Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретические основы и концептуальные подходы к формированию системы публичногоуправления на уровне субъекта федерации 11
1.1 Сущность, структура и отличительные особенности публичного управления 11
1.2 Публичное управление социально-экономическим развитием территории: отечественный и зарубежный опыт 24
1.3 Концептуальный подход к процессу публичного управления на уровне субъекта Федерации 47
2 Методическое обеспечение функционирования системы публичного управления социально экономическим развитием территории в контексте модернизации механизма предоставления публичных услуг 63
2.1 Механизм взаимодействия представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, населения и других заинтересованных сторон в процессе публичного управления 63
2.2 Методические подходы к оценке эффективности и результативности целевых программ в системе публичного управления социально-экономическим развитием территории 77
2.3 Методические аспекты формирования и использования бюджетно-налогового паспорта как инструмента системы публичного управления и обеспечения повышения эффективности взаимодействия заинтересованных сторон 102
3 Практические аспекты реализации инструментария системы публичного управления социально экономическим развитием территории 111
3.1 Совершенствование механизмов исполнения наказов избирателей и проведения публичных слушаний 111
3.2 Результаты апробации бюджетно-налогового паспорта в Алтайском крае 128
3.3 Оценка результативности и эффективности реализации целевых программам в публично-правовых образованиях (на примере Алтайского края) 141
3.4. Результаты комплексной оценки эффективности и результативности функционирования системы публичного управления социально-экономическим развитием территории (на примере Алтайского края) 153
Заключение 163
Библиографический список
- Публичное управление социально-экономическим развитием территории: отечественный и зарубежный опыт
- Концептуальный подход к процессу публичного управления на уровне субъекта Федерации
- Методические подходы к оценке эффективности и результативности целевых программ в системе публичного управления социально-экономическим развитием территории
- Оценка результативности и эффективности реализации целевых программам в публично-правовых образованиях (на примере Алтайского края)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Концепция социально-экономического развития РФ до 2020 года, Стратегия инновационного развития России, реализуемые в контексте административной и бюджетной реформ, предопределили необходимость изменения взаимоотношений в системе «бизнес - общество (население) - государство» и формирования систем публичного управления (СПУ) на всех иерархических уровнях. Оказание доступных и качественных публичных услуг населению и эффективное исполнение публичных функций становится приоритетной задачей органов государственного (муниципального) управления (ГМУ).
В процессе формирования СПУ, несмотря на динамичное развитие нормативно-правовой базы, выявляются проблемы теоретико-методического характера. Отсутствуют концепции формирования СПУ социально-экономическим развитием территории (СЭРТ), научно обоснованные механизмы принятия управленческих решений в области: определения потребности в публичных услугах и оценки их качества, взаимодействия органов ГМУ, населения и других заинтересованных сторон. Требует совершенствования организационно-методический инструментарий мониторинга и оценки результативности и эффективности деятельности органов ГМУ, программ СЭР, качества публичных услуг, исполнения публичных функций и др. Таким образом, разработка методических подходов к формированию территориальной системы публичного управления (ТСПУ) представляется крайне актуальной.
Степень научной разработанности темы. Разработка концептуальной модели ТСПУ и методических подходов к ее реализации базируется на исследованиях в области публичного управления и общественного устройства, теории систем, теории организации, теории экономического анализа и др. Теории общественного устройства представлены в трудах Конфуция, Солона, Платона, Аристотеля, Макиавелли и др.
Проблемам публичного управления посвящены работы И.В. Барановой, Е.В. Гриценко, И.А. Мальковской, В.В. Михайлова, Л.Е. Никифоровой, Н.В. Фадейкиной, В.Е. Чиркина, и др. В развитие теории государственного (муниципального) управления
большой вклад внесли В. Вильсон, Дж. Муни, А. Рейли, Л. Урвик и др. Исследование базировалось на положениях теории систем, теории организации и теории управления, обоснованных О.С. Ви-ханским, А.И. Наумовым, П.В. Шеметовым, В.В. Щербиной, а также Ст. Биром, Д. Дунканом, Г. Саймоном, Э. Тоффлером и др.
