Содержание к диссертации
Введение
1. Методология исследования хозяйственного развития 17
1.1. Человек и развитие: анализ трактовок в социально-экономических теориях 17
1.2. Экономическая деятельность человека - исходный пункт концепции развития местного сообщества 50
1.3. Совокупный субъект экономической деятельности. Определение местного сообщества 62
2. Местное хозяйство как экономическая деятельность местного сообщества 82
2.1. Местное хозяйство в системе народнохозяйственных отношений 82
2.2. Характеристика субъектов хозяйственной деятельности в местном сообществе 94
2.3. Общее и особенное местных рынков факторов производства 119
3. Экономическое развитие местного сообщества 153
3.1. Содержание, цели и результаты экономического развития 153
3.2. Типы местной экономической политики 171
3.3. Концептуальные модели экономического развития местного
сообщества 181
4. Теоретические основы планирования социально-экономического развития местного сообщества 197
4.1. Типологизация подходов к планированию экономического развития 197
4.2. Содержание и процесс стратегических изменений в местном сообществе 218
4.3. Когнитивные инструменты и процедуры в стратегическом планировании 231
4.4. Этапы и шаги стратегического планирования 246
5. Опыт применения технологии планирования развития местного сообщества 267
5.1. Оценка ресурсной базы развития 267
5.2. Стратегический выбор как основа разработки местной экономической политики 304
Заключение 325
Список использованной литературы 335
Приложения 349
- Человек и развитие: анализ трактовок в социально-экономических теориях
- Местное хозяйство в системе народнохозяйственных отношений
- Содержание, цели и результаты экономического развития
- Типологизация подходов к планированию экономического развития
Введение к работе
Новые процессы и тенденции, обусловленные в глобальном аспекте переходом к информационному и коммуникационному обществу и трансформацией социально-экономической системы России на рубеже XX и XXI веков, обусловили вовлечение местных сообществ в экономическое развитие. В большинстве развитых стран ответственность за местную экономическую политику уже переместилась с национального уровня на уровень местного самоуправления. Это вызвано тем, что, с одной стороны, механизмы макроэкономического регулирования, преобладавшие в 1950-60-е гг., оказались в условиях деиндустриализации экономики (изменения структуры занятости, интеллектуализации труда, роста мелких и средних фирм) неспособными решить проблемы кризиса городов в 1970-е гг. С другой стороны, факторами миграции капитала стали преимущества местных потенциальных человеческих и природных ресурсов, сравнительные преимущества отдельных территорий. В пореформенной России лишь наметилась тенденция децентрализации экономического развития.
В научном плане возникла «ниша» - экономическое развитие местного сообщества, которая лишь фрагментарно и не всегда адекватно освещалась с позиций существующих теорий, сменявших друг друга в качестве ведущих направлений исследований. Это объясняется тем, что большинство из них представляют мировоззрение индустриального общества.
Осмысление нового феномена может быть достигнуто только на основе междисциплинарного взаимодействия в экономической науке, формирования методологических основ и специфических инструментов анализа экономического развития местного сообщества. Решение этой задачи позволит заполнить нишу - «местная экономика», образовавшуюся в сложившейся системе экономической теории - глобальная экономика, макроэкономика, микроэкономика и развивающаяся региональная экономика. Первым шагом является разработка системы исходных понятий, раскрывающих специфику экономических отношений в местном сообществе.
В связи с этим, актуальность темы диссертационного исследования объясняется, во-первых, необходимостью выработки общеметодологического подхода к изучению экономического развития в границах территориального (местного) сообщества людей, где они способны взаимодействовать непосредственно друг с другом с целью удовлетворения общих потребностей, обусловленных совместным проживанием на определенной территории.
Во-вторых, необходимостью исследования хозяйственных процессов как базы для разработки местной экономической политики и стратегического управления экономическим развитием на уровне муниципальных образований. Сегодня проблемами местного самоуправления занимаются в основном юристы и в меньшей степени политологи. Исследования ведутся в аспекте поуровневого разграничения власти, организации деятельности органов местного самоуправления, разграничения функций представительной и исполнительной власти. Отсутствие рыночной концепции хозяйственного развития локальных экономических систем является серьезным препятствием решению практических задач.
В-третьих, процессы рыночного переустройства экономики радикально изменяют условия деятельности местных администраций. Актуализируется необходимость исследования их места и роли не только в структуре власти, но и в системе экономических отношений. Отношения патернализма постепенно трансформируются. Администрации осваивают «предпринимательский» тип поведения на основе партнерства с другими экономическим субъектами, действующими на территории, что становится необходимой предпосылкой зарождения «контрактной» экономики.
С учетом вышеизложенного разработка теоретико-методологических основ управления местным экономическим развитием становится одним из наиболее актуальных направлений современной экономической теории.
Степень изученности проблемы. Методологические подходы к исследованию развития общества представлены в трудах известных экономистов, философов, социологов прошлого: А. Смита, К. Маркса, М. Вебера, Э. Дюркгейма, Ф. Тенниса, С.Н. Булгакова, Л.Н. Гумилева, В.И. Вернадского, А.А. Богданова и др.
