Содержание к диссертации
Введение
Глава первая Зарождение государственного финансового контроля в России
1.1. Социально-экономические предпосылки возникновения государственного финансового контроля 15
1.2. Счетный приказ царя Алексея Михайловича - первый государственный контрольный орган в России 38
Выводы по первой главе
Глава вторая Финансовый контроль в XVIII - первой половине XIX столетия 49
2.1. Финансовый контроль в системе организационно-экономических преобразований Петра I и его последователей
2.2. Государственный финансовый контроль в первой половине XIX века: реформация и контрреформация
Выводы по второй главе 74
Глава третья Подготовка и проведение бюджетной реформы 1860-х годов и создание усовершенствованной системы государственного финансового контроля 77
3.1. Критика системы генеральной отчетности и предложения по реформированию государственного контроля 77
3.2. Бюджетная реформа В.А. Татаринова и ее значение для повышения эффективности контрольно-ревизионной деятельности 105
Выводы по третьей главе 124
Заключение 126
Список использованных источников и литературы 130
- Социально-экономические предпосылки возникновения государственного финансового контроля
- Счетный приказ царя Алексея Михайловича - первый государственный контрольный орган в России
- Финансовый контроль в системе организационно-экономических преобразований Петра I и его последователей
- Критика системы генеральной отчетности и предложения по реформированию государственного контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Новые условия развития российского общества и экономики предъявляют жесткие требования к эффективности решения задач управления различными сферами государственной жизни, в том числе и теми, которые связаны с реализацией задач контроля использования финансовых средств и материальных ресурсов. Эффективность финансового контроля является одним из важнейших факторов финансово-экономической устойчивости и социальной стабильности государства, его экономической безопасности, благополучия граждан.
В настоящее время процесс формирования адекватной целям и задачам развития Российской Федерации системы государственного финансового контроля является еще далеко не завершенным1. Не разработана адекватная условиям перехода к развитому рынку теория государственного финансового контроля, не определены основные направления организации контроля за обеспечением финансовой безопасности России, нет четкой и полной нормативной базы контрольной деятельности, отсутствует системная методическая база контроля, имеет место нерациональное разделение функций между субъектами государственного финансового контроля, недостаточно налажена система взаимодействия между органами государственного, аудиторского (независимого) и внутреннего контроля проверяемых организаций и т.д.
Стратегической задачей как с точки зрения оценки уровня эффективности государственного финансового контроля, так и с точки зрения расширения контрольных функций является разработка критериев оценки рационального использования бюджетных средств1.
Все это диктует необходимость тщательного изучения и активного использования в современной законотворческой деятельности и практике государственного финансового контроля прошлого опыта, в частности, опыта организации государственного финансового контроля в досоветской России.
Степень научной разработанности проблемы. История государственного финансового контроля в России является на протяжении более ста лет предметом исследования, как правоведов, так и историков экономики и экономической мысли. К сожалению, в перечне работ, посвященных государственному финансовому контролю, существенно преобладают работы историков-правоведов, которые сосредоточили свое внимание исключительно на изучении процесса формирования законодательной базы контрольной деятельности.
В изучении истории государственного финансового контроля в нашей стране отчетливо пролеживаются три основных этапа: досоветский, советский и постсоветский.
Досоветский этап представлен исследованиями Н.В. Алышевского, К.И. Арнольда, И.И. Блёка, Ф.И. Бочковского, Н.Х. Бунге, В.А. Саковича, Д.А. Толстого, А.Е. Яновского, Л.Н. Яснопольского и др. В работах указанных авторов содержится анализ правовой базы деятельности государственного финансового контроля в России, отмечаются сильные и слабые стороны организации и техники контроля. Заслуга многих дореволюционных авторов состояла в том, что в их трудах были представлены подлин ные документы, архивные данные, частично не сохранившиеся до настоящего времени, а также личные наблюдения и впечатления о деятельности контрольных органов разных уровней.
