Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические аспекты проблемы долговой устойчивости и управления государственным внешним долгом 10
1.1. Сущность проблемы платежеспособности и долговой устойчивости 10
1.2. Теоретические и методологические основы управления государственным долгом 26
Глава II. Анализ мирового опыта управления государственным долгом 48
2.1. Современные подходы к созданию эффективной системы управления государственным долгом 48
2.2. Институциональные, правовые и организационные аспекты управления государственным долгом 71
2.3. Анализ современных методов управления государственным долгом 84
Глава III. Анализ актуальных проблем управления государственным внешним долгом Российской Федерации 117
3.1. Параметры долговой устойчивости и структура государственного внешнего долга Российской Федерации 117
3.2. Основные характеристики и тенденции развития системы управления государственным долгом Российской Федерации 130
3.3. Задачи и методы обеспечения и поддержания долговой устойчивости Российской Федерации 141
Заключение 162
Список использованной литературы 165
Приложения 172
- Сущность проблемы платежеспособности и долговой устойчивости
- Теоретические и методологические основы управления государственным долгом
- Современные подходы к созданию эффективной системы управления государственным долгом
- Параметры долговой устойчивости и структура государственного внешнего долга Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Ускорение процессов глобализации и интеграции мировых финансовых рынков привело, с одной стороны, к расширению доступа к заемным ресурсам и увеличению масштабов международного кредитования, а с другой - к усилению отрицательных последствий долговых кризисов. Нередко кризис государственного долга выступает важной составной частью более масштабных финансовых потрясений. Одним из таких примеров стал российский финансовый кризис 1998 года и, как одно из его проявлений, разрушительный кризис государственного долга.
Быстрое и широкое распространение государственных заимствований не сопровождалось столь же быстрой эволюцией теории управления суверенным долгом, разработкой проблем оценки эффективности предпринимаемых в долговой сфере мер и определения оптимальной долговой политики. Долгое время (практически до середины 1990-х гг.) сам вопрос о необходимости целенаправленного управления государственным долгом оставался, по существу, дискуссионным. Свидетельством недостаточного внимания властей к долговой проблеме стало перенакопление долгов многими странами к концу 1980-х гг. и отсутствие до недавнего времени национальных органов, ответственных за проведение политики управления государственным долгом.
Однако во второй половине 1990-х гг. из-за долговых кризисов в ряде развивающихся стран и наличия долговых проблем в некоторых развитых странах отношение к проблеме государственного долга претерпело существенные изменения. Стали приниматься решения о создании независимых или частично независимых органов - т.н. долговых агентств (офисов), ответственных за проведение политики управления суверенными долговыми обязательствами. Не последнюю роль сыграла и целенаправленная политика МБРР и МВФ, стимулирующая создание государствами -заемщиками эффективных систем управления суверенными долговыми
обязательствами. Во многих странах были предприняты решительные меры по стабилизации темпов роста государственного долга, установлению и достижению целевых ориентиров соотношений долговых и макроэкономических параметров, а также структуры долгового портфеля, стоимости его обслуживания и уровня присущего ему риска.
Ряд конкретных мероприятий, реализуемых в последние годы в сфере российского госдолга, дает основания полагать, что власти нашей страны также всерьез осознали необходимость перехода от принятия экстренных мер при "неожиданном" возникновении долговых проблем к созданию эффективной национальной системы управления задолженностью, которая позволила бы иметь постоянный и свободный (т.е. на приемлемых условиях) доступ к международному рынку заемных ресурсов и целенаправленно снижать стоимость обслуживания накопленного долга, полагаясь при этом не столько на искусство переговорщиков, сколько на широкий набор современных инструментов управления долговыми обязательствами, активно и успешно используемый в мировой практике.
В силу объективных причин российская долговая проблема в последние годы наполнилась новым содержанием: в настоящее время широко признано, что "у России уже нет проблемы величины государственного долга, а есть проблема эффективности его структуры"1. В условиях существенного улучшения экономического и долгового положения России возможности активного управления российским государственным долгом значительно расширяются.
