Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы институционального подхода к анализу оборота земель в сельском хозяйстве 15
1.1. Понятийный аппарат и методические подходы к исследованию земельного оборота 15
1.2. Методологические особенности определения понятия земельного оборота с позиции институционального подхода 33
1.3. Уточнение классификации сельскохозяйственных земель 44
1.4. Экономические последствия институциональных ограничений земельного оборота в мировой практике 57
Глава 2 Организационно-экономические предпосылки оборота земель в сельском хозяйстве России 71
2.1. Земельная реформа в России в 90-х годах XX века 71
2.2. Институциональные ограничения оборота, порожденные земельной реформой 91
2.3. Опыт СНГ как реализация альтернативных стратегий земельной реформы 104
Глава 3. Институты и организации: влияние на транзакционные издержки оборота земель 120
3.1. Институты, регулирующие права собственности на сельскохозяйственные земли и их оборот 120
3.2. Институциональные ограничения вывода сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного оборота и их влияние на рынок 146
3.3. Роль и место организаций, регулирующих оборот сельскохозяйственных земель 161
Глава 4. Тенденции развития оборота земель в сельском хозяйстве 173
4.1. Перераспределение сельскохозяйственных земель между различными категориями собственников и пользователей 173
4.2. Анализ сделок с земельными участками и земельными долями 199
4.3. Региональные особенности земельного оборота 213
4.4. Практика изъятия земли из сельскохозяйственного производства и оценка рентабельности сделок с ней 227
Глава 5. Совершенствование институционально экономического механизма оборота сельскохозяйственных земель в России 239
5.1. Измерение транзакционных издержек оборота сельскохозяйственных земель и пути их снижения 239
5.2. Неформальный земельный оборот 277
5.3. Направления снижения институционально-экономических ограничений оборота сельскохозяйственных земель 292
Выводы и предложения 301
Библиографический список использованной литературы 306
Список используемых форм статистической отчетности
- Методологические особенности определения понятия земельного оборота с позиции институционального подхода
- Институциональные ограничения оборота, порожденные земельной реформой
- Институциональные ограничения вывода сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного оборота и их влияние на рынок
- Региональные особенности земельного оборота
Введение к работе
1 Актуальность темы исследования.
В результате проведения аграрной реформы в России были сформированы базовые условия для земельного оборота осуществлена приватизация земли, большая часть сельскохозяйственных угодий бывших колхозов и совхозов передана в частную собственность миллионов граждан, провозглашено право на создание КФХ и частных сельскохозяйственных организаций, разрешены сделки с землей Все это предопределяет активный земельный оборот и позволяет перераспределять участки от первичных собственников, наделенных землей в ходе приватизации, а также традиционных пользователей к другим, более эффективным
С начала 90-х годов прошлого века в России принято новое земельное законодательство, обеспечивающее возможность оборота земель, занятых в сельском хозяйстве Общественная дискуссия относительно угроз свободного оборота была острой и эмоциональной, но не всегда конструктивной, поскольку оборот земли, как фиктивного товара, во всех странах и во все периоды истории был регулируемым Именно институты, то есть формальные и неформальные правила, направленные на регулирование экономических процессов и закрепленные в законодательных и нормативных актах, традициях, сложившейся практике, определяют рамки этого регулирования, служат основой для определения перечня организаций, вовлеченных в оборот, формируют транзакционные издержки и влияют на состояние и динамику земельного оборота
Несмотря на существование обширной правовой базы, до сих пор не ясно, оборот каких же земель в сельском хозяйстве требует особых правил регулирования Основные законодательные акты - Земельный Кодекс РФ и ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» - устанавливают особые правила приватизации и оборота земель сельскохозяйственного назначения Однако, во-первых, более 50% земель сельскохозяйственного назначения - это несельскохозяйственные угодья, которые вряд ли должны иметь такие же ограничения оборота, как сельскохозяйственные Во-вторых, сельхозпроизводители используют для производства сельскохозяйственной продукции на 136,4 млн га земель больше, чем числится в категории «земли сельскохозяйственного назначения» В-третьих, часть сельскохозяйственных угодий, как используемых, так и неиспользуемых, входит в состав земель лесного фонда, запаса и других категорий Каждый вид угодий и категорий земель имеет свой режим приватизации, возможность вовлечения в сделки, закрепленные в институтах В связи с этим становится важным более четко определить земли, в отношении которых, могут использоваться особые правила оборота
Кроме этого, нет ясности с самими понятиями земельного оборота и земельного рынка До сих пор идут дискуссии, что нужно относить к рыночным транзакциям, что включает в себя земельный оборот, чем он отличается от земельного рынка В зарубежной литературе не удалось найти определе-
\
ния или упоминания земельного оборота, поэтому в данном исследовании потребовалось уточнение его содержания
Существующие работы, посвященные экономическому исследованию земельного рынка или оборота, сводятся либо к анализу количества сделок, площади в сделках, доступной информации по ценам, либо к анализу законодательства Однако большинство из них базируется на официальной статистике или ограниченном числе законодательных актов, напрямую связанных с землями сельскохозяйственного назначения Статистическая информация не позволяет выделить сделки со всеми сельскохозяйственными угодьями Она упускает основную часть, ведущую в настоящее время к перераспределению собственности на землю - сделки с земельными долями Площадь земель, официально учтенная в сделках, значительно меньше той, которая привлекается производителями сельскохозяйственной продукции со стороны, поэтому на основе этой информации делать какие-либо выводы трудно Для анализа трудно отобрать наиболее значимые законодательные и нормативные акты, если ориентироваться только на названия или на декларируемую сферу регулирования
