Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические основы воспроизводства природных ресурсов (на примере лесных ресурсов)... 11
1.1 Сущность и особенности воспроизводства природных ресурсов 11
1.2 Лесные ресурсы как особый вид воспроизводимых природных ресурсов 20
1.3 Роль государства в регулировании использования и воспроизводства природных (лесных) ресурсов 35
2. Оценка условий воспроизводства природных (лесных) ресурсов в России 51
2.1 Государственное регулирование процесса использования и воспроизводства природных (лесных) ресурсов 51
2.2 Тенденции развития условий воспроизводства природных (лесных) ресурсов 71
2.3 Цели и задачи системы государственного управления воспроизводством природных (лесных) ресурсов 86
3. Направления совершенствования условий воспроизводства лесных ресурсов 101
3.1 Совершенствование системы государственного управления воспроизводством природных (лесных) ресурсов 101
3.2 Развитие альтернативных источников воспроизводства как способ снижения нагрузки на запасы природных (лесных) ресурсов 113
3.3 Технологическое развитие предприятий, как способ снижения потребления природных (лесных) ресурсов 122
3.4 Обобщение результатов исследования 130
Заключение 140
Библиография
- Лесные ресурсы как особый вид воспроизводимых природных ресурсов
- Роль государства в регулировании использования и воспроизводства природных (лесных) ресурсов
- Тенденции развития условий воспроизводства природных (лесных) ресурсов
- Развитие альтернативных источников воспроизводства как способ снижения нагрузки на запасы природных (лесных) ресурсов
Введение к работе
Актуальность исследования. Вопрос совершенствования условий воспроизводства природных ресурсов на современном этапе развития общества приобретает все большую значимость не только на уровне отдельных государств, но и во всем мире. Возрастающие объемы истребления ресурсов становятся глобальной проблемой, от которой зависит не только благополучие современного общества, но и жизнь будущих поколений. На сегодняшний день весьма актуально стоят задачи поиска путей рационального использования и воспроизводства природного богатства.
Становится ясно, что хозяйственная деятельность человечества может осуществляться лишь в определенных экологических границах, имеющих верхний предел, за которым идет необратимое разрушение биосферы, а, следовательно, и существенное ухудшение жизни на земле. Свидетельством превышения экологического предела является то обстоятельство, что возобновляемые природные ресурсы в значительной части перестали воспроизводиться в своем первоначальном виде и количестве. Экологическая проблема общества назревала более быстрыми темпами - скорость развития научно-технического прогресса, индустриализации в разы превосходит скорость естественного восстановления природной среды, а сложившийся уровень воспроизводства ресурсов является настолько низким, что приводит к их ускоренному сокращению и исчерпанию. Для предотвращения таких последствий требуются активные меры государственного регулирования процесса расширенного воспроизводства природных ресурсов.
Анализ последствий реформирования в области природопользования показал, что в условиях финансовой и экономической нестабильности обусловленной мировым финансовым кризисом в конце первого десятилетия XXI столетия, коснувшегося практически всех сторон жизни общества,
проблема ограниченности ресурсов, скорости восстановления и возможности возобновления природных ресурсов, обрела новую грань актуальности. Многообразие предложений, концепций, теорий в этой сфере отражает объективную сложность предмета научного исследования.
Значимость темы исследования обусловлена необходимостью воспроизводства природных (лесных) ресурсов для обеспечения качественного уровня жизни человека, влияющего на экономико-экологическую ситуацию, на показатели ВВП и ВНП страны, формируя при этом сбалансированную систему отношений между субъектами, основанную на принципе возобновляемости или невозобновляемости ресурсов, неистощительного подхода к их использованию и учету длительности сроков восстановления, что позволит удовлетворить возрастающие потребности общества в будущем. Все эти факторы обосновывают особенность воспроизводственного процесса на современном этапе развития общества.
Особую значимость в современном обществе играют возобновляемые природные ресурсы, среди которых отдельно следует выделить лес, участвующий во многих экономических и экологических процессах. Однако в настоящее время этой проблеме не уделяется должного внимания. В России действует третий по счету Лесной кодекс, внесший существенные изменения в экономические отношения между государством, предпринимательством и обществом, но фундаментальные проблемы их взаимодействия в процессе воспроизводства лесных ресурсов до сих пор остаются не разрешенными.
