Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические предпосылки исследования финансовой системы высшего профессионального образования 17
1. Анализ финансово-экономических проблем высшей школы в РФ 17
2. Принципы бюджетного федерализма в России 33
3. Зарубежный опыт финансирования высшего образования 46
Глава II. Пути реформирования финансовой системы высшей школы 68
1. Модели реорганизации финансирования высшей школы за рубежом 68
2. Концепция финансирования высшего профессионального образования в России 83
3. Анализ направлений финансово-хозяйственной деятельности высших учебных заведений РФ 96
Заключение 116
Список использованной литературы 124
- Анализ финансово-экономических проблем высшей школы в РФ
- Принципы бюджетного федерализма в России
- Модели реорганизации финансирования высшей школы за рубежом
- Концепция финансирования высшего профессионального образования в России
Введение к работе
Коренные изменения во всех областях жизнедеятельности, происходящие в России с начала 90-х годов, существенным образом затронули как сферу образования в целом, так и ее подсистему - высшее профессиональное образование. Возможности реального преобразования последней во многом зависят от ресурсного обеспечения: кадрового, финансового, материально-технического. Однако из диалектики причинно-следственных связей ресурсного базиса и сущностных реформ высшего образования вытекает необходимость первоочередного рассмотрения предполагаемых содержательных новаций. Действительно, новая социально-экономическая парадигма роли и функций образования, его содержание, организационные формы в решающей степени определяют концепцию финансирования, в частности, высших учебных заведений, алгоритмы и модели ее осуществления.
Еще совсем недавно при плановой экономике основной функцией подсистемы высшего образования была экономическая - удовлетворение потребности народного хозяйства в кадрах соответствующей квалификации. Сводные по предприятиям, отраслям и регионам прогнозы такой потребности служили основанием для определения текущего плана приема и соответствующего бюджетного его финансирования. Запросы личности в образовании удовлетворялись здесь в рамках концепции подготовки специалистов.
Также и социальная функция, которую можно схематично определить как воспроизводство интеллектуального потенциала страны, была подчинена экономической доминанте.
Новая социально-экономическая парадигма реформирования рассматриваемой подсистемы состоит в гуманизации и гуманитаризации образования, содействии свободному развитию личности. Переход к рынку обусловил отмену практики централизованных заказов на специалистов высшего звена и адекватное ей обязательное распределение выпускников. В последние годы осознанный выбор вуза абитуриентами предполагает фактически самостоятельное прогнозирование перспективной конъюнктуры на рынке труда в той или иной сфере деятельности, соот-
несение ее со своими намерениями и возможностями. Ошибки здесь могут обернуться последующими проблемами с трудоустройством. Впрочем, получение высшего образования в выбранной области (областях) знаний с позиций отдельно взятой личности может выступать в качестве самодостаточного блага. Поэтому в мировой практике нередки случаи весьма позднего (по возрасту) профессионального самоопределения студентов классических университетов. Немало студентов знаменитой Сорбонны, например, имеют студенческий "стаж" 10 и более лет.
На макроэкономическом уровне выбор "неактуальной" специальности многими выпускниками вузов означает рост прямой и структурной безработицы.
Соотношения структур спроса и предложения рабочей силы на рынке труда в настоящее время привели к тому, что, в частности, в г.Братске (по данным обследования 345 безработных, зарегистрированных в службе занятости г.Братска) свыше 70% безработных в 1996 г. составляли люди от 18 до 40 лет, то есть находящиеся в наиболее активном возрасте. Среди них имеют высшее образование более 26%.
Таблица 1
Основные причины безработицы
(в %)
Другое
10,9
В ранжировке причин безработицы (табл.1) кроме уже упомянутых диспропорций, обусловливающих сокращенно штатов, на одно из первых мест выходит окончание учебы (18,2%). Доступная для абитуриентов вузов информация о возможностях и условиях трудоустройства в различных отраслях экономики на примере своей семьи, друзей, знакомых формирует у них устойчивые представления о направлениях благополучного устройства в жизни. Инерционность этих представлений, в свою очередь, закладывает будущие диспропорции на рынке труда. Так, исходя из конкурсов в высшие профессиональные учебные заведения можно сделать вывод о повышенной престижности экономических и юридических специальностей. Количественный показатель приема студентов в вузы экономического профиля в 1992 г. составил 107% от приема 1991 г., а в период с 1989 по 1993 годы прием студентов по всем формам обучения на экономические специальности вырос на 94,9%. Конкурс в 1992 г. здесь составил 268 человек на 100 мест.
Возрос прием студентов в вузы юридического профиля (108,4%о прием 1992 г. от приема 1991 г, при конкурсе 386 человек на 100 мест). Одновременно сократился спрос населения и доля поступивших по специальностям инженерно-технического профиля. По инженерным специальностям наименьший конкурс в 1992 г. (170 человек на 100 мест) был в вузы транспорта. В вузы промышленного профиля конкурс составил 174 чел., сельского хозяйства - 187 человек на 100 мест приема. По специальностям связи прием 1992 г. сократился до 80,6% от приема 1991 г., по вузам промышленности - до 89,0%.