В силу того, что оборот сельскохозяйственных земель затрагивает интересы огромной части населения и влияет на социально-экономическую ситуацию в стране, требуется выявить институционально-экономические ограничения негативного характера и разработать рекомендации по их снижению и устранению Однако на сегодняшний день в России практически нет работ, которые могли бы объяснить тенденции и закономерности в изменении структуры собственности на землю, интенсивность вывода сельхозугодий из сферы аграрного производства, распространение тех или иных сделок Все это обусловило необходимость проведения исследований и выбор темы диссертации
Степень изученности проблемы. В работах 3 С Беляевой, И Н Буз-далова, ГЕ Быстрова, AM Емельянова, И А Иконицкой, МИ Козыря, НИ Кресниковой, ЭН Крылатых, ОБ Леппке, В В Милосердова, А А Никонова, Э И Павловой, А В Петрикова, Б И Пошкуса, А Ф Серкова, Е В Серовой, В А Тихонова, В Я Узуна, В В Устюковой, Л П Фоминой, В Н Хлыстуна, Г И Шмелева, А М Югая была обоснована необходимость проведения земельных преобразований, разработана методология проведения земельной реформы и формирования земельного рынка Проблемы трансформации земельных отношений в России рассмотрены в работах зарубежных исследователей Д Ван Атты, С Ветрена, Ц Лермана, Р Простермана, Л Рольфса,Й Свинена, П Тиллака, Т Хэнстеда, Э Щульце
Теоретической базой для использования институционального подхода к проведению исследований послужили работы зарубежных экономистов В Андрефф, Г Беккера, X Демсица, Д Норта, Д Стиглица, О Уильямсона, О Фоваро, Д Хаджсона Работы российских авторов по институциональной экономике - А Аузана, В Вольчика, А Городецкого, В Зотова, Р Капе-люшникова, С Кирдиной, А Олейника, В Полтеровича, В Радаева, В Пре-
снякова, В Розенталя - позволили адаптировать подходы западных специалистов к российской ситуации
Вместе с тем, остаются малоизученными вопросы воздействия институциональных ограничений на состояние и динамику изменения структуры собственности, активность земельного оборота Не систематизированы и не подсчитаны транзакционные издержки оборота земель, используемых в сельском хозяйстве, не выявлены институциональные ловушки и пробелы в законодательстве, которые являются основой высоких транзакционных издержек оборота, не установлены предпосылки перераспределения земли от первичных собственников и традиционных пользователей к новым, не рассчитана рентабельность спекуляций с сельскохозяйственной землей для оценки рисков изъятия земель из производства, не описаны теневые ниши земельного оборота
Цель и задачи исследования. Целью исследования была разработка теоретико-методологических подходов к анализу институционально-экономических ограничений оборота сельскохозяйственных земель, определение путей совершенствования механизмов земельного оборота, повышения их прозрачности, обеспечения перераспределения земли к более эффективным производителям сельхозпродукции
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач
-адаптировать подходы и разработать методику анализа ограничений земельного оборота, сформулировать понятие «земельный оборот» с позиций институционального подхода, а также выявить сам объект особого регулирования,
-определить риски, заложенные в формальных институтах, регулирующих земельный оборот, которые способны вызвать рост транзакционных издержек и тем самым нарушить общественные интересы в области оборота сельскохозяйственных земель,
-провести экономический анализ земельного оборота в сопоставлении с институтами, регулирующими различные виды оборота, оценить соответствие институтов реальным потребностям земельного оборота,
-оценить угрозы вывода сельскохозяйственных земель из сферы сельхоз-производства, исходя из действующих формальных институтов и сложившейся практики В условиях недостатка информации определить подходы, позволяющие вьивить уровень рентабельности перепродажи сельхозугодий для оценки стимулов их вывода из сферы сельскохозяйственного производства,
-разработать подходы, позволяющие оценить зависимость перераспределения земель между пользователями от прибыльности их сельскохозяйственной деятельности,
-разработать методику оценки и оценить транзакционные издержки оборота сельскохозяйственных земель,
-обосновать рекомендации по снижению транзакционных издержек и повышению прозрачности земельного оборота
Предметом исследования являются экономические, социальные и правовые аспекты процесса оборота сельскохозяйственных земель
В качестве объекта исследования выбраны институты и организации, регулирующие оборот сельскохозяйственных земель, сельскохозяйственные организации и фермерские хозяйства, коллективы граждан - собственников участков в общей долевой собственности, являющиеся субъектами права собственности на земельные участки и участвующие в земельном обороте
Методы исследования Методической основой исследования является институциональный анализ, позволяющий оценить влияние формальных и неформальных институтов и организаций на развитие оборота земель Метод монографического описания (case-study) использован для изучения процессов на отдельных объектах, информация о которых недоступна при других методах исследования (оценка транзакционных издержек по формированию землепользования организаций, регистрации прав на землю, совершению сделок и других видов земельного оборота) Метод включенного наблюдения помог изучить скрытые ограничения земельного оборота, понять механизмы принятия решений сельскими жителями по вопросам распоряжения своей собственностью, перераспределения земель, урегулирования земельных конфликтов Такое непосредственное вовлечение в жизнь сельского сообщества сделало возможным получение информации об условиях сделок с землей Метод массовых опросов был использован с целью получения информации о способах формирования землепользовании основными группами производителей сельскохозяйственной продукции, условиях и сторонах сделок, намерений по увеличению или сокращению участков в пользовании, проблемах, с которыми они сталкиваются при сделках с землей Корреляционно - регрессионный анализ широко использовался в работе для выявления факторов, влияющих на уровень приватизации земель по регионам, а также на распространение рыночных транзакций с землей Методы логического и абстрактного конструирования применялись при прогнозировании ситуации с изменением состава продавцов и покупателей земли, объема денежных средств, который может появиться на земельном рынке