Особенностью советского этапа изучения истории государственного финансового контроля в дореволюционной России являлось резко критическое и научно не вполне аргументированное отношение исследователей к организации и деятельности контрольных учреждений в Российском государстве. История государственного контроля представлена в работах советских авторов как сплошная цепь неурядиц и бюрократической казенщины. В этом отношении характерны работы Ф. Белявского, А.И. Коняева, В.М. Митрофанова. Последний из них, в частности, безаппеляционно утверждал в своей кандидатской диссертации, что «при капитализме сами принципы построения финансового контроля способствуют прикрытию громадных хищений», и что «учреждения государственного финансового контроля, находясь на службе господствующих классов, являются в основном зрителями незаконного расходования капиталистами и помещиками государственных средств и сокрытия ими от налогового обложения прибылей»1. Одной из задач своего исследования автор определял «критическое использование материалов ревизий для раскрытия приемов организованного хищничества и систематического разграбления народного достоя-ния эксплуататорскими классами» . Эту задача, судя по тексту автореферата, автором так и не была решена.
Естественно, что приведенные выше оценки и научные подходы требуют ныне существенного уточнения и коренного пересмотра с позиций научной объективности и на основе приоритета общечеловеческих ценностей.
Современная литература, посвященная государственному финансовому контролю, представлена работами З.М. Ахмедовой, В.П. Беляева, В.В. Бурцева, А. Городецкого, Ю.А. Данилевского, В.А. Жукова, Н.А. Золотарева, Е. Пономаренко и ряда других авторов. Большинство из перечисленных авторов касаются истории финансового контроля в досоветской России лишь фрагментарно, не рассматривая ее в качестве предмета исследования. В интересном историко-правовом исследовании О.В. Владимировой «Государственный финансовый контроль России в XVII-XIX вв.» анализу подвергнуты лишь организационно-правовые аспекты становления и развития института государственного финансового контроля в России1. В монографии А.А. Ялбулганова на большом фактическом материале анализируется одно из частный проявлений государственной финансово-контрольной деятельности, связанное с военным хозяйством дореволюционной России.
На основании анализа актуальности разработки системы государственного финансового контроля в современных условиях и степени научной разработанности истории государственного финансового контроля в стране можно говорить об объективно существующем противоречии между потребностями современной постановки эффективного и действенного государственного финансового контроля и слабой востребованностью исторического опыта организации и деятельности государственного финансового контроля в нашей стране.
Актуальность темы, с одной стороны, и недостаточная ее изученность в существующей историко-экономической литературе, с другой стороны, определили выбор парадигмы настоящего диссертационного исследования и его цель: сформировать целостное научное представление о путях становления и развития государственных контрольных учреждений в России XVII-XIX вв., экономических функциях государственного финансового контроля, технике его организации и результативности.
Объект исследования - история государственных финансов России XVII-XIX вв.
Предмет исследования — становление и развитие организационно-теоретических принципов и практики государственного финансового контроля в России рассматриваемого периода.
Цель и предмет исследования предполагают решение следующих конкретных задач:
1. Изучить исторические и социально-экономические предпосылки возникновения в России института государственного финансового контроля.
2. Выявить и проанализировать основные этапы становления и развития системы государственного финансового контроля в России XVII - XIX веков.
3. Исследовать основополагающие принципы и технику организации государственного финансового контроля в России, его действенность.
4. Обосновать необходимость творческого использования дореволюционного опыта организации государственного финансового контроля в условиях переходы страны к цивилизованному рынку, правовому государству и гражданскому обществу.
Хронологические рамки исследования. Исследование охватывает период с середины XVII столетия до 70-х годов XIX века. В эти годы идет процесс становления и развития отечественной государственности, формирование финансовой системы Российской империи, разворачивается процесс трансформации традиционного общества и экономики в индустриальные. Формирование государственного финансового контроля являлось важной имманентной частью этих процессов, их непременным атрибутом.
Методологическую основу исследования составляют общетеоретические законы и закономерности научного познания, а также законы и закономерности историко-экономическои науки в ее институциональном контексте. В качестве общетеоретической и методологической основы диссертации могут также рассматриваться труды классиков мировой и отечественной экономической науки, посвященные проблемам финансовой деятельности и государственного финансового контроля.
В процессе подготовки диссертации автором использовались как общенаучные, так и историко-экономические методы научного исследования. Это - анализ, синтез и моделирование экономических ситуаций, системный подход к исследуемым явлениям, метод историзма, ориентирующий исследователя на первоочередное изучение тех процессов и явлений прошлого, которые помогают осмыслению современных задач развития.
