Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретичесике и методологические проблемы управления государственным долгом 15
1.1 Управление государственным долгом: теоретическая база . 15
1.2. Управление государственным долгом в ходе финансовых реформ 90-х гг 32
1.3. Основные параметры и проблемы управления государственным долгом развитых стран 43
Выводы по первой главе 66
ГЛАВА 2. Проблемы государственного долга России 70
2.1. Кризис российской государственной задолженности 70
2.2. Государственный долг России: динамика, размеры, тенденции 83
2.3. Бюджетный кризис и государственный долг России 99
Выводы по второй главе 113
ГЛАВА 3. Некоторые особенности и проблемы внешнего государственного долга России 115
3.1. Управление внешней задолженностью 115
3.2. Модернизация системы управления государственным внешним долгом 126
3.3. Концепция программы урегулирования долгового бремени России 138
3.4. Проблема создания единой системы управления внешним долгом 159
Выводы по третьей главе 165
Заключение 167
Список использованной литературы 175
Статистические приложения (1-11) 185
- Управление государственным долгом: теоретическая база
- Управление государственным долгом в ходе финансовых реформ 90-х гг
- Кризис российской государственной задолженности
- Управление внешней задолженностью
Введение к работе
Актуальность темы настоящей диссертационной работы обусловлена рядом обстоятельств и, прежде всего, нарастающими процессами экономической и финансовой глобализации, которые сопровождаются резкой интенсификацией всех видов и форм экономической и финансовой деятельности на страновом, региональном и глобальном уровнях.
Финансовая глобализация характеризуется разнообразными мегапоказателями. Но среди них следует выделить в первую очередь такие знаковые показатели, как ускоренное развитие международного кредита, все более активное использование странами мира для мобилизации ими остро необходимых им финансовых ресурсов развития источников свободных денежных средств, которые находятся за пределами их национальных границ, беспрецедентный рост объемов международных займов, эмиссии государственных ценных бумаг, масштабная капитализация фондового рынка, порядковое увеличение стоимости активов международных банков и финансовых организаций. Показателем уровня развития глобализации финансов может служить капитал, функционирующий за пределами стран происхождения в объеме накопленных иностранных активов, который составил в 1998 г. 24 - 25 трлн. долл. Или около 75 % совокупного мирового ВВП.1
Оборотной стороной всех этих процессов является возникновение и беспрецедентный рост задолженности стран мира, прежде всего внешней. Размеры внешней государственной задолженности многих стран мира приняли в 90-е гг. 20 в. катастрофические размеры. Одновременно быстро увеличиваются и размеры внутренней государственной задолженности, в основе которой лежат бюджетные дефициты.
Особенно остро проблема внешней задолженности стоит перед развивающимися странами Азии, Африки и Латинской Америки. В связи с растущими размерами платежей по обслуживанию внешнего долга, составляющими в настоящее время в среднем одну четверть от суммы их экспорта товаров и услуг. По нашим расчетам, внешний долг этих стран вырос с 940 млрд. долл. в 1985 г. до примерно 2 трлн. долл. в 2000 г.
В конце 80-х гг. и в начале 90-х гг. появились (в результате распада СЭВ и СССР) новые крупные заемщики-должники, и среди них особенно выделяется Россия. Внешний долг России, составляющий в 1985 г. 28,9 млрд. долл., достиг в 2000 г. 158 млрд. долл. и продолжает расти.
Чисто экономическая проблема российского государственного долга все больше приобретает черты проблемы политической. Ее особая актуальность обусловлена не только причинами стремительного увеличения его объемов в абсолютных цифрах. Принципиально важно, что наращивание госдолга в последние годы происходило на фоне беспрецедентного сокращения объемов производства. В результате этих двух разнонаправленных процессов бремя обязательств становится непосильным. Мы все более скатываемся в разряд третьестепенных стран с экономикой принципиально иного качества - в значительной мере долговой.
В условиях трансформации экономики России, нацеленной на рыночную модель развития хозяйства, государственный долг вследствие системного кризиса российской задолженности становится центральной проблемой страны. Эта проблема требует не только скорейших мер по ее "обузданию", но и выработки эффективной долгосрочной стратегии управления государственным долгом в рамках общего макроэкономического регулирования хозяйственной жизни стран и в русле национальных интересов России.
