Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственный аудит и перспективы его развития в России 17
1.1. Институт государственного аудита в Российской Федерации 17
1.2. Основные направления совершенствования организации и повышения роли государственного аудита в России 53
Выводы по главе 1 60
Глава 2. Государственный аудит в контексте системных подходов и принципов управления государственными ресурсами 64
2.1. Основные принципы системного анализа в управленческом цикле и государственный аудит 64
2.2. Применение процессного подхода в системе государственного аудита 82
2.3. Функциональные модели взаимодействия субъектов и объектов контрольной деятельности 92
Выводы по главе 2 108
Глава 3. Информационные потребности государственного аудита 113
3.1. Роль государственных информационных ресурсов в системе управления социально-экономическим развитием и требования к ним 113
3.2. Ключевые проблемы информационного обеспечения государственного аудита 129
3.3. Проблемы формирования информационной среды в регионах, на муниципальном уровне и пути их решения 144
3.4. Источники формирования государственных информационных ресурсов, необходимых для обеспечения государственного аудита 171
3.5. Первоочередные мероприятия по совершенствованию информационного обеспечения государственного аудита 196
Выводы по главе 3 201
Глава 4. Информационное взаимодействие органов государственного аудита с органами управления социально-экономическим развитием 206
4.1. Интегрированное информационное пространство государственного аудита 206
4.2. Информационное взаимодействие в системе государственного аудита 211
Выводы по главе 4 217
Глава 5. Концепция информатизации государственного аудита 219
5.1. Анализ текущего состояния информатизации Счетной палаты РФ... 219
5.2. Проблемы создания и функционирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита на 229 субфедеральном уровне
5.3. Принципы организации и функционирования ГИАС КСО 252
5.4. Перспективы развития и модернизации системы 264
Выводы по главе 5 267
Глава 6. Институциональная поддержка государственного аудита в области информационного обеспечения 272
6.1. Базовые акты законодательства Российской Федерации в области информационного обеспечения 272
6.2. Нормативно-правовое обеспечение процесса формирования и управления информационными ресурсами государственного аудита 282
6.3. Предложения по развитию норм права в целях информационного обеспечения государственного аудита 287
Выводы по главе 6 298
Заключение 300
Список литературы 313
Приложения 329 субфедеральном уровне
- Основные направления совершенствования организации и повышения роли государственного аудита в России
- Применение процессного подхода в системе государственного аудита
- Ключевые проблемы информационного обеспечения государственного аудита
- Информационное взаимодействие в системе государственного аудита
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственный аудит является обязательным элементом управления государственными финансами и другими ресурсами общественного сектора экономики. Институт государственного аудита призван выполнять не только контрольные, но и профилактические функции, выявляя на ранней стадии «отклонения от принятых стандартов законности, эффективности, результативности и экономичности управления общественными ресурсами с тем, чтобы вовремя исправить ситуацию, ... либо предпринять меры для предотвращения аналогичных нарушений в будущем».
Как неотъемлемая часть общественного регулирования, государственный аудит обеспечивает независимую объективную оценку результатов управленческой деятельности и дает информацию, позволяющую на основе принципа обратной связи вырабатывать и воплощать в жизнь корректирующие решения, ориентированные на достижение целей социально-экономического развития. Осуществление органами государственного аудита действенных мер возможно только при использовании адекватных форм и методов их работы, наличии высококвалифицированных кадров, развитой информационной среды и совершенной нормативной базы.
Инструментом государственного аудита, способным обеспечить существенное повышение эффективности его функционирования, являются государственные информационные ресурсы, методология создания и использования которых применительно к исследуемой области требует новых подходов, основанных на современных эффективных инновационно-информационных технологиях. Факторами информационного обеспечения государственного аудита, системной связи всех его механизмов и структур становятся учет, отчетность и режим информационного взаимодействия всех субъектов контрольной деятельности.
Нынешний этап становления системы государственного аудита в стране характерен тем, что Счетная палата РФ завершает стадию перехода от статуса органа внешнего государственного финансового контроля к статусу высшего органа государственного аудита, тогда как соответствующие структуры субфедерального уровня (контрольно-счетные органы на местах) до сих пор находятся на различных этапах своего развития.
Эффективность функционирования органов государственного аудита различного статуса в решающей степени зависит от актуальности, полноты и надежности используемой ими информации, глубины и качества ее анализа. Все они испытывают острый недостаток в такой информации, дефицит которой связан с отсутствием полноценной системы регистрационно-учетных функций государства и слабой разработанностью научно-обоснованных подходов к определению характера и объема данных, необходимых для мониторинга использования общественных ресурсов в целях эффективного социально-экономического развития.
Указанными обстоятельствами предопределяется актуальность исследования проблем информационного обеспечения государственного аудита. Создание необходимой ему интегрированной информационной среды на базе Единой информационной телекоммуникационной системы, реализуемой в рамках проекта «Электронное правительство», исходя из принципов, заложенных в Стратегии развития информационного общества до 2015 года, утвержденной в феврале 2008 года Президентом Российской Федерации, окажет серьезное позитивное воздействие на результативность работы органов государственного аудита всех уровней, будет способствовать общему развитию государственных информационных ресурсов и положительно повлияет на формирование информационной культуры общества в целом.