Б результате учебные планы отраслевых инженерных высших учебных заведений подверглись значительной трансформации. Этот круг специальностей постепенно преобразуется из узкоспециализированных в широкопрофильные, что отвечает требованиям динамичности производства в условиях рынка. Начата подготовка кадров в области новейших направлений техники и технологий. Однако проблема заключается в том, как скоро удастся изменить динамику рейтинга профессий в сознании молодежи. Если рассмотренные тенденции будут устойчивы в течение длительного времени, то это вызовет глубокий "провал" в масштабах подготовки специалистов, определяющих уровень научно-технического прогресса, и долгий
путь наверстывания упущенного.
В опросах старшеклассников во многих регионах России (1995-1996 гг.) о профессиях, которые они предпочитают, на первые места с большим отрывом вышли уже упомянутые "экономист" и "юрист". В результате даже далекие от экономики и юриспруденции вузы, исходя из складывающейся конъюнктуры, открыли и продолжают открывать экономические и юридические отделения, факультеты, объявляют подготовку по этим специальностям. Такая стратегия выживания на эмпирическом уровне понятна. Вместе с тем "бум" в названных областях деятельности имеет, естественно, предел, временные границы которого уже интуитивно ощущаются и могут быть спрогнозированы.
Какова же должна быть федеральная и региональная финансовая политика, в частности, в управлении данной ситуацией? Следует ли развивать или ограничивать изменения в структуре специальностей в различных вузах, или предоставить возможность складывающимся тенденциям развиваться самостоятельно?
Еще одна проблемная область в управлении финансированием высшей школы связана с деятельностью педагогических высших учебных заведений, В России сложилась и развивается уникальная по своим масштабам сеть пэдуниверсите-тов и пединститутов. Из федерального бюджета в 1995/1996 учебном году финансировалось 90 педвузов с 5 филиалами. В них обучались 404 тысячи студентов. В каждом регионе имеется одно или несколько высших учебных заведений, выпускающих будущих учителей и воспитателей. На функционирование всей сети образовательных учреждений федерального подчинения, подведомственных бывшему Министерству образования РФ (кроме педвузов - 88 техникумов, 2760 профтехучилищ}, в бюджете 1995 г. было выделено 3,16 трлн.руб. Фактическое финансирование составило 91,7% (2,89 трлн.руб.). Из этих сумм доля сети педвузов и педуниверсите-тоз составляет не менее половины. Вместе с тем престиж учительского труда сейчас столь низок, что многие абитуриенты этих учебных заведений на вопрос о том, собираются ли они после получения диплома работать в общеобразовательных учебных заведениях по специальности, отвечают отрицательно, В результате, в сред-нем по России соотношение принятых в высшие педагогические учебные заведения
и приступивших к работе по специальности в соответствующем году в лучшем случае составляет 3 к 1.
Для привлечения студентов и повышения конкурса в данной группе вузов происходят массовый переход в статус педагогических университетов, а также упомянутые выше изменения в номенклатуре специальностей. Как конъюнктурная стратегия выживания подобные изменения вполне целесообразны, но как при этом будет достигаться главная цель, ради которой рассматриваемая сеть была создана, -подготовка учителя? От решения рассмотренной проблемы, очевидно, зависит и механизм бюджетного финансирования данной группы вузов.
Обобщая вышеизложенное, можно сформулировать одну из центральных проблем в контексте выбранной темы исследования -финансирование подсистемы высшего профессионального образования в условиях перехода к рынку. Эта проблема состоит в противоречии между прогнозным, вероятностным характером соотношения спроса и предложения рабочей силы на рынке труда и необходимостью финансирования конкретного числа студентов, принимаемых на первые курсы высших учебных заведений.
Приоритет духовных интересов личности, гуманистическая и культурно-творческая миссия высшей школы обусловливают необходимость коренных изменений в содержании высшего образования. Того же требует и интеграция России в миро-вое сообщество, предполагающая повышение конкурентоспособности выпускников российских вузов. На первый план здесь выдвигаются задачи индивидуализации содержания, форм и методов обучения на основе многообразия образовательных программ и систем обучения, периодически обновляемых в связи с интересами и запросами обучаемых, требованиями рынка труда.
Вместе с тем для сохранения единого образовательного пространства России, гарантии высокого уровня подготовки, контроля ее качества необходимы государственные (федеральные) требования (стандарты) к содержанию и уровню подготовки выпускников вузов.
В настоящее время такие стандарты разработаны по всем специальностям и уровням квалификации для ступеней бакалавриата и специалиста. Что же пред-
ставляют собой государственные образовательные стандарты?
Высшие учебные заведения сообразно своим возможностям и потребностям своих регионов, предприятий, самих студентов вполне самостоятельно строят и учебный, и исследовательский процессы. А государственные стандарты выступают лишь в качестве наиболее общего регулирующего начала, которое, сохраняя все возможности для многообразия высшего образования, гарантируют его необходимый уровень, как бы гармонизируют деятельность всех российских вузов. Кроме того, через государственные стандарты российская высшая школа вписывается и в мировое культурно-образовательное пространство, получает необходимые правовые средства для вхождения в международные механизмы признания документов об образовании, организации педагогических и научных обменов и связей.