Однако, не получили должного внимания проблемы формирования ТСПУ с учетом удовлетворенности населения и других заинтересованных сторон как субъектов управления, непосредственно участвующих в разработке прогнозов, стратегии СЭРТ, планов, программ, проектов во взаимосвязи с качеством и доступностью предоставления публичных услуг и исполнения публичных функций, а также их ресурсного обеспечения и эффективности использования бюджетных средств.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке концептуальной модели территориальной системы публичного управления и развития ее инструментария, обеспечивающего устойчивое социально-экономическое развитие территории в условиях модернизации механизма предоставления публичных услуг.
Данная цель обусловила постановку следующих задач:
обобщение концептуальных подходов к формированию СПУ, выявлению заинтересованных сторон как субъектов публичного управления;
выявление лучших отечественных и зарубежных практик формирования ТСПУ и оценка результативности и эффективности ее функционирования;
формирование концептуальной модели ТСПУ и элементов механизма ее функционирования в контексте модернизации механизма предоставления публичных услуг;
разработка рекомендаций по совершенствованию инструментов публичного управления и расширению роли населения, по оценке результативности СПУ СЭРТ с учетом эффективности и результативности реализации государственных (муниципальных) программ и удовлетворенности населения.
Объектом диссертационного исследования являются система органов и институтов публичного управления и механизмы их функционирования.
Предмет исследования - управленческие отношения, возникающие в системе публичного управления социально-
экономическим развитием территории в условиях модернизации механизма предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения публичных функций.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод, который позволяет выявить принципы, противоречия, закономерности явлений и процессов в их развитии и взаимосвязи. В диссертации использовались методы структурно-системного анализа, синергетический подход, другие методы теории организации, теории управления и др. Теоретическая основа исследования представлена фундаментальными работами отечественных и зарубежных авторов в области институциональной и эволюционной теории, теорий управления, публичного управления, государственного и муниципального управления, общественных финансов и др.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили нормативные правовые документы, в том числе административные регламенты, которые определяют механизм функционирования системы ГМУ на всех иерархических уровнях, официальная информация Росстата, контрольно-счетных палат, официальных сайтов, публикаций в периодических и научных изданиях, материалов научно-практических конференций, а также результаты проводимых автором в течение 2004-2011 гг. исследований в области повышения эффективности ГМУ в контексте административной и бюджетной реформ.
Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Содержание диссертации соответствует специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (менеджмент)» Паспорта специальностей ВАК РФ в части: п. 10.2. Сущность, структура и отличительные особенности публичного управления, основные тенденции и направления развития в современных условиях. Принципы организации ресурсов и публичного управления; п. 10.3. ...Особенности национальной организации системы публичного управления...; п. 10.6. Управление по результатам. Система ответственности в сфере публичного управления.
Научная новизна результатов исследования. Разработаны концептуальная модель территориальной системы публичного
управления и инструментарий управления взаимодействием заинтересованных сторон в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития территории за счет повышения эффективности и результативности реализации государственных (муниципальных) целевых программ, а также качества публичных услуг и исполнения публичных функций.
Научные результаты, выносимые на защиту. К важнейшим результатам исследования, полученным лично автором и обладающим научной новизной, относятся следующие:
на основе выявленных закономерностей развития государственного и муниципального управления, обусловленных влиянием процессов глобализации и информатизации, усложнением систем управления, изменением ожиданий граждан и ростом их требований к качеству и количеству публичных услуг, уточнены понятия «публичное управление», «публичная услуга», «результативность и эффективность публичного управления» и разработан методологический подход к формированию территориальной системы публичного управления, отличающейся представлением населения как специфического элемента управляющей системы, повышением степени ответственности как собственно органов публичного управления, так и населения (п. 10.2, 10.3);
обоснована концептуальная модель системы публичного управления социально-экономическим развитием территории, ориентированного на результат и эффективное использование ресурсов, в том числе бюджетных средств, предусматривающая включение населения в число субъектов указанной системы и обеспечивающая формирование и реализацию прогнозов, стратегий, комплексных целевых программ и планов социально-экономического развития на принципах SMR (customer management of relationships) и согласования интересов различных общественных групп, бизнес-структур, органов власти и местного самоуправления в краткосрочной, средне- и долгосрочной перспективе (п. 10.2, 10.3);
в целях повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления, населения и бизнес-структур с органами государственной власти, территориальными органами Федеральной налоговой службы и другими заинтересованными сторонами разработаны методические подходы к управлению их