Достоверность научных результатов исследования обеспечена применением адекватных его цели и задачам методологических подходов, широким набором методов историко-экономического анализа, логикой исследования, теоретической и практической обоснованностью основных положений и выводов, а также репрезентативной источниковой базой. В исследовании использован широкий круг взаимодополняющих и взаимо-уточняющих источников, которые можно разделить на четыре основных категории:
Законы Российской империи и Российской Федерации.
Документы высших органов власти, министерств и ведомств, касающиеся вопросов организации государственного и ведомственного финансового контроля, в том числе ежегодные отчеты государственного контролера императору.
Информационно-аналитические материалы, характеризующие состояние отечественных финансов и организацию государственного финансового контроля.
Труды известных отечественных экономистов и правоведов, характеризующие значение финансового контроля для укрепления российской государственности и экономической безопасности страны.
Научная новизна исследования состоит в выявлении основных тенденций формирования и развития отечественной системы государственного контроля. Она заключается также в том, что в диссертации:
Дан развернутый ретроспективный анализ сущности государственного финансового контроля, его значения и функций в управлении государственными финансовыми потоками.
Содержится характеристика основных этапов развития государственного финансового контроля в России XVII-XIX веков.
Выявлены и проанализированы концептуальные основы и организационно - структурные формы государственного финансового контроля, раскрыта эволюция правовых и организационных норм контрольно-ревизионной деятельности.
Выявлены и проанализированы основополагающие принципы организации государственного финансового контроля: принцип законнности, принцип независимости, принцип гласности, принцип объективности и др.
Раскрыты объективные и субъективные факторы, оказавшие влияние на процесс становления и развития системы государственного финансового контроля, характер взаимоотношений контрольных органов с подконтрольными инстанциями, показано участие органов контроля в выработке государственных предположений.
Проанализировано влияние государственного финансового контроля на процесс формирования государственного бюджета (росписи), упорядочение финансовой отчетности, установление единства касс, повышение ответственности должностных лиц за рациональное использование государственных средств.
Доказано, что оптимизация системы государственного финансового контроля неизменно влечет за собой качественные изменения в государственной бюджетной политике, упорядочение государственной отчетно-финансовой документации, оздоровление в целом финансовой системы страны, повышение ответственности распорядителей кредитов и других должностных лиц за результаты финансово-хозяйственной деятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем положения и выводы существенно уточняют, а в ряде случаев аргументировано опровергают сложившиеся в исто-рико-экономической науке представления о характере государственного финансового контроля в России. В данном исследовании процесс становления и развития государственного финансового контроля в стране рассматривается как процесс поиска оптимальных форм контрольно-ревизионной деятельности, адекватных исторической ситуации.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования осуществлялось на всех этапах его проведения путем устных и печатных выступлений автора, в том числе на страницах общероссийских изданий
«Президентский контроль» и «Экономика и право». На основе диссертационного исследования разработан спецкурс «Государственный финансовый контроль в России: история и современность», обогащено содержание нормативного учебного курса «Экономическая история России», читаемого для студентов, обучающихся по специальности «Финансы и кредит». На защиту выносятся три группы результатов:
1. Аналитические.
1.1. Обнаруженный дефицит объективных научных знаний о процессах становления и развития государственного финансового контроля в дореволюционной России.
1.2. Вскрытое противоречие между задачами формирования действенной системы государственного финансового контроля и слабой востребованностью исторического опыта финансово-контрольной деятельности.
2. Теоретические.
2.1. Вывод о позитивном влиянии государственного финансового контроля на формирование механизмов и мер финансово-экономической политики, характер институциональных преобразований.
2.2. Утверждение, что наиболее целесообразным подходом к формированию эффективной системы государственного финансового контроля является теоретическое обобщение реального опыта и использование на практике проверенных временем форм и методов контрольно-ревизионной деятельности.
3. Прикладные.
3.1. Представленное в работе описание процедуры организации государственного финансового контроля на различных стадиях его развития
3.2. Обоснование необходимости творческого использования дореволюционного опыта организации финансового контроля в условиях совре менной организации и реорганизации контрольно-ревизионных институтов.
Цель и задачи исследования обусловили проблемное и логическое структурирование диссертационной работы. Она состоит из введения, трех глав, написанных по проблемно-хронологическому принципу, заключения, списка использованных источников и литературы.
