и содержания объекта финансируемого в рамках регионального инвестиционного проекта после его завершения, например обслуживающей организации, обеспечивающей техническое состояние объекта.
Проведение экспертной оценки заявок региональных инвестиционных проектов конкурсной комиссией, можно рассматривать в качестве метода 164 прогнозирования устойчивости результатов проекта, только при условии включения в критерии конкурсного отбора критериев и подкритериев (буi) отражающих наличие упомянутых ранее источников финансирования и механизмов эффективной эксплуатации и содержания объекта реализованного проекта. В этом случае при прогнозировании устойчивости результатов регионального проекта их можно считать устойчивыми при Ур = maх, относительно устойчивыми при max Ур 0 и не устойчивыми при Ур=0. Ур = буi руi, (3.3) где Ур – устойчивость результатов проектов; буi – балл оценки i-го подкритерия, отражающего наличие источников финансирования и механизмов эффективной эксплуатации и содержания объекта общественно-инфраструктурного комплекса после реализации проекта; руi – весовой коэффициент i-го подкритерия, отражающего наличие источников финансирования и механизмов эффективной эксплуатации и содержания объекта общественно-инфраструктурного комплекса после реализации проекта.
Возвращаясь к критериям и подкритериям конкурсного отбора региональных инвестиционных проектов для их реализации в контексте ППМИ необходимо отметить, что существующую вариативность оценки экономической эффективности проектов ППМИ в Тверской области по соответствующему подкритерию можно считать недостаточной.
В настоящее время оценка экономической эффективности исследуемых проектов в рассматриваемом регионе оценивается только по подкритерию «получение дополнительных доходов в муниципальный бюджет в результате реализации проекта», при этом не учитывается такой важный социально экономический показатель (социальный эффект), как «количество создаваемых рабочих мест после завершения реализации проекта».