Развитие теории создания системы информационного обеспечения государственного аудита будет способствовать вхождению России в зону формирования информационных основ публичного управления и международного информационного обмена в исследуемой области с учетом обеспечения требуемого уровня безопасности.
Степень разработанности темы. Проблемам информационного обеспечения экономических систем и развитию внешнего государственного финансового контроля посвящен целый ряд отечественных и зарубежных исследований.
Так, различные аспекты формирования государственных информационных ресурсов в интересах системы управления освещаются в исследованиях Г.Т. Артамонова, И.Л. Бачило, А.И. Берга, О.В. Голосова, А.М. Карминского, Э.М. Киган, В.Л. Макарова, В.П. Морозова, Г.В. Росса, Е.Ю. Хрусталева, Д.С. Черешкина и ряда других ученых. В области информационных систем и технологий выделяются фундаментальные работы Н.В. Макаровой, О.П. Ильиной, В.Т. Перекреста, И.П. Норенкова, А.Н. Романова, А.П. Рязанцева, В.С. Торопцова, Р.В. Фаттахова, Дейвида М.Х. Филипса, Д.В. Чистова, Е.Л. Шуремова, Н.И. Юсуповой.
В современной экономической науке проблемы, раскрывающие сущность и методологию учета, экономического анализа и аудита в контексте действующей нормативно-правовой базы, теории управления и системных подходов рассматриваются в работах Г.В. Атаманчука, А.Г. Грязновой, С.Ю. Глазьева, В.П. Горегляда, Ф.Л. Дефлиса, А.Г. Зельднера, И.И. Елисеевой, О. Рейли, Л.П. Павловой, В.Ф. Палия, В.Г. Панскова, И.А. Погосова, В.М. Родионовой, Э.П. Сейджа, В.К. Сенчагова, С.В. Степашина, Дж. Стрика, Ч.С. Уайта, Р.А. Фатхутдинова, Т.Я. Хабриевой, С.М. Шахрая, А.Д. Шеремета и других видных ученых.
Общие и частные вопросы методологии и технологии аудита, учета и системного анализа нашли отражение в работах таких авторов как Т.Н. Агапова, Э. Аренс, М.В. Васильева, Ю.М. Воронин, Ю.А. Данилевский, М.Р. Ефимова, Н.Д. Ильенкова, Д.Р. Кармайкл, Дж. Лоббек, М.В. Мельник, А.А. Пискунов, Д. Рэттрейем, Д.К. Робертсон, С.Н. Рябухин, А.Н. Саунин, Н.С. Столяров, В.З. Шевлоков и другие.
Однако, несмотря на наличие определенной научной основы, до настоящего времени не разработаны проблема взаимосвязи государственного аудита в Российской Федерации с созданными на базе теоретико-методологических положений государственными информационными ресурсами и обоснования обеспечения его органов информацией, необходимой для эффективной и результативной реализации их функций.
Цель исследования. Целью диссертационного исследования является повышение эффективности государственного аудита в России на основе формирования и последующего внедрения интегрированной системы его информационного обеспечения.
Реализация поставленной цели вызвала необходимость решить следующие задачи:
- проанализировать и обобщить исследования по вопросам сущности государственного аудита и на этой основе уточнить его место и роль в системе управления социально-экономическим развитием;
- рассмотреть государственный аудит в контексте системных подходов и принципов управления, на этой основе раскрыть возможности и необходимые предпосылки применения процессного подхода для повышения качества его планирования и осуществления на федеральном и субфедеральном уровнях;
- выявить ключевые проблемы информационного обеспечения государственного аудита, определить его информационные потребности и основные направления формирования информационных ресурсов, необходимых для повышения эффективности государственного аудита и государственного управления в целом;
- дать оценку системе идентификации и учета институциональных единиц как источников экономической информации, ее полноте и качеству;
- исследовать действующую систему информационно-аналитического и технологического обеспечения государственного аудита и определить направления ее развития;
- разработать рекомендации по созданию информационно- технологических и правовых условий, необходимых для формирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита.
Достижению цели и решению проблемы разработки научных основ формирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита подчинена структура и логика диссертационной работы.
Объект исследования. Объектом исследования является государственный аудит, его роль в системе управления государственными активами и воздействие на социально-экономическую сферу.
Предмет исследования. Предметом исследования является формирование интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита в контексте управления социально-экономическим развитием.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методология исследования основана на фундаментальных положениях экономической теории, теории управления экономическими системами, теории экономической статистики, единстве логического и исторического методов познания, принципах системного подхода, позволяющих раскрыть причинно-следственные связи как в самой системе государственного аудита, так и в ее взаимоотношениях с системой управления, научных трудах в области институциональных разделов экономической теории, экономического анализа и статистики, бухгалтерского учета и отчетности, теории информации и применения информационных технологий при моделировании сложных экономических систем. Теоретические выводы автор разработал и обосновал, опираясь на отечественную и мировую практику, законодательные и другие нормативные акты Российской Федерации.
Информационную базу исследования составляют официальные материалы Счетной палаты РФ, Федеральной службы государственной статистики (Росстата), нормативные документы других органов власти и управления, результаты проведенных обследований в субъектах Российской Федерации. Использовалась информация, опубликованная в специальных научных журналах и периодической печати, научные разработки Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации (НИИ СП). Использованы также материалы, полученные автором во время командировок в субъекты Российской Федерации и зарубежные страны.