Новизна исследования заключается в теоретико-методическом обосновании предложений и рекомендаций по снижению негативных ограничений оборота сельскохозяйственных земель на основе институционального подхода В частности, признаками научной новизны обладают следующие результаты, полученные автором
Сформулировано определение земельного оборота с позиций институционального подхода Земельный оборот - это обмен правами (наборами прав) на земельный участок В соответствии с этим определением в понятие земельного оборота включается не только перераспределение земли между собственниками и пользователями, но и изменение видов разрешенной деятельности на участке, включая как производственную деятельность, так и деятельность по изменению физических характеристик участка
Обоснована несостоятельность выделения категории «земли сельскохозяйственного назначения» для обеспечения защитных механизмов обо-
рота, направленных на сохранение ценного природного ресурса - сельскохозяйственных угодий Предложен переход от регулирования земельного оборота через категории земель к регулированию через зонирование межселен-ной территории и установление перечней разрешенных видов использования в зависимости от вида угодий и зоны расположения Предложено применение понятия «сельскохозяйственные земли» для участков сельскохозяйственных угодий, использование которых возможно в производстве сельскохозяйственной продукции, а также участков иных угодий, занятых сельскохозяйственными объектами в соответствии с видами разрешенного использования
Разработана методика анализа институтов и организаций земельного оборота методом включенного наблюдения Оценены риски роста транзак-ционных издержек земельного оборота, заложенные в формальных институтах и практике функционирования организаций Это позволило сделать вывод о главном препятствии земельного оборота - незавершенности земельной реформы, проявляющемся в многочисленных законодательных нестыковках, институциональных ловушках, предопределяющих возникновение высоких транзакционных издержек
Предложено использовать методику статистического анализа оборота сельскохозяйственных земель в сопоставлении с анализом институтов, что дает возможность объяснить сложившуюся практику земельного оборота Анализ статистической информации, который традиционно проводится для характеристики земельного оборота, позволяет фиксировать те или иные численные значения, но не объяснить их динамику Использование анализа статистической информации параллельно с анализом институтов, влияющих на статистические показатели, восполняет этот пробел
Выявлено влияние рыночных сигналов на перераспределение сельскохозяйственных земель между пользователями На примере отдельных субъектов РФ установлено, что перераспределение земель между пользователями происходит в зависимости от рентабельности их сельскохозяйственного производства сокращается площадь сельскохозяйственных земель в нерентабельных хозяйствах и увеличивается в рентабельных Однако это перераспределение не всегда сопровождается юридическим оформлением
Показано, что действующие институциональные ограничения на вывод сельскохозяйственных угодий из сферы производства не обеспечивают продекларированную в законах особую их защиту Это приводит к бесконтрольному сокращению площади сельхозугодий и искажению рыночных цен на сельскохозяйственные земли Проведена классификация легальных способов изъятия земель из сферы сельскохозяйственного производства Впервые определен верхний уровень рентабельности сделок по выкупу сельскохозяйственной земли и ее продажи для несельскохозяйственных целей
Разработана методика оценки транзакционных издержек земельного оборота, определены подходы к их измерению Измерены транзакционные издержки на оформление и защиту прав на землю, совершение основных видов сделок с земельным участком или земельной долей Показано, что высо-
кий уровень транзакционных издержек обусловлен действиями федеральной власти и не может быть существенно снижен на уровне субъектов и муниципальных образований
8 Обосновано, что ограничения земельного оборота привели к тому, что он остается в основном неформальным земля привлекается в сельскохозяйственные организации преимущественно без договоров, основная часть сделок (с земельными долями) не включена в статистическое наблюдение, ограниченное число сделок совершается по прямым договорам между покупателями и продавцами, существует теневой рынок получения официальных решений
Информационная база исследования. Исследование проведено в соответствии с планом НИР ВИАПИ им А А Никонова Оно также базируется на информации, полученной в ходе международных проектов по приватизации земли и обеспечению доступа сельского населения к ней в период с 1992-2006 гг Для проведения исследования использовалась информация
Росстата, Росземкадастра / Роснедвижимости (статистические сборники, годовые отчеты крупных и средних сельскохозяйственных организаций),
мониторинга осуществления международных проектов «Приватизация земли и реорганизация сельскохозяйственных предприятий в России» (по 10 субъектам РФ), «Обеспечение занятости и повышение доходов сельского населения» (Ленинградская область) (1994-2003 гг),
case-study перераспределения земли по отдельным сельскохозяйственным организациям, районам Московской, Тульской, Ленинградской областей (2003-2006 гг),
опроса сельскохозяйственных организаций, крестьянских фермерских и личных подсобных хозяйств (Нижегородская, Ивановская, Ростовская области) (BASIS, 2001-2005 гг ),
