Содержание к диссертации
Введение
1 Сущность государственного регулирования экспорта в современной мировой экономике 10
1.1 Эволюция взглядов на изменение роли государственного регулирования внешней торговли 10
1.2 Ретроспектива изменения принципов и методов государственного регулирования экспортной деятельности 30
1.3 Обоснование роли налоговых инструментов в системе государственного регулирования внешней торговли 45
2 Компаративный анализ применения налога на добавленную стоимость в экспортных операциях в РФ и за рубежом 64
2.1 Механизм обложения экспортных операций косвенными налогами в мировой практике 64
2.2 Сравнение мирового и отечественного опыта борьбы с незаконными схемами применения НДС при экспорте 83
2.3 Влияние налогового стимулирования на совершенствование структуры экспорта 97
3 Оптимизация российской модели применения налога на добавленную стоимость в экспортных операциях 108
3.1 Реструктуризация экспортного сектора экономики России в условиях глобализации 108
3.2 Разработка сценарных подходов изменения НДС-системы в РФ 120
3.3 Возможности перераспределения налоговых стимулов при экспорте в пользу обрабатывающих отраслей 131
Заключение 144
Список использованных источников 148
- Ретроспектива изменения принципов и методов государственного регулирования экспортной деятельности
- Обоснование роли налоговых инструментов в системе государственного регулирования внешней торговли
- Сравнение мирового и отечественного опыта борьбы с незаконными схемами применения НДС при экспорте
- Разработка сценарных подходов изменения НДС-системы в РФ
Ретроспектива изменения принципов и методов государственного регулирования экспортной деятельности
Экономическая политика государства в период первоначального накопления капитала и формирования рыночных отношений строилась на взглядах меркантилистов, которые указывали на необходимость государственного регу лирования для развития в стране торговли и промышленности. Меркантилисты считали основным источником богатства торговлю, а его приумножение требует протекционистских мер по регулированию внешней торговли путем поощрения экспорта, сдерживания импорта и всемерного поддерживания национальной промышленности. Меркантилисты впервые подчеркнули значимость внешней торговли для экономического роста страны и разработали один из вариантов ее развития. Представителями меркантилистской школы являются У. Стаффорд, Г. Скаруффи, Т. Мэн, Ж. Б. Кольбер, А. Монкретьен и др. Таким образом, основой меркантилизма являлась доктрина активного торгового баланса как непременного условия национального благосостояния. Тем самым предполагалось разнообразное вмешательство государственной власти во внешнюю торговлю, установление жесткого контроля над этой сферой. Торговая политика ориентировалась на всемерное поощрение вывоза и ограничение ввоза путем установления таможенных пошлин на иностранные товары.
Ограниченность теоретических позиций меркантилизма состояла в том, что они не учитывали возможность развития стран не только за счет передела уже существующего богатства, но и за счет его наращивания. Протекционизм осложнял международную торговлю, создавая преимущества для отдельных стран. В таких условиях международная торговля разделялась на зоны доминирования. Вместе с тем создавались предпосылки устойчивого дисбаланса во внешнеторговых отношениях, невыгодность их для одной из участвующих сторон. Возникли серьезные препятствия для развития международных отношений, обусловливавших расширение внешнеторгового обмена, передел мирового рынка.
Протекционистской доктрине меркантилизма были противопоставлены идеи свободной торговли (фритрейдерства). Классическая школа и ее современ ные модификации, а также, альтернативные подходы широко представлены в научных изданиях. В рамках этого относительно самостоятельного течения в мировой экономической мысли существует ряд теоретических направлений, отличающихся друг от друга по методологическим основам; времени возникновения; степени доказательности теоретических положений, возможности использования результатов исследований в экономической политике и др.