Научная новизна исследования состоит в логическом обосновании концепции формирования интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита как института, призванного способствовать повышению эффективности управления государственными финансами и другими ресурсами общественного сектора экономики, в целях повышения уровня и качества социально-экономического развития. В соответствии с этой концепцией:
1. базируясь на сформулированном логическом обосновании места и роли института государственного аудита как обязательного элемента государственного управления, обеспечивающего независимый внешний контроль и объективную оценку деятельности органов государственной власти по использованию общественных ресурсов, в диссертации предложены и обоснованы методологические основы государственного аудита в их взаимосвязи с информационным обеспечением. Соответственно определены новые базовые требования к его информационной среде. В отличие от информации, использовавшейся применительно к ранее принятой концепции внешнего государственного финансового контроля, направленного на оценку соответствия расходования бюджетных средств целям и объемам, предусмотренным в законе о бюджете, в диссертации разработаны требования к информационной среде, необходимой для независимой объективной оценки результатов управленческой деятельности по использованию всего государственного имущества и принятия корректирующих решений, направленных на достижение целей социально-экономического развития;
2. государственный аудит рассмотрен в контексте системных принципов управления и на этой основе доказана возможность стандартизации деятельности его органов на базе предложенного процессного подхода, системы ситуативных моделей в сходных (стандартных) ситуациях на региональном и муниципальном уровнях и интегрированного информационного пространства государственного аудита. Реализация процессного подхода предполагает выделение элементов аудита, организацию планирования аудиторской деятельности и технологию анализа применительно к этим элементам, а также создание сбалансированной системы информации на основе стандартных регламентирующих документов;
3. обоснована функциональная многофакторная декомпозиция информационно-аналитических потоков, обеспечивающих идентификацию институциональных единиц. Доказана необходимость создания Единого общенационального регистра хозяйствующих субъектов. На этой основе предложены принципы сбора, накопления и актуализации информации и разработаны рекомендации по приведению учетно-отчетных операций экономических субъектов в соответствие с целями и задачами государственного аудита. Реализация предложений обеспечит полноту и качество информации, необходимой для принятия управленческих решений и будет способствовать повышению уровня аналитической и прогнозной деятельности органов управления в социально-экономической сфере;
4. на основе систематизации и классификации ситуативных моделей информационного взаимодействия органов государственного аудита различного уровня разработана и предложена концепция формирования интегрированного информационного пространства государственного аудита в условиях организационной самостоятельности данных структур. Сформулировано и обосновано понятие национального интегрированного информационно-экономического пространства как совокупности информационных продуктов, обеспечивающих возможность формирования единого национального фонда социально-экономической информации. Основой национального интегрированного информационно-экономического пространства являются обусловленные методологическим единством полнота и непротиворечивость информации в информационных системах органов управления различных уровней и налаживание на этой основе эффективного информационного взаимодействия между ними;
5. разработаны принципы создания территориально-распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита, обеспечивающие единые методологические, нормативно-правовые, организационные и технологические подходы, позволяющие использовать в деятельности контрольно-счетных органов различного уровня технологию постоянного (непрерывного) дистанционного аудита и вписывающиеся в архитектуру информационных систем, заложенную в «электронном правительстве».
Теоретическая и практическая значимость полученных результатов состоит в том, что сделан вклад в развитие нового направления в экономической науке в области становления института государственного аудита и обеспечения его информационных потребностей. Доказанные новые теоретические положения доведены до конкретных практических рекомендаций.
Результаты исследования могут быть использованы:
- федеральными, региональными и муниципальными органами управления при формировании программ и направлений повышения эффективности государственного аудита и его роли в управлении социально-экономическим развитием;
- руководителями и специалистами органов государственного аудита в качестве методического материала;
- Счетной палатой РФ, Министерством связи и массовых коммуникаций РФ, другими органами исполнительной власти, органами государственного аудита субфедерального уровня при разработке, внедрении и сопровождении территориально - распределенной информационно-аналитической системы государственного аудита;
- специалистами, профессионально занимающимися проектированием государственных информационных систем и проблемой адаптации информационных ресурсов к специфике управления сложными социально-экономическими процессами со встроенной обратной связью.
Разработанные в диссертации выводы и рекомендации могут найти применение при разработке учебных программ и пособий, учебно-методических комплексов системы повышения квалификации руководителей и специалистов государственного и муниципального управления, обучении студентов вузов по специальности «Бухгалтерский учет, анализ и аудит» и при преподавании соответствующих разделов учебных дисциплин «Экономика и управление народным хозяйством», «Теория управления экономическими системами», «Экономическая теория», «Национальная экономика», «Статистика», «Право», «Информатика».