Понятно, что в экономических, финансовых и общественно-политических реалиях современной России возникает насущная потребность и практическая необходимость, во-первых, комплексного изучения проблемы задолженности России, и существующей в настоящее время системы управления этой задолженностью; во-вторых, изучение мирового опыта урегулирования проблем внешней задолженности и управление ею; в-третьих, разработка на этой основе новых подходов к решению проблемы государственной задолженности России и выработка новой эффективной системы управления российской внешней задолженностью.
Следует также отметить, что, несмотря на всю очевидную актуальность темы исследования, она, к сожалению, не получила должного освещения в современной российской и зарубежной научной литературе. Невысокая степень научной разработанности данной темы, ее очевидная актуальность и высокая практическая значимость для России обусловили ее выбор в качестве темы данного диссертационного исследования.
Объектом исследования является механизм управления государственным долгом. Аспектом исследования является анализ теоретических и методологических вопросов управления государственным долгом России. Временные рамки исследования определены 1991 - 2000 гг. В необходимых случаях для сравнительного анализа используются и более ранние временных интервалы.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является анализ теоретических и методологических вопросов управления государственным долгом России и разработка на основе изучения передового мирового опыта стран с рыночной экономикой практических рекомендаций по повышению эффективности этого управления. В соответствии с этой целью в работе ставятся следующие задачи:
1. проанализировать динамику государственного долга России в 1991 -2000 гг.;
2. исследовать механизм и особенности управления государственным долгом России в рассмотренный период;
3. проанализировать динамику и особенности государственного внутреннего долга России и охарактеризовать систему управления им;
4. исследовать проблему формирования государственного внешнего долга России в 1991 - 2000 гг. и особенности управления этим долгом;
5. выделить основные мировые тенденции в формировании и управлении государственным долгом в развитых странах;
6. проанализировать основные формы и методы урегулирования внешней задолженности, применяемые в мировой долговой практике и оценить возможности их применения в практике России;
7. сформулировать рекомендации по повышению эффективности управления государственным долгом России.
Методологическую и теоретическую основу диссертационного исследования составляют некоторые методологические и теоретические разработки российских и зарубежных ученых, специалистов в области управления государственным долгом, теории и практики денежно- кредитной и финансовой систем. Среди них следует отметить труды отечественных ученых - М.М.Агаркова, В.К.Андреева, С.А.Анесянца, Л.Г.Барановой, О.В.Врублевской, А.П.Бычкова, А.М.Волкова, В.Н.Додонова, Е.В.Жукова, В.И.Колесникова, В.Л.Куракова, М.А.Крыловой, В.В.Круглова, Л.М.Литвинова, Я.М.Миркина, Ю.М.Осипова, В.М.Пушкаревой, А.В.Сиденко, В.С.Торкановского, Г.А.Тосуняна, Л.Н.Федякиной, Л.П.Хабарова, Г.П.Черникова и некоторых других.
Среди зарубежных работ автор выделяет труды Э.Аткинсона, А.Алесина, Э.Алтватера, М.Бейли, К.Бейкера, О.Бланшара, У.Боуэна, Э.Бредли, Дж.Бьюкенена, У.Бьютриса, Дж.Гудмана, Д.Гэлбрейта, Р.Дейла, Дж.Денниса, Дж.Доунса, Дж.Кейнса, Х.Ламперта, Я.Матука, Р.Маттиони, П.Мека, Р.Масгрейва, Ж.Пассейка, А.Полларда, П.Самуэльсена, Дж.Сакса, Д.Стиглица, Р.Тьюлза, Т.Тьюлза, М.Фридмена, С.Эдвардса, Дж.Фергюсона, М.Фрея, Д.Хорна, Й.Шумпетера и некоторых других (см. Список использованной литературы).
Большую помощь автору оказали труды российских ученых и политиков, которые выступали (на страницах периодической печати в коллективных работах, на конференциях) с анализом острых и злободневных аспектов проблемы долговой задолженности и управления: С.Алексеев, В.Алферов, С.Андрюшин, В.Балабанов, С.Борисов, О.Богачева, А.Быков, С.Глазьев, А.Илларионов, М.Касьянов, Н.Качановский, А.Клепач, А.Костин, Д.Львов, Р.Медведев, Ж.Медведев, А.Некепелов, Л.Павлов, Б.Пичугин, Г.Рыбалко, А.Симановский, И.Хакамада, А.Шохин и др.
