Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и методологические основы долговой проблематики 11
1.1 Сущность и содержание проблематики государственного долга 11
1.2. Методы управления государственным долгом 28
1.3. Типология мировых долговых кризисов 36
Глава 2. Опыт регулирования государственной задолженности 48
2.1. Основные тенденции развития мировой, государственной задолженности 48
2.2. Практика урегулирования государственной задолженности в отдельных странах 62
2.3. Отличительные особенности долгового бремени России 76
Глава 3. Эволюция методов управления государственным долгом в России 94
3.1. Реструктуризация внешней задолженности 94
3.2. Проведение конверсионных операций 104
3.3. Нефедеральные внешние долги 113
3.4. Управление внутренним долгом 118
Глава 4. Проблемы и противоречия управления долгом России 134
4.1. Особенности взаимоотношений России с МФО и странами СНГ 134
4.2. Специфика денежно-кредитной, налогово-бюджетной и валютной политики в контексте управления долгами России 146
4.3. Особенности взаимодействия внутреннего и внешнего долгов РФ 153
Заключение 166
Литература 176
Приложения
- Сущность и содержание проблематики государственного долга
- Основные тенденции развития мировой, государственной задолженности
- Реструктуризация внешней задолженности
- Особенности взаимоотношений России с МФО и странами СНГ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из наиболее острых экономических, политических и социальных проблем России на рубеже веков стала государственной задолженности. Переход проблемы управления государственным долгом в разряд первостепенной важности во многом вызван финансовым кризисом 1998 года, в результате которого российское правительство отказалось выплачивать по накопленной задолженности,
Огромные платежи, которые предстоит сделать России в ближайшее время (по некоторым подсчетам, на эти цели уйдет более трети всех бюджетных расходов) способны повлиять на снижение уровня жизни населения, отрицательно сказаться на экономическом и научно-техническом развитии страны, Можно утверждать, что все будущее российской экономики и перспективы укрепления политической и социальной стабильности в решающей степени будут зависеть от наличия эффективной политики управления государственными долгами, от тех средств и методов, которыми будет решаться проблема долгов. Президент РФ В.В, Путин, выступая на расширенном заседании коллегии Минфина России, заявил: «Необходимо стремиться к сокращению долга, улучшению его структуры, снижению стоимости его обслуживания». В,В. Путин особо отметил, что «этим целям должен служить новый подход к управлению долгом» [30]. Совершенно очевидно, что перспективы развития страны и повышения благосостояния населения прямо связываются с решением проблемы долгов и выработки эффективного управления внутренней и внешней задолженностью России.
Очевидно также, что при решении проблемы государственной задолженности необходимо оптимально использовать уже имеющийся передовой мировой опыт. Это особенно важно, поскольку до сих пор способы урегулирования государственной задолженности, применявшиеся правительством России в 90-х гг., не были удачными. Фактически за рамками
4 применяемых способов остался весь положительный мировой опыт по управлению долгами. Особый интерес для России представляют принципы обеспечения развитыми странами ликвидности путем осуществления структурных реформ и использования внешнего заимствования без обострения экономической ситуации в стране. Исследование подобного положительного опыта (способов, методов и принципов управления долгами) стран-должников, особенно имеющих типологически сходные с российской экономикой проблемы, имеет наибольшую ценность для выработки Россией мер по эффективному управлению ее государственной задолженностью.
Высокое качество управления государственным долгом снижает для страны и степень уязвимости национальной экономики перед лицом международных финансовых потрясений, независимо от того вызываются ли они внутренними причинами, или же привносятся извне (в результате распространения, например, мирового финансового кризиса). Взвешенная и осмотрительная политика в области управления государственным долгом (наряду, естественно с надежной макроэкономической политикой) -- гарантия ограничения издержек, вызываемых такими потрясениями.
Риск уязвимости особенно высок в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, характеризующихся, как правило, формирующимися финансовыми рынками и неразвитостью финансовых систем. В их хозяйственных структурах потрясения могут сопровождаться более разрушительными последствиями, особенно в связи с неконтролируемым движением сравнительно крупных потоков капитала.
Актуальность выбранной тематики обусловлена также создавшимся вакуумом новых теоретических разработок по данному направлению, узким набором применяемых в России методов управления государственным долгом, а также существующей практикой руководства конъюнктурными соображениями в отрыве от стратегической направленности движения экономики и национальных целей. Следует также отметить, что, несмотря на всю очевидную актуальность темы, в нашей экономической литературе
5 ощущается недостаток в комплексных исследованиях, в основу которых положен анализ передового мирового опыта и его конструктивной адаптации к условиям современной России. Как правило, имеющиеся работы посвящены тем или иным частным аспектам темы.