Апробация результатов исследования. Основные научно-практические выводы диссертации апробированы и использованы:
- при выполнении с участием автора девяти научно-исследовательских работ НИИ СП, в числе которых «Исследование системы государственного финансового контроля на региональном уровне и направлений повышения эффективности его функционирования» (2004 г.), «Анализ сложившейся практики и выявление проблем развития территориальных информационных систем с позиций формирования информационных ресурсов контрольно-счетных органов» (2005 г.), «Разработка аналитических и методических материалов на основе проведенного анализа существующей нормативно-правовой базы, регламентирующей принципы организации регистрации и учета хозяйствующих субъектов» (2006 г.), «Разработка аналитических и методических материалов на основе анализа типовых функциональных моделей информационного взаимодействия КСО РФ» (2006 г.), «Системный анализ базовых актов в структуре информационного законодательства Российской Федерации» и «Методологические основы информационного обеспечения управления и контроля (региональный аспект)» (2008 г.), а также НИР «Оценка нормативов ИПИ РАН по разработке сложных информационных систем на соответствие требованиям действующих законодательных и иных нормативных правовых актов и анализ обоснованности применения нормативной базы ИПИ РАН при выполнении опытно-конструкторских работ специального назначения», выполненной в рамках Государственного контракта от 15 марта 2007 г. № 4-06/07;
- при подготовке проекта Федерального закона от 20.02.95 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (1994 г.);
- при подготовке предложений в части информационного обеспечения к Федеральному закону от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), Федеральному закону от 29.11.07 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики Российской Федерации» (2007 г.) и проекту закона Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «О системе ’’Социально-платежная карта “Югра”» (2008 г.).
Положения и выводы исследования были доложены автором на 11-ти научно-практических конференциях и семинарах: Международном семинаре «Стратегия использования вычислительной техники в статистике стран СНГ» (Брюссель, 1995), Международной научно-практической конференции «350 лет государственному финансовому контролю в России» (Тюменская область, 2006), «круглом столе» «Интеграция России в мировую экономику: финансовый, банковский, валютный аспект (Финансовая академия при Правительстве РФ, М., 2006), 8-ом Всероссийском симпозиуме «Стратегическое планирование и развитие предприятий» (ЦЭМИ РАН, М., 2007), II-ой Международной научно-практической конференции «Финансовый контроль и информационные технологии» (Ассоциация контрольно-счетных органов России, Суздаль, 2007), Конференции «Информационно-аналитическое и кадровое обеспечение программно-целевого управления» (Институт повышения квалификации государственных служащих Федерального агентства по образованию, М., 2007), «круглом столе» «Государственные корпорации России: правовые и экономические проблемы» (Институт экономики РАН и НИИ СП, М., 2008), научно-практических конференциях «Переход к инновационной экономике через рынок интеллектуальной собственности» (Счетная палата РФ, М., 2008) и «Новые концептуальные и стратегические тенденции в системе обеспечения экономической безопасности противодействия экономической преступности» (Академия экономической безопасности МВД России, М., 2008), международной конференции «Измерение и содействие прогрессу: новый подход для стран СНГ и Восточной Европы» (ОЭСР, Росстат, Академия труда и социальных отношений, М., 2008), а также выездном межрегиональном семинаре в рамках Инновационной образовательной программы (мероприятие 2.3.10.1) «Приоритеты образовательных стратегий в области экономики» (Московский государственный лингвистический университет, Москва - Ярославль, 2008).
Материалы исследования использованы автором при подготовке (в соавторстве) учебного пособия «Аудит эффективности в рыночной экономике» (М.: КНОРУС, 2007 – 328 с.), учебно-методического пособия «Государственный финансовый контроль в условиях реформирования бюджетного процесса» (М.: ИИЦ ИПКгосслужбы Федерального агентства по образованию, 2007 – 179 с.) и трех (в соавторстве) учебно-методических и учебно-практических пособий: «Развитие бюджетного федерализма и региональные аспекты в области налогообложения» (М: НИИ СП, 2007 – 118 с.), «Приграничное сотрудничество: пути и перспективы развития» в 2-х частях (Курск: КИГМС, 2007 – 331 с.), «Реформа местного самоуправления в системе мер по совершенствованию публичной власти в Российской Федерации» (М.: НИИ СП, 2008 – 163 с.).
Материалы и результаты исследования используются в работе органов государственного аудита и организаций, принимающих участие в создании и опытном внедрении элементов государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов России (ГИАС КСО).
Публикации. Основные результаты исследования опубликованы в 51 работе общим объемом свыше 168 п.л. (лично автора – 116,5 п.л.). В их числе три монографии объемом 54,1 п.л. (лично автора – 47,9 п.л.).
Структура работы:
Введение
Основные направления совершенствования организации и повышения роли государственного аудита в России
В 2004-2005 гг. Счетная палата РФ стала объектом внешнего аудита, проведенного Государственным управлением аудита Великобритании (ИКРУ) в рамках мероприятий Международной организации высших органов аудита (ИНТОСАИ). Независимые эксперты оценивали не только работу Счетной палаты РФ, но также уровень и качество правовой и институциональной реализации основополагающих принципов и стандартов государственного аудита. По мнению международных аудиторов, Счетная палата РФ находится сегодня в стадии завершения эволюции от статуса постоянного органа государственного финансового контроля к статусу высшего органа государственного аудита .