Между тем, в отличие от вопросов кризисного управления суверенными долговыми обязательствами (их урегулирования), достаточно глубоко и всесторонне исследованных отечественными экономистами (в том числе А.П.Вавиловым, Д.В.Вторыгиным, В.В.Верхолазом, Л.Н.Илларионовым,
1 См. заявление первого замминистра финансов Российской Федерации А.В. Улюкаева. // Искусство делать долги. Россия. 25.03.2003
А.В.Петровым, А.Г.Саркисянцем, И.Н.Свистуновым, В.Е.Сухиновым, А.Н.Шохиным, Б.А.Хейфецем), многие вопросы текущего (т.е. безопасного с точки зрения образования кризисных процессов) управления госдолгом остаются открытыми, т.к. в фокус исследований российских специалистов проблема активного управления задолженностью попала сравнительно недавно. Применительно к современным условиям определенные аспекты данной проблемы исследовали Ф.С.Амирханова, М.О.Воложинская, Ю.А.Данилов, Е.А.Звонова, А.Н.Илларионов, О.В.Карелин, С.В.Качушкин, Е.В.Ковалишин, Е.С.Милевский, М.Н.Мишина, Б.А.Хейфец и др. Однако комплексное исследование проблемы в настоящее время отсутствует. Вопросы разработки действенного механизма оценки эффективности реализуемой государством заемной / долговой политики остаются неразработанными.
Актуальность исследования определяется, во-первых, необходимостью совершенствования российской системы управления государственным долгом, во-вторых, важностью изучения накопленного мирового опыта активного управления суверенной задолженностью и, в-третьих, недостаточной разработанностью теоретических и методологических аспектов данной проблемы в российской экономической науке.
Актуальность темы исследования, степень научной разработанности и практическая значимость проблем управления суверенным долгом определили выбор цели и задач диссертационной работы.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является исследование основных проблем совершенствования управления государственным внешним долгом России.
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
исследовать теоретические и методологические аспекты оценки долговой устойчивости суверенного государства - заемщика;
выявить основные критерии эффективной системы управления государственным долгом;
раскрыть параметры долговой устойчивости и особенности структуры государственного внешнего долга Российской Федерации, определяющие специфику управления этим долгом;
выявить основные тенденции развития российской системы управления государственным внешним долгом, ее слабые и сильные стороны, причины недостаточной эффективности и направления совершенствования;
разработать методику оценки эффективности мер в области управления государственным внешним долгом Российской Федерации;
сформулировать рекомендации по повышению эффективности государственной долговой и заемной политики России.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является государственный внешний долг. Предмет исследования - методы управления государственным внешним долгом, позволяющие избежать кризисных ситуаций и минимизировать стоимость обслуживания накопленного долга.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Исследование основано на диалектическом методе изучения мирового опыта управления государственным долгом. При разработке темы использованы общенаучные методы и приемы исследования: системный и исторический подходы, функциональный анализ, принципы диалектической логики. Оценка рыночного риска по государственному внешнему долгу Российской Федерации проведена с помощью экономико-математических методов (методология "Value-at-Risk"). Анализ статистических данных проведен с помощью метода группировок (табличного и графического).
При написании диссертации использованы научные труды экономистов и специалистов в области валютно-кредитных отношений и государственного долга. Среди них: С.А.Былиняк, А.П.Вавилов, Ю.Я.Вавилов, Д.Л.Головачев, Р.С.Гринберг, Ю.А.Данилов, Е.А.Звонова, Е.В.Ковалишин, С.И.Колотухин, Л.Н.Красавина, И.Н.Платонова, В.К.Поспелов, Б.М.Смитиенко, С.А.Сторчак,
Вяч.Н.Шенаев, А.Н.Шохин, Б.А.Хейфец. Использованы труды зарубежных авторов: A.Alesina, R.Barro, М. de Broeck, J.B.Buchanan, E.Domar, O.Gandenberger, H.Hansmeyer, T.Klaine, A.O.Krueger, K.- T.Magnusson, G.H.Milbradt, A.Lerner, E.Nowotny, A.Prati, V.Tanzi, G.Tabellini, J.Tobin и др.