Объектом исследования являются особенности управления государственным долгом России в контексте мирового опыта решения долговых проблем. Проблема изучается на материалах России, а также наиболее интересных для целей нашего исследования развитых и развивающихся стран мира. Временные рамки исследования определены 1991-2001 гг. В необходимых случаях для сравнительного анализа используются и более ранние временные интервалы.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего диссертационного исследования - комплексный системный анализ процесса управления государственным долгом России с выделением его особенностей и разработкой конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию этого процесса на базе использования передового мирового опыта в этой области.
Для достижения этой цели в диссертации были поставлены следующие задачи:
Проанализировать и выявить основные характеристики управления государственным долгом России за период после 1991 года и по настоящее время;
Рассмотреть основные теоретические и практические аспекты зарубежного управления государственной задолженностью за тот же период, выделив положительный мировой опыт в этой области;
Выделить узкие и уязвимые места в российской практике управления государственной задолженностью;
Определить особенности российского управления государственной задолженностью за период с 1991 года и по настоящее время;
Сформулировать концептуальные новоосновы эффективного управления государственной задолженностью. При этом упор делается на выявлении механизмов тесной корреляции процесса управления долгом с осуществлением эффективной стратегии развития страны в национальных интересах, а также недопущения принятия рискованных сценариев долгового процесса и обеспечения выполнения обязательств страны на средне- и долгосрочную перспективы по критерию более низкой стоимости;
6. Разработать конкретные предложения и рекомендации по осуществленному изменению нынешней практики управления государственной задолженностью России.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составляют основные принципы экономической теории, общей логики и научной объективности, анализ причинно-следственных связей и закономерностей, системный и сравнительный анализ, методы от частного к общему и от общего к частному, общения, аналогии, а также экономико-математический и макроэкономический подходы.
Автор внимательно ознакомился с теоретическими трудами российских ученых, анализирующих закономерности и особенности экономического и общественно-политического состояния России после 1991 года и переживаемого страной системного и структурного кризисов, происходящих на фоне процессов глобализации мировой экономики и финансов, углубления интернационализации мирохозяйственных связей и развернувшегося нового этапа научно-технической революции. Среди наиболее интересных работ этого плана следует отметить работы Андриянова В.Д., Богданова И.Я., Булатова А., Глазьева С.Ю., Гусакова Н.П., Делягина М.Г., Зотовой Н.А., Иноземцева В.Л., Калинина А.П., Королева И.С., Львова Д.С., Ломакина В.Н., Мосейкина ЮН., Масленникова В.П., Мироненко Н.С., Наумова И.Н., Осипова Ю.М., Потемкина А.П., Ремчукова К.В., Радионова Ю.Н., Спиридоновой И.А., Станиса В.Ф., Сиденко А.В., Тарасова К.С., Шилина И.Г., Яшкина В.А. и некоторых других. Академик и президент РУДН В.Ф. Станис, отмечая в 1998 г., что Россия после 1991 года в результате проводимых реформ втягивается в экономический кризис, переходящий в "обвал, коллапс финансовый, банковский, бюджетный,
7 платежный", призывает для выхода из этой симпатии "отказаться от политики, исходящей из представлений о рыночной экономике XIX века" и признать необходимость "синтеза плана и рынка", "необходимость государственного регулирования" [50].
Большую помощь в нашей работе оказали труды специалистов в области мировых и отечественных финансов (в первую очередь те из них, где анализируются те или иные аспекты долговой проблемы и ее управления). Здесь следует отметить труды Агаркова М.М., Амирханова Ф.С, Андреева В JC, Анесянца С.А., Барановой Л.Г., Врублевской О.В., Бычкова А.П., Вавилова Ю.Я., Головочева Д.Л., Дмитриева М.Э., Жукова Е.Ф., Изместьева Д.В., Илларионова А.Н., Красавиной Л.Н., Круглова В.В., Куракова В.Л., МонтесаМ.Ф., Петрова А.В., Пушкаревой В.М., Саркисянца А.Г., Смыслова Д.В., Трофимова С.Ю., Федякиной Л.Н., Хайхадаевой О.Д., Чеботаревой Н.А. Автор познакомился также с трудами зарубежных авторов, чьей областью научных интересов являются мировые финансы и долговая проблематика: Аткинсон Э., Бьюкенен Дж., Барро Р., Бекк У., Бернхейм Б., Дейл Р., Доунс Дж., Гудман Дж., Камински Дж., Кеннеди П., Ли Е., Маклеод Р., Мальпас Д., Маттионе Р., Мотун Ж., , НаЙт М., Ослунд А., Перссон М., Рейнхарт К., Рэдхэд К., Сайис Д., Стиглиц Д., Соломон Р., Сорос Дж., ФридменМ., Эйхенгрин Б. и некоторые другие классики мировой политэкономии.
