Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Концептуальные основы формирования и реализации экономической политики и публичного управления социально-экономической системой и ее сферами 14
1.1. Публичный характер управления и его роль в разработке и реализации государственной 14
экономической политики
1.2. Концептуальная модель публичного управления социально-экономической системой и ее сферами ... 26
1.3. Субъектно-объектная направленность технологий публичного управления социально-экономической системой и ее сферами 34
Глава 2 Оценка публичного характера государственной аграрной политики в ходе рыночных реформ 54
2.1. Преобразование объекта государственной аграрной политики как результат иерархического администрирования 54
2.2. Оценка степени реформирования субъекта в системе публичного управления на этапе реализации аграрной политики 70
2.3. Становление институциональной среды в ходе модернизации государственного управления социально-экономической системой и ее сферами: необходимость усиления публичного характера 79
Глава 3 Развитие инструментария публичного управления как средство повышения эффективности государственной аграрной политики России 99
3.1. Концептуальная модель повышения эффективности аграрной политики с использованием современных технологий публичного управления 99
3.2. Институциональный инструментарий публичного управления в системе мер повышения эффективности аграрной политики 128
Заключение 145
Список использованных источников 153
- Концептуальная модель публичного управления социально-экономической системой и ее сферами
- Субъектно-объектная направленность технологий публичного управления социально-экономической системой и ее сферами
- Оценка степени реформирования субъекта в системе публичного управления на этапе реализации аграрной политики
- Институциональный инструментарий публичного управления в системе мер повышения эффективности аграрной политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Многие отечественные и зарубежные исследователи связывают отсутствие запланированных результатов по некоторым направлениям реформирования российской экономики на рубеже XX-XXI веков с несовершенством управления этими процессами.
Важнейшим противоречием в системе управления экономикой и ее сферами, которое не позволяет достичь необходимой эффективности в реализации политических решений на разных уровнях, является противоречие между объективной потребностью усиления публичного характера управления и нарастающим отчуждением объекта управления от принятия управленческих решений \ В этом свете необходимо создание новой системы публичного управления в контексте обновления субъектно-объектных взаимосвязей, которая, во-первых, позволила бы достичь общественного консенсуса всех участников этого процесса (государства, бизнеса, научно-экспертного сообщества, некоммерческих общественных организаций и т.д.), обеспечив согласованность взглядов на стратегию и тактику развития экономики, ее сфер и секторов, и, во-вторых, путем использования новых управленческих технологий привела бы к повышению эффективности государственной экономической политики, включая ее важную часть - аграрную политику.
Степень разработанности научной проблемы. Среди отечественных ученых, работы которых посвящены вопросам публичного управления, следует назвать Атаманчука Г., Барабашева А., Безвиконную Е., Волоха О., Вульфови-ча Р., Гимелыптейна Я., Гуселётову Е., Матейковича М., Мальковскую И., Некрасова В., Оболонского А., Петрова М., Усманову Р., Чиркина Б. и др.
Изучение государственной экономической политики и стратегического развития экономики России в период современного реформирования проводилось известными учеными-экономистами Аганбегяном А., Амосовым А., Афонцевым С, Ведута Е., Глазьевым С, Гринбергом Р., Кушлиным В., May В., Некипеловым А., Фоломьевым В., Якуниным В. и др.
Проблему разработки и реализации аграрной политики на федеральном и региональном уровнях изучали такие ученые, как Алтухов А., Анфиногентова А., Буздалов П., Гордеев А., Ксенофонтов М., Крылатых Э., Лысоченко А., Назаренко В., Петриков А., Тарасов А., Усенко Л., Шутьков А., Шутьков С. и др.
1 Некрасов В.Н., Головко М.В. Теневые отношения как форма реализации основополагающего противоречия управления // Менеджмент в России и за рубежом. - 2011, № 5.
К числу авторов, внесших определенный вклад в разработку проблемы совершенствования управления аграрной сферой на разных уровнях (федеральном, региональном, местном), можно отнести Адукова Р., Адукову А., Алтухова А., Аскерова П., Беляева А., Климову Н., Ломидзе Ю., Лысоченко А., Мо-жаева Е., Кузнецова В., Савченко Т., Тарасова А., Усенко Л., Ушачева В., ХлоповаВ., Шутькова А. и др.
Несмотря на значительное число работ, посвященных различным проблемам управления аграрной сферой экономики в рамках разработки и реализации государственной аграрной политики, возможность внедрения технологий публичного управления и оценка эффективности их использования системно не исследованы.