В качестве эмпирической базы исследования использованы документы и аналитические материалы Международного валютного фонда, Всемирного банка, Организации экономического сотрудничества и развития и других международных организаций, отчеты и аналитические документы зарубежных долговых агентств, законодательные и нормативные документы (федеральные законы Российской Федерации, включая Бюджетный кодекс Российской Федерации, нормативно-распорядительные документы Правительства Российской Федерации), официальные статистические данные Минфина России, Банка России, Госкомстата России и др., а также периодические издания журналов и газет, публикации в сети "Интернет".
Тема диссертационной работы соответствует п. 15 паспорта специальности 08.00.14 "Мировая экономика" и п. 2.8. паспорта специальности 08.00.10 -"Финансы, денежное обращение и кредит".
Научная новизна исследования заключается в следующем: - в целях четкого определения целевой направленности деятельности по управлению суверенной задолженностью с учетом мирового опыта уточнено понятие "управление государственным долгом" (деятельность государственных органов, направленная на обеспечение своевременного и полного выполнения платежных обязательств по государственному долгу при минимизации соответствующих расходов федерального бюджета, а также на поддержание размера и структуры государственного долга, исключающих необходимость его реструктуризации);
систематизированы основные методологические подходы к анализу долговой устойчивости суверенного заемщика, учет которых позволит корректно оценивать состояние долговой устойчивости России;
выявлены основные проблемы управления государственным внешним долгом Российской Федерации (децентрализация управления, несовершенство правовой базы, разрозненность учета, низкий уровень транспарентности, неприменение методов оценки рисков и др.) и предложены конкретные меры по их устранению;
на базе мирового опыта разработана методика оценки эффективности политики в области управления государственным внешним долгом Российской Федерации, сводящаяся к установлению "целевых ориентиров", отражающих оптимальную структуру долга, и позволяющая минимизировать затраты федерального бюджета на обслуживание долга.
Практическая значимость исследования. Теоретические выводы и
практические рекомендации, внесенные автором, ориентированы на
использование федеральными органами исполнительной власти и организациями, осуществляющими управление государственным долгом Российской Федерации. Практическая значимость заключается:
в разработке методики анализа эффективности долговой и заемной политики России, позволяющей объективно оценивать конкретные результаты управления государственным внешним долгом;
в развитии системы оценки рисков по государственному внешнему долгу России, разработке подходов по определению оптимальной структуры этого долга, позволяющей снизить уровень риска и минимизировать соответствующие затраты федерального бюджета.
Выводы и предложения, сформулированные в исследовании, могут быть использованы в системе высшего образования, в частности, в процессе
преподавания учебных дисциплин "Международные экономические отношения" и "Международные валютно-кредитные отношения".
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы, касающиеся реформирования системы управления государственным долгом Российской Федерации, оценки состояния долговой устойчивости России, создания системы оценки рисков по долгу, использовались Внешэкономбанком при выполнении им функций агента Правительства Российской Федерации по государственному внешнему долгу, в том числе в процессе разработки предложений, адресованных федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации, а также изложены в публикациях диссертанта.
Исследование выполнено в рамках комплексной темы НИР "Финансово-экономические основы устойчивого и безопасного развития России в XXI веке", разрабатываемой Финансовой академией при Правительстве Российской Федерации.
Сущность проблемы платежеспособности и долговой устойчивости
Мировой опыт свидетельствует, что теоретическое осмысление управления государственным долгом находится в плоскости платежеспособности или, оперируя более современным понятием, долговой у сто й ч и вости госуд арства-заемщи ка.
