Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретические основы формирования социальной защиты незанятого населения 9
1.1. Парадигма социальной защиты незанятого, населения в экономической политике переходного периода 9
1.2. Экономические предпосылки формирования системы социальной защиты незанятого населения 34
1.3. Региональные приоритеты в выборе направлений формирования механизма социальной защиты населения
ГЛАВА П. Анализ структуры и опрощение принципов социальной защиты различных слоев незанятого населения 74
2.1. Анализ структуры незанятого населения и особенностей его социальной защиты в переходный период к рыночным отношениям "4
2.2. Принципы построения социальной „ защиты незанятого населения уг
2.3. Процесс эволюционного развития системы социальной защиты незанятого населения W*
ГЛАВА Ш. 0рганизаци0нн0-экономические принципы регулировав социально незанятого населения .135
3.1. Формализация функций управления по обеспечению социальной защиты незанятого населения 135
3.2. Обоснование действий органов управления по социальной защите незанятого населения 157
3.3. Способы регулирования занятости населения как основа формирования экономико-финансового потенциала социальной защиты незанятого населения 1^7
Список литературы 190
- Парадигма социальной защиты незанятого, населения в экономической политике переходного периода
- Анализ структуры незанятого населения и особенностей его социальной защиты в переходный период к рыночным отношениям
- Формализация функций управления по обеспечению социальной защиты незанятого населения
- Обоснование действий органов управления по социальной защите незанятого населения
Парадигма социальной защиты незанятого, населения в экономической политике переходного периода
Социально-экономическая ситуация в нашей стране в последние годы характеризуется быстрым нарастанием целого ряда негативных процессов, которые прежде квалифицировались как прерогатива западного общества. Инфляция, расширение масштабов безработицы, развал потребительского рынка, безудержный и неконтролируемый рост цен - это и многое другое обусловило стремительное падение уровня и, качества жизни людей, появление многочисленной группы "новых бедных", обострение социальной напряженности . Названные процессы, во многом неизбежные в условиях переходного периода к рынку, несут в себе серьезную угрозу реформам. Эта угроза, а также неготовность и несостоятельность прежней социальной политики резко обнажили многие острейшие проблемы нашего общества и обусловили необходимость принципиально новых подходов к формированию и реализации социальной защиты населения.
Реакцией на осознание данного обстоятельства явилось принятие российским правительством целого ряда законов, подзаконных актов и различного рода программ, создание государственных фондов поддержки и помощи, призванных,по замыслу их авторов, обеспечить необходимую защиту тех или иных групп и слоев населения. Более того, работа проводится не только по линии государства и его органов, профсоюзов; сегодня практически невозможно найти партию, общественную или религиозную организацию, которые бы не объявляли, себя защитниками прав и свобод народа, социальных интересов отдельных категорий населения. Проблемы социальной защиты разрабатываются многими научными коллективами, отдельными учеными и специалистами. Позитивным явлением следует считать усиление внимания к указанной сфере общественной жизни со стороны средств массовой информации, имея в виду появление в 1990 г, специального журнала "Социальная защита". Однако острота социальной ситуации и вопросов, связанных с различными аспектами социальной защищенности населения при переходе к рынку, не только не ослабевает, но и обостряется. Можно утверждать, таким образом, что успех решения проблемы социальной защиты обеспечивается не числом радеющих за нее, а конкретными действиями, которых на сегодня явно недостаточно, которые разобщены, не составляют единого целого, противоречивы, недостаточно теоретически осмыслены и научно обоснованы.
Сложность теоретического осмысления проблем социальной защиты в условиях рынка усиливается не только по причине их новизны для нашего государства, но и тем, что рыночные отношения и связанные с ними явления и процессы не проявили себя в полной мере, часть их носит крайне противоречивый и скрытый характер. Тем не менее очевидно, что одной из главных проблем является разработка концепции социальной защиты, которая еще только начинает прорисовываться в отечественной теории и практике, весьма неоднозначно трактуется представителями различных научных школ и направлений. Сказанное относится почти ко всем ее аспектам, включая и такой, как роль и место социальной защиты населения в общей социальной политике государства.