Степень разработанности проблемы. Проблемой эффективности использования и последующего воспроизводства природных ресурсов занималось большое количество как отечественных, так и зарубежных ученых. Среди них следует выделить работы Маркса К., Анучина Н.П., Булатова А.А., Васильева П.В., Кожухова Н.И., Лосева М.В., Медведева М.В., Моисеева Н.А., Петрова А.П., Струмилина С. Г. и некоторых других.
Их усилиями был выделен экономический аспект проблемы взаимодействия: природа-общество.
В работах Акимовой Т.А., Арского Ю.М., Бобылева С.Н., Гирусова Э.В., Данилова-Данильяна В.И., Хаскина В.В. рассматриваются специфические особенности природного фактора производства.
Среди современников следует отметить труды Мухиной Л.И., Сухорукова СМ., Толстихина О.И., в которых рассматриваются проблемы, существующие и прогнозируемые, обусловленные процессом расширенного воспроизводства природных ресурсов (лесных ресурсов).
Кроме того, следует отметить ряд научных достижений в области использования природных ресурсов (лесных ресурсов) среди иностранных ученых, таких как Ассман Е., Продан М., Франс Ф. и других. Силами Нильссон С, Саллнес У. была сделана попытка дать непредвзятую оценку потенциальных возможностей развития лесных ресурсов, показать пагубное воздействие загрязнения атмосферного воздуха на состояние лесов и др.
Цель диссертационного исследования заключается в определении механизмов действия и тенденций развития условий воспроизводства природных ресурсов (на примере лесных ресурсов), определяющих порядок взаимодействия государства, предпринимательства и общества, необходимых для сохранения природы, реализации политики государства, направленной на удовлетворение потребностей общества в природных (лесных) ресурсах.
Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд следующих задач:
Определить условия и факторы, влияющие на реализацию экономических отношений в сфере воспроизводства природных ресурсов (на примере лесных ресурсов);
Раскрыть особенности арендных отношений в сфере воспроизводства природных ресурсов (на примере лесных ресурсов);
Раскрыть существующие объективные противоречия взаимодействия субъектов системы экономических отношений складывающихся в процессе использования природных ресурсов;
Определить тенденции развития государственной собственности на воспроизводимые природные (лесные) ресурсы;
Сформулировать предложения по совершенствованию условий воспроизводства воспроизводимых природных ресурсов (на примере лесных ресурсов), которые будут являться основой перехода экономики страны на более качественный уровень.
Объектом исследования являются возобновляемые природные (лесные) ресурсы в их непрерывном движении на всех стадиях общественного воспроизводства.
В качестве предмета исследования взяты экономические отношения между государством, предпринимательством и обществом, возникающие в процессе воспроизводства возобновляемых природных ресурсов.
Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых по проблеме воспроизводства природных (лесных) ресурсов, законодательные и нормативные акты, связанные с темой настоящего диссертационного исследования, а так же материалы и периодические издания в области эффективного управления государственной собственностью. Исследования в работе основываются на принципах объективности, с использованием методов познания: логического, сравнительного, статистического и системно-структурного анализа теоретического и практического материала; использованы табличные и графические приемы визуализации данных.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили
официальные данные Федеральной службы государственной статистики,
Федерального агентства лесного хозяйства, парламентских слушаний
Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии
(Парламентской библиотеки). Информация аналитических и рейтинговых агентств, факты и выводы в области реального развития объекта исследования, опубликованные в литературе и периодической печати, интернет-источники, финансовая и управленческая отчетность отдельных организаций рассматриваемой отрасли, а так же результаты собственных исследований и расчетов автора настоящей диссертации.
Правовой базой исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации, определяющие основные направления развития лесного хозяйства России.
Наиболее значимые элементы научной новизны, полученные в процессе проведения исследования, состоят в следующем:
Выявлены особенности воспроизводства природных ресурсов и на этой основе раскрыт характер взаимосвязи использующих их субъектов. Доказано, что неистощительность, длительность восстановления, возобновляемость и комплексность определяют особую роль государства в обеспечении баланса интересов субъектов использующих природные ресурсы.