Основными источниками исследуемых материалов, которые были проанализированы, обобщены и использованы в ходе диссертационного исследования стали указанные выше труды российских и зарубежных ученых и специалистов, а также публикации ООН, МВФ, МБРР, ЕБРР и ряда других международных организаций. Нами были также использованы статистические материалы российских организации, периодических изданий. С целью решения поставленных перед нами задач были проанализированы научные исследования и публикации различных авторов, размещенные в Интернете на официальных сайтах Мирового банка и Международного валютного фонда. Вполне возможно, что часть исследований осталась за рамками анализа, так как при проведении исследования использовались материалы преимущественно последних 3-х - 5-ти лет.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
Диссертационное исследование является первым комплексно-системным анализом особенностей управления государственным долгом России в 1991-2001 гг., которые рассматриваются в контексте мирового опыта решения долговых проблем. Данная диссертационная работа является первой попыткой обоснования методов и механизма управления как внешней, так и внутренней задолженностью страны, нахождения оптимального баланса внутренних и внешних интересов государства при формировании долгового портфеля государства, взаимоувязки урегулирования внешней зависимости страны при снижении долговой нагрузки на экономику государства с экономическим курсом правительства. Мы впервые попытались использовать комплексный подход к управлению внутренней и внешней задолженностью страны (без отрыва одной от другой);
Предпринята попытка выработки единых критериев эффективности государственных заимствований исходя из представления единого государственного долга (внешнего и внутреннего) и их соответствия целям стратегии развития России;
Высказана и аргументирована идея о необходимости централизации управления государственным долгом России в рамках единого управляющего центра, отвечающего за состояние и развитие как внешнего, так и внутреннего долгов;
Предложен проект создания Центра (Агентства) по управлению государственной задолженностью. Выделена его структура и функции (включающие 21 функциональное направление). Основная задача центра -определение целей и задач государства в указанной сфере, планирование и осуществление практической политики, мониторинг за внешними и внутренними заимствованиями и их целевым размещением, прозрачность и
9 подотчетность деятельности, ежегодная проверка аудиторами, полная ответственность за результаты;
Аргументирована позиция, согласно которой государственный долг следует рассматривать не только как следствие чрезвычайных ситуаций и инструмент их преодоления, но и как самостоятельный (отдельный) элемент регулирования макроэкономических процессов. Государственный долг выступает как инструмент преодоления циклических спадов, стабилизатор экономической ситуации и регулятор экономической активности и структурной трансформации экономики;
Сформулированы концептуальные основы формирования новой долговой стратегии России;
Уточнена типология мировых долговых кризисов (проиллюстрированная практикой стран и регионов мира);
Впервые применительно к проблеме внешней и внутренней задолженности России рассмотрен вопрос управления рисками (валютным, рыночным, процентной ставки, пролонгирования, ликвидности и неполной конвертируемости рубля). Обосновано предложение о Центре учета внутреннего и внешнего долга (мониторинга);
Аргументирована необходимость оценки рисков при управлении государственной задолженностью;
Дан анализ современных методов управления задолженностью, который позволил уточнить классификацию методов управления государственной задолженностью (в том числе в конверсионных сделках);
Новизной работы является также обоснование и определение тесной взаимосвязи и взаимовлияния между государственным внутренним и внешним долгом;
Выявлено, что управление государственным долгом осуществляется эффективно только в том случае, если правительством последовательно проводится комплексная макроэкономическая политика, так как очевидно, что
10 система средств и методов управления государственным долгом полностью соответствует конкретным этапам развития управления экономикой страны.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит, прежде всего, в анализе мирового передового опыта управления государственной задолженностью и разработке на этой базе практических рекомендаций по его использованию в практике России.
Основные положения и выводы работы могут быть использованы исполнительными и специализированными органами России для повышения эффективности государственного управления внешним и внутренним долгом и оптимизации принимаемых в этой сфере решений.
Кроме того, материалы диссертации могут быть использованы при разработке российской теории управления государственной задолженностью и формировании теоретической базы государственной политики управления внешним и внутренним долгом страны.
По нашему мнению, указанные материалы могут применяться также учебно-педагогическом процессе в ВУЗах России при чтении лекций и проведении семинаров по курсам "Мировая экономка", "Международные экономические отношения", "Финансовые системы зарубежных стран и России, "Международные валютно-кредитные и финансовые отношения", "Макроэкономическое регулирование и планирование", "Финансы и кредит" и некоторым другим темам.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались на кафедре макроэкономического регулирования и планирования Российского Университета дружбы народов. Он нашли свое отражение также в 4 публикациях автора, (в т.ч. брошюре "Особенности управления внешним долгом России в период 1991-2001 гг.)" общим объемом 3,5 п.л.
Сущность и содержание проблематики государственного долга
В наиболее общем виде государственный долг представляет собой сумму всех накопленных за определенный период времени бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся за это время положительных сальдо бюджета. Как нам представляется, данное определение, однако, не учитывает текущую административную задолженность, возможные отказы от погашения долгов и процентов (дефолты), реструктуризации, конверсии, списания и эмиссионные погашения бюджетных дефицитов.