Во «Введении» обосновывается актуальность темы исследования, приводится краткая историография вопроса, определяются цель, объект, предмет и задачи исследования, его хронологические рамки, излагаются концептуальные подходы, методология и методы, обосновывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, освещается апробация, формулируются положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Зарождение государственного финансового контроля в России» рассматриваются социально-экономические предпосылки организации в стране института финансового контроля, связанные с образованием и укреплением единого Русского централизованного государства, развитием производительных сил, формированием финансовой и налоговой системы. Подробно рассматривается история создания и деятельности первого отечественного контрольного органа - Приказа счетных дел.
Во второй главе «Финансовый контроль в XVIII - первой половине XIX столетия» показаны место и роль государственного финансового контроля в системе организационно-экономических преобразований Петра I и его последователей, эволюция форм контрольно-ревизионной деятельности. Дается анализ реформаторских проектов М.М. Сперанского по упорядочению системы государственных финансов и финансового контроля, анализируются причины введения в стране малоэффективной системы генеральной отчетности.
В третьей главе «Подготовка и проведение бюджетной реформы 1860-х годов и создание усовершенствованной системы государственного финансового контроля» раскрываются имевшие место в высших правительственных кругах дискуссии о характере деятельности ведомства Государственного контроля и необходимости замены генеральной отчетности документальной ревизией. Особое место в главе уделено подготовке и реализации бюджетной реформы В.А. Татаринова, благодаря которой отечественная система государственного финансового контроля обрела качественно новое содержание и стала одной из наиболее действенных в Европе.
В «Заключении» подводятся общие итоги диссертационного исследования, содержатся практические рекомендации по использованию опыта организации государственного финансового контроля в досоветской России в современных условиях.
Социально-экономические предпосылки возникновения государственного финансового контроля
В XIV-XV веках Московское княжество становится одним из наиболее крупных центров ремесла и торговли среди прочих русских земель. Возвышение Москвы было обусловлено целым рядом исторических обстоятельств, выгодным географическим положением. Расположенная в центре русских земель, Москва притягивала к себе население окраин, искавшее здесь защиты от иноземцев. Расположенная в центре пересечения сухопутных и речных торговых путей, Москва явилась важным связующим звеном для различных областей Руси. У Кремлевской стены быстро рос городской торг, получивший вскоре общенациональное значение.
Еще в домонгольскую эпоху в Москве получили развитие ремесла, особенно ювелирное и производство предметов роскоши. В XIV-XV веках особое развитие здесь получает обработка металлов, кузнечное дело, оружейное производство, строительное искусство. Таким образом, уже в период феодальной раздробленности Москва становится экономическим центром всей Северо-Восточной Руси. В это же время она возглавляет борьбу за объединение русских земель и свержение монголо-татарского ига. В 1380 году монголо-татары были наголову развиты войсками московского князя Дмитрия Донского на Куликовом поле, а спустя сто лет, благодаря усилиям Москвы, русская земля обрела полную государственную и хозяйственную самостоятельность.
Со второй половины XV века в жизни Северо-Восточной Руси происходят крупные перемены. Наблюдается общий экономический подъем. Растет сельскохозяйственное производство. Развиваются ремесла, торговля, углубляется общественное разделение труда. Рост ремесел, развитие торговых связей приводят к формированию в XVII веке всероссийского рынка. В этот период в России возникает мануфактурное производство.
Параллельно идут процессы формирования единого централизованного государства. В 1463 году окончательно в состав единого государства было включено Ярославское княжество, в 1474 году - Ростовское, в 1478 году к Москве был присоединен Великий Новгород. В 1485 году в состав Московского государства было включено Тверское княжество. В начале XVI века к Москве присоединяются Псков, Смоленск и Рязань. К этому времени процесс создания единого централизованного государства в основном завершается. Этот процесс повсеместно сопровождался преодолением сопротивления феодальной знати.
В этот период в русском государстве складывается весьма своеобразная ситуация. С одной стороны здесь активно идут процессы, свидетельствовавшие о зарождении и развитии новых капиталистических отношений: развивается мануфактурное производство, наращивает свои объемы внутренняя и внешняя торговля. С другой стороны - активно разворачивается процесс реставрации раннефеодальных отношений, идет вторая волна закрепощения крестьян.
Несмотря на тяготы монгольского ига, издержки междоусобной борьбы и войн с западными соседями, Русь в XIV-XVII веках и особенно во второй половине XV - первых двух третях XVI века переживала период хозяйственного подъема, общий ход которого был нарушен кризисными явлениями последней трети XVI и первых десятилетий XVII века.