- об итогах торгов земельными участками, проведенных ГУП Фонд иму
щества Московской области (2005-2006 гг )
В исследовании широко использована информационная база по законодательным и нормативным актам в Российской Федерации и странам СНГ Практическая значимость работы. Теоретические положения, результаты и выводы, сформулированные по результатам исследования, широко используются в ходе практической работы
- при подготовке законодательных актов Российской Федерации, Москов
ской, Ленинградской, Нижегородской, Вологодской областей, а также пред
ложений по совершенствованию земельного законодательства Республики
Таджикистан,
- при заключении сделок с землей в отдельных сельскохозяйственных организациях (ОАО «Лазаревское» Щекинского района Тульской области, СПК «Синичино» Можайского района Московской области, сельскохозяйственные организации Лодейнопольского района Ленинградской области, а также 367 сельскохозяйственных организаций в Нижегородской, Орловской, Ростовской, Рязанской, Волгоградской, Кировской, Самарской, Тульской, Воронежской, Московской областях и Краснодарском крае)
Сформулированный по результатам исследования пакет поправок и предложений в действующие и новые законодательные и нормативные акты может использоваться Минсельхозом России, Государственной Думой РФ и субъектами Российской Федерации для сокращения транзакционных издержек земельного оборота и повышения его прозрачности
Апробация работы. Основные результаты исследований докладывались и обсуждались на научных и научно-практических конференциях "Superlarge Farming Companies Emergence and Possible Impacts" (102 th EAAE Seminar, Москва, Академия народного хозяйства при правительстве РФ, 17-18 мая 2007 г), «Анализ факторов производства в АПК (Институт Экономики Переходного Периода, 2004 г, Голицыне - Москва, 2003г ), Международная конференция «Социально-экономическая трансформация в СНГ достижения и проблемы» (Институт Экономики Переходного Периода, 2004 г), Agricultural and Food Markets in Central and Eastern Europe (Germany, Halle, 16-18 June 2005), XIth Congress European Association of Agricultural Economists - Papers (Copenhagen, Denmark, 24-27 August 2005), American Agricultural Economists Association Annual Meeting, (USA Providence, RI, July 23-26, 2005), Promotmg Agricultural Growth through Policy in Transition Economies (Corvmus University of Budapest, Hungary, December, 1-3, 2005), Учредительная конференция Ассоциации Российских экономистов-аграрников (Москва, 2006), Никоновские чтения 2004-2006 гг (Москва, ВИАПИ им А А Никонова, 2004 - 2006 гг)
Публикации По теме диссертации опубликовано 52 печатные работы, в т ч 2 монографии, 7 статей - в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией, 5 статей в зарубежных научных изданиях
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, 5 глав, выводов, предложений, списка литературы, включающего 352 наименования, а также 5 приложений
Методологические особенности определения понятия земельного оборота с позиции институционального подхода
В современной российской экономической литературе анализ земельного оборота сводится к нескольким направлениям: оценка изменения площадей, структура собственности и пользования, сделки с землей, анализ небольшого круга законодательных актов. Оценивая практику проведения экономических исследований, один из родоначальников институционализма - Р.Коуз - отмечал, что обособ-, ленные линии в исследованиях до определенного момента разрабатываются самостоятельно и не могут быть объединены в одно целое. Только время от времени ученые могут сплести некоторые из них воедино[98, 17]. Однако исследование по отдельным направлениям не позволяет выяснить, что влияет на развитие земельного оборота. Нельзя, например, объяснить, почему не сокращаются площади земель сельскохозяйственных организаций на праве постоянного (бессрочного) пользования, когда государство с 2001 г. требует их выкупить или взять в аренду. Нельзя понять, почему сейчас основная часть земельных участков не может обращаться на рынке, если исходить из постулатов традиционной экономической теории о полной рациональности индивида и абсолютной информированности агентов. Участвуя в дискуссии о том, что традиционные экономические теории не дают по-настоящему удачных объяснений, почему экономическое развитие таково, каково оно есть, Р. Коуз говорит, что один из способов решения этой проблемы - проведение эмпирических исследований не для разработки теории, а для выяснения происходящего. По теореме Коуза неоклассические подходы справедливы только тогда, когда транзакционные издержки равны нулю. Если они не равны нулю, то нужно рассматривать влияние на экономику институтов, признавая познавательные предпосылки об ограниченной рациональности индивида, несовершенной конкуренции и оппортунизме агентов [98, 24], то есть всего того, на чем строится институциональный подход к исследованию экономических процессов. В. Гамильтон в 1918 г. впервые употребил термин «институциональная экономическая теория». Он определил предмет изучения институциональной экономической теории - «институты» [301, 13]. Рассматривая институционализм, Д. Ходжсон выделяет несколько его характеристик: придает практическую направ- ленность теории; использует идеи и данные других наук; изучает институты, процессы их сохранения, обновления и изменения в качестве главной задачи; характеризует экономику как открытую систему, подверженную изменениям; не рассматривает человека как индивида, максимизирующего полезность.
Д.Ходжсон делает уточнение, чрезвычайно важное для исследования процессов в переходных экономиках: институционализм имеет больше возможностей для рассмотрения проблем структурных изменений и экономического развития, чем традиционные подходы [301, 10].
В 2000 г. Р.Коуз отмечал, что, несмотря на то, что разные направления ин-ституционализма развиваются уже достаточно долгое время, многие экономисты не считают, что институты играют роль в работе экономической системы. В действительности, институты определяют способы ее действия[98, 18].