В этой связи более точное определение дается российским экономистом Д.Л. Головачевым: «Под государственным долгом понимаются все непогашенные долговые обязательства государства (включая процентные платежи) по отношению к частным лицам и институтам (в т.ч. и иностранным) вне государственного сектора, атакже иностранным государствам» [15, С.45].
Конкретизируя данную формулировку, необходимо отметить, что к государственному долгу не относится задолженность государственных предприятий, а также предприятий с контрольным пакетом акций у государства. Данный вопрос в настоящий момент является дискуссионным и может трактоваться неоднозначно. Так, например, в Австрии задолженность государственных предприятий (в том числе железных дорог и почты) является частью федерального долга, а в Германии и Швейцарии - нет [15, С.32].
Несмотря на то, что в понятие государственного долга не входят так называемые условные обязательства правительства, их учет и мониторинг также должен осуществляться: ведь потенциальные требования к правительству в определенных обстоятельствах могут привести к возникновению твердого финансового обязательства [32, С.40].
Экономическая сущность государственного долга представляет собой задолженность государственных органов, накопленную в результате удовлетворения потребностей общества, превышающих возможности аккумулирования достаточных для этого ресурсов, и выражающаяся в обязательствах правительства и иных государственных органов перед физическими и юридическими лицами, а также иностранными государствами и международными организациями, возникшая в результате заимствования денежных средств и принятия соответствующих законодательных инициатив и правительственных актов.
Государственная задолженность состоит из финансовой задолженности и административной. Финансовая задолженность - это денежные обязательства государства, привлеченные для финансирования бюджетных расходов. Административная задолженность представляет собой текущие денежные обязательства государства по законодательно принятым расходам в бюджете, которые на текущий момент времени по тем или иным причинам не были оплачены (например, задолженность по выплате заработной платы сотрудникам бюджетных организаций).
Существует задолженность по поддержанию, развитию и финансированию системы пенсионного обеспечения (в случае если данные расходы не учитываются в бюджете), а также вероятные расходы по «материализации» условных обязательств. Последние могут быть скрытыми и открытыми.
Скрытые обязательства возникают «в случае, когда правительство не несет контрактного обязательства предоставить помощь, но решает сделать это, поскольку считает, что издержки невмешательства будут неприемлемо велики» [32, С.40]. В качестве примеров можно привести стихийные бедствия, финансовая помощь государственным предприятиям и т.п. Открытые представляют собой государственные гарантии, государственное страхование, опционы на продажу государственных ценных бумаг и т.п. Основным недостатком условных обязательств государства является их неопределенность и зависимость от наступления определенных событий, поэтому представляется достаточно важным осуществлять постоянный мониторинг открытых обязательств и не допускать значительного роста последних.
С другой стороны, необходимо различать внешний и внутренний государственный долг, Существует две основные точки зрения по поводу разделения государственного долга на внешний и внутренний. Первая из них опирается на принцип резидентности, т.е. принцип резидент-нерезидент, а вторая - валютности, т.е. валюты номинации долга.
Сторонники первой точки зрения утверждают, что внешний государственный долг — это долг иностранным государствам, организациям и физическим лицам. Весь остальной долг - это внутренний долг. Сторонники второй точки зрения отмечают, что внешний долг — это долг только в иностранной валюте и не важно кому,
В этой связи Федеральный Закон РФ от 13 ноября 1992 г. № 3877-1 "О государственном внутреннем долге Российской Федерации" определяет понятие, состав государственного внутреннего долга Российской Федерации, принципы управления им и контроля за его состоянием, устанавливает порядок его обслуживания [53], Так, в статье 1 сказано, что государственным внутренним долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Правительства Российской Федерации, выраженные в валюте Российской Федерации (далее - долговые обязательства) перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации.
Статья 2 определяет формы и состав государственного внутреннего долга Российской Федерации и говорит, что долговые обязательства могут быть в форме: кредитов, полученных Правительством; государственных займов, осуществляемых посредством выпуска ценных бумаг от имени Правительства; других долговых обязательств, гарантированных Правительством Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ определяет внешний долг как обязательства, возникающие в иностранной валюте, а внутренний как обязательства, возникающие в валюте РФ [54]. Такое же определение долга мы найдем и в Федеральном законе от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", где в п.2 ст.6. говорится, что «Обязательства Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, возникшие в результате эмиссии соответствующих государственных ценных бумаг и составляющие внешний долг Российской Федерации и внешний долг субъекта Российской Федерации, должны быть выражены в иностранной валюте»[55].