Итак, государственным образовательным стандартом установлены самые
общие требования к содержанию высшего образования, т.е. к основным професси
ональным образовательным программам высшего профессионального образова
ния. Они раскрываются, в частности, в том, что по каждому направлению и каждой
специальности определяют обязательные дисциплины, которые должны изучать все
студенты. Это; '
общие гуманитарные и социально-экономические дисциплины;
математические и общие естественнонаучные дисциплины;
общепрофессиональные дисциплины (для данного направления или специальности);
специальные дисциплины.
Разумеется, вместе с обязательными дисциплинами основные профессиональные образовательные программы должны включать и дисциплины по выбору студента, факультативные курсы.
Существенно важно, что стандарт устанавливает также требования к уровню подготовленности лиц, завершивших обучение в вузе. Это - как общие требования к образованности выпускника, так и требования по циклам дисциплин. Они фиксируют те общеобязательные знания, умения и навыки, которыми должен обладать молодой специалист, чтобы получить соответствующую квалификацию.
Еще одна принципиальная особенность основных профессиональных образовательных программ состоит в том, что они включают в себя два компонента: федеральный и региональный. Федеральный компонент устанавливает обязательный минимум содержания каждой основной профессиональной образовательной программы и определяет государственные требования к минимуму содержания и уровню подготовки выпускников по конкретным направлениям (специальностям). Региональный компонент определяет ту часть содержания основных образовательных программ, которая отражает региональные особенности подготовки специалистов. Порядок установления регионального компонента государственного образовательного стандарта определяется статьей 29 Закона Российской Федерации "Об образовании". Понятно, что введение регионального компонента не должно приводить к снижению уровня требований, предусмотренных федеральным компонентом стандартов.
Устанавливаемые стандартом структура и система дисциплин позволят преодолеть, с одной стороны, имевшуюся до сих пор известную однобокость в образовании, технократические тенденции в подготовке специалистов естественнонаучного и технического профиля, а с другой - изолированность социально-гуманитарного образования от естественнонаучного и технического компонентов современной культуры. Одновременно такие система и структура дисциплин позволят обеспечить выпуск образованных специалистов не только с хорошей профессиональной квалификацией, но и способных к целостному и системному анализу сложных проблем современной жизни общества и окружающей среды.
Рассмотренные задачи в области реформирования содержания высшего образования определяют следующую проблему в части его финансирования: противоречие между сформулированными требованиями к содержанию, т.е. стандартами и неразработанностью минимальных нормативов финансирования подготовки специалистов в соответствии с этими стандартами.
Аннотированная выше концепция стандартизации не означает унификацию учебных планов и программ отдельных вузов. Напротив, должны быть созданы условия для академической автономии учебных заведений. Однако учебный план каж-
дою конкретного вуза следует скалькулировать и соотнести с минимально необходимым федеральным нормативом затрат для последующего определения источников финансирования.
Еще одним направлением рассматриваемых реформ является становление и развитие многоуровневой подсистемы высшего профессионального образования и послевузовской квалификации. До настоящего времени собственно вузовская подготовка состояла из одного уровня - пятилетняя {как правило) подготовка специалистов. Последующие послевузовские ступени - аспирантура и докторантура. Эта последовательная (вертикальная) схема практически не позволяет осуществить переход (горизонтальный) в вуз другого профиля без потери нескольких лет подготовки.
Новая структура высшего профессионального образования, на которую переходят многие вузы, предоставляет студентам разнообразные и гибкие возможности получения специальности.
Так, первый уровень новой структуры позволяет учащимся в течение двух лет получить знания в основном в социально-гуманитарных и естественнонаучных областях и далее либо продолжить образование, либо без итоговой аттестации получить диплом о неполном высшем образовании. Содержание учебных предметов и их структура при этом обеспечивают возможность перехода на следующий уровень не только первоначально выбранного, но и многих других вузов (горизонтальный переход).
Второй уровень высшего профессионального образования обеспечивает подготовку специалистов с квалификацией "бакалавр". Далее возможны два пути продолжения обучения. Первый завершается присвоением квалификации "магистр" (не менее шести лет образования в целом), второй - традиционно присвоенной квалификацией "специалист" (учитель, агроном, инженер и т.д.). Примерная схема многоуровневой системы приведена на рис.1.
Однако рассмотренная структура предполагает необходимость решения проблем ее соотнесения с традиционной, особенно в части послевузовской квалификации. Например, следует уточнить соотношение таких институтов как "аспиран-
уровень
Магистр
2 года
Специалист 1 год
уровень
Бакалавр
2 года
I уровень
Неполное высшее образование
2 года
Рис.1. Многоуровневая структура высшего профессионального образования
тура" и "магистратура", условия преемственности профессионально-образовательных программ подготовки, например, специалиста без выделения уровней и специалиста через уровень бакалавриата и т.п.
Естественно, что финансовые затраты на каждый вариант подготовки даже в минимальном (стандартизированном) виде будут различны. Поэтому следующая экономическая проблема, вытекающая из структурной перестройки высшей школы, состоит в противоречии между содержанием предполагаемых здесь новаций и неразработанностью финансовых аспектов их осуществления.