Выявлены основные факторы, влияющие на характер взаимосвязи субъектов в сфере возобновляемых природных ресурсов: наличие государственной формы собственности, ограниченность природных ресурсов и различная степень их доступности для субъектов, отсутствие развитой инфраструктуры, высокая роль теневого оборота капитала и теневой занятости и привлечение иностранных инвестиций.
Раскрыта форма распределения дохода от использования возобновляемых природных ресурсов между государством и бизнесом, включающая способы изъятия рентного дохода за счет извлечения государством с помощью налоговых механизмов и неналоговых
методов формирования дополнительного дохода при использовании природных ресурсов субъектами на основе затратного подхода.
4. Сформулированы основные направления совершенствования государственного регулирования воспроизводства природных (лесных) ресурсов: изменение законодательной базы, направленной на усиление контрольных и надзорных функций федеральных органов власти; улучшение системы государственного управления посредством создания специализированной структуры по восстановлению природных ресурсов; нивелирование противоречий между субъектами экономической деятельности за счет более четкого распределения функций и обязанностей между государством и бизнесом; формирование инвестиционной политики в лесном хозяйстве, направленной на долгосрочное выращивание лесов на специализированных плантациях.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоит в том, что полученные результаты могут применяться при разработке системы государственного управления воспроизводством природных (лесных) ресурсов и развития экономики в целом. Основные выводы и положения работы можно использовать для последующего анализа поставленных проблем. При этом выводы, полученные автором в ходе исследования, могут быть использованы при разработке мероприятий по дальнейшему реформированию лесной отрасли, формированию лесных планов, как на уровне федерации, так и в отдельных регионах страны.
Апробация результатов исследования. Выводы и предложения, озвученные автором в ходе диссертационного исследования, получили одобрение среди специалистов Управления лесным хозяйством Администрации Приморского края. Рекомендации автора используются при разработке перспективных планов развития лесопромышленного комплекса Приморского края.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Содержание работы изложено на 166 страницах. Цифровой и графический материал включает 31 рисунок и 8 таблиц. Библиографический список состоит из 80 наименований.
Логика исследования определила следующую структуру работы:
Введение.
Лесные ресурсы как особый вид воспроизводимых природных ресурсов
Воспроизводство - это одна из самых сложных и вместе с тем центральных проблем, как экономической теории, так и хозяйственной деятельности. Фактически в ней фокусируются основные разделы и категории экономической науки, их содержательность, степень реальной эффективности, объективная значимость экономических школ, направлений, концепций. Можно сказать, экономической науки вообще.
Категория «воспроизводство» характеризует изменения1 в социально-экономическом развитии страны. По своей сущности воспроизводство означает непрерывное возобновление экономических процессов, в первую очередь - процесса производства[6, с.99].
Воспроизводство - это многоаспектная, интегральная экономическая категория. По мере развития общества ее структура расширяется и наполняется новыми элементами. Некоторое время назад цель и конечный результат воспроизводства заключались в создании материальных благ и услуг. Сегодня, в условиях становления? информационного производства и постиндустриального общества, все более решающим элементом воспроизводства становится научное знание, усвоение его человеком и практическое применение[24, с. 120].
Само понятие воспроизводство означает, что некий объект (явление) циклически воссоздается и развивается за счет связей и обмена с внешней средой. Под воспроизводством в общем случае понимается процесс общественного производства, который, постоянно и непрерывно повторяется и возобновляется. Этот процесс охватывает все стороны и элементы способа производства. Воспроизводство является неотъемлемой составляющей жизни общества и существования человечества в целом. А поскольку потребности общества в потреблении различных благ непрерывны, то непрерывным должно быть и воспроизводство этих благ. Иными словами, чтобы экономическая система могла существовать, она должна воспроизводить природные ресурсы не только для удовлетворения материальных потребностей общества, но и сохранять при этом природный потенциал, выполняющий важные экологические функции на том же уровне и преумножаться для удовлетворения и сохранения жизни последующих поколений.
Природные ресурсы - элементы природы, необходимые человеку для его жизнеобеспечения и вовлекаемые им в материальное1 производство (лес, вода земля, полезные ископаемые, и т.д.) являются составной частью экономического потенциала страны, они во. многом определяют ее место- в мировом сообществе. По мере расширения масштабов производства их роль в экономике возрастает, что приводит к их истощению.