Платежеспособность {solvency) как экономическое понятие, отражающее способность страны-должника выполнять обязательства по погашению и обслуживанию накопленного долга, традиционно определялась в экономической науке в качестве важнейшего фактора, обуславливающего наличие либо отсутствие у заемщика проблем с выполнением обязательств по долгу. Ни в коей мере не отрицая подобный классический подход, представляется возможным при рассмотрении теоретических аспектов управления государственным внешним долгом несколько сместить акценты: поддержание страной-заемщиком платежеспособности - необходимое, но еще недостаточное условие для своевременного и полного выполнения ею взятых на себя долговых обязательств.
Важнейшей предпосылкой поддержания платежеспособности страны традиционно рассматривается наличие положительного сальдо расчетов по внешней торговле. Иными словами, понимается, что если страна-заемщик в состоянии генерировать чистые доходы от экспорта в объеме, достаточном для выполнения обязательств по накопленному внешнему долгу, она в целом удовлетворяет критерию платежеспособности, т.е. сохраняет свою способность погашать и обслуживать накопленный внешний долг. Однако при таком подходе готовность страны платить по своим обязательствам иностранным кредиторам и готовность самих кредиторов осуществлять дальнейшее кредитование заемщика на прежних условиях, по сути, принимаются как данность. Это, вполне понятно, далеко не всегда соответствует действительности.
Понятие долговой устойчивости, в отличие от понятия платежеспособности, помимо способности страны-заемщика выполнять имеющиеся обязательства по долгу, отражает еще и готовность страны платить, а кредиторов - продолжать начатое ими кредитование. Показательно, что именно достижение странами-должниками состояния долговой устойчивости является основным критерием, определяющим решения, которые принимает Парижский клуб кредиторов и международные финансовые организации с целью урегулирования задолженности суверенных дебиторов.
Долговая устойчивость (debt sustainabilitv) может быть определена как такое состояние размера и структуры задолженности, которое позволяет стране-заемщику в полном объеме выполнять текущие и будущие обязательства по ее обслуживанию без ущерба социально-экономическому развитию и исключает необходимость прибегать к списанию и/или реструктуризации задолженности.
Для страны-заемщика, имеющей устойчивые дефициты торгового и текущего балансов, поворотной точкой перехода к соответствующим положительным сальдо является обеспечение и поддержание не только платежеспособности, но и долговой устойчивости. При этом ключевым аспектом является тот факт, может ли такое состояние быть достигнуто без значительных экономических потрясений, радикального пересмотра проводимой макроэкономической политики, серьезного сокращения объемов потребления и поступающих в страну ресурсов (capital flows). При положительном ответе на этот вопрос, имеющийся дефицит основных составляющих платежного баланса может быть расценен как приемлемый, т.е. его устранение возможно за счет мер корректирующей экономической политики. В противном случае, достижение страной состояния долговой устойчивости будет возможно лишь в случае облегчения долгового бремени, предоставленного со стороны внешних кредиторов.
Раскроем сущность понятия "долговая устойчивость", рассмотрев его в широком, макроэкономическом контексте.
Как известно, потоки частного капитала могут стать источником существенных выгод как для страны, предоставляющей кредитные ресурсы, так и для страны, их получающей. Через механизм ссудного капитала, кредиторы имеют возможность извлечь повышенную прибыль и диверсифицировать свои кредитные портфели, а заемщики - инвестировать в объемах, больших, чем это могут позволить их внутренние сбережения. Существенное значение для страны-реципиента имеет и косвенный положительный эффект - от передачи новых технологий, повышения уровня образования, стимулирования других аспектов развития - обеспечиваемый, прежде всего, за счет сопутствующих кредитным вложениям прямых иностранных инвестиций.
Значительная часть в общем объеме притекающего в страну заемного капитала приходится на долю средств, поступающих в распоряжение государства (суверена). Эти средства могут стать источником финансирования государственных расходов в реальном секторе экономики страны. Если данные вложения будут эффективны, темпы экономического роста возрастут и будут созданы возможности для финансирования расходов на обслуживание возросшего вследствие внешних заимствований государственного долга.