Сформулированные финансово-экономические проблемы не охватывают всей совокупности имеющихся в данной области противоречий, однако являются центральными на текущем этапе реформ. Обусловленность последних решением раскрытых проблем определяет социальную актуальность темы диссертационного исследования.
Исследованию проблем финансирования высшего образования, разработке его перспектив посвящены труды многих советских и российских специалистов. В их числе С.Г.Струмилин, В.А.Жамин, С.Л.Костанян, В.Н.Усанов, В.К.Розов, М.Л.Левицкий, К.И.Субботина, А.Б.Дайновский, Б.М.Ременников, Н.А.Хроменков, В.П.Щетинин и другие. Однако раскрытые ими закономерности и пути решения возникающих противоречий относятся в основном к периоду плановой экономики. Отдельные результаты их исследований могут быть использованы в условиях перехода к
рыночным регуляторам общественных отношений, однако в целом необходимы специальные разработки. Отсутствие теоретических основ и эффективных практических моделей и алгоритмов финансирования подсистемы высшего образования в новой социально-экономической ситуации определяет научную актуальность выбранной тематики. Проблема диссертации состоит в противоречии между неопределенностью экономических критериев масштабов подготовки специалистов с высшим образованием в условиях перехода к рынку и необходимостью обоснования бюджетных средств на развитие этой подсистемы.
Цель исследования заключается в разработке концептуальных основ системы финансирования высшей школы России в условиях перехода к рынку.
В соответствии с целью диссертационной работы ее задачами являются:
анализ состояния и тенденций бюджетного финансирования подсистемы высшего образования в России;
исследование опыта организации и реформирования системы финансирования высшей школы за рубежом;
определение основных направлений финансирования высших учебных заведений России;
разработка исходных положений для расчета норматива бюджетного финансирования вузов;
классификация путей и методов привлечения высшими учебными заведениями внебюджетных средств.
Объектом исследования выступает подсистема высшего профессионального образования, а его предметом -закономерности и принципы финансирования данной подсистемы в условиях перехода к рыночным отношениям.
Методологический базис диссертации составляют теория редукции труда (С.Г.Струмилин, В.А.Жамин, Л.И.Тульчинский); теоретические положения экономики благосостояния, предметом которой являются критерии, определяющие эффективность вмешательства государства в рыночную систему {Маршал, Пигу); теория общественных предпочтений (Юнг); теория человеческого капитала (Шульц, Фишер, Беккер), исследующая эффективность инвестиций в образование индивида; тео-
рия подхода "образование как сигнал", рассматривающая образовательные учреждения как систему формирования объективных критериев и механизмов с целью отбора наиболее достойных для выполнения той или иной социально значимой работы (Блауг); теория, рассматривающая получение образовательных услуг как одну из форм потребления, а не инвестиций (Барро); теоретические основы моделирования взаимосвязей инвестиций в образование и макроэкономическим развитием страны (основатели "Римского клуба", Кугаенко А.А., Левицкий М.Л.); материалы социологических исследований профессиональных предпочтений старшеклассников и студентов, причин безработицы; нормативные материалы Министерства образования РФ и ГК по высшей школе (ныне Министерство общего и профессионального образования); аналитические материалы Комитета по образованию и науке Госдумы РФ; сборники научных трудов, журнальные статьи, материалы периодической печати, относящиеся к теме диссертационного исследования. Научная новизна исследования состоит в следующем:
научно обоснованы источники бюджетного финансирования различных звеньев сферы образования на основе исследования теоретических принципов построения системы бюджетного федерализма РФ;
выполнен сравнительный анализ фактической динамики процесса бюджетного финансирования учебных заведений высшего профессионального образования с ее нормативным уровнем;
исследованы опыт финансирования высшего образования в ряде стран Европы с устойчивыми рыночными отношениями, а также направления реформирования такой финансовой системы во Фландрии и Австралии; обоснованы возможности и предпосылки внедрения рассмотренного опыта в России;
обоснованы направления реформирования системы финансирования высшей школы;
разработаны принципы и критерии для обоснования потребностей подсистемы высшего образования в финансовых средствах.
Практическое значение результатов исследования состоит в выявлении и распространении опыта вузов России по привлечению внебюджетных средств, обес-
печивающих возможность не только стабилизации их финансового положения, но и развития учебной, материально-технической базы. Использование заложенных в таком опыте идей позволит другим высшим учебным заведениям разработать собственные программы экономического развития.
Теоретические положения работы, введенный в оборот эмпирический материал могут быть использованы в учебном курсе "Экономика образования", равно как и в самостоятельном курсе "Финансирование высшей школы".
Гипотеза исследования заключается в том, что научно обоснованное финансирование высшего профессионального образования в условиях перехода к рынку базируется на концепции, включающей следующие положения:
1. Разделение источников финансирования по уровням и каналам, переход на многоуровневое и многоканальное финансирование.
В основном высшие учебные заведения финансируются из федерального бюджета. Исключение составляют немногие вузы, учредителями которых выступают сами субъекты Федерации или муниципальные администрации.
Упомянутый выше государственный стандарт высшего образования включает как федеральный, так и региональный компоненты. Последний определяет специфику условий каждого региона в подготовке специалистов. Исходя из этого в финансировании вузов должны участвовать и бюджеты субъектов Федерации в части, определяющей соответствующую региональную составляющую стандарта.