взаимодействием, а также к использованию бюджетно-налогового паспорта как инструмента публичного управления, позволяющего осуществлять комплексную оценку налогового и ресурсного потенциалов и общего размера расходов, необходимых для реализации муниципальной программы социально-экономического развития и предоставления полного спектра стандартизированных публичных услуг (п. 10.2, 10.6);
на основе концепции управления по результатам предложена методика оценки эффективности и результативности функционирования территориальной системы публичного управления, базирующаяся на показателях эффективности и результативности реализации целевых программ социально-экономического развития территории. Предлагаемый подход отличается от существующих наличием корректирующих коэффициентов, учитывающих качество экспертизы программы, открытость, доступность и транспарентность информации о ходе и результатах ее реализации, а также удовлетворенность населения качеством реализации целевой программы (п. 10.6);
для обеспечения реализации принципов публичного управления (транспарентности, открытости и др.) на основе обобщения лучших практик субъектов РФ усовершенствованы механизмы исполнения наказов избирателей и проведения публичных слушаний как инструментов публичного управления, позволяющих выявить первоочередные потребности, обеспечить измеримость ожидаемых результатов, координацию выполнения мероприятий с учетом временного фактора и ресурсного обеспечения, мониторинг исполнения программ наказов, целевых программ и проектов социально-экономического развития территории (п. 10.3, 10.6).
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость работы состоит в формировании концептуальной модели публичного управления, ориентированной на предоставление качественных публичных услуг и обеспечивающей активное взаимодействие органов ГМУ, населения и других заинтересованных сторон в процессах управления СЭРТ. Практическая значимость исследования в контексте модернизации механизма предоставления публичных услуг состоит в развитии инструментов СПУ (система работы с наказами избирателей, публичные слушания, бюджетно-налоговый пас-
порт (БНП) и др.), обеспечивающих повышение результативности функционирования ТСПУ.
Апробация и реализация результатов диссертационного исследования. Результаты исследования использованы в деятельности Законодательного Собрания Новосибирской области, Исполнительного комитета Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ «Сибирское соглашение», администраций Маслянинского и Краснозерского районов, МИСБФМ, о чем свидетельствуют справки (акты) о внедрении. Основные положения работы представлялись на секционном заседании Байкальского экономического форума (г. Иркутск, 2002 г.); МНПК «Местное самоуправление и стратегия устойчивого развития крупного города» (г. Новосибирск, 2004 г.), «Бюджетная реформа и модернизация сектора государственного управления в 2004-2010 годах» (г. Новосибирск, 2010 г.), круглом столе «Эффективность управления федеральным бюджетом» НИИ СП РФ (Москва, 2005 г.) и др.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 15 работ общим объемом 54,65 п.л. (из них авторских -13,2 п.л.), в том числе 2 монографии (45,8 п.л. / авторских 6,3 п.л.), 6 статей (3,55 п.л./авторских - 3,1 п.л.) в изданиях, рекомендованных ВАК .
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы (174 источника) и 6-ти приложений, основной текст изложен на 167-ми страницах.
Публичное управление социально-экономическим развитием территории: отечественный и зарубежный опыт
На основе систематизации подходов к определению понятия «публичная услуга» и оценки их соответствия целевым приоритетам публичного управления и лучшим отечественным и зарубежным практикам (в том числе субъектов РФ), автором предложена следующая трактовка категории «публичная услуга»: урегулированная нормами права и регламентированная деятельность уполномоченного государственного органа, органа местного самоуправления или уполномоченной организации, направленная на удовлетворение нужд и потребностей населения, которые формируются в рамках гарантированных государством прав и свобод граждан, а также деятельность по реализации публичных функций. В соответствии с авторским подходом, население является специфическим элементом управляющей системы - субъекта публичного управления, -функциями которого являются: - участие в реализации инфокоммуникационных процессов публичного управления как заказчика и потребителя услуг (клиента) и как субъекта публичного управления, обеспечивающего качество формализации общественных потребностей и нужд граждан субъекта Федерации; - формирование предложений по обеспечению полноты и качества государственных и муниципальных услуг; - участие в обсуждении проектов бюджетов и планов по реализации мероприятий, ориентированных на удовлетворение нужд и потребностей населения, обеспечение доступности и качества и количества предоставляемых публичных услуг; -участие в формировании текущих и стратегических планов СЭРТ проживания, целевых программ и проектов, составления бюджетов; - участие в контроле за ходом реализации планов СЭР, исполнения бюджетов и реализации мероприятий по удовлетворению общественных потребностей и нужд граждан; - участие в процессе оценки качества и количества оказываемых услуг, результативности и эффективности публичного управления и использования бюджетных средств. В настоящее время на территории субъекта РФ представлены различные виды МО, населению которых оказывается широкий спектр государственных и муниципальных услуг в соответствии с Конституцией РФ и законодательно закрепленными полномочиями ОГВ и ОМСУ (рис. А1). Публичное управление в территориально-образуемом пространстве субъекта РФ наиболее полно охватывает весь комплекс публичных услуг, что создает объективную возможность расширения роли населения: как потребителя публичных услуг, как субъекта публичного управления.