Основными признаками современного высшего органа государственного аудита, функционирующего в соответствии с общепризнанными принципами и международными стандартами, являются, как уже указывалось, независимость, закрепленная конституцией и национальным законодательством; самостоятельность (финансовая, юридическая, административная, функциональная); органичная взаимосвязь и эффективное взаимодействие со всеми заинтересованными государственными органами; достаточные и защищенные законом полномочия на осуществление всех видов аудиторской деятельности, связанных с реализацией целей и задач высшего органа государственного аудита; непрерывное развитие и совершенствование теории и методологии аудита, знаний и профессиональных навыков специалистов; наличие современного офиса, развитой инфраструктуры и использование передовых информационных технологий, необходимые для осуществления аудиторской деятельности и мониторинга ее результативности и эффективности.
Созданная на федеральном уровне в развитие конституционных положений российская модель государственного аудита в основном отражает современные концептуальные подходы и наиболее общие характеристики, отвечающие международным стандартам.
В качестве недостатка, с чем нельзя не согласиться, отмечен тот факт, что в Конституции Российской Федерации нет нормы, непосредственно устанавливающей независимый статус Счетной палаты РФ. По мнению британских аналитиков, это формально означает отсутствие прямых конституционных гарантий независимости и самостоятельности высшего органа государственного аудита и делает его работу потенциально уязвимой.
Кроме того, как уже отмечалось автором, в действующем законодательстве отсутствуют нормы, четко определяющие различия между государственным аудитом и государственным финансовым контролем, между полномочиями органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля.
Оценивая соответствие фактически реализованной модели государственного аудита в Российской Федерации международным стандартам, аудиторы ИНТОСАИ предложили Счетной палате РФ свое видение кратко-, средне- и долгосрочных направлений ее развития, с которыми также нельзя не согласиться.
В краткосрочном плане дальнейшее развитие Счетной палаты РФ должно основываться на наращивании надлежащих контрольных и организационных возможностей в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации. В среднесрочном плане необходимо стремиться к повышению стандартов внешних проверок и общих средств финансового контроля, работая совместно с Министерством финансов РФ для решения вопросов взаимодействия между государственным аудитом и государственным финансовым контролем, между внешним и внутренним аудитами, а также для дальнейшего совершенствования системы самоконтроля в органах исполнительной власти. В долгосрочном плане Счетная палата РФ должна проводить систематическую работу по дальнейшему развитию атрибутов, свойственных современным высшим органам аудита.
Проанализировав итоги деятельности Счетной палаты РФ и сравнив их с лучшей мировой практикой, с учетом мнения независимых экспертов Великобритании, автор полагает возможным предложить комплекс мероприятий, необходимых для того, чтобы Счетная палата РФ в кратчайшие сроки завершила начатый ею институциональный переход к статусу высшего органа государственного аудита.
1. Повысить статус государственного аудита. Принципиально важно официально закрепить за Счетной палатой РФ статус высшего органа государственного аудита в Российской Федерации, четко разграничить предметы ведения и полномочия между органами государственного аудита и другими органами государственного контроля в бюджетно-финансовой сфере, точно определить степень ответственности и полномочий Счетной палаты РФ по отношению к Министерству финансов РФ и другим субъектам контрольной деятельности.
Необходимо внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», наделив ее полномочиями по проверке и аудиту эффективности систем внутреннего контроля органов исполнительной власти, а также по установлению стандартов государственного аудита на всей территории Российской Федерации. В процессе законодательной работы требуется обеспечить единство логики и взаимное соответствие всех нормативных правовых актов, прямо или косвенно влияющих на деятельность Счетной палаты РФ и счетных палат субъектов Российской Федерации.
2. Обеспечить финансовую независимость Счетной палаты РФ. Сейчас средства на содержание Счетной палаты РФ на очередной календарный год предусматриваются в законе о федеральном бюджете, который утверждается палатами Федерального Собрания и подписывается Президентом Российской Федерации. Проект федерального бюджета вносит на рассмотрение законодательного органа власти Правительство РФ. Что касается Счетной палаты РФ, то она имеет право в соответствии со статьей 186 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае несогласия с исполнительными органами власти одновременно с проектом федерального бюджета представлять в Государственную Думу протокол разногласий или даже проект сметы доходов и расходов Счетной палаты РФ. Но такая ситуация объективно чревата потенциальным конфликтом интересов, так как фактически проект сметы Счетной палаты РФ подготавливается главным объектом ее проверки — Министерством финансов РФ.
Принципиально иной порядок финансирования высших органов финансового аудита существует во многих развитых странах. По общему принципу смету расходов указанных органов рассматривает специальная парламентская комиссия (или бюджетный комитет), после чего она становится составной частью бюджетных расходов страны. Правительство (Минфин) имеет право представить свои возражения и предложения, но последнее слово в любом случае остается за парламентом. Таким образом, можно утверждать, что соответствующий международным стандартам порядок финансирования высших органов государственного аудита прямо противоположен тому, что на сегодня сложился в Российской Федерации.
3. Определить порядок финансового контроля деятельности высшего органа государственного аудита. Согласно установившимся международным стандартам, расширение бюджетной независимости Счетной палаты РФ должно в обязательном порядке уравновешиваться повышением прозрачности и подотчетности деятельности высшего органа государственного аудита. Функцию контроля финансовой деятельности высшего органа государственного аудита обычно исполняет та комиссия (или бюджетный комитет), который ответственен за рассмотрение и одобрение его сметы расходов. В странах, где на практике введено бюджетирование, ориентированное на результат, парламентская комиссия осуществляет не только финансовый аудит деятельности высшего органа аудита, но и анализирует эффективность и результативность его деятельности.