Особо следует отметить ученых РУДН, выступавших на международных конференциях, проводившихся в этом Университете в 1997 - 2000 гг., где рассматривались и проблемы российского долга: В.Ф.Станиса, Н.П.Гусакова, Н.А.Зотову, М.Х.-К.Батчаева, В.С.Карагода, В.П.Масленникова,, В.М.Матюшка, Н.С.Сморчкова, К.С.Тарасова, Е.В.Пашкову, И.Г.Шилина и ряда других.
При анализе проблем макроэкономики России существенную помощь автору оказали также труды В.Ф.Станиса, М.И.Бункиной, Н.П.Гусакова, А.И.Добрынина, М.М.Загорулько, О.В.Иншакова, Л.П.Куракова, В.Н.Овчинникова, В.А.Семенова, а в макроэкономике зарубежных стран (в первую очередь финансовой системы США) - Ю.И.Бобракова, В.С.Васильева, Э.Роде, Д.В.Смыслова, Н.М.Травкиной, Я.С.Ядгарова, А.Босса, К.-Ю.Герна, К.-П.Мейра, И.Шейде, М.Скили, П.Нунненкампа и др.
В ходе работы над диссертацией автор опирался на солидный круг источников материала: официальные международные издания, экономические обзоры западноевропейских научно-исследовательских институтов (Национальный Институт экономических и социальных исследований, Лондон; Французская обсерватория экономической конъюнктуры, Париж; исследовательский фонд Прометейа, Болонья; институт мирового хозяйства, Кельн; и др.), публикации и доклады МВФ, МБРР, ЕБРР, а также российских научно-исследовательских и статистических учреждений и центров. В работе использованы материалы ИНТЕРНЕТ и Российской электронной библиотеки.
Степень разработанности темы. В последние годы внимание научной общественности и научного содружества России к проблемам ее долга и управления государственным долгом значительно увеличилось. Однако, за небольшим исключением, эти проблемы рассматриваются на страницах периодических изданий и носят излишне политизированный характер. Комплексный и специальный монографический анализ проблемы управления государственным долгом России фактически отсутствует (если не считать некоторых закрытых изданий). В этом смысле представленные к защите диссертационное исследования может в известной степени восполнить имеющийся пробел.
Научная новизна диссертации определяется полученными лично соискателем результатами. Наиболее существенные из них состоят в следующем:
1. в работе дан комплексный анализ динамики, размерности и структуры государственного долга России, сформировавшегося в 1991 - 2000 гг.;
2. выявлены основные тенденции и проблемы внешней задолженности России в исследуемый период;
3. вскрыты основные экономические, социальные и политические причины роста внутреннего и внешнего долга России в условиях переходного периода;
4. изучен современный опыт США и других развитых стран в бюджетном и долговом регулировании;
5. предложена модель возвращения в Россию вывезенных из нее в 1991 -2000 гг. капиталов;
6. дана новая трактовка причин острого проявления в июле - августе 1998 г. финансового кризиса, проанализирована политика правительства в этой ситуации и намечены меры по предотвращению подобных ч чрезвычайных ситуаций в перспективе;
7. высказана и аргументирована идея о необходимости создания в РФ специальной системы государственного управления внешним долгом России, основанной на принципах государственной централизации, мониторинга и контроля;
8. высказана и аргументирована идея о необходимости разработки концепции расширенного толкования системы управления государственным долгом России;
9. сформулированы конкретные предложения по модернизации системы управления внешним долгом России и повышению ее эффективности с учетом имеющегося передового мирового опыта;
10.выявлены особенности взаимодействия финансового рынка и кредитно-денежной системы России в условиях переходной экономики России; 11. осуществлено уточнение содержательной стороны терминов "управление государственным долгом" и "система управления государственным долгом".
Практическая значимость работы. Выводы настоящего диссертационного исследования могут быть использованы в деятельности министерств, ведомств и организаций, ответственных за выработку макроэкономической, денежно-кредитной и финансовой политики, всех уровней (федерального, регионального и муниципального). Некоторые выводы и рекомендации применимы в качестве ориентиров научных разработок и исследований институтов и научных центров, а также для подготовки курса лекций по теме государственных финансов.