Слабая изученность обозначенной проблемы, имеющей в условиях продолжающегося реформирования экономической системы России и ее аграрной сферы особую значимость и актуальность, обусловила выбор темы диссертационного исследования, постановку его цели и этапных задач.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в разработке концептуальной модели использования функциональных возможностей технологий публичного управления для повышения эффективности государственной аграрной политики.
Достижение указанной цели обусловило необходимость постановки следующих задач:
исследовать концептуальную модель публичного управления социально-экономической системой и ее сферами;
выявить субъектно-объектную направленность технологий публичного управления экономикой и ее сферами;
обосновать методологические подходы к разработке и реализации государственной аграрной политики в условиях развития публичного управления;
оценить преобразование объекта российской аграрной политики как результат иерархического администрирования в период рыночных реформ;
проследить процесс реформирования субъектно-функциональной структуры системы публичного управления на основе концепции государственного публичного менеджмента при реализации государственной аграрной политики;
- показать необходимость усиления публичного характера институцио
нальной среды в ходе модернизации государственного управления социально-
экономической системой России и ее сферами;
разработать концептуальную модель использования технологий публичного управления для повышения эффективности государственной аграрной политики;
предложить систему институционального инструментария публичного управления, способствующего в качестве внешнего фактора возрастанию эффективности российской аграрной политики.
Объект диссертационного исследования - система органов и институтов публичного управления в сфере разработки и реализации государственной аграрной политики; предмет - технологии публичного управления как инструмент реализации государственной аграрной политики в условиях модернизации институциональной среды.
Концептуальная модель публичного управления социально-экономической системой и ее сферами
В Новой экономической энциклопедии государственная аграрная политика определяется как целенаправленная деятельность государства, ограниченная ресурсами, бюджетом и временем, призванная обеспечить продовольственную безопасность страны ". В федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» (2006 г.), основном государственном нормативном акте для аграрной сферы экономики, аграрная политика определена как составная часть государственной социально-экономической политики, направленная на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий, т.е. их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение J полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель . В ее рамках формируется аграрное законодательство и аграрная структура, при этом последняя определяется аграрным законодательством 4. Государственная аграрная политика активно влияет на аграрную экономику, ускоряя или тормозя ее развитие. Положительное воздействие оказывает научно обоснованная политика - в этом случае разработка и широкое ознакомление с нею общества помогает предвидеть разнообразные процессы и явления в аграрной сфере, позволяет агентам аграрного рынка (хозяйствующим субъектам) осуществлять надлежащие действия, которые способны привести к достижению поставленных целей. Теоретико-методологические основы разработки и реализации государственной аграрной политики представлены в приложении 1, а в приложении 2 показаны элементы и основной инструмент (целевая программа) ее реализации. Государственная аграрная политика характеризуется сложностью, неоднородностью и масштабностью охвата в процессе разработки и реализации, что определяется: во-первых, многими функциональными направлениями, в связи с чем она подразделяется на сельскохозяйственную, агропромышленную, агропродовольственную, земельную, инновационную, инвестиционную, социальную, в сфере аграрного образования и др., что затрудняет однозначный выбор цели и приоритетов; во-вторых, объективными противоречиями в контексте субъектно-объектных управленческих отношений в аграрной сфере. В процессе взаимодействия как субъект, так и объект управления имеет собственные интересы, которые часто не совпадают , что приводит к необходимости достижения общественного консенсуса.
Нужно отметить, что все вышесказанное об управлении аграрной сферой в ходе реализации государственной аграрной политики касалось преобразования субъекта управления (государственных и местные органы власти) в соответствии с новыми концепциями. Если обратиться к объекту управления - аграрной сфере экономике, то для того, чтобы достичь целей аграрной политики по его совершенствованию, необходим поиск современных методологических подходов. Принимая во внимание, что научной базой аграрной политики является агроэкономическая наука (см. приложение 1), необходимо учитывать, что в настоящее момент она не в полной мере отвечает запросам времени. Так, академик Российской академии сельскохозяйственных наук (РАСХН) А.В. Петриков к числу недостатков агроэкономических исследований как научной основы государственной аграрной политики относит ": 1) недостаточность конкретных экономических исследований при большом количестве разработанных концепций, программ и доктрин общего характера; 2) преобладание в исследованиях описательности, простой констатации отдельных хозяйственных фактов без достаточного обобщения; 3) стремление давать политические и идеологические оценки (и рецепты) в ущерб фактологическому анализу; 4) оторванность тематики научных исследований от хозяйственной жизни, при этом целые области аграрной экономики остаются малоисследованными; 5) превалирование в прикладных разработках критики текущей государственной аграрной политики вместо конструктивных предложений.