4. Завершить внедрение аудита эффективности. Счетная палата РФ должна целенаправленно развивать свои возможности не только по проведению аудита эффективности использования государственных ресурсов, но и проводить аудит систем измерения эффективности, которые устанавливает Правительство РФ в ходе внедрения бюджетирования по результатам.
Применение процессного подхода в системе государственного аудита
Изучение и систематизация организационно-правовых моделей действующей системы государственного аудита и функционирования контрольно-счетных (аудиторских) органов РФ в системе управления региональным развитием, а также практический опыт позволяют, как было показано в главе 1 «Государственный аудит и перспективы его развития в России», выделить и проанализировать общие для них закономерности: однотипность решаемых задач и подконтрольной среды, однотипные формы и методы контрольной деятельности в сходных стандартных ситуациях и возможность использования общих принципов.
Поскольку счетные палаты разного уровня, являясь в основном независимыми структурами, занимаются функционально сходными вопросами и имеют дело, как правило, с однотипными субъектами хозяйственной деятельности, чрезвычайно актуален вопрос о планировании их работы, организационном и информационном взаимодействии. На сходных основаниях базируется их функциональное и информационное взаимодействие с финансовыми, таможенными, налоговыми и другими контролирующими структурами.
Современные методы управления, включая планирование, достаточно разработаны и широко используются применительно к потребностям управления российской экономикой, в том числе к потребностям системы государственного аудита. Вместе с тем в структурах государственного аудита можно получить существенные позитивные сдвиги, используя процессный подход.
Широкое внедрение процессного подхода в развивающуюся систему государственного аудита возможно лишь на основе применения в его деятельности современных научных подходов. Использование их на практике требует ряда управленческих новаций, что позволяет обеспечить последовательность организационно-методических мероприятий, в частности, по изучению работы контрольно-счетных органов РФ. В ходе проведенных исследований разработаны системные карты совокупности их целей, классификации процессов и ключевых показателей деятельности в направлении достижения ими уровня государственного аудита.
Процессное управление может быть востребовано в системе государственного аудита в двух направлениях: - при организации собственной деятельности по планированию и выполнению мероприятий государственного аудита; - в ходе анализа и оценки деятельности объектов аудита (субъектов бюджетного планирования) по реализации принципов эффективного управления и распоряжения государственными активами для достижения требуемых результатов.
В первом случае органы государственного аудита могут рассматривать все группы мероприятий, объединенных одной целью, как отдельный проект и подходить к организации мероприятий собственной деятельности как проектной. Во втором случае, при выполнении соответствующих мероприятий они проводят аудит проектного управления, анализируя и оценивая деятельность объекта аудита.
Реализация процессного управления на государственном уровне и уровнях субъектов бюджетного планирования должна сопровождаться систематизацией информации по отдельным проектам, повышением прозрачности движения финансовых средств и других ресурсов, связанных с их планированием и реализацией. В силу этого, использование специализированных информационных технологий должно быть одним из решающих факторов внедрения подходов процессного управления в деятельность органов государственного аудита.
Процессный подход предполагает измеримость целей каждого элемента контрольно-счетной деятельности (КСД), в связи с чем возникает необходимость количественной и качественной оценки каждой цели, что требует перевода стратегических показателей на тактический и операционный уровни. Реализация указанной задачи возможна с использованием таких современных инструментов, как декомпозиция целей, технология анализа, оптимизация процессов и сбалансированная система показателей. Адаптация указанных инструментов к системе государственных органов власти и управления и, в частности, к системе государственного аудита предполагает работу по исследованию существующей системы планирования, обеспечения деятельности, порядка взаимодействия служб государственного аудита разного уровня между собой, с другими органами государственной власти, хозяйствующими субъектами и разработку методик декомпозиции целей вплоть до конечных показателей.
В рамках настоящего исследования разработка и апробирование методики декомпозиции целей, адаптация инструментария процессного подхода проводятся применительно к органам государственного аудита субъектов Российской Федерации. Однако использование полученных выводов и методических рекомендаций возможно и на муниципальном уровне. При этом организационное решение о применении предлагаемой методики на муниципальном уровне потребует ее определенной доработки.
Следует подчеркнуть, что в рамках процессного подхода создаются благоприятные условия для стандартизации процедур планирования и осуществления государственного аудита, что особенно актуально в связи с освоением системы международных стандартов. Стандартизация его деятельности также должна основываться на последних достижениях науки и практическом опыте, определять наиболее прогрессивные и оптимальные решения задач. Внедрение международных стандартов предполагает активную разработку регламентирующих документов, в том числе методических и инструктивных материалов по различным направлениям аудиторской деятельности, внутренних стандартов государственного аудита и др. Реализация всех этих задач, по мнению автора, может быть значительно упрощена в условиях освоения процессного подхода.