У многих государств именно так все и происходит - внешние заимствования, осуществляемые в оптимальных масштабах и обслуживаемые в установленные сроки, выступают в качестве фактора экономического развития и не становятся причиной возникновения долговых проблем. В ряде случаев, однако, возврат одолженных у кредиторов средств становится крайне затруднительным или даже невозможным для заемщика. Иными словами, бремя государственного долга становится для него непосильным. Когда же размер долга действительно является чрезмерным для государства-дебитора?
Теоретические и методологические основы управления государственным долгом
На сегодняшний день в мировой экономической литературе имеется значительное количество работ, посвященных проблематике государственного долга в целом и задаче его управления в частности. Между тем, есть все основания утверждать, что целый ряд существенных аспектов проблемы остается неразработанным, и прежде всего - в российской научной литературе.
Проиллюстрируем данное утверждение на конкретных примерах, обратившись для начала к зарубежным источникам информации.
Различные аспекты теории государственного долга рассматривались в работах таких зарубежных авторов, как R. Barro, J.B. Buchanan, Е. Domar, О. Gandenberger, К.-Н. Hansmeyer, A. Lerner, Е. Nowotny, V. Tanzi, J. Tobin и др. Опыт урегулирования государственной задолженности был обобщен в материалах МВФ, Мирового банка и других международных организаций.
Методы управления государственным долгом - регулирования его состава и структуры при неизменном либо изменяемом совокупном объеме -описываются в зарубежной экономической литературе понятием "debt management" ("долговой менеджмент").
Одним из первых на важность государственной политики по регулированию структуры задолженности обратил внимание J. Tobin, отмечавший, что благодаря правильному выбору подходящих форм долговых обязательств государству удается предупредить многие нежелательные воздействия.
G.H. Milbradt под управлением долгом понимал сознательное его переструктурирование в угоду каким-либо целям экономической политики, а задачу управления госдолгом видел как минимизацию издержек по его обслуживанию, "...когда государство старается провести займы по наиболее выгодным условиям" (использовал понятие "фискально ориентированное управление долгом"). Механизм регулирования структуры госдолга представлялся автору достаточно простым и затрагивающим только процентные долговые обязательства: "...в условиях высокой стоимости заимствований государство старается по возможности не брать долгосрочных кредитов и не обменивает краткосрочные обязательства на долгосрочные, чтобы в будущем не быть связанным обязательствами, обслуживаемыми по высокой процентной ставке"15.
В монографии сотрудника Всемирного банка Т. Клайна "Управление внешним долгом. Вводный курс"16, был дан широкий обзор проблем, связанных с управлением государственным внешним долгом. Исследование, адресованное, в первую очередь, сотрудникам вновь образованных государственных учреждений по управлению долгом, было представлено на организованных Всемирным банком семинарах для государственных служащих, отвечающих за управление долгом в Албании, Армении, Белоруссии, Эстонии, Латвии, Литве и Украине. В документе обобщены материалы из публикаций и рабочих документов Всемирного банка, а также из прочей литературы по рассматриваемой теме.
Главный вывод монографии состоит в том, что успешное управление долгом требует организованного сотрудничества между всеми подразделениями правительства, располагающими ключевой информацией для принятия решений, касающихся доступа к внешнему финансированию и его использования. В частности, необходимо, чтобы подразделение правительства, отвечающее за мобилизацию ресурсов для обслуживания долговых обязательств, имело также решающий голос при принятии решений, касающихся внешних заимствований. Такие решения всегда сложны. Они требуют (1) реалистических прогнозов основных макроэкономических переменных и платежного баланса; (2) постоянного анализа состояния внешних финансовых рынков и возможностей (целесообразности) внешних заимствований и (3) полной и постоянно обновляемой информации о внешнем долге.
Существенная часть работы посвящена вопросам создания системы статистики по долгу как ключевому элементу системы управления суверенным долгом.