Основываясь на принципах публичного управления и принимая во внимание ключевые процессы ТСПУ, автором сформулированы понятия результативности функционирования ТСПУ и эффективности публичного управления. Под результативностью функционирования ТСПУ автор понимает степень (уровень) удовлетворения общественных потребностей и нужд населения посредством предоставления публичных услуг и исполнения публичных функций в соответствии со стандартами, административными регламентами, установленными для данного временного периода предельными объемами услуг, с учетом достижения целевых показателей и темпов СЭР территории; под эффективностью публичного управления - отношение достигнутых результатов к затраченным бюджетным средствам.
Такой подход обусловливает необходимость разработки концептуальной модели СПУ СЭРТ в единстве с подсистемой управления бюджетным процессом.
Построение модели системы публичного управления СЭРТ базируется на определении той ценности, которая обеспечивается всем заинтересованным сторонам (гражданам, общественным организациям (объединениям), хозяйствующим субъектам, государству) на условиях минимизации издержек создания этой ценности. В ТСПУ в качестве ценности для граждан выступают доступные качественные публичные услуги, удовлетворяющие потребности и нужды большинства членов общества; для бизнес-структур - наличие комфортной среды, способствующей росту деловой активности и повышению конкурентоспособности хозяйствующих субъектов; для органов ГМУ - обеспечение качества жизни на основе устойчивого СЭРТ. Приоритетным критерием эффективности функционирования ТСПУ является степень удовлетворенности указанных субъектов в соотношении с затраченными бюджетными средствами.
ОМСУ разрабатывают прогнозы и стратегии СЭРТ (как элемент стратегии субъекта РФ, муниципального района), а также перечень первоочередных потребностей населения, и на основе кросс-функционального взаимодействия формируются концепции, программы и планы СЭРТ, целевые программы (долгосрочные и ведомственные), приоритетные проекты, а также бюджеты. Именно на уровне МО городских и сельских поселений обеспечивается вовлечение населения в процессы разработки стратегий, программ и планов СЭРТ и бюджетов, оценки качества работы ОМСУ, результативности и эффективности деятельности муниципальных учреждений, доступности и качества предоставления публичных услуг и удовлетворения первостепенных нужд и потребностей граждан, проживающих на данной территории, а также исполнения публичных функций.
Учитывая опыт Германии, Великобритании, Швеции, США, Новой Зеландии, Молдавии, Казахстана, рекомендаций ОЭСР, МВФ, МБРР, опыт работы автора в Законодательном Собрании Новосибирской области, Совете Федерации Федерального собрания РФ, Областном Совете депутатов, а также базируясь на возможностях и перспективах развития инфокоммуникационных технологий (реализация проекта «Электронное правительство», «Электронный бюджет»), автором разработана концептуальная модель системы публичного управления СЭРТ, базирующаяся на принципах CMR (customer management of relationships - клиент, управляющий отношениями). Модель ТСПУ, принципиально отличается от действующей в России системы ГМУ, в которой население рассматривается, в первую очередь, в качестве клиента - получателя государственных и муниципальных услуг. В предлагаемой модели, ориентированной на обеспечение устойчивого развития территории, баланс власти смещается в сторону населения и других заинтересованных сторон, участвующих в идентификации и формализации общественных потребностей, а также критериев оценки степени удовлетворения населения (табл. 10).