Для характеристики- природных ресурсов — этой важной части национального богатства, в значительной мере определяющей социально экономический потенциал страны, необходимо учитывать не только их наличие, но и важность выполняемых ими экологических функций.
От сохранения природных богатств и рационального их использования зависит не только дальнейшее развитие мировой экономики, но и жизнь всего человечества. Россия считается одной из богатейших стран мира, как по набору природных компонентов, так и по объемам их запасов. Вместе с тем уже сегодня запасы ресурсов в значительной мере истощены, их геологическое и географическое положение значительно ухудшилось. Одной из причин такого положения является нерациональное использование природных ресурсов субъектами хозяйствования, которые руководствуются интересами рынка в целях удовлетворения своих потребностей в условиях ограниченности ресурсов, а так же в ряде случаев просто варварское к ним отношение. Особенность проблемы сохранения и приумножения природно-ресурсного потенциала в настоящее время состоит в том, что темпы роста использования природных богатств значительно превышают возможность их воспроизводства и восстановления. Решение данной проблемы при помощи активной государственной политики регулирования может обеспечить нормальное стабильное развитие рыночной экономики, ее сбалансированность и экономический рост [30, с.46].
Анализ теоретических положений классической политэкономии дает представление концепции научно управляемого взаимодействия общества и природы в г условиях капиталистического развития. Можно- отметить некоторые основные принципы такой концепции [6, с. 168].
1. Основополагающий принцип классического1 понимания взаимоотношения общества vt окружающей среды заключается в единстве и качественном отличии общества и природы. Их взаимосвязь осуществляется через общественное производство, которое по-мере развития обуславливает изменение характера самой этой взаимосвязи.
2. Решающее значение для формирования характера взаимоотношения общества- и природы имеют социально-экономическое устройство, общественные отношения между людьми. Классическая экономическая теория указывает, что наиболее эффективное использование природных ресурсов, рациональное регулирование взаимоотношений между человеком и природой, бережливое управление окружающей средой может осуществлять лишь то общество, которое научно управляет своим собственным прогрессом, развивается на основе сознательного применения законов общественной жизни.
3. Важнейшим принципом отношения общества к природе, имеющим существенное значение в условиях научно-технической революции, является сочетание мероприятий, направленных на ускорение научно-технического прогресса, с хозяйским отношением к природной среде. 4. Фундаментальное значение в классической концепции отношения общества и природы имеет стремление оставить будущим поколениям окружающую природную среду значительно улучшенной, более отвечающей жизненным потребностям человека.
Перечисленные принципы направлены, на сохранение возможности человечества использовать природные ресурсы и не допустимость возможности экологического кризиса.
Экологический кризис характеризуется тем, что индустриальное потребление различных видов природных ресурсов входит в противоречие со-способностью природы к самовосстановлению. Суть же экологического кризиса в нашей стране состоит в том,, что сформировавшаяся вследствие преимущественно экстенсивного развития экономики технология производства основывается на количественном потреблении ресурсов.
В этих условиях приобретает особое значение проблема наиболее полного экономически оправданного использования субъектами всех полезных компонентов, содержащихся В1 сырье, а также и в отходах производства путем сокращения потерь, при добыче, совершенствования процессов обогащения1 и переработки, тем самым переводя производство на более высокий уровень развития.
Комплексное использование сырья повышает эффективность производства, обеспечивает увеличение объема и ассортимента продукции, снижение ее себестоимости и сокращение затрат на создание сырьевых баз. Особенно большую роль должно играть вовлечение в производство попутных элементов, использование отходов добычи, обогащения и передела. При этом достигается увеличение полезной продукции, сокращение потерь земли, занимаемой отвалами, и уменьшается загрязнение окружающей среды производственными отходами.
Роль государства в регулировании использования и воспроизводства природных (лесных) ресурсов
Ставки лесных податей устанавливались за единицу лесного ресурса, а по отдельным видам лесопользования - за гектар находящихся в пользовании участков лесного фонда. Арендная плата определялась на основе ставок лесных податей, по сути, ставки лесных податей и выполняли функцию налоговой ставки. В действующей редакции ЛК РФ не предусмотрены понятия лесных податей, сборов и других платежей, осталось лишь понятие «аренда», конечно, это не соответствует понятию «налог» либо «сбор».