Есть разные точки зрения, касающиеся ответа на вопрос, была ли вообще в нашем обществе такая концепция. По нашему мне» нию, трудно не согласиться с А.Г.Антипьевым в том, что "концепция социальной защиты как составная часть социальной политики, конечно, была, но строилась она преимущественно на принципе слепой веры в то, что общенародная собственность и этатистская социальная политика чуть ли не автоматически ставили каждого человека в защищенное положение. Социальная защита понималась узко и являлась практически своеобразным централизованным государственным собесом. Питательной почвой этой веры были меры как экономического характера (периодическое снижение цен, повышение заработной платы, поддержание многие десятилетия эа счет все возрастающих дотаций стабильной и достаточно низкой квартплаты и др.), так и пропагандистский миф о неоспоримом преимуществе социалистического образа жизни над буржуазным . В этих условиях сам термин "социальная защита"практически не применялся при анализе происходящих в советском обществе процессов, соответственно не изучались и связанные с этим понятием проблемы. Недооценка важности социальной защиты населения, как показывает современная действительность в России, является одной из ведущих причин политической, социально-экономической и социально-психологической нестабильности общества.
Содержание и характер реформ в нашей стране диктуют необходимость отказаться от прежней концепции и создать новую, на основе которой и должны проводиться в жизнь конкретные практические мероприятия по социальной защите населения. При этом очевидно, что ни старые постулаты социальной справедливости, ни новые лозунги типа "население не должно и не будет страдать при переходе к рынку" служить основой новой концепции не могут» Разработка же ее предполагает, во-первых, создание понятийного аппарата (даже такие исходные категории социальной политики, как "социальная справедливость", "социальные гарантии" и др., по-разному трактуются представителями разных научных школ и политических партий как в России, так и за рубежом) и, во-вторых, определение основного постулата социальной политики вообще и социальной защиты, в частности, который в конечном счете сводится к тому или иному решению вопроса о соотношении экономической свободы и социальной защищенности личности.
Анализ структуры незанятого населения и особенностей его социальной защиты в переходный период к рыночным отношениям
На основе теоретических подходов, описанных выше, нами разработана структура, отражающая причины незанятости различных слоев населения (схема 5). Детальный анализ этих причин по каждой группе незанятого населения позволит выявить основную направленность и специфические особенности социальной защиты этих групп.
Незанятое население прежде всего необходимо разделить на две группы: на лиц, заинтересованных и не заинтересованных в настоящее время в работе по найму. Неправомерно воспринимать всю совокупность незанятых как безработных. Довольно значительное число людей в наше время вообще перестает претендовать на трудовые дохода и, соответственно, на статус наемного работника. Эта группа - не заинтересованные в настоящее время в работе по найму - чрезвычайно неоднородна в социальном отношении, и различные группы, составляющие ее, нуждаются в весьма специфических формах социальной защиты (блок - П).
Хотя часть незанятого населения, которую можно отнести к лицам, заинтересованным в настоящее время в работе по найму, также весьма неоднородна по социально-демографическим (соответственно и по степени трудоспособности) и социально-профессио нальным характеристикам, однако поскольку она объединена согласием работать по найму, социальная политика в отношении данной группы (блок - I), несмотря на известное разнообразие, должна иметь общую направленность - всемерную помощь в самореализации и самозащите людей на рынке труда. Это предполагает налаживание системы информации о спросе и предложении на рынке труда, обучение людей основам грамотного поведения на рынке труда, разветвленную сеть государственных и частных организаций и фирм, занимающихся трудоустройством граждан и подбором кадров для работодателей, эффективную систему сохранения и создания рабочих мест. То есть объективные интересы этой группы незанятого населения требуют максимально возможной интеграции политики занятости и политики социальной защиты.