Самое известное среди них - классическая теория международной торговли. К ее основателям большинство авторов относит А. Смита и Д. Рикардо (см., например: [51; 123]). Некоторые ученые [84; 91 и др.] включают в этот перечень и Дж. С. Милля. Английский экономист Адам Смит исходил из того, что источником богатства является труд, а единственным регулятором хозяйственной жизни - конкуренция. Он придерживался отмены монополий, всех таможенных пошлин и сборов. Им впервые было разработано учение о свободной торговле. В книге «Исследования о природе и причинах богатства народа» [106], выступая за освобождение международной торговли от протекционизма, утверждал, что концепция развития мирового хозяйства состояла в том, что каждой нации присущи те или иные качества, одним предопределено заниматься промышленностью, другим - сельским хозяйством, а поскольку существует международное разделение труда, то будет происходить и свободный обмен его результатами. Лучший вариант для государства - это придерживаться политики laisser faire - невмешательство государства. Поскольку главным регулятором экономики, по А. Смиту, выступает рынок, следовательно, ему (рынку) должна быть предоставлена полная свобода.
Теория А. Смита выявления преимуществ имеет существенный недостаток. В соответствии с ней страны, не обладающие абсолютными преимуществами ни по одной группе товаров, должны полностью отказаться от производства и заменить все производимые товары на импортируемые. Однако в реальных условиях это следствие неосуществимо, так как при прекращении экспорта страна не будет обладать валютой для оплаты импорта, что в конечном итоге приведет к коллапсу ее национальной экономики.
Исправить недостаток теории абсолютных преимуществ позволила теория, разработанная Д. Рикардо в начале XIX в. [92; 99]. Автор утверждал, что, наравне с абсолютными, страны обладают сравнительными преимуществами, которые и позволяют им участвовать в мировой торговле в отсутствии первых. Теория Д. Рикардо предполагает, что сравнительное преимущество возникает из-за разницы в технологическом развитии между странами, а точнее - разницы в развитии факторов производства и выявляется путем сравнения относительных издержек.
Сторонники фритрейдерства полагают, что экономические законы, конкуренция, рынок, свободные от каких-либо вмешательств осуществят саморегулирование хозяйства и обеспечат прибыль как условие его дальнейшего нормального функционирования. Государство, по их мнению, снижает дееспособность хозяйствующих субъектов, порождает бюрократию, тормозит развитие.
В своих трудах Ф. Лист [52] выступил как критик классической школы, воплощением которой для него был А. Смит. Его критика была сосредоточена преимущественно на вопросах внешнеторговой политики. Основной смысл его теории заключался в том, что разные нации находятся на различных стадиях развития. В этих условиях полная свобода торговли между ними, может быть, и обеспечила бы какую-то выгоду для мирового хозяйства в целом, но воспрепятствовала бы развитию производительных сил в отставших странах.
Обоснование роли налоговых инструментов в системе государственного регулирования внешней торговли
«Хотя теоретически НДС является налогом на добавленную стоимость, на практике он похож на налог с оборота... Однако продавец имеет право вычитать сумму налога, которую он согласно выписанным ему счетам-фактурам уплатил за товары и услуги (но не в виде заработной платы или жалованья). Таким образом, этот налог является косвенным, а его бремя ложится в итоге не на торговцев, а на конечных потребителей товаров и услуг...» - определение, содержащееся в Оксфордском толковом словаре «Бизнес».
«Таким образом, образование НДС основывается на принципе налога с оборота и принципе единого налога, то есть единого налога, выплачиваемого по частям», - констатируют генеральные инспекторы финансов Франции Ив Бер-нар и Жан-Клод Колли в «Толковом экономическом и финансовом словаре».