Основные тенденции развития мировой, государственной задолженности
Долговая проблематика существует в той или иной степени практически во всех странах. Основными факторами, обусловившими быстрое накопление долга, например, в бедных странах с высоким уровнем задолженности, были потрясения в связи с ухудшением цен на нефть и другие сырьевые товары, высокие процентные ставки главных финансовых центров, спад в промышленно развитых странах, а также ряд других факторов. Эти страны попытались частично компенсировать ухудшающиеся условия своей торговли увеличением внешнего заимствования. В 80-х годах наступил период масштабных выплат по ранее полученным средствам.
Большую роль в накоплении долга сыграли внутренние факторы. Многие из этих стран жили не по средствам, имели высокий торговый и бюджетный дефицит, а также низкий уровень сбережений. Вместо этого они резко увеличили заимствования, зачастую не проводя никаких изменений в экономической политике, с тем, чтобы сократить в перспективе свою зависимость от внешних займов. Плохое управление государственным сектором, неудачный выбор объектов инвестирования в сочетании с растущей институциональной коррупцией приводили к разбазариванию большей части иностранных заимствований, не принеся никакой долгосрочной выгоды и не усилив потенциал производства. В Латиноамериканских странах 80-е годы получили название «потерянного десятилетия», однако, хуже всего обстояли дела в Африке (особенно, в тропической ее части южнее Сахары), где военные режимы просто присваивали полученные из вне средства, увеличивая внешний долг.
Долг развивающихся стран (в том числе со средним доходом) увеличился с 500 млрд. долл. в 1980 до 1 трлн. долл. в 1985 г. и примерно 2 трлн. в 2000 году.
В наиболее развитой части тогдашнего так называемого «третьего мира», а именно странах Латинской Америки с середины 70-х годов (после скачка цен на нефть) в правящих кругах возникла иллюзия, что на этом фоне они смогут осуществить индустриализацию экспортоориентированного типа и изменить свое положение в системе мировой экономики. Особенно такие надежды питали страны с богатыми нефтяными ресурсами (прежде всего Мексика, Венесуэла, Колумбия, Эквадор, Боливия и Аргентина). В 80-х годах мировые кредиторы задействуют различные механизмы давления на должников, в том числе при помощи МФО во главе с МВФ (многосторонняя межправительственная валютно-кредитная организация), созданным в 1944 году (одновременно с МБРР) в соответствии с решениями международной конференции в Бреттон-Вудсе.
Экономика развивающихся стран зарождалась и развивалась по мере развития политической и экономической независимости. Товарообмен, сложившийся между колониями и метрополией (необходимо рассматривать вопросы задолженности именно с этого периода времени так как во-первых, колониям не давали в долг, а во-вторых, если бы и давали, то долги считались бы долгами метрополий) был основан на разделении труда, базирующийся на сравнительных преимуществах тех или иных стран. Одни страны (развитые) поставляли готовые товары, другие (развивающиеся периферийные) сырье и продовольствие, причем темпы годового прироста производства и экспорта готовых товаров и сырья практически были одинаковыми (примерно 2,5% в среднегодовом исчислении, кроме периода первой мировой войны) [57, С.14]. Таким образом, данное обстоятельство уравновешивало балансы взаимной торговли и придавало устойчивость системе торговли. Однако, кризис 1929-1933 годов привел к резкому нарушению баланса вследствие сокращения спроса в развитых странах и переходу к жесткому протекционизму. В результате сложившейся ситуации (ухудшения «условий торговли») возникли значительные отрицательные сальдо платежных балансов развивающихся стран, и, с учетом принятых концепций опоры на собственные силы и развитие импортозамещения, это привело к росту внешних долгов. Однако, концепция шпортозамещения не дала ожидаемых результатов (замена одних видов импорта расширяет спрос на другие, более сложные технически и технологически, это требует новых капиталов, развития рынка средств производства, технологий, специалистов, образования, создаваемых с более высокой скоростью в развитых странах, а значит и более эффективных и менее затратных и т.п., а значит и более предпочтительных рыночными субъектами).
Добавьте сюда низкий совокупный спрос, узкие рынки и отсутствие конкуренции ввиду попытки защиты национальных рынков через протекционизм, а, значит, изоляции и окажется, что производство будет тормозить технический прогресс и рост производства и производительности. Все эти факторы, наряду со снижением затратности в экономиках развитых стран и ценовом дисбалансе между сырьем и готовыми изделиями привели к значительному росту внешней задолженности развивающихся стран (например, в период с 1955 по 1962 в среднем ежегодно на 15%). Исследования показали, что импортозамещение без роста или при слабом росте экспорта приводит к чрезмерному росту внешней задолженности и приводит к невозможности обслуживания внешнего долга, так как экспортные поступления не компенсируют рост задолженности. Уже в 1956 году было подписано первое соглашение о реорганизации внешнего долга, а за период до 1982 года было уже заключено 70 таких соглашений с 46 развивающимися странами на общую сумму 27,7 млрд. долларов [37, С.52].