T.Magnusson17, глава Шведского национального долгового офиса SNDO, попытался на базе опыта своей деятельности ответить на ряд ключевых вопросов, касающихся становления в стране эффективной системы управления суверенным долгом.
Отвечая на вопрос "что понимать под эффективным управлением государственным долгом?", автор подчеркивает важность следующих составляющих такого управления: формирование системы контроля за поступлениями и оттоком государственных средств, мониторинг кредитного риска по операциям правительства (включая адекватный учет условных обязательств), полный контроль за накопленным государственным долгом, становление всеобъемлющей системы оценки риска по долговому портфелю, реализация комплекса мер по становлению и развитию эффективного рынка государственных ценных бумаг.
Современные подходы к созданию эффективной системы управления государственным долгом
Портфель государственных долговых обязательств, как правило, является крупнейшим долговым портфелем в стране. Структура государственного долга во многих случаях отличается сложностью и рискованностью, что может представлять серьезную угрозу для финансовой стабильности страны. История ряда стран служит иллюстрацией того, как необоснованная структура долга в плане сроков погашения, валют или процентных ставок либо значительные необеспеченные резервами условные обязательства правительства могут стать важными факторами распространения экономических кризисов. Так, например, серьезные долговые проблемы нередко возникали из-за того, что правительства уделяли чрезмерно большое внимание потенциальной экономии расходов при осуществлении заимствований и привлекали крупные краткосрочные займы или займы с плавающей процентной ставкой. В результате государственные бюджеты подвергались значительному риску неблагоприятного изменения условий на финансовых рынках, когда наступали сроки погашения долга или возникала потребность в его рефинансировании. Чрезмерная зависимость от долга, выраженного в иностранной валюте, также зачастую становилась фактором, серьезно ухудшающим кредитоспособность страны, оказывающим давление на обменный курс и вызывающим напряженность в денежно-кредитной сфере.
Недавние - конца XX века - кризисы на рынках долговых инструментов развивающихся стран еще раз высветили значение надежных методов управления долгом и потребность в эффективно работающих и развитых национальных рынках капитала. Хотя неэффективная политика в области государственного долга не всегда была единственной или даже главной причиной возникновения этих кризисов, игнорирование или недостаточное внимание риску, присущему портфелю долговых обязательств центрального правительства, нередко способствовали значительному обострению кризисных явлений.
Из вышесказанного следует, что надежное управление государственным долгом, сопровождающееся эффективными мерами по ограничению уровня риска, присущего портфелю государственных долговых обязательств, имеет существенное значение для снижения степени уязвимости страны при распространении кризисных явлений и финансовых рисков, а также для ослабления угрозы нестабильности для частного сектора. Особую остроту имеет проблема эффективности долгового менеджмента для сравнительно небольших стран и стран с "формирующимися рынками", которые, в силу относительно меньшей степени диверсификации экономики, небольшой базы внутренних сбережений и неразвитости финансовой системы, нередко более уязвимы при международных финансовых потрясениях.
Причины рискованности структуры долга, однако, нередко кроются в необоснованной экономической политике - бюджетно-налоговой, денежно-кредитной и валютной. В этой связи от надежной практики управления долгом нельзя ожидать решения всех проблем. Осмотрительная заемная и долговая политика не является панацеей и не может подменить надежное бюджетно-налоговое и денежно-кредитное регулирование. Управление суверенными долговыми обязательствами, каким бы надежным оно ни было, не в состоянии предотвратить кризис при слабых основах макроэкономической политики.
Безусловно, у каждой страны свои потребности в укреплении потенциала в области управления государственным долгом. Динамика решения поставленных в этой области задач определяется ограничениями, налагаемыми уровнем развития внутреннего рынка капитала, возможностями доступа на внешние финансовые рынки, особенностями валютного режима, качеством проводимой макроэкономической политики и мер нормативного регулирования, организационно-правовыми особенностями, доступностью необходимых технологических, кадровых и финансовых ресурсов. Соответственно, правительствам различных стран приходится принимать строго индивидуальные решения при формулировании целей и формировании стратегии управления долгом, определении предпочтений в отношении допустимой степени риска, выборе модели организационной структуры и методов управления государственным долгом, поиске путей обеспечения надежного управления суверенными долговыми обязательствами.