В новом Лесном кодексе (ст. 94) установлены!платежи за использование лесов - арендная плата или плата по договору купли-продажи лесных насаждений, а аренда определяется как сбор, что также противоречиво.
По ст. 73 и 76 ЛК РФ минимальный і размер арендной платы определяется как произведение ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и объема изъятия лесных ресурсов на арендуемом лесном участке.
Имеют место разночтения и несоответствиям НК РФ и ЛК РФ и в других нормативно-правовых актах, например в Бюджетном кодексе РФі Так, в новой редакции ст. 51 БК РФ лесные платежи выступают как неналоговые доходы федерального бюджета и формируются за счет платы за использование лесов в части минимального размера арендной платы и минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений - по нормативу 100%. В ст. 57 БК РФ «Неналоговые доходы бюджетов, субъектов РФ» ранее к вышеуказанным доходам относились платежи за пользование лесным фондом в части, превышавшей минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, - по нормативу 100%.
Согласно новой редакции ст. 57 БК РФ к неналоговым доходам бюджетов субъектов РФ относится плата за использование лесов в части, превышающей минимальный размер арендной платы и минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений, - по нормативу 100%. Однако из ЛК РФ выпал повышающий коэффициент минимальной ставки, на основе которого до января 2007 г. формировались отчисления в региональный бюджет. Таким образом, эта часть отчислений, которая ранее использовалась на воспроизводственные цели, потеряна для региональных бюджетов. Для Приморского края этот коэффициент составлял 1,1.
Как отмечалось выше, одной из важнейших задач в настоящее время является создание эффективной системы платы за использование" и воспроизводство лесных ресурсов, с целью обеспечения сбалансированного развития отношений между государством и предпринимательством.
Но даже введение лесного налога не решит проблему взаимоотношений субъектов в области эффективного использования и воспроизводства лесных ресурсов. Сегодня на всех уровнях отмечается, что расчетная лесосека разрабатывается на 20 - 25% предпринимателями и необходимо в несколько раз увеличивать заготовку древесины. На практике все- гораздо сложнее. Расчетная лесосека говорит о том, сколько имеется» спелой древесины, которую можно вырубить, но редко говорится о том, где находится эта древесина, а это отдаленные, труднодоступные районы, с суровыми климатическими условиями, с полным отсутствием инфраструктуры и отдаленные от рынков. сбыта, которые современные предприниматели не собираются осваивать. И если государство уже сейчас не вмешается в процесс регулирования системы использования и в первую очередь воспроизводства в районах с наибольшим уровнем истощения запаса лесных ресурсов, инвестирования дополнительных средств на восстановление истребленных в значительной мере лесных ресурсов, усиление федерального контроля и надзора за выполнением обязанностей субъектов по восстановлению использованных лесных ресурсов, то Россия останется без сырья уже в ближайшие двадцать лет. Русский ученый Янжул И.И. (1846 1914) отмечал: «Лесное хозяйство может вестись с надлежащей правильностью и рациональностью только в крупных размерах, которые по общему правилу могут скорее встретиться в казенной, чем в частной собственности» [23, с. 20].
Таким образом, можно отметить, что основная задача государственного регулирования процесса воспроизводства лесных ресурсов заключается в создании такого механизма, который обеспечил бы целевое финансирование работ по лесовосстановлению в полном объеме и генерировал бы дополнительные поступления в бюджет страны. При этом необходимо обеспечить минимальный уровень бюрократических барьеров, т.к. мероприятия по лесовосстановлению и уходу должны выполнять в полном объеме и точно в срок, иначе последствия могут быть катастрофическими. В качестве примера можно привести лесные пожары летом 2010г. и весной-летом 2011г., причиной которых помимо прочего послужили несогласованность действий различных ведомств, уменьшение объемов финансирования лесоохраны и др. Для решения проблемы финансирования работ по лесовосстановлению в настоящем исследовании предлагается схема платежей напрямую (минуя бюджетный механизм) от арендатора к специализированной организации, осуществляющей работы по лесовосстановлению. Подробно механизм функционирования такой схемы платежей будет рассмотрен в параграфе 2.3 и 3.1.