Апробация работы. Диссертация была обсуждена и рекомендована к защите на заседании Кафедры статистики и финансов Экономического факультета Российского Университета дружбы народов. Некоторые положения диссертационного исследования были изложены автором при подготовке материалов к заседанию Правительства Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным долгом" (поручение Правительства РФ от 12.10.99 № ЕП-П2-00789), а также нашли свое отражение в его выступлении на международной конференции ISDA (International Swaps & Derivatives Association) в Риме в марте 1998 г. и в семи публикациях автора.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, 16 таблиц, помещенных в тексте, а также статистических приложений (11 таблиц), списка использованной литературы (236 носителей информации) и содержит 188 страниц машинописного текста.
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, формулируются цели и задачи исследования, констатируется ее теоретическая и методологическая база, характеризуется научная новизна и практическая значимость работы.
В первой главе ("Теоретические и методологические проблемы управления государственным долгом") рассматриваются: теоретическая база управления государственным долгом в развитых странах и России; особенности управления государственным долгом в ходе финансовых реформ 90-х гг.; основные параметры и проблемы управления государственным долгом в развитых странах мира.
Анализируются основные принципы формирования внешнего и внутреннего долга в странах мира. Отмечается, что в большинстве развитых стран основная часть задолженности приходится на внутренний долг, тогда как в группе развивающихся стран чаще всего противоположная картина. Вскрываются причины и следствия образования бюджетных дефицитов. Дается определение терминов "государственный долг", "внешний государственный долг", "внутренний государственный долг".
Анализ теоретической базы управления государственным долгом приводит к заключению, что в основе конкретных модулей управления государственным долгом в станах мира лежат различные теории и осуществляются эти модели в различных конкретно-исторических условиях. Отмечается неоднозначная роль МВФ в процессе управления государственным долгом развивающихся стран и России.
Значительное место в главе занимает рассмотрение теоретических и методологических аспектов управления государственным долгом в ходе финансовых реформ в странах мира в 90-х гг. Исследуются также основные параметры и проблемы управления государственным долгом в США, Японии, странах ЕС.
Во второй главе ("Проблемы государственного долга России") рассмотрены следующие основные проблемы: кризис российской государственной задолженности; причины и следствия финансового кризиса в июле - августе 1998 г.; динамика, размеры и тенденции государственного долга России; структура государственного долга России; бюджетный кризис и государственный долг.
Отмечается, что кризисное состояние российской задолженности вызвано как объективными, так и субъективными причинами. Подчеркивается, что с конца 1991 года министерство финансов РФ занималось управлением государственным долгом России в режиме пожарной команды и что возможности предотвращения финансового кризиса были, но они не были использованы. Выделены этапы развития финансового кризиса в России.
В процессе либерализации финансовой системы и экономики России все заметнее становятся недостатки существующего управления государственным долгом страны. Обращается внимание на тот факт, что в отличии от мировой теории и практики в России в основу классификации государственного долга (внутреннего и внешнего) положены принципиальные критерии, что существенно затрудняет понимание существа дела. Законодательно закрепленные в 1992 и 1994 гг. понятия и определения относят рублевые долги к внутреннему долгу, а валютные - к внешнему.
В главе анализируется динамика государственного долга, его структура, основные государственные долговые обязательства (рыночные -государственные краткосрочные обязательства, ГКО, облигации федеральных займов с переменным и постоянным купонами, ОФЗ; облигации внутреннего валютного займа и др."; нерыночные - векселя министерства финансов, задолженности ЦБ РФ и др.). Значительное место в главе занимает анализ влияния динамики бюджетного кризиса России на размеры ее государственного долга и систему его обслуживания. Вскрываются основные недостатки российской практики формирования и исполнения федерального бюджета.
В третьей главе ("Некоторые особенности и проблемы государственного долга России") рассмотрены некоторые аспекты управления государственным долгом России, которые, по мнению автора, имеют особое значение для нашей страны: проблема управления внешним государственным долгом; вопрос о модернизации системы управления внутренним государственным долгом России; предложения автора по разработке новой концепции урегулирования долгового бремени России и по созданию системы управления внешним долгом (СУБД).
Специфика внешнего государственного долга России состоит в том, что значительную его часть составляют внешние долговые обязательства СССР, которые приняло на себя правительство РФ. Основными кредиторами России являются МВФ, Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) и кредиты под гарантии правительств стран ОЭСР. Кредиторы по основной части "союзного долга" - Парижский клуб (правительств крупных развитых стран). В роли кредиторов выступают также Лондонский клуб (объединение коммерческих банков), правительства стран, не являющихся членами Парижского клуба и в отношении некоторых российских внешнеторговых объединений иностранные коммерческие фирмы. Подробно анализируется состояние внешнего долга России и проблемы его урегулирования.