В рамках данной группы, исходя из неоднородности социально-демографических характеристик и степени трудоспособности ее представителей, представляется правомерным выделить следующие группы: лица, официально признанные трудоспособными (т.е. трудоспособного возраста и полностью дееспособные); лица официально нетрудоспособного возраста и лица трудоспособного возраста с ограниченной трудоспособностью (блоки - Ш-ІУ). Очевидно, что возможности у представителей этих групп самостоятельного решения проблем ивыживaния,, и реализации своего трудового потенциала различны, а это в свою очередь определяет и неодинаковое соотношение элементов социальной защиты для каждой группы.
Положение на рынке труда группы незанятых, относяіцихся к категории официально трудоспособных, главным образом зависит от их принадлежности к той или иной социально-профессиональной группе. Те из них, кто имеет профессии, пользующие спросом, объективно находятся в лучшем положении, поскольку для успешного поиска работы им, в основном, достаточно обладать навыками грамотного поведения на ринке труда (блок - 3.1).
Несомненно, большие трудности испытывают люди, чьи профессии в настоящее время пользуются ограниченным спросом. Однако разрабатывая меры социальной защиты для данной группы незанятых, необходимо принимать во внимание тенденции изменения рыночного спроса на эти профессии (по нашим оценкам, в отечественных условиях целесообразно прогнозировать эти тенденции на срок не более трех лет). Так, для одних социально-профессиональных групп с благоприятной перспективой изменения спроса на рынке труда необходимо, прежде всего, обеспечить условия сохранения существующих рабочих мест, а следовательно, и их трудового потенциала (блок - 3.2). В то же время людям, спрос на профессии которых будет снижаться, необходимо предоставить возможность получить переподготовку по другим, более перспективным видам трудовой деятельности (блок - 3.3).
Формализация функций управления по обеспечению социальной защиты незанятого населения
Важным условием формирования социальной защиты незанятого населения является проблемно ориентированная система управления: федеральная, отраслевая, территориальная с обязательным выделением функций по обеспечению этого процесса, делеги -рования (расширения) полномочий, исходя из сложившихся или прогнозируемых процессов социально-экономического развития.
Это обстоятельство становится тем более актуальным, если функцию, выполняемую механизмом социальной защиты, представить в качестве набора связанных друг с другом определенными отношениями первичных функций. В механизме социальной защиты незанятого населения эти первичные функции реализуются субъектами социальной защиты - органами государственного, территориального и отраслевого уцравления. Следует полагать, что в случае, если не будет реализована хотя бы одна из первичных функций или реализация первичных функций будет дублироваться одновременно несколькими субъектами социальной защиты, или распределение функций между субъектами социальной защиты будет случайным, то это неизбежно приведет к снижению эффективности работы механизма социальной защиты незанятого населения в целом.
Подобная структурно-функциональная трактовка процесса социальной защиты позволяет прийти к выводу о необходимости формирования механизмов распределения функций между субъектами, формирующими и реализующими этот процесс. При этом надо полагать, что условием эффективной реализации каждым из них вполне определенных функций является обладание им достаточными и необходимыми для выполнения этих функций полномочиями Под полномочиями субъектов управления социальной защитой незанятого населения следует понимать предоставленные им права на выполнение определенных функций; права как организационные, так и экономические. При этом не следует полагать, что в интересах и целях вышеуказанных субъектов наблюдается полное согласие. Напротив, каждый из них имеет свои интересы, которые могут отличаться от интересов других субъектов управления социальной защитой населения. Эти их интересы выражаются в том числе и через готовность брать на себя те или иные полномочия.
Так, могут существовать полномочия, которые каждый субъект социальной защиты, видимо, взял бы на себя охотно - например, полномочия по самоконтролю. Вместе с тем полномочия, подразумевающие несение такими субъектами значительных издержек, либо же полномочия, не имеющие под собой прочной финансовой основы, очевидно, не могут рассматриваться ими в качестве объекта претензий. Несложно заметить, что ориентация при распределении полномочий исключительно на интересы субъектов социальной защиты не может иметь следствием эффективную работу механизма социальной защиты незанятого населения. Видимо, в качестве базового принципа, лежащего в основе распределения полномочий между органами государственного, территориального и отраслевого управления, следует принять принцип целесообразности. Иными словами, полномочия между указанными органами управления необходимо распределять в соответствии с возможностями каждого из них и с необходимостью оптимального достижения целей социальной защити незанятого населения при минимальных управленческих издержках.