Концептуальный подход к процессу публичного управления на уровне субъекта Федерации
Публичные слушания, как механизм публичного управления, нашел отражение в ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).
Публичные слушания представляют собой форму реализации прав граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования или субъекта РФ и обладающих правом на участие в процессе обсуждения проектов законодательных и НПА по вопросам местного и регионального значения.
В этом контексте публичные слушания являются эффективным средством оперативного выявления запросов общества, совершенствования законодательства и, одновременно, контроля за его исполнением. Они дают возможность установить, насколько эффективно работает тот или иной НПА, насколько он соответствует социально-экономическим условиям ППО и обеспечивает поддержание доверия населения к ОГВ и ОМСУ. Институт публичных слушаний позволяет реализовать инициативу по обсуждению значимых проблем ППО самой активной частью населения, используя при этом достаточно упрощенные процедуры. Публичные слушания являются открытыми, в них может принять участие каждый гражданин, которого затрагивает обсуждаемая проблема, а ОГВ и ОМСУ обязаны учитывать рекомендации граждан, общественных организаций (объединений), экспертов относительно ее разрешения.
Тем самым публичные слушания в большей степени предполагают цивилизованное влияние общественности на решения и действия ОГВ и ОМСУ, без обращения к более радикальным методам воздействия.
Наиболее часто при организации публичных слушаний обсуждаются проекты уставов субъектов РФ и МО, проекты местных бюджетов, бюджетов субъектов РФ и отчетов об их исполнении, проекты реконструкции объектов капитального строительства, использования земельных участков и другие проекты программ, планов, НПА, оказывающих влияние на различные сферы жизнедеятельности населения.
Организация и порядок проведения публичных слушаний осуществляются на основании законодательных и НПА.
Анализ нормативно-правовой базы по проведению слушаний и результатов ее применения, проведенный в ходе диссертационного исследования, показал, что население (или его представители), как правило, рассматривается в качестве участника этих мероприятий, только элемент участия недостаточно развивает инициативность граждан, более того, граждане вообще не осознают свою роль в СПУ СЭРТ.
Рассматривая публичные слушания как форму диалога власти с населением, необходимо отметить, что население (как субъект СПУ) обладает полномочиями по определению формы и порядка общественных взаимоотношений: - формирует ОГВ и ОМСУ; - участвует в организации взаимодействия общественных организаций с ОГВ и ОМСУ, обеспечивая диалог с ними и осуществление общественного контроля, в том числе за доступностью и качеством предоставляемых населению публичных услуг и удовлетворением общественных потребностей.
По мнению автора, наличие качественного НПО публичных слушаний, регламентное регулирование внедрения их в практику публичного управления СЭРТ обеспечит, с одной стороны, практическую реализацию конституционной нормы о народовластии (ст. 3 Конституции РФ), ст. 28 «Публичные слушания» главы 5 «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления» Федерального закона № 131-ФЗ, ст. 26.13 «Бюджет субъекта Федерации» Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которой субъект РФ обязан проводить публичные слушания по проекту бюджета субъекта Федерации и отчету об его исполнении; положений уставов субъектов РФ и МО о проведении публичных слушаний, с другой стороны, создаст предпосылки для повышения эффективности и результативности функционирования СПУ СЭРТ. Именно для этого, как отмечает автор, и вводились соответствующие положения (статьи) в вышеуказанные законы.
В ходе диссертационного исследования автором было выявлено 62 закона субъекта РФ (прямого действия), регулирующих вопросы функционирования механизма проведения публичных слушаний (Приложение Д).
В ряде субъектов РФ нормы о публичных слушаниях включены в законы, регулирующие правоотношения, связанные с разработкой и принятием НПА в этих регионах: Закон ХМАО от 25.02.2003 г. № 14-03 (ред. от 31.01.2011 г.) «О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры», Закон Иркутской области от 19.07.2010 г. № 78-03 (ред. от 03.11.2011 г.) «Об областном народном обсуждении», Закон Забайкальского края от 18.12.2009 г. №321-ЗЗК (ред. от 23.11.2010 г.) «О нормативных правовых актах Забайкальского края» и т.д.