Научные работы по институциональному анализу в аграрной сфере немногочисленны. Можно ознакомиться с трудами С. Ковалева и Ю.Латова [90], а также О.С. Белокрыловой и В.В. Вольчика [13]. Отдельные подходы к институциональному анализу оборота сельскохозяйственных земель использует в своих работах Н.И. Кресникова[102].
Несмотря на обилие упоминаний в экономических работах словосочетания «институциональный анализ», автору не удалось найти самого определения, также как и методику его проведения. Для этой ситуации подходит остроумное замечание Л. Роббинсона относительно попыток определения предмета экономической науки: «Мы все говорим об одном и том же, но до сих пор не решили, о чем именно» [205].
Исходя из содержания работ, посвященных институциональному анализу, можно сформулировать, что институциональный анализ - методология исследования, основанная на междисциплинарном подходе, изучающая влияние институтов и организаций на экономику, оценивающая транзакционные издержки, обусловлен ные ими, признающая ограниченную рациональность индивида и оппортунистическое поведение участников экономических взаимодействий.
Объектами институционального анализа земельного оборота, следуя Ходж-сону, являются институты, регулирующие оборот земли на практике, организации, через которые осуществляется это регулирование, транзакционные издержки оборота, обусловленные институтами и организациями.
Понятие института является краеугольным понятием институционализ-, ма. О. Фаваро использует термин «институт» для обозначения особого вида организаций, где не предполагается достижение объективно измеряемого результа-та[266, стр.91]. Значение слова «институт», по Фаваро, приемлемо с позиций русского языка: институт - исследовательское или учебное заведение. Однако это не имеет какого-либо отношения к институциональному анализу.
Д. Норт понимал под институтами набор формальных правил, неформальных ограничений и механизмов их принудительного осуществления [129], т.е. «правила игры» в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми [128, 17]. Определяя роль институтов, он говорит, что это - уменьшение неоп- ределенности путем установления устойчивой (хотя и не обязательно эффективной) структуры взаимодействия между людьми [128, 21]. Для выполнения тех или иных функций могут существовать одновременно различные виды институтов, например, формальные и неформальные правила получения документа о государственной регистрации прав на землю. В. Тамбовцев говорит о том, что между этими институтами (формальными и неформальными, т.е. нелегальными) всегда возникает конкуренция, победа в которой определяется степенью распространения использования того или иного института [233, 33]. Де Сото приводит множество примеров, когда нелегальный оборот участков идет активнее легального [43]. Эти примеры свидетельствуют о том, что нелегальные правила побеждают в конкуренции с легальными правилами, несмотря на то, что при этом ограничен круг покупателей и уровень цен на недвижимость.
На этом этапе формирования земельного оборота изучение формальных и неформальных правил, их влияния на оборот земли является важной частью анали за, поскольку они задают определенную траекторию развития земельных отношений и состояние земельного оборота в каждый отдельный момент времени.
Совокупность институтов, обеспечивающих всю полноту правил и ограничительных рамок, в которых протекает хозяйственная жизнь общества, иногда определяют как институциональное ядро [17]. Группу взаимосвязанных институтов, функционирующих на разных уровнях, от предприятия до страны, определяют как институциональную систему общества [89, 25-33]. Несмотря на разницу названий, эти определения по содержанию очень близки. Выявление такой группы (совокупности) взаимосвязанных институтов, регулирующих на разных уровнях оборот земель и обеспечивающих полноту правил и норм, позволит сузить круг изу-. чаемых институтов. По семантике определений можно говорить, что логичнее было бы определять ядро как часть институциональной системы.
Для проведения институционального анализа возникает методическая проблема отбора институтов для изучения. Если подходить с формальных позиций, то для выявления формальных ограничений оборота земель в сельском хозяйстве можно отобрать все законы, инструкции, правила, которые по своему содержанию касаются вопросов земельного оборота. Однако здесь исследователь сталкивается с первой методологической проблемой: что такое земельный оборот? Вторая проблема: оборот каких земель должен быть предметом анализа и регулирования? На первый взгляд кажется, что ответы на эти вопросы уже существуют. Например, в России принято около 90 законов, которые либо имеют в своем названии слова «оборот земель сельскохозяйственного назначения», либо регулируют вопросы оборота земель, предоставленных для сельскохозяйственной деятельности. Между тем, оба эти понятия требуют уточнения. Существующие подходы к их определению, а также предлагаемые автором, рассмотрены в параграфах 1.2. и 1.3. настоящей главы.
В этой связи до начала анализа нужно методологически решить две этих проблемы. Только после этого нужно разрабатывать методику отбора институтов, которые будут исследованы на предмет влияния на экономические аспекты оборота земель. На процесс оборота земель существенным образом влияют не только институты, но и организации, обусловленные институтами. Новая институциональная экономика рассматривает многие экономические организации как институты, но Д. Норт проводит принципиальное различие между ними. Он отмечает, что организации, подобно институтам, структурируют отношения между людьми. Под организациями он понимает политические партии и учреждения, экономические структуры, общественные учреждения. По его мнению, институты - правила игры, а организации - игроки [128]. И эти игроки имеют свои собственные цели, которые могут быть отличны от целей создателей институтов. Такое явление распространено в настоящее время в России в области земельного оборота [311].
Р. Коуз также не включает в понятие институтов организации, но объединяет институты и организации в институциональную структуру экономической системы [99], что кажется очень логичным.