Важно отметить также, что процесс социальной защиты незанятого населения осуществляется в условиях взаимовлияния и структурного взаимопроникновения формирующих и реализующих его субъектов - органов государственного, территориального и отраслевого управления, в том числе и структурных единиц последних.
Так, органы территориального и отраслевого управления а также предприятия и их ассоциации обычно представлены конкретными людьми в органах управления государственного уровня, притом, как исполнительной, так и законодательной ветвей власти. Их влияние на решения государственных органов управления зачастую бывает весьма сильным.
Деятельность территориальных органов управления также характеризуется влиянием, которое оказывают на нее органы управления государственного и отраслевого уровней. Действительно, с одной стороны, комитеты по труду, занятости и социальным вопросам краевых, областных и городских администраций (мэрий), реализующие социальную защиту незанятого населения, по сути являются структурными элементами государственных органов на местах. Следовательно, в правовом,организационном и административном плане эти структурные элементы исполнительной власти оказываются в непосредственной зависимости от органов управления государственного уровня. С другой стороны, функционирование органов представительной власти на местах, так же обладающих известными полномочиями в решении вопросов социальной защиты незанятого населения, допускает деятельность лоббистских групп, выражающих интересы отраслей, ведомств, департаментов, ассоциаций и отдельных предприятий.
Деятельность отраслевых органов управления также находится под влиянием. С одной стороны, влияние на нее оказывают государственные органы управления, решения которых имеют более высокий уровень и расставляют своего рода правовые, организационные и финансовые ограничения, сужая ее поле. С другой стороны, на деятельность отраслевых органов управления влияние оказывается и со стороны территориальных органов управления - ввиду хотя бы уже того обстоятельства, что всякое конкретное предприятие, подконтрольное органу управления той или иной отраслью, находится на вполне конкретной территории. Как следует полагать, у местных органов уцравления имеется достаточно рычагов воздействия на предприятия, способных приводиться в движение в соответствии с целями и задачами субъектов территориального управления.
Обоснование действий органов управления по социальной защите незанятого населения
Формирование политики социальной защиты незанятого населения в контексте поставленной задачи предусматривает исследование как минимум двух самостоятельных аспектов данной проблемы» Во-первых, оно предполагает анализ объектной составляющей в процессе формирования и реализации социальной защиты, построение основ классификации объектов социальной защиты, т.е. групп и слоев населения, нуждающихся в поддержке со стороны государства и его органов. Во-вторых, определение действий органов управления по отношению к каждой из групп (объекту социальной защиты) населения в общем контексте механизма реализации йунда ментальных целей политики социальной защиты, обоснование этих действий, исходя из приоритетов социальной политики общества и реальных возможностей государстве Прежде всего рассмотрим, каким образом следует понимать объект социальной защиты в условиях нестабильных социально-экономических систем, когда ключевой целью социально1—экономической политики государства по существу является нахождение такой меры удовлетворения (неудовлетворения) социальных ориентиров и потребностей населения, которая бы позволила совместить экономическую эффективность реформ, в основном, ухудшающих положение большинства групп населения, с недопущением социально-политического взрыва и нарушения общественного консенсуса. Это важно и потому, что подобный анализ позволит точнее определить место незанятого населения в общей структуре слоев и групп населения, нуждающихся в социальной защите, а, значит, и комплекс мер по его поддержке со стороны государства,
В наиболее общей постановке объектом социальной защиты должны являться социально неблагополучные, малообеспеченные и нуждающиеся в помощи группы населения. Очевидно также, что помощь каждой из названных групп не может быть одинаковой ни по форме, ни по содержанию, что она определяется целым рядом обстоятельств, и при решении этой задачи возможны разные методологические подходы, вытекающие как из социальной философии общества, так и обусловленные сложившимся уровнем экономического развития.