Отдельные субъекты РФ закрепили расширенные нормы о проведении публичных слушаний в законах об организации местного самоуправления в регионах: Закон Республики Дагестан от 29.12.2004 г. №43 (ред. от 15.11.2011г.) «О местном самоуправлении в Республике Дагестан», Закон Краснодарского края от 07.06.2004 г. № 717-КЗ (ред. от 07.06.2011 г.) «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» и др.
Некоторыми субъектами РФ отдельные вопросы регулирования правоотношений в области публичных слушаний включены в иные законы, как то: «Кодекс о референдумах в Костромской области», Закон Республики Хакасия от 16.11.2006 г. № 64-ЗРХ (ред. от 30.09.2011 г.) «О местном референдуме в Республике Хакасия», Закон Воронежской области от 27.11.2008 г. № 120-03 (ред. от 29.11.2011 г.) «О народном обсуждении проектов нормативных правовых актов Воронежской области и важнейших вопросов социально-экономического развития Воронежской области» и пр.
В процессе проведения анализа отмечено, что принятая законодательная база субъектов РФ однотипна и отражает не столько концептуальные, сколько процедурные вопросы. Аналогичная ситуация складывается и с состоянием муниципальных НПА. Вместе с тем, автор отмечает, что в последний период все большую «законодательную» инициативу в части проведения публичных слушаний проявляет само общество, население.
Так, в рамках Европейской инициативы в области демократии и прав человека при финансовой поддержке Европейской комиссии в 2004-2007 гг. на федеральном, региональном и местном уровнях осуществлялась Программа «Развитие диалога между гражданским обществом и властью в России». По итогам ее работы были разработаны и опубликованы модельные законы субъекта РФ «О реализации права граждан на участие в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации» и «О государственных гарантиях права населения на осуществление местного самоуправления в муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации»2. Другим примером может служить «Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях», разработанное по инициативе Межрегионального общественного движения «Крестьянский фронт». Подробнее об указанных инициативах изложено в монографии [158], подготовленной при активном участии диссертанта.
Методические подходы к оценке эффективности и результативности целевых программ в системе публичного управления социально-экономическим развитием территории
В результате рассмотрения механизмов контроля за исполнением наказов избирателей, закрепленных в нормах рассматриваемых законов субъектов РФ, а автор пришел к следующим выводам: законы Республики Мордовия, Республики Саха (Якутия), Ханты Мансийского автономного округа — Югры, Архангельской, Тюменской, Ново сибирской, Орловской, Новгородской, Ивановской областей содержат лишь общие, бессодержательные и безадресные положения о принципах организа ции контроля за исполнением наказов избирателей, как то: контроль за выполнением наказов избирателей осуществляют Государственное Собрание Республики Мордовия и депутаты Государственного Собрания Республики Мордовия; контроль за выполнением наказов избирателей осуществляют Государственное Собрание Республики Саха (Якутия) и Правительство Республики Саха (Якутия); контроль за реализацией наказов избирателей осуществляет Ивановская областная Дума в соответствии с действующим законодательством и пр.; - законы Республики Бурятия, Краснодарского края, Белгородской, Волгоградской, Курской и Псковской областей конкретно определяют контролирующий орган исполнения наказов избирателей (оформленных в виде программ, планов, перечней, реестров и других документов, в которых законодательно оформлены эти наказы), а именно - контрольно-счетные палаты, формируемые и подотчетные представительным органам этих субъектов РФ; - в законах Астраханской, Воронежской, Пензенской областей отсутствуют нормы, определяющие принципы организации контроля за исполнением наказов избирателей.
Одним из существенных положений законов о наказах избирателей являются нормы об отчетности депутатов об исполнении наказов. Действительно, наказы избирателей, как форма участия населения региона в публичном управлении СЭРТ, предполагает не только некую форму контроля за их исполнением, но также публичную, открытую подотчетность. Однако далеко не все регионы осознают это. Рассмотрение норм законов на предмет регулирования вопросов отчетности об исполнении наказов избирателей привело к следующим выводам: - только в законах республик Мордовия, Саха (Якутия), Краснодарского края, Новосибирской, Курской и Белгородской областей имеются нормы, устанавливающие определенные механизмы отчетности по исполнению наказов избирателей, причем только в законе Новосибирской области он конкретизирован; - отсутствуют соответствующие нормы в законах Республики Бурятия, Ханты-Мансийского автономного округа - Югра, Новгородской, Псковской, Пензенской, Орловской, Ивановской, Воронежской, Волгоградской, Астраханской областей; - в Тюменской области отчеты об исполнении наказов избирателей включаются в соответствующие разделы отчетов о выполнении планов, программ развития и исполнении бюджета области (при условии включения в них наказов).