Применение налога на добавленную стоимость вплоть до конца 1960-х гг. ограничивалось несколькими странами. С 1968 г. его распространение приняло интенсивный характер. Этому способствовало принятие I и III Директив ЕЭС 1967 г., которые утверждали НДС в качестве основного косвенного налога . Для стран же имеющих намерение вступить в Сообщество, необходимым усло-вием становилось наличие функционирующей системы НДС [42]. Следующей важной ступенью в развитии НДС было принятие в 1977 г. Шестой Директивы НДС. Но принятие этого наиважнейшего документа было обусловлено несколько иными причинами, чем обеспечение построения единого рынка. В апреле 1970 г. было принято решение о замене финансирования Сообщества путем прямых платежей государств-членов системой собственных ресурсов, которые помимо прочего должны были включать средства НДС, аккумулированные с помощью применения общей ставки налога на основе оценки, определенной в соответствии с правилами Сообщества. Таким образом, основной целью Шестой Директивы была гармонизация базы НДС - для того, чтобы обеспечить насколько возможно более однородные результаты применения ставки налога к налогооблагаемым сделкам в разных странах Сообщества. В Европейском Союзе НДС непосредственно связан с развитием его внутреннего рынка. Действительно, НДС позволяет избежать перекосов в торговле, связанных с каскадными эффектом налогов с оборота, которые он заменил [131].
В конце 1980-х - начале 1990-х гг. НДС был установлен в государствах Восточной Европы (Болгарии, Венгрии, Польше, Румынии, Словакии, Чехии), а также в некоторых странах СНГ (Белоруссия, Казахстан, Россия). В настоящее время подавляющее большинство стран мира, включая наиболее развитые страны не только взимают НДС в составе основных налогов, но и мобилизуют с его помощью в среднем около 20% налоговых доходов. Для развивающихся экономик НДС является наиболее эффективным доходным налогом, который поддерживает более тесную интеграцию на мировом рынке [29].
Обширная география распространения НДС свидетельствует о его жизнеспособности и соответствии требованиям рыночной экономики. Необходимо отметить что прочному внедрению его в практику налогообложения в немалой степени способствовали следующие факторы. Во-первых, глобализация способствует быстрому распространению идей и методов, включая налогообложение. Во-вторых, НДС рассматривается как наиболее нейтральный налог в от ношении международной торговли, который является одним из важнейших качеств в контексте текущей глобализации. Его нейтральность является также одной из основных причин, почему принятие НДС в развивающихся странах активно поддерживают МВФ. В-третьих, НДС по праву считается особенно эффективным для повышения налоговых сборов государств. Из 34 стран ОЭСР за 2000-2010 гг. 16 увеличивали ставку НДС (некоторые даже дважды) и лишь три снизили незначительно. Причем в Чехии и Словакии снижение осуществлялось на 3-5 процентных пунктов, но при этом первоначальное значение базовой ставки было на уровне 22-25%, и в данный момент наблюдается обратная тенденция к повышению. Таким образом, в этих странах сейчас действует ставка НДС 20%. В Канаде и Франции снижение составило лишь 1-2%. Более того, в начале 2011 г. произошло повышение ставок сразу в нескольких странах, таких как Великобритания, Польша, Португалия, Швейцария (таблица 5). Вполне очевидно, что правительства стран, используя потенциально широкую базу обложения НДС, пытаются равномерно распределять нагрузку на все стадии экономического цикла и увеличивать государственные доходы.
В таблице 7 представлены данные о доле НДС в налоговых доходах стран ОЭСР. Как видно из таблицы, НДС является основной формой налогообложения потребления в 33 из 34 странах - членах ОЭСР (Соединенные Штаты про-должают использовать налог с продаж). Лишь в двух странах - членах ОЭСР (Канаде и Японии) поступления от НДС аккумулируют менее 10% налоговых доходов. Во всех остальных странах этот налог приносит значительную долю доходов которая достигает 1/4 в таких странах, как Ирландия, Исландия, Португалия, Польша и Словакия.
В основном ставки, применяемые в зарубежных странах, установлены на уровне 15-20%. В то же время в Дании, Норвегии, Швеции, Исландии и Фин-ляндии размер ставки налога на добавленную стоимость превышает общеевропейский и составляет 22-25%. В странах ЕС Минимальная ставка НДС не должна быть, по постановлению Директивы 2006/112/ЕС от 28 ноября 2006 г., ниже 15% [37]. В странах СНГ уровень НДС колеблется в пределах 18-20%. Лишь Казахстан, после поэтапного снижения демонстрирует минимальную ставку в 12% (с 1 января 2009 г.) [33].