Однако, существенное снижение стоимости транспортировки позволило развитым странам в конкурентной борьбе за снижение себестоимости действовать избыточные факторы развивающихся стран, такие как дешевые энергоносители, сырье и рабочую силу, возможность не обращать внимание на экологию. Таким образом, «третьи страны» стали использоваться как производящие и перерабатывающие сырье, прежде всего, не требующее квалифицированной рабочей силы и с большой трудоемкостью, как Производителей изделий, не обладающих естественными преимуществами. Странам третьего мира было определено свое место в мировом конвейере промышленного производства (прежде всего, за счет ТНК). Развитие Латиноамериканских стран все время сопровождалось увеличением задолженности: внешней и внутренней, как ответ на дефицитные платежные балансы стран региона (28,2 млрд. долл. - 1980 г. , 40,3 - 1981 г). Внешние долги составляли 21,4 млрд. долл. в 1970 году и уже 240 в 1981 (Бразилия 5 и 63 млрд. долл. соответственно, Мексика — 3,8 и 55, Аргентина 2,5 и 32).
Платежи по обслуживанию выросли с 14,9 млрд. долл. в 1976 г. до 41,7 - в 1980, 52,4 - в 1981 и, наконец, 65,5 - в 1982 г. [57, С.55]. Как видно из этих данных, основной прирост внешней задолженности развивающихся стран Латинской Америки приходится на 70-е гг. и именно этот период служит истоком современных долговых кризисов. Дело в том, что перенос производств мировых ТНК и новая стратегия развития развивающихся стран, а также серьезные пертурбации на всех мировых рынках, связанные с нефтяным шоком и последующее снижение реальных процентных ставок (в связи с избытком ресурсов за счет нефтедолларов) дали серьезный импульс развитию международных ссудных капиталов. Иностранные кредитьт-брутто в страны Латинской Америки в 1976-81 гг. составили 301,2 млрд. долл. Таким образом, значительные колебания внешней среды привели к дестабилизации ситуации, выразившейся в мировой кризис задолженности в 1982 г., который продолжался в острой форме до конца десятилетия. На 1982 год задолженность развивающихся стран западным банкам составила 362,7 млрд. долл. (в 1977 -127,7) [57, С.67].
Реструктуризация внешней задолженности
Как мы выяснили выше, управление государственным долгом является одним из элементов макроэкономической политики. Эффективное использование долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим сглаживать экономические флуктуации, дающим дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и политического значения. Непомерно высокие выплаты из государственного бюджета по долгам отвлекают средства от финансирования социальных, экономических, оборонных и прочих программ правительства.
Основная цель политики, проводимой правительством РФ в области управления задолженностью, состояла в упорядочении отношений с внешними кредиторами бывшего СССР и установлении новых графиков платежей по его долгам с учетом реальных возможностей обслуживания этих обязательств.
При управлении внешним долгом Россия преследует следующие цели: экономические: минимизация стоимости привлекаемых внешних займов, улучшение условий рефинансирования и/или переоформление задолженности, снижение общих издержек по обслуживанию внешнего долга, повышение эффективности использования привлекаемых ресурсов, обеспечение минимизации оттока ресурсов из страны, которые могут быть направлены на стимулирование национальной экономики. В эту группу можно отнести также бюджетные цели, такие, как сглаживание неравномерности налоговых поступлений и финансирование текущих бюджетных расходов; политические: поддержание стабильности функционирования политической системы; социальные: своевременное финансирование социальных программ, обеспечение социальной стабильности; обеспечение национальной безопасности: чрезмерно высокое бремя внешнего долга, несвоевременное осуществление платежей по нему создают серьезные трудности функционирования национальной экономики, подрывают юзможность проведения независимой экономической политики и, как следствие, являются факторами, которые могут самым серьезным образом влиять на экономическую безопасность страны. В теории подобное явление называется "тиски зависимости", на практике это означает фактическое банкротство страны; на повестку дня выходят и экологические цели: любой ценой управлять государственным долгом в ущерб здоровью граждан и ценой возможных экологических катастроф не стоит.
Если вернуться к истокам возникновения задолженности России, то необходимо отметить, что методы осуществления внешних заимствований в СССР характеризовались тем, что внешний долг СССР до 1985 г. формировался В основном за счет связанных займов, которые предназначались для оплаты товаров, купленных в стране, предоставившей заем. Общая сумма финансовых займов была незначительна, их доля по отношению к общей сумме капитальных вложений в народное хозяйство СССР составляла малую величину. Неразвитость методов осуществления заимствований проявлялась также в отсутствии практики привлечения средств путем выпуска ценных бумаг на международных финансовых рынках.