Институциональные ограничения оборота, порожденные земельной реформой
Проблема консолидации земельных участков. При передаче в собственность индивидуальных участков возникает необходимость их консолидации. Консолидация становится невозможной, если один из собственников отказывается передать свой участок тому же пользователю, что и его соседи. Такая проблема встает везде, где каждый собственник владеет отдельным, как правило, мелким участком. Это проблема часто становится неразрешимой, она требует разработки и принятия законов по обмену участками с тем, что вытеснить несогласного на передачу участка в аренду собственника на границу крупного массива.
С этой проблемой сталкиваются все страны, где произошел раздел земли до, индивидуальных участков [332, 391-408]. Во многих из них раздел произошел не только по числу претендентов на землю, но и по видам угодий. Например, в Молдове в районах, где выращивается виноград, плодовые и полевые культур, каждый из граждан имеет два-три участка в пределах общей площади в два-шесть га.
В Украине, где идет раздел участка в общей собственности до индивидуальных участков в счет земельных долей, реакция на такой подход неоднозначна. Так, академик А. Онищенко обращает внимание на то, что на этапе формирования новой организационной структуры сельскохозяйственного производства не следует торопиться с выделением участков в счет каждой земельной доли [139, 60].
Ниже приведен пример перераспределения земли по идеологии, принятой В России: пользователь сначала собирает в своих руках земельные доли (на основе договоров с собственниками земельных долей) и затем выделяет один земельный участок - табл. 2.7.
Таким образом, идеология земельной реформы в России позволила избежать многих проблем, которые имели бы место при выборе иной альтернативы.
В научной литературе можно приводятся выводы исследований, которые свидетельствуют о том, что рост производства сельскохозяйственной продукции наблюдается чаще в группе стран, где высока доля индивидуальных участков [333]. Эти выводы требуют дополнительных исследований, на наш взгляд, в части изучения совпадения групп пользователей и собственников, а также корреляции между ростом производительности на мелких участках и капиталоемкостью производства.
Анализируя прирост продукции по странам с индивидуальными участками, например, в Армении, можно высказать гипотезу, что, во-первых, рост производства наблюдается там, где сами собственники участка являются его пользователями. Во-вторых, рост наблюдается там, где низкая техническая оснащенность сельского хозяйства, высока доля ручного труда, высока роль личной ответственности. Второе предположение основано на исследованиях роста производства при декол-лективизации в Китае и Вьетнаме, проведенных Lin (1992, World Bank, 2000). Ставить вопрос о необходимости дробления участков по собственникам в странах, где капиталоемкость производства велика, где внедрены относительно интенсивные технологии производства, где число собственников многократно превышает чис- ленность пользователей сельскохозяйственного производства, кажется нецелесо образным.
Передача земли широкому кругу сельских жителей или наиболее умелым? В России сельскохозяйственные угодья бывших колхозов и совхозов были переданы широкому кругу граждан. Кроме работников, пенсионеров сельскохозяйственных предприятий, работников сельской социальной сферы землю реорганизуемого совт хоза или колхоза могли получить специалисты сельского хозяйства, которые на момент приватизации не работали в сельскохозяйственном предприятии, а также любые граждане России - из фонда перераспределения земель. Среди участников общей собственности было много пенсионеров, а также тех, кто не мог и не хотел вести сельскохозяйственный бизнес. Многие из тех, кто брался за ведение КФХ, не смогли его вести и забросили землю. Значит, такое решение было неверным? Было бы лучше, если бы землю дали только тем, кто точно будет вести сельское хозяйство, кто находится в трудоспособном возрасте, имеет технику и опыт? Такой под-, ход, правда, при передаче земли не в собственность, а в пользование, был реализован в Узбекистане. Как было показано выше, земля для ведения фермерского хо: зяйства могла быть получена по конкурсу в аренду на срок от 10 до 50 лет. Площадь арендуемых земель устанавливалась в зависимости от вида продукции и технической оснащенности фермерского хозяйства. Так как фермеры обязаны возделывать по договору аренды земли с государством хлопок и зерно, то площадь таких участков нередко составляет десятки гектаров. В условиях большой численности сельского населения, низкого уровня жизни большая часть сельского населения оказалась отделена от земли.
Кроме того, отсутствие ясных критериев выбора достойных. Это делает при- нятие решений непрозрачными.
Анализ институтов земельной реформы в странах - бывших республиках СССР не показал, что в России была упущена лучшая стратегия из тех, которые обсуждались на начальном этапе реформы. На это указывает В.Н. Хлыстун, отмечая, что на момент проведения реформы не было альтернативы выбранной стратегии реформы [298].
Институциональные ограничения вывода сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного оборота и их влияние на рынок
В Уральском федеральном округе за собственниками участков в долевой собственности, которые не используются в рамках организаций или КФХ, числится 2,6 млн. га (30% от площади в сельскохозяйственных организациях). В Курганской области с 2001 по 2005 г. из организаций «ушло» больше половины сельскохозяйственных угодий. Сопоставление этой информации с информацией о сокращении числа организаций и занятых в них показывает, что организаций прекращают свою деятельность.