Сравнение мирового и отечественного опыта борьбы с незаконными схемами применения НДС при экспорте
Подобная ситуация свойственна не только российской экономике. Так, ежегодный ущерб бюджета от мошеннических действий в различного рода «серых» НДС-схемах, по данным «РБК daily», составляет во Франции около 19 млрд евро, в ФРГ - 17-18, в Великобритании - порядка 16,5 млрд евро, что соответствует 10-15% собираемых сумм налога. Проблемы с администрированием НДС усугубляются по мере увеличения количества льгот и льготных ставок. В известной мере эта проблема касается всех налогов, но в случае с НДС соответствующие дополнительные административные издержки особенно велики.
Возмещение налога на добавленную стоимость при экспорте товаров, одна из самых актуальных проблем, волнующих участников внешнеэкономической деятельности. Многие знают и активно используют так называемые «серые» схемы зачета НДС, базирующиеся на использовании фирм-«однодневок». Это заставляет государство всерьез задуматься о прекращении такой порочной. но формально легальной практики зачета НДС с помощью фирм-однодневок. Используя схемы возвратов, предприниматели устраивают длинные цепочки подставных посреднических фирм-«однодневок». Отметим, что в нормативных документах не существует определения данного понятия. С нашей точки зрения, в данном контексте следует иметь в виду компанию, созданную для получения необоснованной налоговой выгоды, исключительно с целью проведения нескольких операций по перепродаже товаров на внутреннем рынке.
Экспортеры имеют законное право на получение указанных сумм, но ввиду сложностей административного порядка добиться возмещения очень нелегко, а судебные тяжбы с налоговыми инспекциями тянулись годами. Это приводит к фактическому кредитованию бюджета экспортерами и росту их задолженности перед кредитными учреждениями, к которым они вынуждены обращаться для пополнения собственных оборотных средств. Вместе с тем государство, в свою очередь, терпит убытки от многочисленных налоговых махинаций. Упомянутое несовершенство системы контроля за движением платежей по НДС приводит к тому, что по подложным документам из бюджета нередко возмещаются суммы налога, которые никто никогда не платил. Ежегодно государство теряет на подобных операциях все больше, одновременно наращивая долг перед экспортерами.
Теоретически особых проблем с возвратом экспортных сумм НДС возникать не должно, ведь расходы на возмещение этих средств обязательно закладываются в бюджет, и предполагается, что эти деньги в виде НДС будут собраны на всех этапах производства товаров, работ и услуг. Но, к сожалению, цепочкам производства экспортируемых товаров в реальности не всегда соответствуют такие же непрерывные цепочки своевременной уплаты соответствующих налоговых платежей, и в первую очередь это касается НДС. Бывают ситуации еще сложнее - когда товар перед тем, как отправиться на экспорт, проходит через значительное число производителей. Это означает, что средства от поступления НДС, заложенные в бюджет на самом деле полностью никогда туда не поступают, а заявки на их возмещение предъявляются.
Трудность составляет и учет поступления таких средств. Здесь нет точных данных, но можно с уверенностью предположить, что разница между реально уплаченными и требуемыми к возмещению суммами составляет более 50% [62]. Поскольку бюджет РФ формируется по принципу общей единой кассы, вычленить действительно полученные средства на данном этапе уже невозможно. Поэтому Министерство финансов должно из общей суммы дохода взять заложенные в бюджете средства и выплатить их экспортерам. К тому же у Минфина отсутствует инструмент для того, чтобы отличить мнимого экспортера от реального, а среди реальных экспортеров - перечислившего НДС в бюджет от не выплатившего его по тем или иным причинам [40].