На текущем этапе, однако, происходит все большее сближение мнений относительно того, что понимается под надежной практикой управления государственным долгом, содействующей максимальному снижению степени уязвимости при различных финансовых потрясениях - как порожденных, например, внутренними проблемами банковского сектора страны, так и привнесенных извне в результате распространения мирового финансового кризиса. В этой связи весьма примечательным является тот факт, что по инициативе МВФ и МБРР были разработаны и в марте 2001 г. утверждены так называемые "Наставления по управлению государственным долгом"49. Документ был подготовлен в целях оказания содействия правительствам, осуществляющим разработку мер, необходимых для повышения качества управления долговым портфелем и формирования эффективной национальной системы управления госдолгом, и стал, по существу, уникальным сводом накопленных международной практикой важнейших подходов к разработке и реализации эффективной стратегии управления суверенной задолженностью.
В документе была сделана попытка сформулировать основные принципы реализации долгового менеджмента, применимые в условиях широкого круга стран, находящихся на различных этапах экономического развития и имеющих различные организационно-правовые структуры по управлению государственным долгом. Наставления затрагивают широкий диапазон финансовых требований к центральному правительству (в частности, относятся как к внутреннему, так и внешнему государственному долгу) и не "провозглашаются" в качестве набора обязательных к исполнению практических методов или обязательных предписаний, применимых ко всем странам в любых условиях.
Параметры долговой устойчивости и структура государственного внешнего долга Российской Федерации
В период времени, прошедший после кризиса 1998 года, Российская Федерация сумела существенным образом улучшить как абсолютные, так и относительные показатели, характеризующие состояние внешней задолженности. Так, по данным официальной статистики Минфина России, предельные размеры внешнего долга сократились со 161 млрд. долл. США в 1999 году (данные по состоянию на 01.01.1999 г., включая долг Центрального банка) до 124 млрд. долл. США в 2003 году (предварительные данные на 01.01.2003 г.). Особенно активно процесс снижения абсолютных размеров внешнего долга и долговой нагрузки на экономику проходил в последние три года. Данное обстоятельство было следствием как успешного развития национального хозяйства страны в целом, так и целенаправленного использования Правительством Российской Федерации переговорного процесса с основными группами внешних кредиторов для сокращения объема долга, оптимизации его структуры, выравнивания графиков платежей. Удалось устранить пиковые нагрузки на бюджет в отдельные годы в той мере, в какой это было возможным с учетом крупных единовременных выплат по внешним облигационным займам и ОВГВЗ.
По данным официальной статистики России101, в 1999 году темпы роста ВВП составили 105,4%, в 2000 году - 109,0%, в 2001 году - 105,4%, в 2002 году (предварительная оценка) - 104,5%. При этом имело место последовательное укрепление курса рубля, что в сочетании с указанными темпами экономического роста обеспечивало быстрое увеличение ВВП в долларовом выражении. На протяжении последних трех лет эта величина почти удвоилась, что не могло не сказаться на всех относительных показателях, характеризующих состояние долга. Сохранение высоких объемов экспорта в сочетании с умеренными темпами прироста импорта позволило поддерживать значительное (несмотря на постепенное сокращение) положительное сальдо счета текущих операций платежного баланса (34,6 млрд. долл. США в 2001 году и около 30 млрд. долл. США в 2002 году)102. В условиях снижения чистого оттока капиталов из России это способствовало быстрому накоплению золотовалютных резервов Центрального банка (с 27,9 млрд. долл. США на конец 2000 года до 47,7 млрд. долл. США на конец 2002 года). Коэффициент покрытия импорта вырос с 2,8 месяца в IV квартале 1999 года до 6,8 месяца в IV квартале 2002 года103.