В конце XV- начале XVI века в России постепенно сформировалась система государственного управления во главе с великим московским князем. У него в подчинении находились удельные князья и бояре, как московские, так и из присоединенных земель. Эта иерархическая структура приняла форму местничества, при которой получение какой-либо должности для представителя княжеско-боярской знати обязательно увязывалось с происхождением и знатностью семьи, близостью к великому князю, верностью и давностью службы ему. Вместо временных боярских советов стал собираться высший совещательный орган Московского государства - Боярская дума.
Великий князь московский Иван III не имел абсолютных полномочий самодержца. Любое его решение не имело силы без одобрения Боярской думы, а позже и Земского собора. Бояре и удельные князья, несмотря на свою присягу великому князю, могли не соглашаться с указами Ивана III. Порой князья не поддерживали его и грозили уйти с дружинами в свои уделы, что заставляло великого князя лавировать, идти им на уступки.
В эти же годы стали создаваться специальные учреждения для руководства различными хозяйственными, финансовыми, оборонными делами в масштабе страны. Эти учреждения назывались приказами (от слова: приказать, поручить). На местах этими проблемами занимались бояре, у которых сосредотачивались большие судебно-административные полномочия. Многие из них фактически занимались бесконтрольными поборами, что заметно ослабляло централизованную власть.
Таким образом, бояре, сыгравшие основную позитивную роль при объединении русских земель в XIII-XIV веках, в конце XV века становились его тормозом, оказавшись в рядах противников сильной государственной власти.
В годы правления Ивана III большое место во внутренней политике занимали сложные отношения государства и церкви. Церковь была в особом, привилегированном положении еще со времен монголо-татарского владычества. Она была освобождена от всех налогов и разорения. В результате этого в XV веке церкви принадлежало более трети всех богатств страны, она являлась главным ростовщиком и основным хозяйствующим субъектом в России.
Церковь имела почти все имущественные, военные, судебные права, которыми пользовалась светская знать. Ей принадлежали огромные угодья вместе с крестьянами, она имела свое войско, у нее было право вершить судебные дела по гражданским вопросам в своих владениях» Иван III первым из князей попытался установить контроль за хозяйственной деятельностью церкви, ограничить ее земельные владения, чтобы укрепить государственную власть. Подобные проблемы были и в Западной Европе, где их решали, в основном, простой конфискацией церковных земель. В России это сделать было очень трудно из-за огромного экономического и политического могущества церкви.
Счетный приказ царя Алексея Михайловича - первый государственный контрольный орган в России
С укреплением русского централизованного государства в структуре государственного управления возникают, как уже отмечалось, исполнительные учреждения - присутственные места, известные впоследствии под именем приказов, число которых во второй половине XVI века и в XVII веке постепенно возрастает.
Существенные черты нового государственного устройства того времени состояли в том, что вместо лиц, прежде случайно назначавшихся для ведения различных государственных дел - формой управления в период
феодальной раздробленности были т.н. «пути» , - теперь управляли постоянно действующие присутственные места, имевшие определенное устройство, очерченный круг и образ действий. Если не было еще по многим частям управления точных законов, то их заменял, по крайней мере, установившийся обычай.
По мере присоединения к Московскому государству разных областей, задачи управления делались сложнее и разнообразнее. В результате этого росло и число отдельных органов управления, как функционального, так и территориального назначения.
В середине XVII века в России действовали около 80 различных приказов. Часть из них выполняла общегосударственные и дворцовые функции (Аптекарский, Большого дворца, Большой казны, Золотых и серебряных дел, Иноземный, Стрелецкий и др.) часть - курировала определенные территории государства (приказы Владимирской четверти, Галиц-кой четверти, Казанского дворца, Костромской четверти, Новгородской четверти, Смоленский, и др.).
Наряду с прочими функциями четвертые приказы ведали в соответствующих местностях сбором государственных прямых налогов.
Чисто финансовым ведомством в приказной системе Российского государства являлся Приказ Большого прихода. Наряду со сбором прямых и косвенных налогов в государстве он сдавал «на откуп» частным лицам бани, лавки, гостиные дворы и погреба, взимал плату с клеймения товаров, с мер, «чем всякие товары и питья меряют», ведал таможенными, а иногда и ямскими сборами.