В заключении данного параграфа можно отметить, что в России есть все необходимое, чтобы вывести лесное хозяйство в локомотивы отечественной экономики и все что нужно это четко выстроенная государственная политика, направленная на удовлетворение всех потребностей общества в лесных ресурсах, с учетом возможности удовлетворения этих же возросших потребностей в будущем, сохранив при этом лес как национальное достояние страны. Устойчивое управление лесами должно исходить из задачи сохранения и преумножения лесов, повышения их экологических и защитных функций, доходности от реализации лесных ресурсов, а также продуктов их переработки
Тенденции развития условий воспроизводства природных (лесных) ресурсов
Как показал анализ, проведенный во; второй главе настоящего исследования, в современном лесном комплексе Российской; Федерации: существует ряд серьезных проблем: Эти проблемы также отражаются и в Стратегии развития лесного- комплекса России;: на; период до 2020г. (далее
Системными проблемами в, развитии5 лесного? комплекса; сдерживающими; экономический рост лесопромышленного производства и эффективное.использование лесов, являются:; недостаточная; точность, учета; лесоресурсного; потенциала; слабый контроль за, использованием лесов? и; недостаточный объем; лесохозяйственных мероприятий (в том числе некачественное осуществление; работ по воспроизводству лесных ресурсов), обусловленный низким уровнем технической оснащенности отрасли . и дефицитом,кадрового состава;: недостаточное развитие мощностей по = глубокой . механической, химической.и энергетической переработке древесного сырья.
Основные факторы, обусловившие появление системных проблем в развитии лесного хозяйства, следующие:. 1. Истощение эксплуатационных запасов\ древесины, в зонах расположения действующих лесопромышленных; предприятий и транспортных путей.: 2. Недостаточная точность учёта лесных ресурсов. пУтверждена Приказом Минпромторга России и Минсельхоза России от 30 октября 2008г. №248/482 101 3. Низкая эффективность государственного лесного контроля на региональном уровне. 4. Значительные потери лесных ресурсов от пожаров, вредителей и болезней. Ущерб от лесных пожаров, вредных организмов и других неблагоприятных факторов значительно выше общих расходов на охрану, защиту и воспроизводство лесов. 5. Низкое качество работ по лесовосстановлению. 6. Низкий технический уровень прочих лесохозяйственных работ. 7. Слабое развитие инфраструктуры в лесах. 8. Высокий уровень нелегального оборота древесины. 9. Нарушение биологического разнообразия лесов.
С точки зрения воспроизводства лесных ресурсов, основная причина низкого качества работ в этой, сфере заключается, по мнению автора исследования, в неэффективной системе управления и контроля. Так, федеральные органы исполнительной власти не наделены полномочиями владения, пользования и распоряжения лесами, являющимися федеральной собственностью (за исключением отдельных лесных участков в особо охраняемых природных .территориях и некоторых других). Распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, возлагается на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления и должно осуществляться в соответствии не с лесным, а с земельным законодательством, что в корне противоречит принципам неистощительного лесопользования.
Изъятие у федеральной лесной службы контрольных функций, являющихся неотъемлемой частью управленческого цикла, сопровождается заменой разрешительной системы лесопользованияна систему заявительную (декларативную), что привело к значительному росту нелегальных рубок и других лесонарушений.
В итоге, все вышеуказанные и рассмотренные во второй главе настоящего исследования проблемы лесного хозяйства в России оказывают, в том числе, неблагоприятное влияние и на процессы воспроизводства лесных ресурсов. И хотя в официальных статистических данных площадь лесовосстановительных работ превышает площадь рубки (см. параграф 2.1), фактически же ситуация с воспроизводством лесных ресурсов не только не улучшается, но и ухудшается (как было показано второй главе работы).
Таким образом, в настоящее время перед лесным комплексом России стоит задача повышения эффективности управления лесным хозяйством и в том числе — осуществления мероприятий по воспроизводству лесных ресурсов.