Общие выводы о результатах анализа законов субъектов РФ о наказах избирателей:
1. В большинстве субъектов РФ отсутствует законодательная база регулирования правоотношений, связанных с наказами избирателей кандидатам (депутатам) высших представительных ОГВ, как одной из форм участия населения в управлении ППО.
2. Практика объединения в одном законодательном акте норм, регулирующих как правоотношения, связанные с наказами избирателей, так и с обращениями граждан, не представляется целесообразным, поскольку предмет регулирования различен (несмотря на их кажущуюся схожесть).
3. Механизм повышения контроля за эффективностью исполнения наказов избирателей должен быть закреплен в НПА, который регулирует связанные с этим правоотношения; в НПА в обязательном порядке должны содержать нормы, предусматривающие открытую, публичную периодическую отчетность по результатам исполнения наказов.
4. Представляется целесообразным формирование на уровне МО отдельных ЦП по исполнению наказов избирателей, что, по мнению автора, будет способствовать укреплению доверия населения к ОГВ и ОМСУ, улучшению условий жизни населения, повышению ответственности органов и должностных лиц.
5. Как правило, функцией организации исполнения наказов избирателей наделяются исполнительные ОГВ и ОМСУ (это закрепляется в соответствующих НПА), следовательно, последние должны разрабатывать и утверждать административные регламенты по исполнению этой функции.
В рамках данной темы исследования, как уже отмечено выше, наказы избирателей (также как и публичные слушания) рассматриваются в качестве инструментов публичного управления, позволяющих выявить первоочередные потребности, обеспечить измеримость ожидаемых результатов, координацию выполнения мероприятий с учетом временного фактора и ресурсного обеспечения, мониторинг исполнения программ наказов, целевых программ и проектов СЭРТ. Для обоснования категорий «результативность исполнения наказов избирателей», «эффективность исполнения наказов» в ходе диссертационного исследования был проведен анализ исполнения наказов избирателей в Новосибирской области за 2009-2011 годы (сведения об исполнении наказов в 2011 г. приведены в табл. 19).
По мнению автора, общественное измерение исполнения наказов представляет собой оценку соответствия полученных результатов ожиданиям населения, в том числе с учетом сроков и качества исполнения работ. Результативность и эффективность работы с наказами избирателей не учитываются в рассмотренных законах «О наказах», но развитие институциональной базы публичного управления обязывает, по мнению автора, оценивать данные показатели.
Оценка результативности и эффективности реализации целевых программам в публично-правовых образованиях (на примере Алтайского края)
По мнению автора, наличие качественного НПО публичных слушаний, регламентное регулирование внедрения их в практику публичного управления СЭРТ обеспечит, с одной стороны, практическую реализацию конституционной нормы о народовластии (ст. 3 Конституции РФ), ст. 28 «Публичные слушания» главы 5 «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного само управления» Федерального закона № 131-ФЗ, ст. 26.13 «Бюджет субъекта Федерации» Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которой субъект РФ обязан проводить публичные слушания по проекту бюджета субъекта Федерации и отчету об его исполнении; положений уставов субъектов РФ и МО о проведении публичных слушаний, с другой стороны, создаст предпосылки для повышения эффективности и результативности функционирования СПУ СЭРТ. Именно для этого, как отмечает автор, и вводились соответствующие положения (статьи) в вышеуказанные законы.
В ходе диссертационного исследования автором было выявлено 62 закона субъекта РФ (прямого действия), регулирующих вопросы функционирования механизма проведения публичных слушаний (Приложение Д).