В главе аргументируется назревшая необходимость модернизации системы управления внутренним государственным долгом России и сформулированы соответствующие рекомендации и предложения. Значительное место в главе занимает вопрос о создании Системы управления внешним долгом России (СУБД).
В заключении диссертационного исследования приводятся основные выводы.
Управление государственным долгом: теоретическая база
Бурный рост процессов интернационализации хозяйственной жизни и глобализации мировой экономической и финансовой системы сопровождается ускоренным развитием международного кредита. Государства все более активно используют для мобилизации необходимых им финансовых ресурсов источники свободных денежных средств, находящиеся за пределами их национальных границ. В результате этого возникает внешний долг, размеры которого стремительно увеличиваются. Одновременно растут и размеры внутренней государственной задолженности, в основе которой лежат бюджетные дефициты.
В 1997 г. внешняя задолженность развитых стран в объеме международных долговых ценных бумаг и банковских кредитов составила 8,3 трлн. долл. (152,с.З). Быстрый рост внешней задолженности имеет место не только в группе развивающихся стран, но и в ряде промышленно развитых стран мира. Так, крупным нетто-должником стали США. До 1985 года США оставались главным экспортером капитала. С 1985 года США стали нетто-должником по накопленным международным инвестициям, то есть по балансу заграничных активов и пассивов. По оценкам российских исследователей, превышение накопленных пассивов над активами за 1985 - 1996 гг. составили в США около 1,37 трлн. долл. (46, с.5). США имеют хронический дефицит по основным статьям платежного баланса с 50-х годов, по текущим статьям и внешней торговле - с 70-х годов.
За 90-е гг. 20 века в результате более высокого уровня процентных ставок США (см. табл.2) обеспечили крупный приток иностранных капиталов в американские банки. Значительная часть этих капиталов была помещена в ценные бумаги федерального правительства, что заметно способствовало финансированию бюджетного дефицита. О динамике внешнего долга развивающихся стран можно судить по сводным данным таблицы 1.
В начале 80-х годов разразился долговой кризис, охвативший большинство стран развивающегося мира. В конце 80-х годов он вспыхнул в ряде стран с новой силой. В середине 90-х годов Мексика и ряд латиноамериканских стран вновь пережили валютно-финансовый кризис (185). В 1997 году валютно-финансовый кризис захватил и азиатский регион, особенно Южную Корею и страны Юго-Восточной Азии (Индонезию, Таиланд, Малайзию и Филиппины), а эти пять стран еще недавно считались первоклассными заемщиками с высокими темпами роста экономики и экспорта (46, с.9). В 1997 г. из 127 развивающихся стран мира только 6 были чистыми экспортерами капитала, остальные - чистыми импортерами или должниками с общей задолженностью в объеме 1790,8 млрд. долл. Из них 64 страны имели просроченную задолженность или реструктуризировали свои долги по договоренности с кредиторами в 1992 - 1996 гг. (46, с. 10). Особенно напряженная обстановка создается в странах Тропической Азии (южнее Сахары) (159 - 160).
Государственный долг Мексики за период с 1990 по 1998 гг. увеличился в 2,4 раза (в т.ч. внешний в 2,8 раза); Кореи - в 3 раза (в т.ч. внешний долг - в 2,6 раза); Израиля - в 2,3 раза (в т.ч. внешний в 2,4 раза); Германии - в 1,5 раза (внешний долг Германии незначителен и составляет менее 1% всего долга); Японии - в 1,4 раза (внешний долг Японии незначителен и составляет 0,6% всего долга) и т. д. (193).
Следует иметь в виду, что в подавляющем большинстве развитых стран мира основная часть (свыше 95 - 97%) приходится на внутренний государственный долг. Исключением является США (хотя это тщательно скрывается). В некоторых небольших странах Западной Европы (например Австрии) внешний долг составляет относительно значительную величину -20% (193, с.36). В Новой Зеландии внешний долг государства составлял в 1998 г. даже 52% государственного долга страны (193, с.302). Но эти случаи - исключения из общего правила.