В 1622 году был образован Приказ Большой казны, который ведал сборами налогов с городского населения, занятого торговлей и ремеслами. В отношении к этому населению приказ выполнял административные и финансовые функции. В его распоряжении находился и Денежный двор, который распоряжался чеканкой монет1.
В середине XVII века в России появляется потребность государственного финансового контроля. Отсюда и его орган - Приказ счетных дел, в обязанности которого первоначально входила проверка правильности раздачи войскового жалованья . Примечательно, что с первых лет своего правления Алексей Михайлович лично писал многие указы и распоряжения, занимался детальным анализом государственных доходов и расходов проверкой исполнения важнейших государственных установлений. Являясь командующим вооруженными силами, в обстановке, когда Российское государстве вело активные военные действия, Алексей Михайлович много времени уделял вопросам комплектования и оснащения вооруженных сил, лично просматривал списки разного чина служилых людей, иногда самолично решал вопросы определения денежного жалованья, составлял росписи полкам . По всей вероятности, лично царю принадлежала и идея создания Счетного приказа, как органа, с помощью которого он имел бы возможность контролировать документацию по определению и расходованию казенных средств, как на военные, так и на гражданские нужды.
Историк допетровской России, бывший подьячий Посольского приказа Г.К. Котошихин (1630-1667) приводит следующие сведения: «Счетный приказ, а в нем сидят два дьяка и ведают и делают дела всего Московского государства, приход и расход и остаток по книгам за многие годы. А приход в него бывают достаточные деньги, которые в котором году с кого не взяли в царскую казну, также в котором году за расходом что осталось в остатке; а, собирая такие деньги на Москве и из городов, в расходы ни в какие не даются без царского указа» .
Учреждение Счетного приказа, таким образом, имело целью не только надзор за поступлением доходов и производством расходов, но и сбор не израсходованных («остаточных» по терминологии тех лет) казенных сумм, оставшихся в каком-либо правительственном учреждении, после осуществленных расходов. Например, раздатчики жалованья в полках обычно присылались в Счетный приказ с книгами и с «остаточными» деньгами. Постепенно эта функция Счетного приказа усложнилась, и его служащие стали не только принимать наличные «остаточные» деньги, но и вести учет таких денег в различных ведомствах. При этом подконтроль- ным Счетному приказу учреждениям вменялось в обязанность уведомлять контрольный орган об остаточных суммах особыми выписками.
Финансовый контроль в системе организационно-экономических преобразований Петра I и его последователей
В эпоху петровских преобразований была перестроена и деятельность Счетного приказа. В 1699 году функции государственного финансового контроля Петр I возложил на свою Ближнюю канцелярию. Учрежденная особым царским указом и подчиненная лично Петру I, Ближняя канцелярия должна была собирать для личного ознакомления государя «со всех приказов по вся недели» финансовые ведомости, отражающие движение бюджетных средств. Наряду с этим канцелярия контролировала состав российской армии, ее содержание, получала сведения о количестве военных запасов, состоянии городских укреплений и другую необходимую информацию. Во главе Ближней канцелярии был поставлен один из ближайших сподвижников Петра, его бывший учитель, «думский дворянин и печатник» Никита Моисеевич Зотов (умер в 1718 г.), получивший титул «ближнего советника и Ближней канцелярии генерал-президента». В 1711 году Зотов, параллельно с руководством Ближней канцелярии, находился на должности государственного фискала, взяв на себя «сие дело, чтобы никто от службы не ухоронился и прочего худа не чинил»1.
Пользуясь особым доверием императора, Зотов довольно успешно выполнял свои функции за что был возведен в графское достоинство.
Еще при жизни Зотова часть контрольных функций Ближней канцелярии была передана сначала Сенату, который был обязан требовать подлинную финансовую приходно-расходную отчетность из губерний, а с 12 февраля 1712 года в ведомство Обер-Комиссара Сенатской канцелярии. Возглавлявший это ведомство князь Никита Матвеевич Вадбольский, известный как строитель знаменитого Императорского Тульского оружейного завода, получил от Петра I точные инструкции о проведении ревизий, в том числе предписание наблюдать не выявляются ли в приходных и расходных книгах «не расписанные статьи или в чем какая правка или воровство».
В 1718 году, после смерти Зотова, для «счета всех государственных приходов и расходов» была учреждена особая Ревизион-Коллегия. В январе 1722 года она вошла в подчинение Сенату как Ревизион-Контора, что содействовало ликвидации дублирования в отчетно-ревизионном деле. Разработанная по этому случаю подробная инструкция стала по сути дела первым документом, систематизировавшим обязанности государственного контроля.