В числе причин такого положения дел называют: — слабую методологическую квалификацию исследователей и соответственно низкий методологический уровень агроэкономических исследований, что объясняется недостатками в аграрном и экономическом образовании, оторванностью от мировой экономической мысли, отсутствием персонификации методов, моделей, теорий, как это принято на Западе, а также достаточного интереса к способам получения результатов научных разработок; — трудности использования сельской статистики и других аналитических и информационных материалов, обусловленные, в частности, их недоступностью для исследователей (даже для академической науки доступны лишь минимальные объемы статистических данных, представленные на сайте Росстата !), в ряде случаев дороговизной, отсутствием важнейших показателей, сокращением числа статистических публикаций; — проблемы с организацией исследований, когда финансируются научные организации, а не исследовательские проекты;
Субъектно-объектная направленность технологий публичного управления социально-экономической системой и ее сферами
Исследуя эволюцию объекта управления в процессе реализации государственной аграрной политики, необходимо остановиться на следующих моментах. В СССР в 1950-1980-е гг. все функции управления сельским хозяйством (планирование, учет и контроль, организация и координация) были сосредоточены в союзном и республиканских центрах (в Госпланах, Госснабах и министерствах сельского хозяйства), откуда направлялись директивные предписания и указания местным органам управления и первичным хозяйственным звеньям. При этом вся управленческая деятельность в народном хозяйстве как на союзном уровне, так и на уровне субъектов государства регулировалась и контролировалась партийными органами.
Важным направлением совершенствования государственной системы управления аграрным производством в 1970-е гг. было формирование межотраслевого агропромышленного комплекса (АПК), который в эти годы получил свое определение, научное обоснование и официальное признание. Границы комплекса (отраслевой состав) определялись конкретной целью: оперативно-хозяйственное управление, планирование ресурсного обеспечения, регулирование межотраслевых связей или решение других задач. Тогда же были образованы органы управления АПК на разных уровнях, механизм управления которыми позволил (хотя бы и административным путем) на некоторое время сбалансировать интересы сельхозтоваропроизводителей и переработчиков аграрного сырья, поддерживать и развивать сельскую инфраструктуру. В ходе реформ конца 1980-х гг. деятельность этих органов управления была прекращена. В современной экономике официальные и научные круги по-прежнему рассматривают АПК как крупнейший межотраслевой комплекс, объединяющий более 65 отраслей экономики, деятельность которых направлена на производство продуктов питания, получение и переработку сельскохозяйственного сырья. В данный комплекс обычно включают четыре блока: 1) отрасли, обеспечивающие сельское хозяйство материально-техническими ресурсами; 2) сельское хозяйство; 3) отрасли пищевой и перерабатывающей промышленности; 4) инфраструктурные отрасли (транспортировка, хранение, связь).
Что касается развитых стран Запада, то с 1955 г. там получило распространение понятие «агробизнес (agribusiness)», которое определяет отрасли, связанные с сельскохозяйственным производством, как единый комплекс. Хотя «ядром» агробизнеса, как и в российском АПК, служит сельское хозяйство, конечной его продукцией является продовольствие.
В настоящее время в России термин «агропромышленный комплекс (АПК)» продолжает широко использоваться в государственных нормативных актах, например, в 2006 г. был принят приоритетный национальный проект «Развитие агропромышленного комплекса». Данный термин применяется в экономических исследованиях, входит в названия научных журналов, например «АПК: экономика, управление» и т.п. Однако сложность одновременного анализа всех блоков комплекса приводит к тому, что вместо агропромышленного комплекса все чаще начинают рассматривать агропродовольственный комплекс (аббревиатуры их совпадают). Многие экономисты считают также, что АПК как межотраслевой комплекс теряет свое значение, т.к. реально утрачиваются существовавшие ранее функциональные связи. Правомерность использования понятия АПК ставится под сомнение в ряде работ юристов , разрабатывающих проблемы аграрного права, поскольку данный комплекс не является фактическим объектом государственного управления, узаконенным в нормативных государственных документах. Это положение можно подтвердить тем, что главный орган государственного управления аграрной сферой -Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз РФ) - включает в свое название понятие «сельское хозяйство».