Значительное снижение в последние годы объема государственного внешнего долга (с начала 1999 года - более, чем на 20%, с начала 2001 года (144,4 млрд. долл. США) - более, чем на 15%; с начала 2002 года (133,4 млрд. долл. США) - более, чем на 6%)104 в сочетании с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой и устойчивым ростом основных макроэкономических показателей развития российской экономики (ВВП, экспорта, доходов федерального бюджета) привело к существенному укреплению долговой устойчивости России. Это наглядно иллюстрируется и динамикой ее долговых коэффициентов, которые, безусловно, вышли из опасных зон. Прогнозные значения таких коэффициентов, приведенные в приложении 12 (стр. 203) и рассчитанные автором настоящего исследования, исходя из достаточно консервативного сценария макроэкономического развития страны, дают основания полагать, что проявившаяся тенденция к улучшению долгового положения России приняла устойчивый характер.
Достигнутые Россией к началу 2003 года значения основных показателей, используемых в мировой практике для оценки состояния долговой устойчивости государства, фактические свидетельствуют о следующем. 1) Соотношение "государственный долг / ВВП" у России (42%) значительно ниже, чем признанный в соответствии с международными стандартами (требования Маастрихского соглашения) безопасный уровень, равный 60%. Кроме того, российское значение этого коэффициента лучше, чем средний показатель (около 48%) по группе стран с аналогичным по состоянию на 2002г. уровнем суверенного кредитного рейтинга, и практически равно среднему значению (примерно 40%) по группе стран, обладавших в этот период инвестиционным уровнем рейтинга. 2) По показателям "PV внешнего долга / экспорт" (99%) и "PV внешнего долга / ВВП" (33%) Российская Федерация относится, в соответствии с классификацией Мирового банка (методика "Debtor Reporting System"), к группе стран с умеренной степенью долгового обременения ("moderately indebted countries"). 3) Показатель "PV государственного долга / доходы федерального бюджета" (69%) у России существенно лучше уровня, требуемого для обеспечения относительной долговой устойчивости (250% - максимум); 4) Значение коэффициента "платежи по внешнему долгу / экспорт" (21%) у России более или менее сопоставимо с показателем по группе стран со средним уровнем доходов на душу населения, к которым относится и Российская Федерации, а также государств Европы и средней Азии.
Помимо снятия проблемы "пика" платежей по государственному внешнему долгу в 2003 году, о нормализации текущей долговой ситуации России несомненно свидетельствуют и такие факты, как улучшение кредитного рейтинга страны и самые благоприятные за последние годы условия потенциальных заимствований на внешних облигационных рынках.
Приведенные данные дают основания полагать, что в макроэкономическом плане состояние внешнего долга страны не вызывает серьезных опасений при нынешней ситуации в экономике и текущем состоянии платежного баланса. Другими словами, объем накопленного внешнего долга перестает оказывать решающее влияние на экономическое развитие страны и состояние государственного бюджета, в результате чего создаются предпосылки для переориентации российского бюджета с долгового приоритета на социальный.
Таким образом, проблема российской внешней задолженности на обозримую перспективу лежит не столько в плоскости абсолютной способности погашать и обслуживать внешний долг в жестком соответствии с имеющимися графиками, сколько в факторах системного порядка, связанных, во-первых, со структурой и качеством российских долговых обязательств, а во-вторых, - с обеспечением эффективности функционирования существующей системы управления государственным долгом. Оба эти фактора, оказывая непосредственное влияние на условия доступа Российской Федерации к ресурсам международных рынков капитала, в конечном итоге, наряду с такими долговыми показателями как отношение объема долга к ВВП, отношение платежей по внешнему долгу к объему экспорта, а в более широком смысле - к объему поступлений по счету текущих операций, предопределяют состояние долговой устойчивости России. Приоритеты долговой стратегии на среднесрочную перспективу должны неизбежно учитывать эти изменившиеся реалии.