Ведущим принципом при этом провозглашался принцип законности, т.е. соответствия операций с законными основаниями для их производства. Инструкция предписывала «смотреть, чтобы во всем государстве денежной и другой всякой казне, провианту, мундиру, амуниции, медикаментам и всяким припасам и материалам, как приходы и расходы, так и счеты чинены были по указам Его Величества и по данным коллегиям, канцеляриям и подчиненным их регламентам и инструкциям». В конце года подотчетные учреждения должны были предварительно сами обревизовать: «всех подчиненных своих, которые приход и расход имели, ... по приходным и расходным их книгам считать и свидетельствовать, все ли по приказу чинено, и остаток, как деньгам и провианту, так и прочей казне и припасам, сходен ли с приходом и расходом».
В Ревизион-Контору доставлялись не подлинные приходно-расходные книги (они оставались в архивах коллегий), а соответствующим образом удостоверенные счетные выписки из них «за руками всей коллегии». Срок представления отчетности - не свыше 3 месяцев по окончании года. Все неправильности должны были разъясняться и исправляться. Существовало правило: «неисправных счетных выписок в Ревозион-Контору не принимать». За несвоевременное доставление отчетности предписывалось виновных «брать в Сенат и, покамест исправятся, держать, и сверх того на оных за неисправление иметь штрафы по прежним указам».
Получив отчетность, Ревизион-Контора проверяла ее с точки зрения правильности и «хозяйственности» (целесообразности) операций: «все ли приходы и расходы надлежащим образом без всякого предосуждения и убытка казне Его Величества чинены».
В случае каких-либо сомнений Ревизион-Контора имела право требовать для проверки подлинную отчетность. Ревизии должны были проходить без задержки и без накопления отчетности. Решающей инстанцией по результатам ревизий считался Сенат.
После смерти Петра I ревизионное дело в империи долгое время не могло наладиться. Неотработанная система постоянно давала сбои. Проходили бесконечные реорганизации контрольного ведомства, имела место чиновничья чехарда. Уже в 1728 году Ревизион-Контора вновь была переименована в Ревизион-Коллегию. В указе по этому поводу говорилось: «Понеже ревизия не меньше, как и экономия, а у нас только она именем, а в самом деле счету никакого не было, и от того происходит, что и по се время нет совершенного известия о приходе и о расходе и об остатках...». По новому положению Ревизион-Коллегия должна была ежемесячно направлять в Верховный Тайный Совет информацию о своей деятельности и соответствии государственных расходов приходу.
Царствование Анна Иоанновны было отмечено важным в истории отечественного финансового контроля событием. В 1733 году увидел свет документ под названием «Регламент, или Инструкция Ревизион-Коллегии», составленный от лица императрицы. Зафиксировав существенные недостатки и злоупотребления, имевшие место в деятельности контрольного ведомства, «Регламент», поставил перед Ревизион-Коллегией задачу «иметь высшую дирекцию в свидетельстве и в ревизии счетов о всех государственных доходах и расходах, какого бы оные звания ни были».
Поступавшая в Коллегию расходная отчетность должна была проверяться, прежде всего, в отношении соответствия ее титулам: «все ли расходы по опробованным от Нас штатам и по особливым Нашим указам чинены», и сметным назначениям: «а из Штатс-Конторы, сколь скоро которой год пройдет, требовать с записной книги о всех прошедшего года расходах посланным ассигнациям копии». О выявленных «пристрастных или непорядочных расходах» предписывалось «следовать и разыскивать, и что явится к убытку казне Нашей, то, на ком надлежит, взыскивать без упущения настоящего времени».
Критика системы генеральной отчетности и предложения по реформированию государственного контроля
Закрепленная законом 30 декабря 1836 г. система генеральной отчетности предусматривала порядок, при котором до поступления в Государственный контроль отчетность проходила три ревизионные инстанции. В первой, низшей, инстанции, учитывались обороты по приходам и расходам, велись бухгалтерские книги и по окончании финансового года составлялись отчеты. Вместе с книгами и документами они отправлявшиеся во вторую, среднюю, инстанцию. Здесь они ревизовались по подлинным документам. Третья инстанция - министерские департаменты - еще раз проверяла отчеты, после чего из них составлялись общие генеральные своды, направлявшиеся в итоге в Государственный контроль.