Если граждане-собственники участков в общей собственности будут использовать сами свой участок, то столкнуться с тем, что отсутствуют особые нормы, регулирующие сельскохозяйственную деятельность на них. Пока статус участка урегулирован общими нормами в отношении налогообложения земельным налогом, продажи или аренды участка и наложения взысканий на участок в случае его неис і пользования или ненадлежащего использования. Подборка законодательных актов демонстрирует, что такие граждане не попадают в круг лиц: явно освобожденных от подоходного налога с доходов от реализации продукции, выращенной на этих участках (ст.2 ФЗ № 112-ФЗ от 07.07.2003) [278]; которые могут добровольно выплачивать взносы в пенсионный фонд, если занимаются на этих участках сельскохозяйственной деятельностью вне рамок сельскохозяйственных организаций или КФХ (ст.6,28,29 ФЗ от 15.12.2001 N 167-ФЗ) [290]; которые включены в государственные программы поддержки сельхозпроизводителей. Однако они попадают в круг лиц, которым может быть предъявлено обвинег ниє в незаконном предпринимательстве, т.к. площадь их участков, а также титул их предоставления указывает, что их деятельность ведется не в рамках подсобного хозяйства для нужд семьи (ст. 171 УК РФ) [165].
Граждане столкнутся также с отсутствием институтов, позволяющих им управлять участком в общей собственности при отсутствии части сособственников. Кроме того, нет институтов, обеспечивающих защиту прав собственности в случае, если на землю не будут спроса ни с их стороны, ни со стороны других пользователей. Это означает, что такие большие площади могут быть у них изъяты. Такое изъятие нецелесообразно, если государство не сможет ни продать, ни передать их в аренду. Тем более, что государство потеряет земельный налог, который могли бы выплачивать собственники земли.
Иногда в дискуссиях предлагается приравнять доходы от продажи выращенной продукции на таких участках (средний размер которых 12га - приложение 3 к главе 4) к доходам от реализации продукции, выращенной в ЛПХ. Это предложение выглядит дискриминационным по отношению к налогообложению фер меров.
Активный переход земли в Курганской области к самим дольщикам в пользование сопровождающийся сокращением рабочих мест в сельхозорганизациях при высоком уровне безработицы[198, 117-119], может вызвать социальное напряжение. Для предотвращения этого целесообразно разработать вышеназванные институты, позволяющие легализовать деятельность граждан, упростить процедуры распоряжения участком (исключая те, которые сопровождаются переходом собственности) без высоких транзакционных издержек и защитить их собственность.
Вывод о недостаточности имеющихся институтов для регулирования практических ситуаций можно сделать и на основании информации о типах участков; используемых гражданами. Как видно из рисунка 4.2. площадь участков, которые числятся за гражданами, значительно больше той, которая находится в участках с установленным разрешенным видом использования: для КФХ, ЛПХ, садоводства, огородничества, животноводства.
Участки, информации о которых приведена в табл.4.11, имеют ограничения для участия в рыночных транзакциях и иных видах земельного оборота из-за отсутствия необходимых институциональных норм. Это и участки в общей собственности (3), которые не переданы в пользование производителям сельскохозяйственной продукции, это и участки в частной собственности, по которым не известен вид разрешенного использования или цель предоставления (2). Это участки, пре- доставленные предпринимателям, которые не образовали КФХ (4). Это даже уча1-стки для сенокошения и выпаса скота(1), т.к. в отношении их существуют только фрагментарные нормы.
Для того чтобы понять, какие институты нужны для обеспечения оборота разного вида участков граждан, полезно изучить их структуру собственности. Она существенно различается по видам участков - таб. 4.12.
Большая часть участков граждан, приватизация которых не была запрещена, уже находятся в частной собственности: это участки с постройками - для личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного хозяйства. Участки без построек, за ис-ключением тех, которые сформированы за счет земельных долей, остаются в государственной собственности.
Оборот участков для сенокошения и выпаса скота регулируется отчасти ст.ст.34 и 81 Земельного Кодекса РФ, ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», законами субъектов. Отказ от приватизации такого рода участков вызван необходимостью обеспечения доступа всех сельских жителей, имеющих скот, к сенокосам и пастбищам. Однако существующие нормы не в достаточной мере урегулировали этот вопрос: нормы федерального законодательства носят отсылочный характер. Как показывает практика, разработка норм в субъек- тах РФ сопряжена со следующими проблемами: не ясен критерий предоставления (постоянно или временно проживающему лицу); не ясно, как сдавать участок в аренду (с предоставлением отдельных участков каждому жителю или всем гражданам, имеющим скот, в целом); не ясен срок предоставления (ежегодно или на продолжительное время). Не существует норм, которые бы запрещали использование участков сенокосов и пастбищ для иных целей. Это привело к тому, что, например, в Московской области участки сельских пастбищ были переданы под застройку. Тем самым - нарушены права жителей. Поэтому существование отдельных видов участков должно сопровождаться разработкой отдельного набора норм, регул рующих их оборот. На уровне федерации требуется установление базисных норм, которые, с одной стороны, не позволяли бы субъектам принимать нормы, ущемляющие пользователей, а с другой, обеспечивали перечень норм, которые обязаны принять субъекты РФ. В рассмотренном случае по участкам для сенокошения и выпаса скота на уровне федерации требуется установить: - запрет на использование участков для иных целей, кроме случаев, когда нет потребности в таких участках; - ограничение на срок аренды, например, до 1 года чтобы обеспечить доступ новым владельцам скота; - упрощение процедуры аренды без формирования участка (т.е. без его межевания, постановки участка на кадастровый учет). При аренде до 1 года нет необходимости (по закону) регистрировать договор аренды в органах юстиции по регистрации прав. В этой связи отпадает необходимость формирования участка; - запрет на передачу в аренду индивидуальных участков при дефиците пастбищ и сенокосов для обеспечения доступа всех сельских жителей. В настоящее время автору не удалось найти фактов, подтверждающих, что подобные нормы установлены где-либо на уровне субъекта РФ.