Ключевые проблемы информационного обеспечения государственного аудита
Создание интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита, а, следовательно, и управления в целом в интересах социально-экономического развития страны должно опираться на следующие основные принципы:
1. Формирование организационных основ обеспечения функциональной совместимости и сопоставимости данных; циркулирующих в системе для решения социально-экономических проблем, задач экономической безопасности и вхождения России в мировое информационное пространство. В качестве первоочередных мер можно выделить: - анализ и четкое определение каждым государственным органом (представительной, исполнительной, судебной власти) потребности в информации; - составление перечня актуальных и перспективных проблем экономической безопасности, включая негосударственную и микро- сферы, для решения которых необходимо организовать информационный обмен; - определение ответственности участников проекта (кто, чем и в каком объеме должен заниматься) в процессе поиска, сбора, обработки, актуализации и своевременного предоставления информации; - формирование целостной организационной структуры системы с определением административных, функциональных и экономических отношений субъектов информационной среды.
При этом крайне важно организовать профессиональный анализ отечественного и мирового информаг{ионного рынка, его экономических, правовых и организационных отношений. Это необходимо для того, чтобы стать не только грамотными потребителями информационных услуг, но и равноправными партнерами развитых стран в информационной сфере.
2. Методическое обеспечение межведомственных работ. В качестве первоочередной задачи, по мнению автора, необходимо как можно скорее сформировать сводный национальный регистр метаданных. Иначе говоря - создать полноценный открытый банк знаний, включающий в себя сведения не только об отечественных, но и зарубежных базах данных, их содержании, статусе, местонахождении, условиях доступа и другую информацию, которая может быть использованы при решении задач информационного обеспечения государственного аудита и управления в целом.
Важным представляется также создание единых регистров действующих международных, федеральных, ведомственных и региональных стандартов и унифицированных средств новых информационных технологий в данной сфере с обязательным контролем качества этих средств и их документации.
В процессах оперативного информирования особенно актуальными являются проблемы формирования единой системы классификации и индексирования сообщений, что требует развития и объединения общероссийских классификаторов информации — технико-экономической, социальной, библиографической и др. Такие проблемы можно решать только на общегосударственном уровне и с учетом международных требований, определяющих стандарты на классификаторы и форматы представления данных. Разработать эти вопросы могли бы, исходя из функциональных задач и имеющегося опыта, специалисты Министерства связи и массовых коммуникаций, Госстандарта, Росстата и других государственных структур.
Анализ, проведенный в ходе исследования, показал, что существует также ряд проблем обеспечения совместимости субъективного порядка: задержка с внедрением отечественных и мировых научно-технических достиэ/сений в этой области из-за нечеткой организации управления, нерационального распределения и использования ресурсов; недостаточная системная проработка вопросов выбора базовых технических и программных средств при создании базовых технологий ведомственного характера; слабая интеграция усилий, нескоординированность работ и действий отдельных ученых и научных коллективов по решению актуальных «прорывных» проблем развития информационных ресурсов. Соответственно, необходимо, по мнению автора, продумать меры по исключению или максимальному ослаблению негативного воздействия этих факторов.
3. Правовое обеспечение. Действующие законы и другие нормативные правовые акты, прямо или косвенно связанные с проблемами экономической безопасности, по мнению автора, почти не охватывают область информации и информатизации и уж тем более преждевременно говорить о наличии целостной системы правового обеспечения информационной среды. Подготовка проектов правовых актов в этой области должным образом не скоординирована, что приводит к коллизиям в сфере законодательства. Более подробно эта тема будет рассматриваться в главе б «Институциональная поддержка государственного аудита в области информационного обеспечения».
4. Финансовое обеспечение. Проблемы финансирования работ по созданию национального интегрированного информационно-экономического пространства являются не менее важными и острыми, чем содержательная сторона вопроса. Представляется, что определенный объем расходов может быть покрыт за счет средств государственного бюджета и корпоративных инвесторов. Однако этого явно недостаточно. Поэтому важно реализовать информационные потребности пользователей на платной основе, сконцентрировав усилия на формировании своего рода «рыночных субъектов», маркетинговых информационных служб, предоставлении данных в товарном виде.
Предстоит также выработать активную инвестиционную стратегию с решением вопросов форм и методов возможного участия зарубежных фирм в соответствующих совместных проектах, для чего потребуются специальные нормативные акты по обеспечению деятельности инофирм и предприятий со смешанным капиталом в соответствующей сфере, предусматривающие требования информационной безопасности.
Для привлечения негосударственных структур и зарубежных инвесторов к развитию информационных систем, которые могут быть использованы в интересах управления и безопасности государства, необходимо особо тщательно определить порядок их доступа к государственным информационным ресурсам. На Западе эти проблемы решены достаточно успешно. Если собранная государственными службами (или за счет государства) информация представляет интерес для частных организаций и не является объектом государственной тайны, то она доступна для негосударственного сектора, но за ее использование взимается соответствующая плата. Основы такого порядка взаимоотношений частично заложены и в действующем российском законодательстве.
Информационное взаимодействие в системе государственного аудита
Термин информаг ионные процессы подразумевает процессы создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и потребления информации. В работе Н.Емельянова30 введено понятие уровня информационных процессов, который характеризует степень их связи с предметной областью: информационными технологиями, информационными системами, собственно информационными ресурсами.
Автоматизированную информационную технологию определяют как целенаправленное и согласованное использование: технических средств информатизации (аппаратный фактор); программных средств и систем (программный фактор); информационных массивов и баз данных (информационный фактор); интеллектуальных усилий и человеческого труда (человеческий, гуманитарный фактор) для решения задач предметной области.