Что касается развивающихся стран, то здесь картина диаметрально противоположная: в большинстве развивающихся стран основную часть государственного долга составляет внешний госдолг. Исключения представлены либо крупными развивающимися странами (типа Индии), либо новыми индустриальными странами. В Индии на внешний госдолг приходится 7% государственного долга страны (193, с. 199). В Корее - 33% (193, с.233), в Мексике - 67% (193, с.275)! Другими словами, по структуре своего госдолга Мексика - типичная развивающаяся страна, Корее же -промежуточная, а Индия имеет структуру госдолга, типичную для развитой страны.
Теоретически бюджетный процесс предполагает балансирование (выравнивание) государственных доходов и расходов. Однако на практике почти во всех странах мира в настоящее время имеет место значительное по своим масштабам превышение государственных расходов над доходами, следствием этого является существенный рост бюджетных дефицитов (8).
Управление государственным долгом в ходе финансовых реформ 90-х гг
Программы финансовых реформ осуществлялись в 90-х гг. в целом ряде стран мира, включая и те, что ранее опирались на централизованное планирование.(6, 30 и др.) Эти реформы имеют важные последствия для управления государственным долгом. Вместе с тем изменения в теории и методологии управления государственным долгом также влияют на развитие финансовых рынков или тормозят его. Более того, при слабости финансовых рынков (в частности рынка государственных ценных бумаг) возможности денежно-кредитной политики становятся крайне ограниченными. Главная проблема, с которой сталкиваются многие страны в процессе осуществления финансовых реформ, состоит в том, как скоординировать управление государственным долгом и денежно-кредитную политику с тем, чтобы они взаимно и эффективно дополняли друг друга (8).
Финансовые реформы имеют важные страновые особенности. Но, как правило, в них входят меры по усилению влияния рынка и конкуренции на финансовый сектор, что неизбежно изменяет и стратегию правительства в отношении управления государственным долгом. Это происходит по следующим причинам. Во-первых, во многих странах дефицит бюджета финансируется за счет займов из центрального банка по весьма низким процентным ставкам или путем продажи государственных ценных бумаг «кэптивным» покупателям ("по разнарядке"). Шаги, направленные на устранение искажений в структуре процентных ставок, как правило, влияют на стоимость финансирования для правительства, а также на оптимальные характеристики государственных ценных бумаг, используемых для финансирования бюджетного дефицита.
Во-вторых, использование открытого рынка как одного из главных орудий денежно-кредитной политики также влечет за собой определенные последствия для управления долгом. В-третьих, укрепление финансовых учреждений (в портфеле у которых содержатся значительные суммы недействующего кредита) нередко требует финансового участия и самого государства, которое по традиции принимает форму обмена государственных ценных бумаг на сомнительные долги и долги, связанные с повышенным риском. Подобная процедура, очевидно, негативно влияет на положение с государственным долгом. В-четвертых, уровень и характеристики государственного долга воздействуют на финансовые реформы, ограничивая возможности альтернативной политики правительства.
Взаимосвязь между финансовыми реформами и управлением государственным долгом четко указывает на неразумность проведения финансовых реформ без должного внимания к фискальной политике, а также на нецелесообразность выработки общей стратегии управления государственным долгом без учета той важной роли, которую управление долгом играет в функционировании финансового сектора и осуществлении денежно-кредитной политики (184).
В качестве составной части программы финансовых реформ правительства должны перейти к новой стратегии управления государственным долгом. В сущности, это означает переход к системе, при которой субъекты экономики добровольно вкладывают средства в государственный долг. Кроме того, инструменты денежно-кредитной политики следует также привести в соответствие с программой финансовых реформ. Главным препятствием на пути убеждения правительства в необходимости начинать переход к стратегии управления государственным долгом, ориентированной на рынок, является, разумеется, повышение расходов на уплату процента.
Существуют по меньшей мере две веские причины, по которым процентная ставка по государственным ценным бумагам должна определяться рынком: во-первых, это дает ответственным за разработку долговой политики представление об альтернативной стоимости капитала и, во-вторых, предотвращает возникновение «квази» - фискальных дефицитов и убытков центрального банка, которые столь же склонны к возрастанию, как и дефицит бюджета.