Ситуация усугубляется еще и тем, что за последние годы бюджет накопил перед экспортерами долг, размеры которого открыто не называются. Государственные ораны, испытывая нехватку денег, пытаются любыми способами избежать платежа или уменьшить его размер. Несмотря на то, что закон обязывает бюджет вернуть экспортеру уплаченный НДС, на деле эта процедура затягивалась на месяцы и годы. Очень часто экспортерам, чтобы вернуть причитающиеся им деньги, приходилось долго судиться с государством. Только в последнее время наметился перелом, и регламентные обязательства налоговиков стали сближаться с нормами Налогового кодекса РФ.
Кроме того, возвращение НДС экспортеру конкретной налоговой инспекцией увязано с так называемым финансовым планом - планом сбора налогов, то есть если налоговая инспекция не может собрать достаточно других налогов, то у нее нет ни средств, ни права возмещать НДС. В Правительстве РФ, Министерстве финансов РФ и Государственной Думе РФ в течение последних лет постоянно обсуждаются вопросы о том, как, с одной стороны, перекрыть пути «псевдоэкспорту», а с другой - способствовать своевременной уплате налога на всех этапах производства товаров и вовремя учитывать в бюджете необходимые суммы для возврата НДС экспортерам.
В ЕС крайне распространены так называемые «карусельные» схемы, множество разновидностей которых можно разделить на три группы.
Во-первых, товары, реализуемые при совершении торговых операций между компаниями, которые находятся в двух или нескольких странах - членах ЕС, поступают в конце концов в компанию, которая их реализовала в самом начале этой цепочки.
Во-вторых, отсутствует реальное товародвижение и в действительности происходит только обмен счетами-фактурами («бумажная карусель»).
В-третьих, используется подставная компания, зарегистрированная как плательщик НДС и обязанная в цепочке перечислять наибольшие суммы налога на добавленную стоимость, которые никогда не уплачиваются в бюджет.
Мошенники, пользуясь законодательством Евросоюза, импортируют товар в страну (например, в Великобританию) по заниженной цене без уплаты НДС. Там они через несколько фирм-«однодневок» перепродают товар по все большей цене [153]. По идее, каждая из этих фирм должна заплатить в казну НДС, сумма налога начисляется при каждом увеличении цены. Последняя фирма в цепочке продает товар обратно - к примеру, в Германию, и тогда по законам ЕС британское правительство обязано вернуть ей весь доначисленный НДС, якобы заплаченный внутри страны. Но фирмы-«однодневки» уже исчезли, ничего не заплатив. А британское правительство платит и расстается, таким образом, с миллиардами фунтов.
Разработка сценарных подходов изменения НДС-системы в РФ
Предлагаемый подход становится более актуальным в свете присоединения России к ВТО, поскольку с соответствии с достигнутыми договоренностями предполагается постепенное снижение экспортных пошлин, вплоть до их полной отмены по многим товарным позициям; будут ликвидированы все программы субсидирования промышленности или же они будут изменены таким образом, что любая предоставляемая субсидия не должна зависеть от экспорта и не давать преференций товарам российского происхождения перед импортируемыми товарами. Все это означает невозможность оперативного регулирования экспортного предложения посредством тарифных методов и предоставления субсидий. При этом, как отмечалось ранее, модификации законодательства в налоговой сфере не требуют согласований в условиях многостороннего регулирования.
Так, например, применительно к сельскому хозяйству в 2012 г. суммарная поддержка, искажающая торговлю, не превысит 9 млрд долл, и будет постепенно снижаться до 4,4 млрд долл, к 2018 г. Для того чтобы избежать чрезмерную концентрацию поддержки отдельной продукции, начиная с даты присоединения по 31 декабря 2017 г., ежегодный объем сельскохозяйственной поддержки определенной продукции не будет превышать 30% от общего объема сельскохозяйственных субсидий. Все экспортные сельскохозяйственные субсидии будут закреплены на нулевом уровне [97]. Поскольку традиционно во многих странах сельское хозяйство является отраслью, получающей государственную поддержку, в нашем методическом подходе отражено, что здесь целесообразно установление высоких ставок возврата НДС.