Долевое участие бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты должны принимать при финансировании вузов, осуществляющих подготовку кадров для бюджетной сферы соответствующих регионов. Прежде всего это относится к вузам культуры, педагогическим, медицинским, а также готовящим управленческие кадры.
Наконец, местные бюджеты и бюджеты субъектов Федерации должны оплачивать подготовку кадров высшей квалификации для целевых программ развития соответствующей территории.
Каналами финансирования высшей школы должны быть:
- бюджетные средства разных уровней;
целевое финансирование программ подготовки специалистов по заказам отраслей, объединений, предприятий, учреждений и организаций;
спонсорские средства;
-средства от внереализационных операций (аренда, дивиденды, доходы от долевого участия и т.п.);
средства от собственной предпринимательской деятельности;
средства от платы за обучение в случае приема студентов на внебюджетной основе;
оплата за подготовку иностранных студентов.
Переход на нормативное бюджетное финансирование в расчете на одного студента в соответствии с федеральным и региональным компонентами стандартов образовательно-профессиональных программ.
Формирование величины бюджетного приема студентов высших учебных заведений на основе комплексного критерия, еключающего следующие компоненты:
потребности кадрового обеспечения целевых государственных программ;
потребности перспективных производств на базе новых технологий;
прогноз потребности рынка труда в рабочей силе высшей квалификации по отраслям и сферам деятельности;
сложившиеся масштабы приема студентов;
сравнительную с зарубежной динамику социальных показателей доли лиц с высшим образованием'ко всему населению и к занятым;
результаты динамического моделирования влияния различных сценариев подготовки специалистов с высшим образованием на макроэкономические показатели развития страны; >
- прогнозы расходной части бюджета по годам рассматриваемой динамики
приема в вузы.
Переход на персонифицированное финансирование потребителей образовательных услуг при наличии необходимых условий и предпосылок.
Оптимизация сети высших учебных заведений в соответствии с географи-
ей и структурой потребности в рабочей силе.
6. Развитие банков, финансово-промышленных групп, лизинговых центров, кредитных союзов и других экономических форм в системе образования с целью прямой поддержки учебных заведений высшего профессионального образования.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы. В первой главе раскрыты проблемы в существующей структуре вузов и номенклатуре имеющихся в них специальностей, их региональном размещении в связи с потребностями рынка труда и запросами населения. Рассмотрена концепция бюджетного федерализма в РФ, принципы взаимодействия межрегиональных бюджетов. На этой основе теоретически обоснована система бюджетного финансирования учебных заведений различных организационно-правовых форм и подчиненности. Проведен анализ динамики финансирования государственных учебных заведений за период с начала 90-х годов в сопоставлении с его нормативным уровнем. Исследован зарубежный опыт организации финансирования в странах с развитыми рыночными отношениями.
Во второй главе в контексте предстоящих и проводящихся в настоящее время реформ в сфере экономики высшей школы изучены актуальные направления реформирования финансирования высшего образования во Фландрии и Австралии, рассмотрены практические направления реформирования экономики подсистемы высшего профессионального образования в России. Классифицирован опыт вузов по привлечению внебюджетных средств, определены возможные масштабы этого процесса. Определены условия и предпосылки внедрения такого опыта в массовую практику. Проведен сравнительный анализ эффективности методик нормативного финансирования высших учебных заведений в расчете на одного студента, сделаны рекомендации по их применению. Изучены перспективы, опыт и границы применения методов персонифицированного финансирования потребителей услуг в сфере высшего профессионального образования (ваучерная модель).
В заключении дана аннотация решенных в исследовании задач, рассмотрено соответствие выдвинутой гипотезы и полученных результатов.
Анализ финансово-экономических проблем высшей школы в РФ
Подсистема высшего образования России в настоящее время включает разветвленную сеть высших учебных заведений различных организационно-правовых форм. Основную ее часть составляют государственные высшие учебные заведения (535) федерального подчинения. В их число входят: 129 университетов, 28 академий различного профиля, 378 институтов по 49 профилям обучения.
Имеется ряд государственных вузов, учредителями которых выступают субъекты Федерации и местные органы власти (например, Сургутский университет).
Определенное развитие получили негосударственные высшие учебные заведения, учредителями которых являются как юридические, так и физические лица. Несмотря на то, что в настоящее время эта группа вузов самофинансируема {в основном за счет платы за обучение), тем не менее в перспективе они также могут стать потребителями бюджетных средств. Действительно, в соответствии со ст.ЗЗ (п. 16) Закона РФ "Об образовании" (далее - Закон), право образовательного учреждения на включение в схему централизованного государственного финансирования возникает с момента его государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством. Если учесть, что в 1993 году функционировало порядка 140 негосударственных вузов, получивших лицензию, то теоретически финансовая конкуренция неизбежна. Впрочем, в этих учебных заведениях обучаются около 3% студентов от контингента государственных вузов. Чтобы конкуренция между этими двумя секторами носила позитивный характер, необходимо поставить государственные и негосударственные вузы в равные условия. В частности, это предусмотрено в Законе "Об изменениях и дополнениях в Закон РФ "Об образовании". Так, первым раз решено сверх плана, в рамках которого на конкурсной основе обеспечивается гарантированное Конституцией бесплатное высшее образование, получать плату за дополнительный прием как юридических, так и физических лиц.