Следует также иметь в виду, что главные выгоды от повышения процентных ставок по государственным ценным бумагам нередко получает центральный банк (175). Несмотря на то, что это часто вызывает горячие дискуссии между центральным банком и казначейством, реальный экономический смысл данной ситуации редко выходит за рамки простого перевода средств внутри государственных структур. В частности, выплаты процента центральному банку не являются истинными расходами правительства, поскольку прибыли центрального банка перечисляются обратно правительству. Хотя это верно не во всех случаях, нет серьезных причин, почему в конце финансового года центральный банк не мог бы без промедления переводить правительству свои прибыли.
Кризис российской государственной задолженности
С конца 1991 года российское Министерство финансов занималось государственным долгом в режиме «Министерства по чрезвычайным ситуациям». Хотя внутренний долг номинированный в ГКО-ОФЗ стал близок по структуре к «финансовой пирамиде» только перед президентскими выборами 1996 года. Тогда по непосредственному приказу из администрации президента за счет мобилизации денежных средств с рынка ГКО под «сумасшедшие» проценты частично погашалась задолженность по зарплате и пенсиям работникам бюджетной сферы. В остальное же время своего, существования,, вопреки сложившемуся, мнению он такой «пирамидой» не был. В феврале 1996 года на рынок ГКО были допущены нерезиденты. Если бы этого не произошло, доходность бумаг оставалась бы колоссальной, а дефолт случился бы намного раньше (213а, 8.02.200).
ГКО - отнюдь не единственный способ неинфляционного покрытия бюджетного дефицита. Возможность предотвращения финансового кризиса была. Она состояла в замене ГКО-ОФЗ на средне- и долгосрочные еврооблигации. Это можно было сделать еще в 1997 году. Увеличение выпуска еврооблигаций до $30 млрд. позволило бы уже к весне 1998 года изъять из обращения около 65% ГКО. Это хотя и повысило бы купонные выплаты по еврооблигациям на $1.3-1.6 млрд., но позволило бы избежать дефолта по внутреннему долгу. Однако и в правительстве РФ, и в Банке России возникло «головокружение от успехов» (213а, 8.02.200).
Главная ошибка властей заключалась в том, что они исключали саму возможность финансового кризиса. Эмиссия ГКО проводилась, несмотря на то что с конца 1997 года ситуация с обслуживанием внутреннего долга ухудшилась, а общая величина государственного долга превысила 50%
ВВП. Кроме того, в структуре государственных обязательств возросла доля "коротких" бумаг. Но сокращать объем краткосрочных инструментов в обращении правительство начало лишь в мае 1998 г., когда страна уже оказалась в «долговой ловушке». Источник: 211. 29.01.1999
Быстрое нарастание внутреннего российского государственного долга началось с 1995 года, в первую очередь, за счет заимствований на рынке государственных ценных бумаг - заимствований по сверхвысоким ценам и на короткий срок. В это время система регулирования государственного долга практически отсутствовала. К началу 1998 года внутренний долг увеличился до 19,4% ВВП, а к середине 1998 года - до 25,6% (в годовом исчислении).
Увеличение внутреннего долга вызвало соответствующий рост расходов на его обслуживание. Так, средства, необходимые ежемесячно только для погашения ранее выпущенных облигаций (без учета купонных выплат по двух-, трехлетним купонным бумагам, ОФЗ), достигли в первой половине 1998 года 10-15% месячного ВВП, или были больше, чем все месячные доходы федерального бюджета.
Ситуация на рынке государственного долга усугублялась длительной задержкой в проведении необходимой девальвации рубля: в результате инвесторы "закладывали" риск девальвации в цену государственных бумаг, что, в свою очередь, через рост их доходности вело к падению рынка акций. Большая доля нерезидентов на рынке государственных и корпоративных ценных бумаг требовала проведения взвешенной политики управления золотовалютными резервами страны и регулирования валютного курса в соответствии с реальным экономическим развитием. Не регулировались и высокие риски банковской системы, чрезвычайная слабость которой в полной мере проявилась в августе 1998 года.
Валютные кризисы бывают трех типов: самый простой, собственно валютный кризис, или кризис - платежного баланса; кризис государственного долга (финансовый), ведущий к валютному; долговой кризис частных заемщиков (банковский), тоже могущий вылиться в валютный при определенных условиях. Второй тип валютного кризиса происходит из-за чрезмерного накопления государственного долга, когда у инвесторов возникают сомнения в способности или желании правительства бесперебойно обслуживать свою задолженность.