Во второй главе работы уже была рассмотрена ситуация о размытости полномочий в управлении, лесным хозяйством между федеральными, региональными и муниципальными органами исполнительной власти, а также лесопользователями. Соответственно, для целей совершенствования условий воспроизводства лесных ресурсов необходимо оставить на федеральном уровне помимо прочего следующие важные полномочия: контроль и надзор за исполнением полномочий в области управления лесным хозяйством, переданных на региональный уровень; управление охраной лесов от пожаров; государственная инвентаризация лесов; мониторинг организации лесопользования, лесопожарный и лесопатологический мониторинг; организация межрегионального взаимодействия при возникновении чрезвычайных ситуаций в лесах.
Следует отметить, что указанные автором полномочия также нашли отражение и в тексте Стратегии.
Размытость управленческих функций между различными структурами не только не улучшает, но и наносит вред качеству и результатам процесса управления (лесным хозяйством). Речь идет о том, что государство, передав на региональный уровень часть полномочий в области управления и распоряжения лесным хозяйством регионов, право собственности оставило на федеральном уровне. При этом, обязанность по осуществлению работ, связанных с воспроизводством лесных ресурсов, передана третьему участнику - арендатору лесных площадей.
Известно, что собственник заинтересован не только в извлечении дохода от собственности, но и в сохранении и приумножении своего имущества, поэтому с точки зрения повышения эффективности управления собственностью функции по надзору и контролю за целевым использованием имущества должны оставаться в поле зрения собственника. Таким образом, федеральные органы власти в первую очередь должны быть заинтересованы в надлежащем неистощительном использовании и воспроизводстве лесных ресурсов. В результате, на уровне региональных органов власти остается функция распоряжения и управления лесным хозяйством, тогда как контроль и надзор за целевым надлежащим использованием федеральной собственности (леса) необходимо вернуть на уровень федеральных органов власти
Развитие альтернативных источников воспроизводства как способ снижения нагрузки на запасы природных (лесных) ресурсов
Официальные статистические данные: говорят о том; что на; сегодняшний день в Российской Федерации;воспроизводство лесньгх ресурсов осуществляется: в, больших объемах по сравнению с рубками главного пользования. Так,, по официальным данным в 2008г. при вырубке лесов; сплошными рубками на площади; 757 тыс. га; мероприятия по; воспроизводству лесных ресурсов были осуществлены на площади 828 тыс. га, что:на 9;4%вьіше:площадиірубки: Кроме того; данные: статистики также; говорят: о том5 что в-. Российской? Федерации ежегодно-происходит прирост общих запасов древесины — на 1,7% за последние: десять лет. При этом І отмечается; что расчетная лесосека используется, лишь на 24,4%, что на- первый взгляд свидетельствует о?, высоком» потенциале использования лесньгх ресурсов; Однако на практике ситуация с показателями эффективности лесного хозяйства в России? выглядят: намного хуже: данных официальной: статистики;.
Так, в ходе исследования автором, было; выявлено,..что?примерно с: конца 1990-х гг. динамика осуществления ; лесовосстановительных .работ замедляется, по отношению к динамике изменения объемов .рубки главного пользования. Данная тенденция хорошо видна по соотношению- объема лесовосстановительных работ (га) на.тысячу мЗ рубкшглавного пользования - так если в 1998г. значение этого показателя?составляло 10;4 га/1 ОООмЗ, то уже в 2008г. лишь.6,6»га/1000мЗ; снижение составило 36 5% за десять лет./
Помимо этого; динамика производства/ новых лесных насаждений (посев: и посадка) также отрицательная» за последние десять лет —. если в, 1998г. производство лесных культур. осуществлялось на площади 25 8 тыс. га, то в 2008г. эта площадь составила лишь 191 тыс. га; соответственно снижение на 26%.
Проведенный в работе анализ различных показателей использования Лесного фонда позволяет дать иную интерпретацию данным официальной статистики и поставить под сомнение эффективность эксплуатации лесного хозяйства страны.
Так, низкий уровень использования расчетной лесосеки говорит не о том, что лесные ресурсы в Российской Федерации используются-лишь на 21,4%, а о том, что наиболее экономически доступные леса (в основном в Центральном и Северо-Западном федеральных округах) истреблены, а освоение обширных запасов древесины Сибирского и Дальневосточного федеральных округов требует значительных инвестиций для развития лесной инфраструктуры.