В результате можно спрогнозировать уменьшение сети негосударственных вузов. Подсистема высшего образования России будет состоять из мощного ядра государственных вузов, окруженного тонкой, но динамичной оболочкой негосударственных учебных заведений. Последние, мобильно реагируя на конъюнктуру рынка, будут определять и вектор общих его потребностей и для государственной системы - более инерционной, но и более качественной.
Следующим немаловажным фактором, влияющим на объем потребности в государственном финансировании, является структура вузов по их статусу. Так, до 90-х годов в СССР основным типом высшего учебного заведения были институты. В последующем имел и имеет место широкомасштабный процесс приобретения ими статуса университетов и академий. Немаловажную роль здесь играла концептуальная попытка Госкомвуза выйти из перманентного финансового кризиса через идею первоочередной поддержки группы элитных вузов. В последующем этот процесс протекал в соответствии с более объективными причинами. Разрушение ведомственной структуры экономики с ее гарантированным государственным заказом и распределением специалистов заставлял вузы искать свое место на рынке образовательных услуг, расширяя существовавшие ранее узковедомственные направления подготовки за счет тех, которые пользуются сейчас повышенным спросом, и прежде всего за счет специальностей гуманитарного, экономического и правового секторов. В рамках одного города, не говоря уже о республике, крае или области, возникает нередко многократное дублирование вузами направлений подготовки. В этих условиях задача государства, исходя из имеющихся финансовых ресурсов, состоит в их рациональном распределении, руководствуясь прежде всего способностью того или иного вуза осуществлять наиболее качественную подготовку специалистов. Именно эти причины лежали в основе существующей во всех странах диверсификации высших учебных заведений. Конкуренция между ними на рынке образовательных услуг способствует развитию одних, отодвигает на вторые роли других. Возникает деление на элитные, массовые и, скажем, второсортные высшие учебные заведе-ния, появляется необходимость в их ранжировании, включая дезавуирование тех, которые лишь по названию являются вузами. Например, в США таких вузов около 2/3 от общего количества, а учится в них меньшая часть студенческого контингента.
Легитимное закрепление реальной рыночной диверсификации в большинстве стран проводится на основе рейтинговой системы ранжирования вузов и государственно-общественной их аккредитации.
Основы диверсификации вузов в России заложены в Законе о высшем и послевузовском профессиональном образовании. В ст.9 Закона установлены следующие виды высших учебных заведений: университет, академия, институт. Экономическими критериями разделения здесь выступают следующие.
Принципы бюджетного федерализма в России
Анализ состояния и проблем бюджетного финансирования высшей школы на эмпирическом уровне свидетельствует о необходимости радикальных изменений собственно концепции и основных принципов построения системы ее финансового обеспечения. Для этого необходимо исследование динамики масштабов и на-правлений бюджетных потоков, направляемых в целях функционирования и развития сферы высшего образования. Решение такой задачи в методологическом плане базируется на анализе современной бюджетной системы РФ. В весьма упрощенном виде принято считать, что финансирование высшей школы осуществляется из федерального бюджета. Однако в условиях складывающейся системы российского бюджетного федерализма сам федеральный бюджет есть сложная функция механизма бюджетно-налоговых взаимосвязей различных уровней власти.
Блок законов конца 1991 года ввел трехуровневую налоговую систему Российской Федерации, определил основы налогового федерализма, действующего до принятия Налогового кодекса. В развитии бюджетного федерализма в Российской Федерации уже есть заметные, принципиальные изменения, достигнуты позитивные результаты. Конституция Российской Федерации определила общие принципы российского бюджетного федерализма, те основные контуры, в которых должен сформироваться бюджетный федерализм. Бюджетная система предусматривает бюджетное устройство на основе разграничения и самостоятельности бюджетов трех уровней: общего государственного федерального; бюджетов субъектов Федерации (республик, краев, областей, национальных автономных округов, городов федерального значения); местных бюджетов.
Конституционно закреплены и разграничены бюджетные полномочия. Полномочия Российской Федерации: федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральный бюджетный процесс; федеральное бюджетное и налоговое законодательство.
Субъекты Российской Федерации имеют права самостоятельно формировать и исполнять свои бюджеты, создавать свою бюджетную систему, определять свои бюджетный процесс, иметь свое бюджетное и налоговое законодательство.
Особым звеном в конституционной схеме бюджетного федерализма в Российской Федерации являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. Эти совместные полномочия, с одной стороны, взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой стороны, устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, переопределяют единство бюджетной и налоговой системы. Из Конституции Российской Федерации следует, что должны действовать три системы налогообложения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы).
Конституция Российской Федерации не предусматривает, однако, полного отделения бюджетов и налоговых систем. Федерация и субъекты Федерации совместно ведают экономической, налоговой базой в виде совместного разграничения государственной собственности, совместного ведения владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.