Отстраненность контрольного ведомства от непосредственный финансовой документации делала его ревизионную деятельность условной. Обладая весьма ограниченной и приглаженной в министерских кабинетах информацией, Государственный контроль не имел возможности анализировать подлинное состояние использования государственных средств, привлекать к ответственности виновных в злоупотреблениях. Немногочисленные чиновники Государственного контроля, прикомандированные к министерствам для наблюдения за ревизиями, были не в состоянии уследить за их правильностью, проверять соответствие отчетов департаментов подлинным книгам и документам. Ошибки и злоупотребления обнаруживались только по чистой случайности. К тому же генеральные отчеты доставлялись министерствами в Государственный контроль, как правило, с большим опозданием, иногда достигавшим пяти и более лет.
Очень часто отчетность министерств была поверхностной и не точной. Так, например, Министерством юстиции в Государственный контроль не была представлена отчетность за 1836-1846 годы в оправдание расходов на сумму свыше 33 миллионов рублей серебром1. Хроническим саботажником финансовой отчетности выступало и Министерство внутренних дел, вынуждая Государственный контроль направлять сюда специальных обер-конролеров для проверки финансовой документации по департаментам Хозяйственному и Полиции исполнительной. При этом между министерством и контрольным ведомством возникла многолетняя тяжба, в основе которой лежало стремление указанных департаментов полностью уйти от государственного контроля.
Как показывали выборочные проверки, за беспорядочностью в отчетности скрывались беспорядки и нарушения в проведении самих финансовых операций, многочисленные хищения казенных средств. Этими пороками грешили практически все министерства и ведомства обширной империи, в том числе и только становившиеся на ноги, такие, как Министерство путей сообщения.
Наряду со злоупотреблениями и непорядками в отчетной документации в империи постоянно росло число учреждений неподотчетных Государственному контролю. Так, в начале 1830-х годов из под контроля центрального ведомства были выведены Канцелярия министра финансов по кредитной части, Министерство иностранных дел (в чрезвычайных расходах по миссиям и консульствам), Императорский Царскосельский лицей, Главное управление духовных дел греко-российского исповедания, Гидрографическое управление Главного морского штаба. В начале 1840-х годов из под отчетности Государственному контролю были выведены Капитул российских императорских и царских орденов, суммы на жалованье сельскому духовенству в пяти западных епархиях страны, суммы на содержание православных и римско-католических епархиальных управлений и монастырей в западных епархиях, суммы, определенные на улучшение содержания сельского духовенства и пр.
Примечательно, что система генеральной отчетности еще на стадии своего обсуждения в 1836 году вызвала принципиальную критику со стороны ряда государственных деятелей России. Наиболее активным среди них был член Государственного совета и Секретного комитета по крестьянскому вопросу Павел Дмитриевич Киселев (1788-1872), в недавнем прошлом боевой генерал, ас 1838 года - многолетний руководитель Министерства государственных имуществ и реформатор управления государственными крестьянами.
Человек прямой и открытый Киселев, судя по внесенной им в Государственный совет записке с изложением его «особого мнения», хорошо понимал поверхностный и малополезный характер системы генеральной отчетности, при которой учреждения и ведомства, собиравшие доходы и производившие расходы, фактически проверяли сами себя, при помощи входивших в их структуру и подчиненных им контрольных органов.
Киселев предлагал вернуться к кратковременному опыту 1819-1823 годов, когда действовала система документальной ревизии. Он считал, что только документальный контроль по подлинным книгам и документам, сосредоточенный всецело в руках ведомства Государственного контроля, способен установить порядок в использовании государственных финансовых средств. Для того, чтобы разгрузить работу центрального аппарата контрольного ведомства в Петербурге, Киселев предлагал создать в губерниях подчиненные Государственному контролю контрольные отделения. При этом Киселев полагал, что все государственные места и учреждения, к какому бы ведомству они ни принадлежали, должны, предварительно проверив, в обязательном порядке представлять в местные контрольные учреждения на ревизию свои годовые и операционные отчеты, шнуровые книги и подлинные финансовые документы. На центральный же аппарат Государственного контроля Киселев предлагал возложить ревизию, на основе подлинных документов, отчетности по суммам, находившимся в непосредственном распоряжении министерств и ведомств .