В ряде субъектов РФ нормы о публичных слушаниях включены в законы, регулирующие правоотношения, связанные с разработкой и принятием НПА в этих регионах: Закон ХМАО от 25.02.2003 г. № 14-03 (ред. от 31.01.2011 г.) «О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры», Закон Иркутской области от 19.07.2010 г. № 78-03 (ред. от 03.11.2011 г.) «Об областном народном обсуждении», Закон Забайкальского края от 18.12.2009 г. №321-ЗЗК (ред. от 23.11.2010 г.) «О нормативных правовых актах Забайкальского края» и т.д.
Отдельные субъекты РФ закрепили расширенные нормы о проведении публичных слушаний в законах об организации местного самоуправления в регионах: Закон Республики Дагестан от 29.12.2004 г. №43 (ред. от 15.11.2011г.) «О местном самоуправлении в Республике Дагестан», Закон Краснодарского края от 07.06.2004 г. № 717-КЗ (ред. от 07.06.2011 г.) «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» и др.
Некоторыми субъектами РФ отдельные вопросы регулирования правоотношений в области публичных слушаний включены в иные законы, как то: «Кодекс о референдумах в Костромской области», Закон Республики Хакасия от 16.11.2006 г. № 64-ЗРХ (ред. от 30.09.2011 г.) «О местном референдуме в Республике Хакасия», Закон Воронежской области от 27.11.2008 г. № 120-03 (ред. от 29.11.2011 г.) «О народном обсуждении проектов нормативных правовых актов Воронежской области и важнейших вопросов социально-экономического развития Воронежской области» и пр.
В процессе проведения анализа отмечено, что принятая законодательная база субъектов РФ однотипна и отражает не столько концептуальные, сколько процедурные вопросы. Аналогичная ситуация складывается и с состоянием муниципальных НПА. Вместе с тем, автор отмечает, что в последний период все большую «законодательную» инициативу в части проведения публичных слушаний проявляет само общество, население.
Так, в рамках Европейской инициативы в области демократии и прав человека при финансовой поддержке Европейской комиссии в 2004-2007 гг. на федеральном, региональном и местном уровнях осуществлялась Программа «Развитие диалога между гражданским обществом и властью в России». По итогам ее работы были разработаны и опубликованы модельные законы субъекта РФ «О реализации права граждан на участие в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации» и «О государственных гарантиях права населения на осуществление местного самоуправления в муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации»2. Другим примером может служить «Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях», разработанное по инициативе Межрегионального общественного движения «Крестьянский фронт». Подробнее об указанных инициативах изложено в монографии [158], подготовленной при активном участии диссертанта.
Диалог партнеров СПУ (ОГВ, ОМСУ и населения), как равноправных субъектов, прежде всего, должен быть посвящен вопросам выявления потребностей и нужд населения, а также оценке действий ОГВ и ОМСУ по их удовлетворению. При этом формы изложения потребностей (наказы избирателей, обращения граждан; личные заявления граждан; предложения граждан по проектам программ, планов СЭРТ, бюджетов; предложения по административным регламентам предоставления публичных услуг и др.); формы предоставления предложений граждан (участие в избирательных кампаниях; сходы, собрания, конференции, организованные по инициативе граждан; письменные обращения к представителям ОГВ и ОМСУ; лучный прием у должностных лиц и др.), а также форматы регламентов и отчетов ОГВ и ОМСУ должны быть закреплены в соответствующих НПА.
По мнению автора, практически все формы изложения потребностей населения, нужд граждан, представления обоснованных предложений населения могут быть использованы в процедурах публичных слушаний.
Организационное упорядочение хода рассмотрения вносимых на публичные обсуждения вопросов по инициативе граждан целесообразно осуществлять в соответствии с утвержденным административным регламентом (авторский модельный проект Административного Регламента рассмотрения инициатив граждан для обсуждения в процессе публичных слушаний представлен в Приложении Д). При этом необходимо регламентировать процедурные вопросы принятия соответствующих решений участников публичных слушаний в целях последующей организации их исполнения и информирования населения и других заинтересованных сторон.
Представляется необходимым прогнозировать формы выражения общественной оценки состояния дел на основе измерения общественного удовлетворения, под которым автор понимает оценку населением осуществленных действий должностных лиц ОГВ и ОМСУ на основе результатов общественного контроля (участие населения в ходе анализа принимаемых мер по достижению запланированных результатов, по удовлетворению запросов населения в реализации их потребностей и нужд).