Предусмотрены федеральные фонды регионального развития. Следователь но, вполне логично говорить о необходимости функционирования межбюджетных связей и необходимости функционирования и взаимодействия трех указанных выше налоговых систем (налоговом федерализме). (
Таким образом, имеются необходимые конституционные возможности для формирования завершенной и эффективной системы бюджетного федерализма в России. Однако для этого необходимо создать соответствующие блоки бюджетного и налогового законодательства, наладить функционирование бюджетной и налоговой (трехуровневой) систем, отвечающих потребностям государства и требованиям рыночной экономики.
Российская система бюджетного федерализма (схема 1) на данный момент включает в себя: два "полюса" бюджетных потоков ("полюс" федерального бюджета и "полюс" из 89 бюджетов субъектов Федерации); налоговый федерализм как систему федеральных, региональных и местных налогов; блок финансовых трансфертов (федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации); блок взаимных расчетов; блок федеральных программ; блок целевых бюджетных фондов; блок дотации и субвенций. Особую подсистему межбюджетных отношении, которая теоретически не может быть отнесена к специфическим отношениям бюджетного федерализма, образует механизм межбюджетных связей, возникающих внутри субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружного) к "полюсу" местных бюджетов (бюджетов местного самоуправления). Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку, во-первых, местные органы не являются субъектами федеративных отношений (если не рассматривать в свою очередь каждый субъект как некую федеративную систему), во-вторых, в соответствии с Конституцией Российской Федерации "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (статья 12).
По каждому из этих элементов механизма межбюджетных отношений необходимо вести работу по совершенствованию методических, организационных и технологических процедур. Неправильна, на наш взгляд, позиция противопоставления одних элементов межбюджетных отношений другим. Совершенно нереалистичен взгляд на полное обособление уровней бюджетной системы Российской Федерации. Развитие и укрепление собственной доходной базы региональных и местных бюджетов будет сочетаться в условиях большого разнообразия регионов и стоящих перед ними задач с нарастанием масштабов и интенсивности перераспределительных финансовых процессов, что предопределяет необходимость сильной федеральной бюджетной и налоговой политики. Усиливается потребность в изучении опыта, использовании современных бюджетных и налоговых технологий, имеющихся в других странах.
На основании анализа системы бюджетного федерализма может быть сформирована схема финансирования системы образования Российской Федерации как в целом, так и в части высшего профессионального образования (см. схему 2). Из схемы со всей очевидностью следует взаимосвязь бюджетных потоков, направляемых в сферу, в частности, высшего профессионального образования на различных территориальных уровнях.
Модели реорганизации финансирования высшей школы за рубежом
Недавно финансирование высшего образования во Фландрии было полностью изменено. В 1991 г., в соответствии с новым законом, было реорганизовано финансирование университетов, в то время как другой закон от 1992 г. установил основы прогрессивной системы финансирования для всего высшего образования вне университетов (высшее неуниверситетское образование). Одной из основных целей этого действия было достижение бюджетной прозрачности и подобия в финансировании двух форм высшего образования. Общий бюджет университетов (55400 студентов зачислены в восемь университетов) составляет в настоящее время 14420 млн. бельгийских франков - по доходам от работы и 550 млн. бельгийских франков - по инвестициям. Общий бюджет для высшего неуниверситетского образования составляет 15783 млн. бельгийских франков, поделенных между более чем 150 отдельными институтами. Вслед за периодом неподдающегося проверке и несдерживаемого роста стоимости финансирования университетов, в 1982 г. правительству пришлось ограничить рост университетов. Считаясь с возросшими требованиями в отношении автономии, с одной стороны, и с потребностью контроля государственных расходов, с другой, правительство было вынуждено реорганизовать всю финансовую структуру университетской системы, поскольку ей не хватало гибкости и она не могла отвечать новым требованиям. Новая финансовая система, выбранная правительством, основывалась на следующих принципах: - развитие валовых издержек для университетов должно следовать за развитием всеобщего бюджета; - правила финансирования должны быть прозрачными и недвусмысленными; - критерий финансирования должен быть одинаковым для всех университетов; - внутри общей структуры университеты могут распределять ресурсы так, как они считают нужным; они также несут ответственность за направления, в которых они распределяют эти ресурсы; - государство располагает полномочиями по контролю как качества, так и соответствия закону во всех вопросах, касающихся финансирования университетов. Механизм финансирования. В прошлом доходы университета были связаны с числом посещающих их студентов, меняющимся из года в год. Новая система дает каждому университету фиксированный доход, представляющий 50% общего дохода за начальный год. Новый закон оговаривает сумму этого фиксированного дохода для каждого университета, начиная с 1991 года. Другая половина дохода университета связана с численностью принятых студентов и набором по типу занятии. Была установлена цена за единицу {или принятого студента) и умножена на коэффициент (0,5; 1; 2 или 3), представляющий тип занятий и выбранную дисциплину. Например, проектирование и строительство дорог и гидротехнических сооружений имеет коэффициент 3; гуманитарные науки -1; занятия неполный день по всем дисциплинам - 0,5. Эти суммы ежегодно пересматриваются, согласно следующей формуле: Д91 + ч = [Д91 + ЦЕО х (S ЕВ091 + S(4 -1) ЕВ091)] х И, где Д-доходы в 1991 г.; ч - разница (число лет) между фактическим бюджетным годом и указанным годом (1991 г.); ЦЕО - сумма, выделяемая на студента в категории занятий с коэффициентом 1 (цена единицы образования); сумма всех ЦЕО равна 50% общего бюджета университетов в 1991 г.; ЕВО - исходная средняя стоимость единицы для студента, зачисленного в категорию занятий с коэффициентом 1 (единица веса образования); И - формула индексации, основанная на росте заработной платы и потребительских цен, в отношении 80% роста заработной платы и 20% роста цен на потребительские товары. Финансирование капиталовложений. Первоначальная система финансирования капиталовложений, в основном, зданий и исследовательского оборудования, ведет начало от закона, принятого в 1958 г., и была основана на распределении определенного количества квадратных метров в расчете на одного студента. Общий объем капиталовложений был ограничен, бюрократические правила сложны, и ответственность университетов за финансирование и пониженную гибкость в использовании бюджетных капиталовложений была невелика.