Согласимся с тем, что информагрюнная технология является одной из основных составляющих информационной системы организационного управления, непосредственно связанной с особенностями функционирования объекта управления (хозяйствующего субъекта).
Свойства и особенности управления организационными системами в контексте потребностей государственного аудита влекут за собой необходимость разработки автоматизированных управленческих информационно-аналитических систем, выполняющих функции сбора, обработки, хранения, использования и передачи информации с целью повышения эффективности государственного аудита за формированием и исполнением бюджетов по уровням бюджетной системы Российской Федерации, бюджетов внебюджетных фондов, управлением государственным имуществом и другими направлениями деятельности.
При этом органы государственного аудита должны проявить в определенном смысле слова научно-организационную активность в практическом осуществлении поставленной задачи, как было отмечено в параграфе 2.2 «Применение процессного подхода в системе государственного аудита».
Реализация процессного управления на государственном уровне и уровнях субъектов бюджетного планирования должна сопровождаться систематизацией информации по отдельным проектам, повышением прозрачности движения финансовых средств и других ресурсов, связанных с их планированием и практическим воплощением.
Применительно к исследуемой области информатизация — организационный, социально-экономический и научно-технический процесс разработки и развития интегрированной системы информационного обеспечения государственного аудита. Главная задача — удовлетворение информационных потребностей одного из ключевых элементов системы государственного управления. Главная цель — создание необходимой информационной инфраструктуры государственного аудита, без которой невозможно его эффективное функционирование.
Составляющими информатизации государственного аудита, как и любой другой сложной в методологическом и организационном плане системы, являются: - нормативно-правовое и методологическое обеспечение; - информационное обеспечение; - программное обеспечение; - технические средства; - информационно-коммуникационные технологии; - подготовленные кадры. Решение задач информатизации государственного аудита обуславливается: - привлечением инвестиций и механизма стимулирования разработки системы в рамках реализации проекта «электронное правительство»; - обеспечением условий для развития и защиты информационных ресурсов государственного аудита; - созданием корпоративных, межотраслевых, отраслевых, региональных, межрегиональных и иных информационных систем и сетей, возможностью обеспечения их методологической и информационной совместимости и эффективного взаимодействия.
Основная идея концепции развития информационно- телекоммуникационной системы Счетной палаты РФ как высшего органа государственного аудита (ИТКС СП РФ) — обеспечение ее эффективной деятельности за счет использования оперативных и достоверных данных, современных информационных технологий, средств вычислительной техники и комплексной автоматизации функциональных задач, что позволит в значительной мере обеспечить интеграцию информационных ресурсов, которыми располагают все участники бюджетного процесса .
Концептуальные подходы заключаются в том, чтобы предложить такие принципы развития и функционирования ИТКС СП РФ как федеральной компоненты, базовые технологии и решения, которые в рамках действующей правовой и организационной системы государственного аудита позволяли бы повысить качество государственного аудита, заложили основы и обеспечили включение его информационных ресурсов в состав объединенных государственных информационных ресурсов (ОГИР).
Концепция учитывает современные тенденции в области информационных технологий и ориентирована на совершенствование ИТКС СП РФ, адекватной требованиям и задачам направлений деятельности Счетной палаты РФ. Учитывая, что количество и качество информационных и технических ресурсов ИТКС СП РФ, а также степень их использования стали определяющими факторами деятельности Счетной палаты РФ и уровня ее информатизации, автор предлагает рассматривать эту систему в качестве ключевой позиции на ближайшие годы при формировании политики информатизации органов государственного аудита субфедерального уровня.
Анализ текущего состояния ИТКС СП РФ. Информационно- телекоммуникационная система Счетной палаты РФ прошла несколько стадий развития - от оснащения инспекторского состава и функциональных отделов персональными ЭВМ и лицензионным программным обеспечением до создания локальной корпоративной вычислительной сети с современной архитектурой технических средств и прикладного программного обеспечения. В системе накоплены значительные технические, информационные и административные ресурсы. В настоящее время ИТКС СП РФ состоит из комплекса подсистем основной и обеспечивающей деятельности.
В состав комплекса подсистем основной деятельности входят: - комплекс программных средств «Хранилище данных»; - прикладной программный комплекс аналитических и сводных отчетов по результатам ревизии исполнения федерального бюджета (ППК «Полигон СП»); - комплекс программных средств экспертизы, анализа и контроля формирования и исполнения федерального бюджета (КПС «Эксперт-СП»); - аппаратно-программный комплекс внутреннего информационного обеспечения «Интранет-портал»; - аппаратно-программные комплексы «Ситуационный центр», «Типовой мобильный АРМ инспектора для проведения контрольно- ревизионных мероприятий» и др.; - комплекс программных средств «Система планирования, контроля исполнения и информационного обеспечения деятельности инспекций Счетной палаты»; - аппаратно-программный комплекс автоматизированного ввода в базу данных и архивации на электронных носителях платежных документов с использованием высокопроизводительных средств распознавания изображений; - комплекты программного обеспечения справочной правовой информации («Гарант», «Консультант плюс», «Кодекс», «Сводка» и др.).