Таким образом, отсутствие институциональных норм, действующих в отношении новых видов участков, могут служить ограничением их оборота. Пример: отсутствие норм, запрещающих передачу пастбищ под застройку, привело к сокращению площади, которая может участвовать в сделках аренды государственных земель гражданами. Эту проблему можно было бы счесть несущественной, если бы статистическая информация не подтвердила динамичное распространение такого рода участков.
Региональные особенности земельного оборота
Как видно, состав организаций, которые нужно посетить при сделке, не может быть установлен точно: каждый регистратор может привести доводы, которые потребуют увеличения числа визитов. Кроме того, в отдельных областях, например, Московской, регистраторы требуют регистрировать сделки даже в тех случаях, когда это не предусмотрено федеральным законодательством. Например, в Московской области регистрируется не только переход права на земельную долю, но и сама сделка купли-продажи доли. Это увеличивает расходы организаций в 2 раза по каждой сделке. Несмотря на то, что это незаконно, за 3 года не нашлось ни одного лица, обжаловавшего это требование в суде. Причина: все действия по регистрации проходят с большим трудом из-за проблем с документами, сложностью их, осуществления, требуют неформальных связей с чиновниками. Противодействие требованиям чиновника по уплате 7,5 тыс. руб. дополнительного платежа в виде пошлины за регистрацию сделки может привести к росту «принципиальности» чиновника, отказам в принятии документов с изъянами, например. Дополнительная плата видится заинтересованным в совершении лицам меньшим злом, чем потеря хорошего расположения чиновника.
Кроме того, не ясен сам объект сделки. Как было указано в гл.З, существующая система учета участков и прав на них в долевой собственности требует закрытия раздела в земельном кадастре и ЕГРП по участку в долевой собственности после каждого выхода участника с участком в счет земельной доли. Это ведет к тому, что собственник земельной доли, права которого внесены в ЕГРП, имеющий на руках свидетельство о государственной регистрации права на долю с указанием ее размера в виде дроби, кадастрового номера участка, не может заключить сделку без риска получить отказ в органе юстиции по регистрации прав. Причины:
В свидетельстве о регистрации его права на долю указан кадастровый номер. участка, который уже не существует;
Раздел в ЕГРП по участку, права на долю в котором удостоверены свидетельством о государственной регистрации права, на основании которого осуществляется сделка, закрыт.
С последующим выходом участника из общей долевой собственности на участок меняется размер доли, определенной в виде дроби и указанный в свидетельстве о праве собственности на земельную долю (т.к. знаменатель -оставшееся число участников общей собственности).
Такая ситуация возникает повсеместно в полном соответствии с действующими формальными институтами. В связи с этим, на первом этапе сделки необходимо посетить орган по регистрации прав и удостоверится, что никто из уча: стников общей собственности не выходил из общей собственности на участок в счет земельной доли, сохранился кадастровый номер, размер доли. В противном случае, процесс оформления сделки с долей затягивается на месяцы. Сделка может состояться, если остатки участка после выхода одного из участников общей собственности на земельную долю будут:
То есть, это потребует дополнительно колоссальных расходов денег и времени, что было отмечено в параграфе, посвященном транзакционным издержкам при выделе участка в счет земельных долей.
Первое направление сокращения транзакционных издержек - унификация требований к документам для осуществления сделки с земельными долями. Это может быть реализовано в Методических рекомендациях по особенностям регистрации прав сельскохозяйственных организаций и коллективов граждан на землю, разработанных Минюстом РФ. В рекомендациях должно быть:
Транзакционные издержки сельскохозяйственных организаций иКФХна формирование землепользования за счет земельных долей граждан Анализ транзакционных издержек по отдельным видам земельного оборота, приведенный в данном исследовании, свидетельствует о высоком их уровне. На это указывают также и другие источники]!11,41]. Для того чтобы показать, насколько велики расходы сельскохозяйственных организаций, проведено монографическое описание и подсчитаны издержки ОАО «Лазаревское», которые оно понесло в ходе оформления своего землепользования на площади пяти бывших сельскохозяйственных организаций.
АОА «Лазаревское» расположено в Щекинском р-не Тульской области: Оно входит в список 300 крупнейших производителей сельскохозяйственной продукции в России. Опыт данной организации интересен тем, что в ее состав за годы, после начала приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов, не вошло новых сторонних лиц - она создана и развивается тем же руководителем, который возглавлял ее на момент реорганизации. Организация существенно увеличила свое землепользование за счет земель в общей долевой собственности, ранее находившихся в пользовании 4 соседних хозяйств. Ниже приведена таблица (5.13), которая составлена по методике автора главным экономистом хозяйства М.М. Романов-/ ской, проводившей формирование землепользования ОАО на основе договоров с собственниками земельных долей. Чиновники, которые по закону должны быть вовлечены в процесс оформления землепользования, не обладали необходимыми знаниями и опасались принимать какие-либо решения. Это обстоятельство сфор 268 мировало особую статью транзакционных издержек - издержки на поиск информа f ции, затраты на обучение самой М.М.Романовской, затраты на обучение работников районных органов по регистрации прав, которые были возмещены из бюджета ОАО «Лазаревское». Эти затраты должны быть прибавлены к тем, что приведенным ниже. По подсчетам они составили около 45 тыс. руб.