Концепция финансирования высшего профессионального образования в России
Программа реформирования экономики высшей школы может рассматриваться, как минимум, на двух уровнях: макро- и микро. Первый из них связан с концепцией финансирования высшего профессионального образования и в частности, критериями выделения бюджетных средств, их масштабами и динамикой, Второй уровень определяет альтернативные возможности привлечения высшим учебным заведением финансовых средств, правовые и экономические механизмы такой деятельности и, в общем случае, экономические программы их развития.
В Законе РФ "Об образовании" (ст.40) зафиксирован нормативный подход к решению проблем первого из рассмотренных выше уровней. Так, из федерального бюджета на систему высшего образования должно выделяться не менее 3% от его расходной части. При этом установлены и количественные ограничения (минимальные) на численность студентов - не меньше 170 чел. на 10 тыс.чел.населения. Отсюда легко определяется и норматив удельных расходов на одного студента. Например, в 1996 г. 3% от расходной части федерального бюджета составляли бы 13093 трлн.руб. При численности населения РФ примерно 148 млн.чел. число финансируемых из федерального бюджета студентов согласно Закону могло быть 2516 тыс.человек. Тогда текущие расходы на одного студента в год по нормативу должны были бы составлять 5204 млн.руб. Для сравнения: в 1988 г текущие расходы на одного студента государственных высших учебных заведений в США составляла 10,083 тыс.долларов. При численности обучающихся в этом типе учебных заведений 9,8 млн.чел. консолидированный бюджет всех уровней на государственное высшее образование должен был быть не менее 98,8 млрд. дол л аров. По текущему курсу конца 1996 г. - порядка 543 трлн.руб. Для полноты сравнения из этой суммы можно выделить долю федерального бюджета. Она составляла в 1988 г. 10,5% (бюджеты штатов - 45%, местные бюджеты - 3,6%, частичная оплата самими студентами -14,5%), что в пересчете дает примерно 55 трлн.руб.
Не вдаваясь в детали методологии рассмотренного подхода, можно предположить, что он исходит из компромисса между фактическим (текущим) финансированием высшей школы, потребностями высших учебных заведений и динамикой этих показателей в ретроспективе. Основное достоинство подобного метода состоит в "здоровом прагматизме" расчетов от сложившегося состояния, который был традиционен (и, следовательно, понятен) для России в течение многих лет плановой экономики.
Научно обоснованные пути решения данной проблемы на макроуровне связаны с оценкой экономической эффективности профессионального {в общем случае) образования: соотношением его вклада в конечные макроэкономические показатели развития страны и затрат на данную сферу. Известно немало подходов к оценке такого вклада. Среди них: редукция сложного труда (в различных стоимостных и нестоимостных выражениях) к простому; регрессионные модели; производственные функции и т.п. Основной недостаток подобных подходов состоит в их статичности, а также в простой экстраполяции на перспективу ретроспективных тенденций без учета прямых и обратных связей между каждым периодом будущих состояний процесса и предыдущих решений. В качестве альтернативного подхода может быть предложен метод динамического моделирования. Суть идеи состоит в следующем. На первом этапе разрабатывается модель социально-экономического развития страны, стой или иной степенью детализации учитывающая взаимосвязи отдельных элементов макроэкономической инфраструктуры. В составе модели специальное место занимает блок "Образование". Его взаимосвязь с другими осуществляется через такие составляющие, как масштабы подготовки специалистов, образовательная структура подготовки (специалисты с высшим, средним и начальным профессиональным образованием), отраслевая структура подготовки, качество образования и ряд других. За счет обратных связей обеспечивается временной фактор, т.е. влияние решений, принимаемых в текущий период, на перспективное состояние экономики.
На такой модели (в связи с задачами диссертационного исследования) могут быть получены ответы, как минимум, на два вопроса. Какой объем финансовых средств должен выделяться на сферу высшего образования (СВО) в каждый год рассматриваемой перспективы для достижения того или иного критерия? Какая структура расходования одних и тех же средств, выделяемых на СВО, будет наиболее эффективной (также по некоторым, заранее определенным критериям эффективности)?