В качестве объекта агроэкономических исследований часто выбирают также аграрный сектор и аграрную сферу. Исходя из определения понятия «сектор экономики» как совокупности институциональных единиц, имеющих сходные экономические цели, функции и поведение, и определения понятия «сфера экономики», в котором за основу берется участие в создании совокупного общественного продукта и национального дохода \ мы будем рассматривать в качестве объекта «аграрную сферу» как совокупность общественных отношений в сфере сельскохозяйственного производства, распределения, обмена и потребления материальных благ.
В начале 1990-х гг. в условиях перехода к рыночным отношениям сохранилась вертикальная система управления в рамках Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации (Минсельхозпрода РФ), при этом управленческие решения по вопросам регулирования и развития аграрной сферы принимались в основном по линии Правительства России и региональных администраций, т.е. в полной мере использовалось иерархическое администрирование.
Оценка степени реформирования субъекта в системе публичного управления на этапе реализации аграрной политики
В стране реализуется инновационный проект по созданию федеральной кооперативной торговой сети, в рамках которой действуют региональные торговые сети в Ульяновске, Новгороде, Нижнем Новгороде, Республике Удмуртия. Реализация данного проекта позволит усилить роль кооперативного сектора в развитии экономики села и его социальной сферы, в построении инновационной экономики России в целом . На 01.01.2011 г. в стране насчитывался 6661 сельский кооператив первого уровня, включая кредитные - 1758, перерабатывающие — 1196, снабженческо-сбытовые - 3693. Однако фактически работало всего 68,2 % от числа всех созданных кооперативов, в том числе кредитных - 69,2%, перерабатывающих - 64%, снабженческо-сбытовых - 69,4%. Наиболее высока доля работающих кооперативов в Уральском (83,3%) и Приволжском (77,6%) федеральных округах. Среди зарегистрированных сельскохозяйственных кооперативов наибольшую долю (55,4%) составляют снабженческие, на втором месте - кредитные (26,4%), на третьем -перерабатывающие кооперативы (17,9%)2.
Особенностью нашей страны является то, что создание системы сельскохозяйственных кооперативов определяется государством. В 2006 г. Минсельхозом России разработаны Концепция развития сельскохозяйственных потребительских кооперативов и Методика создания региональных и муниципальных программ развития сельскохозяйственных потребительских кооперативов 4, а в марте 2013 г. в Санкт-Петербурге совместно с отраслевыми кооперативными союзами и ассоциациями, Советом Центросоюза РФ и представителями научного сообщества был проведен Первый Всероссийский съезд сельских кооператоров России \ а ранее в ноябре 2012 г. - феврале 2013 г. в каждом субъекте Федерации в муниципалитетах были проведены съезды и совещания сельских кооперативов с участием представителей основных отраслевых кооперативных союзов, ассоциаций и потребительских обществ.
Современным публичным институтом, который должен способствовать эффективному развитию различных сфер экономики, является государственно-частное партнерство (ГЧП) — альтернатива институту прямого регулирования государством экономических процессов. Первым официальным документом в России, в котором были даны основные понятия ГЧП и план развития института партнерства, стала «Программа экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)» 2. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года , отмечалось, что развитие института ГЧП определяется в качестве одного из основных приоритетов социально-экономической политики на этапе 2008-2012 гг.
На федеральном уровне понятие «государственно-частное партнерство» юридически не закреплено, хотя оно широко применяется в различных нормативных актах, в частности в Бюджетном кодексе РФ и в ряде федеральных целевых программ. Вместе с тем на федеральном уровне создана определенная правовая база, регламентирующая отдельные аспекты такого партнерства. Основными нормативными правовыми актами в области ГЧП являются федеральные законы «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (2005 г.) и «О концессионных соглашениях» (2005 г.) 4. Поскольку в российском законодательстве отсутствует базовый закон о государственно-частном партнерстве (проект нового закона принят Государственной Думой 26 апреля 2013 г.) , администрации субъектов Российской Федерации принимают региональные законы, на 01.02.2013 г. такие законы приняты в 61 субъекте Федерации, хотя для них характерно отсутствие единообразия в самом определении государственно-частного партнерства, его моделях и механизмах 2.
В настоящее время происходит активная институционализация государственно-частного партнерства: в органах государственной власти создаются структурные подразделения, занимающиеся вопросами партнерства; в рамках реализации государственной политики развития государственно-частного партнерства формируются специальные субъекты, выполняющие функции участников соответствующих проектов и наделенные соответствующими полномочиями.