В предыдущих параграфах нами отмечалось, что непредоставление полного возврата НДС может рассматриваться как субститут экспортной пощлины. Рассмотрим на примере лесопромышленного комплекса (ЛИК) возможности реализации данного механизма. Отметим, что ЛПК для российской экономики имеет немаловажное значение, положительные тенденции в развитии которого в последние годы обеспечивались отчасти таможенным регулированием.
После присоединения России к ВТО в отношении лесной продукции произойдут следующие изменения: понижение экспортной пошлины на березу и введение квот на экспорт ели и сосны. На необработанную березу и осину экспортные пошлины составят 5 и 7% соответственно [97]. Вопрос с экспортными пошлинами на лес на протяжении нескольких лет оставался одним из самых принципиальных на переговорах с ЕС. Напомним, что ставка экспортной таможенной пошлины на лес-«кругляк» была постепенно поднята в РФ с 6,5% в 2006 г. до 25%) от цены поставки, но не менее 15 евро за 1 м , в середине 2008 г.. После этого уже с 2009 г. планировалось поднять пошлины до 80% от цены поставки, но не менее 50 евро за 1 м3, но под нажимом со стороны ЕС Правительство РФ трижды (в 2009, в 2010 и 2011 гг.) замораживало это повышение (данные Минэкономразвития).
На экспорт идет более 1/3 произведенной необработанной древесины. При росте объемов производства, экспорт последние три года оставался практически на одном уровне. За период 2007-2011 гг. экспорт «кругляка» сократился почти вдвое: с 50 млн до 21 млн м (рисунок 31).
В свете присоединения России к ВТО, учитывая достигнутые договоренности о постепенном снижении экспортных пошлин (вплоть до их полной отмены) по многим товарным позициям, предлагаемый подход к корректировке НДС-системы приобретает повышенное значение, поскольку государство будет ограниченно в возможностях перераспределения стимулов таможенными тарифами, однако, как мы уже отмечали, этот «пробел» в состоянии восполнить дифференцированная шкала возврата НДС. Выпадающие для бюджета экспортные платежи можно попытаться восполнить дифференциацией ставок возврата НДС.
Оценка дополнительных доходов бюджета от введения дифференцированной шкалы возврата НДС применительно к товарным группам 4406 (шпалы деревянные для железнодорожных или трамвайных путей) и 4407 (лесоматериалы распиленные или расколотые вдоль, разделенные на слои или лущенные, строганные или нестроганные, шлифованные или нешлифованные, имеющие или не имеющие торцевые соединения, толщиной не более 6 мм) выполнена при допущениях: - предполагаемые объемы экспорта - на уровне поставок 2010 г.; - структура налоговой базы, основания применения вычетов и освобождений по внутренним операциям остаются на уровне 2012 г; - удельная экспортная пошлина рассчитана по адвалорной составляющей; - учитывая относительно невысокую добавленную стоимость продукции, расчет возврата НДС осуществлялся путем вычисления соответствующей процентной ставки от суммы экспорта товарной группы; - пропорциональное снижение ставки возврата НДС на соответствующий процент действующей адвалорной составляющей таможенных пошлин приведет к сохранению фискальных и регулирующих функций государства.
В соответствии с расчетами, представленными в таблице 24, общие доходы государства по товарной группе 4406 составят 2 146 тыс. долл. США, по группе 4407 - 90 218 тыс. долл. США.
Таким образом, при сохранении существующих приоритетов стимулирования в данной отрасли, после отмены экспортных пошлин на рассматриваемые товарные позиции, используя предлагаемую методику, государство оставляет за собой право предоставления дифференцированных льгот.
Похожие диссертации на Налоговые инструменты государственного регулирования экспорта в современной международной торговле