Если долг номинирован в валюте, связь с валютным кризисом очевидна: отток капитала в ожидании дефолта (и/или девальвации) ведет к истощению резервов и к материализации призрака девальвации. Если же обязательства правительства номинированы в национальной валюте, то инвесторы, беспокоясь о финансировании дефицитов за счет печатного станка (что в конце концов ведет к инфляции и девальвации), переводят свои вложения из национальной валюты в иностранную, ускоряя тем самым девальвацию.
Управление внешней задолженностью
В Советском Союзе состояние кредитно-платежных отношений с другими государствами традиционно было покрыто завесой секретности. И сейчас, несмотря на гласность в России, практически этих данных почти нет в открытых статистических публикациях. Лишь некоторая информация в российской и зарубежной прессе, а также в ряде изданий международных организаций (как правило, по сообщениям самого правительства РФ) проясняет картину. Сведения эти отрывочны, трудно сопоставимы, а нередко и противоречивы. Тем не менее, они позволяют получить более или менее достоверное представление о существующей ситуации и российской политике по проблеме внешнего государственного долга.
На 1 января 1997 г. суммарный непогашенный внешний долг правительства Российской Федерации и долг, принятый на себя правительством, составлял 127,4 млрд. долл. Эта сумма охватывает все кредитные соглашения, заключенные правительством или гарантированные им, кредитные соглашения, заключенные Внешэкономбанком или гарантированные им, и кредиты, полученные или гарантированные экономическими субъектами, уполномоченными осуществлять заимствования от имени Союза ССР. Из нее исключены обязательства по валютным облигациям ("вэбовки", "Тайга" или "минфиновки"), которые являются инструментами внутреннего долга. (153, с. 75)
Из общей суммы данного внешнего долга 25,1 млрд. долл. составляют кредиты, полученные или гарантированные правительством РФ в период с начала 1992 г. Оставшиеся 102,3 млрд. долл. представляют собой внешние долговые обязательства бывшего СССР, которые приняло на себя правительство РФ (госдолг СССР).
Из-за короткого срока погашения большинства названных обязательств и отсутствия достаточного количества валюты для их обслуживания в соответствии с платежным графиком правительство было вынуждено добиваться их реструктуризации. Единственным исключением являются евробонды, выпущенные Внешэкономбанком, которые до настоящего времени обслуживаются в полном объеме и без просрочек (153, с.74-75).
В настоящее время основные кредиторы России это: Международный Валютный Фонд -11,2 млрд. долл. (по данным на 1 июня 1996 г.); Европейский банк реконструкции и развития - 2,5 млрд. долл.; кредиты под гарантии правительств стран OECD - 19,3 млрд. долл.(100, с. 72). Кредиторы по основной части союзного долга - правительства крупных промышленно развитых государств - членов Парижского клуба. Сумма задолженности составляет около 42 млрд. долл. Вторая категория -иностранные коммерческие банки или то объединение, которое теперь называется Лондонским клубом. Это 25 млрд. по основному долгу плюс 10 млрд. долл. просроченных процентов.
Следующая категория кредиторов - это правительства стран, которые не являются членами Парижского клуба. К ним относятся Южная Корея, Турция, некоторые арабские страны, с которыми сальдо после урегулирования взаимных финансовых претензий оказалось не в нашу пользу. Им Россия должна около 22 млрд. долл. Еще один вид долгов (примерно 4 млрд. долл.) - это коммерческая задолженность российских внешнеторговых организаций иностранным коммерческим фирмам. Имеются в виду незастрахованные долги (иностранные фирмы поставляли товары на свой страх и риск и не страховали этот риск в правительствах и банках своих стран).
Советский Союз накопил довольно значительный опыт кредитных отношений с Западом. Известно, что одним из первых шагов правительства после Октябрьской революции 1917 года стал отказ от уплаты царских долгов по кредитам западных государств. Но для нормализации отношений с этими странами первое социалистическое государство систематически прибегало к привлечению западных кредитов, стремясь ускорить и облегчить решение своих хозяйственных задач. Особенно активно политика внешних заимствований проводилась в 30-е годы для ускорения индустриализации и в 70-е годы (в условиях начавшейся разрядки международной напряженности) - для модернизации народного хозяйства и сокращения технического отставания в гражданских отраслях промышленности. Вместе с тем Советский Союз зарекомендовал себя как надежный заемщик, пунктуально выполняющий платежные обязательства, в том числе при необходимости и путем свертывания импорта, продажи золотого запаса, предметов исторического достояния государства.