Можно сделать вывод о неэффективности методов использования и погашения внешнего долга в СССР (при неплохих условиях привлечения, что характеризовалось высоким негласным рейтингом страны как дебитора). Методы использования внешних заимствований характеризовались административным принципом распределения средств. Кредитные ресурсы распределялись без должного учета и оценки реальной потребности в них конечных получателей-предприятий. Инвестиционные проекты нередко отсутствовали. Административный ресурс доступа к кредитам превалировал вад экономическим, контроль использования полученного оборудования был Слабым. Импортное оборудование для промышленных предприятий, [[оставляемое в счет иностранных кредитов, не устанавливалось годами, так как строительство шло очень медленными темпами.
Вследствие неэффективного использования внешних займов и конкурентоспособности продукции обрабатывающей промышленности СССР на мировом рынке основным источником погашения долга СССР шились средства от экспорта сырья и энергоносителей. По компенсационным сделкам в качестве оплаты за поставляемое в СССР оборудование и услуги шегупали встречные поставки сырьевых ресурсов.
До середины 80-х гг. задолженность СССР западным кредиторам увеличивалась достаточно медленными темпами: в 1971 г. она равнялась 1,8 млрд, долл., в конце 1985 г. составила примерно 29 млрд. долл. [96]. Ссередины 80-х гг. проявились качественно новые тенденции в методах Извлечения внешних заимствований СССР: во-первых: переход к практике массовых внешних заимствований на западных финансовых рынках. Только с тала 1985 г. до конца декабря 1986 г. долг СССР западным коммерческим банкам и правительствам увеличился с 25,6 млрд. долл. до 38,4 млрд. долл. США, то есть на 50% [72, с.9]; во-вторых: переход от связанных, целевых йймов к преимущественно несвязанным займам. Изменения в политике управления внешним долгом СССР отражали попытку советского руководства иблегчить переход от командно-административной системы к внедрению мементов рыночного хозяйства; в-третьих: "кредиты перестройки", или займы, выделенные в связи с новым политическим курсом. В частности, в 1991 г. было предоставлено 12,5 млрд. долл. государственных кредитов (для сравнения, гаких кредитов в 1997 г. планировалось привлечь на сумму до 2 млрд. долл.); в-ютертых: отношения, сложившиеся с СЭВ в конце 80-х гг., касавшиеся, в частности, формирования цен и расчетов в переводных рублях. Надо сказать, то долги России, оставшиеся от СССР, до сих пор не выверены, в частности цолг СССР Германии (вопрос пересчета валютного курса не определен и через 10 лет после начала реформ в России: Германия предлагает 2,5 марок за рубль, Россия не согласна и предлагает существенно меньший курс).
В начале 90-х гг. наступает кризис внешней задолженности СССР, основной причиной которого явилось несоответствие новых задач политики управления внешним государственным долгом и прежних административных методов использования и погашения долга. Общая сумма внешнего долга СССР по состоянию на 1 января 1992 г. составила 96,6 млрд. долл. После ряда Выверок (которые еще не закончились) она составила 103 млрд. долл. Ежегодно впериод с 1990 по 1995 г. в соответствии с графиками кредитных соглашений предполагалось выплачивать по 15-17 млрд. долл. [28, с.4].
Особенности взаимоотношений России с МФО и странами СНГ
Заявление о присоединении к МВФ и МБРР Россия подала практически сразу после распада СССР (7 января 1992 г.). Подписание Статей Соглашения (Устава) МВФ состоялось 1 июня 1992 г., учредительных документов МБРР Ібигоня 1992 г., МФК - 12 апреля 1993 г. Таким образом, Россия стала полноправным членом мирового финансового сообщества.
С целью поддержания экономических реформ для поддержания курса рубля (6 млрд. долл.) и покрытия дефицита платежного баланса (3 млрд. долл.) при поддержке МВФ была обнародована первая международная программа помощи России на сумму 24 млрд. долл. 5 августа России была предоставлена первая кредитная линия на 719 млн, долл. Однако, все кредиты, предоставляемые Фондом, являются обусловленными, то есть предполагают выполнение страной-заемщиком ряда условий кредитора, Россия условия не выполнила (уровень инфляции и бюджетного дефицита) и в 1992 г. более кредитов не получила.
В апреле 1993 г. па встрече «семерки» в Токио был принят второй пакет помощи России на сумму 43,4 млрд. долл. (4,1млрд. - на стабилизацию экономики и системные преобразования, 6 млрд. - на стабилизацию рубля), Россия и на этот раз получила первый транш - 1,5 млрд. долл. Часть остальных денег предполагалось использовать иа выкуп долгов бывшего СССР иностранным банкам на вторичном рынке. Однако, и на этот раз Россия не выполнила условий МВФ и в кредите ей в том году было вновь отказано (но в следующем Россия все же получила вторые 1,5 млрд. долл.)[29].