Существует ряд критериев, позволяющих выделить первоочередные объекты (группы населения) социальной защиты. В интерпре тации каждого из критериев мы исходим из предположения, что он ражает действие какого-либо фактора или группы факторов, воздействующих негативно на условия жизни той или иной категории населения и переводящих тем самым его в ряд социально неблагополучного» незащищенного, малообеспеченного или нуждающегося в социальной поддержке со стороны общества в целом.
Первым объектным критерием является размер среднемесячного дохода на одного члена семьи. Если размер этого дохода ниже определенного, установленного законодательно нормативного значения, то имеющий его человек (семья) нуждается в специфических мерах социальной защиты. Основой для определения порогового размера среднемсячного душевого дохода должен являться уровень минимального потребительского бюджета, обеспечивающий минимально приемлемый уровень удовлетворения потребностей при данных (достигнутых) масштабах общественного благосостояния и складывающихся на этой основе представлений о нижней границе потребностей Другими словаки, это потребительский набор, характеризующий прожиточный минимум для одного члена общества или стан» дартной семьи (в пересчете на одного ее члена) для данного периода развития общества. Состав, структура и количественные рамки этого набора меняются вслед за изменением общепринятых жизненных стандартов.
Необходимость расчета, минимального потребительского бюджета продиктована, кроме того, тем, что он составляет основу определения минимальной заработной платы и минимальной пенсии как социальных гарантий или социально-экономических нормативов.
Вторым определяющим объектным критерием, из которого вытекает необходимость специальных мер по социальной защите, является критерий источника средств к существованию (критерий трудоспособности). Согласно последнему, население делится на трудоспособное и нетрудоспособное. В социальной защите и поддержке нуждаются, прежде всего, нетрудоспособные группы населения. Данные группы по социально-демографическому признаку подразделяются на три группы:
- уже нетрудоспособные (инвалиды, пенсионеры);
- еще нетрудоспособные (дети, учащиеся);
- граждане, находящиеся на попечении государства (лица, находящиеся в домах престарелых, интернатах, больницах и т.п.).
Для каждой из вышеперечисленных подгрупп должны разрабатываться специфические программы социальной защиты и, следовательно, каждая из них может выступать особым объектом.
Следует заметить, что в подгруппе еце нетрудоспособных и В общей массе несовершеннолетних, которые требуют социальной поддержки, особого внимания заслуживают дети-сироты, поскольку здесь общие подростковые проблемы сочетаются с отсутствием поддержки со стороны родителей. Присущая переходному периоду к рынку неопределенность и нестабильность жизненных условий может отразиться на их судьбе в первую очередь. Опыт других стран показывает, что рыночные отношения обостряют конкуренцию рабочей силы, жертвой которой становится прежде всего неквалифицированная молодежь. Выпускники сиротских учреждений со своими слабыми адаптивными способностями и отсутствием поддержки родных и близких в этих условиях становятся первыми кандидатами в изгои .
Специалисты отмечают слабую социальную адаптацию детей-сирот, трудности в принятии решений. По данным социологического опроса, из числа выпускников сиротских учреждений 51$ нуждается в совете воспитателя, 40% - друга (подруги) и только 14% опро ІбІ
Необходимость разработки защитных механизмов детей-сирот и их прав в обществе обусловлена и тем, что в переходный период к рынку активизируются многие негативные явления, еще более обостряющие проблему сиротства, В частности, нарастание бедности в малообеспеченных семьях и отсутствие у детей элементарных условий для нормального развития вынуждает некоторых родителей отдавать своих детей в сиротские учреждения на попечение государства. Ощутимое падение нравственных ценностей и норм, отмечаемое и сегодня, будет содействовать росту внебрачной рождаемости и "отказных" детей. Дальнейшая активизация преступности также приведет к увеличению числа родителей, лишенных права воспитания своих детей. Эти и другие последствия могут проявиться в разной степени, но факт их появления очевиден, как и побочный социальный эффект.