О низком качестве осуществления работ по; лесовосстановлению свидетельствует и показатель прироста запасов древесины в лесах, значение, которого по итогам 2008г. составило 1,23- мЗ/га. Для сравнения, ежегодный средний прирост сосны, в США составляет ЮмЗ на 1 га, прирост ели в Швеции и Финляндии — 4мЗ соответственно.
Помимо указанного, следует отметить высокий1 уровень нелегально заготавливаемой древесины, которая не попадает в сведения? официальной статистики. Так, по некоторым данным ежегодный объем нелегальных заготовок древесины составляет 15-20 млн. мЗ. Незаконные рубки, помимо хищения государственной собственности, наносят вред и по воспроизводству лесных ресурсов — на месте незаконных рубок не осуществляются никакие лесовосстановительные работы, соответственно, выявленная выше картина в сфере лесовосстановления на практике выглядит значительно хуже.
Таким образом, несмотря на то, что официальная статистика отмечает прирост площадей лесного фонда, проведенный анализ показал, что качественный его состав весьма значительно ухудшился за последние двадцать лет, доступ к лесным ресурсам также становится более затруднительным с каждым годом их экстенсивной эксплуатации. В лесах отмечается захламление малоценными лиственными пародами, которые при существующих технологиях деревообработки в стране практически не востребованы. Лесовосстановительные работы осуществляются в гораздо меньшем объеме, при этом более чем в два раза снизились объемы высадки новых лесных насаждений. В результате, повсеместно наблюдается деградация почвы, потеря ценных с сельскохозяйственной точки зрения земель. Соответственно, уже сейчас необходимо принимать кардинальные решения в области государственной лесной политики, т.к. ожидаемый эффект можно оценить лишь по прошествии оборота рубки, который составляет более 20 лет.
Система управления является ключевым направлением в совершенствовании условий воспроизводства лесных ресурсов. Результаты работы любой системы зависят в первую очередь от того, каким образом реализуются основные функции управления - распоряжение, анализ, контроль и надзор. Лесной кодекс Российской Федерации от 2006г. существенно изменил систему управления в лесном хозяйстве страны. Существенная часть полномочий по управлению лесным комплексом была передана на региональный уровень и в настоящее время региональные органы власти помимо прочего осуществляют распоряжение, контроль и надзор за лесами региона.
На федеральном уровне — в Рослесхозе сосредоточены лишь административные функции - по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства, распределению федеральных субвенций между субъектами Российской " Федерации и обеспечению наполнение федерального бюджета доходами от лесного хозяйства. Помимо этого Рослесхоз готовит документы на перевод лесных земель в земли иных категорий, устанавливает границы лесничеств и лесопарков, защитных лесов и особо охраняемых участков.
В результате возникает ситуация, когда одно ведомство (региональный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере лесных отношений) само себя контролирует, при этом объект контроля (лесные ресурсы) не являются собственностью субъекта. Как результат — низкая эффективность осуществления мероприятий по воспроизводству лесных ресурсов в регионах, отсутствие мотивации на качественное и полноценное осуществление таких работ.
Помимо этого, за хозяйствующими субъектами — лесопользователями, были закреплены несвойственные данным структурам функции — осуществление работ по воспроизводству лесных ресурсов на арендованных участках, а также обеспечение пожарной безопасности на таких участках. В настоящем исследовании доказано, что эффективность возложенных на лесопользователей обязанностей находится на крайне низком уровне и арендаторы лесных участков абсолютно не заинтересованы в осуществлении лесовосстановительных работ в полном объеме и на высококачественном уровне.
В результате, созданная в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации от 2006г. система управления лесным хозяйством характеризуется парадоксом, когда лес находится в федеральной собственности, нормативно-правовую базу определяют федеральные органы исполнительной власти, распоряжаются им региональные органы управления, а хозяйственную деятельность осуществляют частные коммерческие структуры на праве аренды лесных массивов. Как результат - ни один из субъектов лесных отношений не заинтересован в качественном выполнении норм и требований лесного законодательства в части обеспечения неистощительного лесопользования.