В качестве условий, способствующих развитию ГЧП в экономике и ее аграрной сфере, называют создание сети территориально-производственных кластерных структур, технопарков (агротехнопарков), использование метода программно-целевого планирования . Существуют и определенные препятствия в развитии партнерства. Так, главным тормозом развития института ГЧП в России называют высокий уровень коррупции и политических рисков, а также низкий уровень квалификации и отсутствие опыта у чиновников, курирующих партнерские проекты от лица государства
Институциональный инструментарий публичного управления в системе мер повышения эффективности аграрной политики
Поскольку публичное управление аграрной сферой экономики осуществляется на трех уровнях, необходима дальнейшая модернизация таких институтов публичного управления, как институт государственного управления (федеральный и региональный уровни) и институт местного самоуправления (МСУ), имеющий важнейшее значение для развития сельскохозяйственного производства и сельских территорий. Однако, как отмечено в Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года, принятой в 2010 г. , институт МСУ в сельской местности развит недостаточно.
Дальнейшему совершенствованию институтов публичного управления способствуют продолжающиеся в настоящее время реформы административная, государственной службы, местного самоуправления. Поскольку указанные институты носят формальный характер, то их модернизация в ходе реформ осуществляется в соответствии с федеральными законами и программами, в которых указаны этапы, мероприятия, сроки выполнения и т.д., т.е. данный процесс находится под контролем государства. В процессе реализации программ реформирования организационно-управленческие институты (государственная и муниципальная служба, местное самоуправление) формируются путем принятия целого комплекса нормативно-правовых документов (законов, указов Президента России, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативно-методических документов и т.д.).
Публичное управление аграрной сферой, являясь в принципе отраслевым управлением, основанным на таком правовом институте, как аграрное законодательство, требует его существенного преобразования в современной России в рамках рыночного хозяйствования, где основным является институт частной собственности, в том числе на землю. Хотя за годы реформ аграрное законодательство (федеральное и региональное) в целом сформировано, однако многие его стороны требуют совершенствования в соответствии с новым этапом развития российского общества и экономики. Так, в аграрном законодательстве необходимо разграничить некоторые функции органов власти федерального и регионального уровней, для чего требуется: 1) законодательно закрепить перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 2) исключить излишнее регулирование подзаконными нормативными правовыми актами вопросов, требующих законодательного урегулирования; 3) привести в соответствие с федеральным законодательством региональное законодательство, регулирующее развитие аграрной сферой, если оно противоречит первому, вторгается в компетенцию федеральных органов государственной власти, дублирует нормы федеральных нормативных правовых актов; 4) устранить такое положение вещей, когда в субъектах России не принимают необходимые аграрной сфере нормативные акты только потому, что на федеральном уровне аналогичные акты отсутствуют.
Кроме того, аграрное законодательство требует внесения определенных изменений, которые позволят успешнее решать экономические вопросы в аграрной сфере, а именно: 1) уточнения в базовом федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» (2006 г.) предмета законодательного регулирования; 2) адаптации действующего аграрного законодательства к современным рыночным отношениям, особенно к требованиям ВТО; 3) проведения кодификации аграрного законодательства - разработки и принятия Аграрного кодекса, который сможет урегулировать отношения в производственной и социальной сферах в более системном виде; 4) усиления проверки законодательных актов, имеющих отношение к аграрной сфере, на коррупциогенность, т.к. проблема коррупции остается в России одной из главных во всех сферах экономической деятельности, достигнув масштаба национального бедствия.
Для дальнейшего повышения уровня публичности при разработке и реализации государственной аграрной политики в аграрное законодательство необходимо более широко включить такие принципы, как публичность, гласность, открытость, прозрачность, а также представить публичные механизмы (инструменты) реализации положений закона.
Комплексный общественный институт публичного управления аграрной сферой, включающий институты государственной (муниципальной) граоїсданской службы и институт местного самоуправления, нельзя считать окончательно сформированным, хотя в рамках административной реформы (с 2003 г.) и реформы местного самоуправления он был существенно преобразован. Внутри этого комплексного института необходимо усовершенствовать другие институты (подинституты), а именно: 1) эффективно использовать институт кадрового резерва, ужесточить отбор на поступление в органы публичной власти; 2) развивать институт наставничества; 3) совершенствовать правовую основу (разработать законодательные механизмы взаимосвязи органов разных уровней власти, устранить противоречия и пробелы в законодательстве РФ о государственной службе и местном самоуправлении); 4) модернизировать институты повышения профессионального уровня и аттестации служащих в органах публичной власти; 5) сформировать институт оценки деятельности органов публичной власти; 6) продолжить формирование института доверия к органам публичной власти .