После «черного вторника» правительство в качестве главном задачи поставило перед собой подавление инфляции, что нашло одобрение со стороны Фонда, который выделил стране 6,8 млрд. долл. сроком на 1 год на пополнение валютных резервов, финансирования дефицита бюджета и погашения внешней задолженности. Если в первых случаях условиями кредитования были сокращение инфляции вначале до 10% в месяц, а затем - до 7-8%, то сейчас ориентир был еще более ужесточен — до 1% в месяц; если первоначальные требования к дефициту бюджета выражались в районе 10%, то теперь - 6%. При предоставлении займа в «набор» вошли и другие условия - либерализация внешней торговли, отмена количественных ограничений экспорта и импорта, отмена экспортных пошлин и ряд других.
В целом, будучи удовлетворенным проводимыми в России реформами, Фонд выделяет ей 26 марта 1996 г. очередные суммы кредитной помощи в размере 10,1 млрд. долл. на 3 года. Достижение договоренности с МВФ и получение его поддержки, в том числе финансовой, позволили России подписать соглашения со своими кредиторами в рамках Парижского и Лондонского клубов на 25 лет.
Однако, постоянный бюджетный дефицит послужил основной причиной дальнейшего замораживания кредитной линии в 1997-199S гг. В 1998 г. неудовлетворительная для России мировая конъюнктура цен на энергоносители и сырье превратили текущий платежный баланс в отрицательный (минус 6 млрд. долл. за первые 6 месяцев). Более того, мировой финансовый кризис заставил развитые страны пересмотреть свою позицию по отношению к развивающимся странам и странам с переходной экономикой, тем самым приведя к массовому сбросу российских ценных бумаг, в том числе государственных.
Запад пообещал предоставить размер помощи в 22,6 млрд. долл. [29, С.563]. Однако, Россия 17 августа 1998 г. объявила дефолт по внутреннему государственному долгу, 90-дневный мораторий на выплаты по внешним обязательствам, резко девальвировала рубль. На конец 1998 г. задолженность России Фонду составляла 19,3 млрд. долл. [83, Р.22-23, Р.624-625], а на 1 января 2001 года уже 12,2 млрд. долл.
После кризиса 1998 г. Россия взяла всего один транш из трехлетнего кредита. Суммой 640 млн. долл., предоставленной кабинету Степашина, все и ограничилось, МВФ возглавил новый руководитель - Хорст Келер, слывущий более категоричным в отношении России, нежели его предыдущий коллега М. Камдессю. За год его работы отношения России и МВФ практически стагнировали [7, САЗ].
В 2001 г. Россия практически отказалась от финансовой помощи МВФ. Однако, необходимо отметить, что любое кредитование развитыми странами и клубами в современном мире возможно лишь после получения одобрения проводимой политики Фондом. Таким образом, Россия обречена на построение долгосрочного сотрудничества с МВФ, дающего «зеленый свет» международному движению ссудных капиталов в Россию.
Значительная часть кредиторов российского государства объединена в Парижский клуб, в котором все вопросы решаются исходя из политической точки зрения (в отличие от чисто коммерческого подхода участников Лондонского клуба, куда входят в основном зарубежные банки-кредиторы). По оценке Минфина, долг России перед Парижским клубом кредиторов составляет на 1 января 2001 г. 48,4 млрд. долл., а по уточненным данным ЦБ РФ на 01.07.01 -уже 35,9 млрд, долл. (см. Приложение 20) [2].
Приняв на себя все внешние долги, Россия (по условиям "нулевого варианта") стала одновременно правопреемником и по всем зарубежным финансовым активам СССР. Вроде бы общие размеры этих активов превышают сумму контрактных обязательств по полученным иностранным кредитам, однако реальная ситуация сейчас складывается таким образом, что с позиций текущего платежного баланса России весьма незначительные поступления от указанных финансовых активов далеко не равнозначны крупным платежам по обслуживанию внешней задолженности. И дело здесь отнюдь не в расхождении графиков соответствующих поступлений и платежей. Общая задолженность третьих стран по государственным кредитам бывшего СССР оценивается ориентировочно в 150 млрд. долл. При этом следует учитывать, что подавляющая часть кредитов выражена в прежних инвалютных рублях, и их пересчет в современные доллары связан с немалыми сложностями и противоречиями. Поэтому иногда считают, что нам должны по этим кредитам примерно 100 млрд. инвалютных рублей и 7 млрд. долл. По некоторым оценкам, более половины долгов можно отнести к безнадежным [33, 34].
Россия при вступлении в Парижский клуб взяла на себя обязательства по прощению части долгов наименее развитым странам (до 90%) и несмотря на благоприятный для России пересчет инвалютных рублей в доллары США, ручеек валютных поступлений от должников будет варьироваться в пределах 500 млн - 1 млрд долл. в год (Приложение 11).