В трудах российских ученых Л.А. Велихова, М.Д. Загряцкова, П. Гензеля, И.Х. Озерова, В.Н. Твердохлебова, З.Г. Френкеля и др. были заложены основы муниципальной экономической науки: изучены предмет и содержание муниципальной деятельности, природа и содержание муниципального хозяйства, его специфика в отличие от национального, экономические и финансовые аспекты организации, деятельность местного самоуправления. При советской власти муниципальная наука практически была утрачена. В то же время в США и Западной Европе «развитие местных сообществ» превратилось в одно из престижных направлений научной мысли. Толчком послужила структурная перестройка экономики, связанная с активными процессами индустриализации, ростом городов и сопровождавшимися кризисными явлениями. Все эти процессы вызывали изменения в социальной структуре общества, в условиях жизни людей. В работах Э. Блейкли, Н. Валцера, Д. Макмиллана, Г. Саммерса, Д. Хилла, К. Хеллера, С. Холупки, Д. Чависа, Л. Чикойна, Р. Шаффера, А. Шлея, и других авторов исследуются проблемы теории и практики экономического развития местных сообществ. Большое внимание уделяется структуре, анализу местной экономики, разработке политики и планированию местного экономического развития. В основе исследований лежат неоклассические, институциональные теории, теории экономического роста, теории экзогенного и эндогенного развития и пр. Технологиям стратегического планирования и управления посвящены работы таких авторов, как Дж. М. Брайсон, Ф.К. Олстон, Р. Вивер, Р. Кемп, Г.Минцберг, Дж. Б. Куинн, С. Гошал и др. Рассматриваемые проблемы исследуются также с точки зрения управления, социологии, психологии.
Толчком к развитию исследований проблем местной экономики в современной России явился солидный пласт работ российских ученых по регионалистике. Это труды таких известных ученых, как А.Г. Аганбегян, А.Г. Гранберг, И.А. Ильин, Г.М. Лаппо, П. Мерлен, П.А. Минакир, Н.Н. Михеева, Е.Н. Перцик, Г.А. Унтура, Р.И. Шнипер, З.Н. Яргина и другие. В результате этих исследований выявилось, что «в перспективе региональные исследования будут все более уходить вглубь - на уровень небольших территориальных образований, где внутренняя целостность и имманентно присущая любой региональной среде системность f взаимосвязь пространства, расселения, экономики и т.п.) проявляется наиболее отчетливо»1. Это подвигнуло ряд ученых перейти от макроэкономики и регионалистики, оперирующих усредненными представлениями о ситуациях на пространствах края или области, к исследованию проблем муниципальной России в рамках нового ответвления экономической теории, которое мы называем «экономика местных сообществ» или «местное хозяйство».
Большой научный вклад в разработку проблем муниципальной экономики и местного самоуправления внес Г.В. Барабашев, в настоящее время широко известны имена таких исследователей, как А.С. Автономов, Ф.М. Бородкин, СВ. Вобленко, А.Г. Воронин, Л.Г. Гильченко, В.Л. Глазычев, Т.М. Говоренкова, А.А. Замотаев, В.Н. Иванов, Т.Е. Кузнецова, В.А. Лапин, Л.Е. Лаптева, Г.Р. Латфуллин, В.Н. Лексин, В.Я. Любовный, СИ. и Д.С Мозохины, П.А. Ореховский, О.С Пчелинцев, В.И. Патрушев, В.Е. Рохчин, Ю.В. Филиппов, А.Н. Швецов, А.Н. Широков, Е.С Шугрина, СН. Юркова и многие другие. В то же время практически отсутствует глубоко разработанная экономическая теория, исследующая проблемы экономических отношений на муниципальном уровне, т.е на уровне местной экономики. Восполнить этот пробел в экономической теории тем более важно, что без концептуального осмысления проблемы инструментарий, применяемый в макро, микро и тем более глобальной экономике, работает неэффективно, поскольку специфический социально-экономический организм местного сообщества расчленяется на части с потерей системного качества.
Цель и задачи исследования. Цель работы заключается в том, чтобы разработать методологию исследования экономических отношений, складывающихся в местном сообществе как особом социально-экономическом организме, на этой основе раскрыть их специфику и определить подходы к разработке местной экономической политики и применению технологии стратегического планирования в управлении развитием местного сообщества.
Поставленная цель достигается посредством решения следующих задач:
- разработать систему исходных понятий, раскрывающих специфику экономических отношений в местном сообществе;
- сформировать методологический подход, позволяющий раскрыть сущность местного сообщества как особого социально-экономического организма и совокупного субъекта хозяйственной деятельности;
- выявить специфику социально-экономических взаимосвязей в местном сообществе и на этой основе раскрыть содержание категории «местное хозяйство»;
- уточнить парадигму современной экономической теории и исследовать местное хозяйство как относительно автономную систему со своими внутренними взаимосвязями и в то же время как субъект конкурентных отношений в системе национального хозяйства;
- определить специфику экономических отношений, складывающихся на местных рынках труда, жилья и капитала, что имеет принципиальное значение для разработки инструментов их регулирования, используемых в местной политике занятости, инвестиционной и жилищной политике;
- раскрыть содержание экономического развития местного сообщества, его отличия от экономического роста и на этой основе предложить классификацию типов развития местного сообщества и соответствующих им типов местной экономической политики;
- показать принципиальные отличия методологии стратегического планирования развития местных сообществ от комплексного социально-экономического планирования;
- предложить типологию подходов к планированию, соответствующую различным типам развития местного сообщества;
- сформировать инструментарий социально-экономического анализа и оценки потенциала развития местного сообщества;
- представить опыт применения интерактивных технологий в процессе разработки стратегий развития российских муниципальных образований.
Предмет исследования - совокупность экономических отношений, складывающихся между людьми в границах хозяйственной территории в процессе преобразования среды обитания в целях обеспечения благосостояния данной социальной общности людей, определяемой как местное сообщество.
Объект исследования - экономика муниципального образования как звено в составе национальной экономики и одновременно самостоятельная система, имеющая собственные источники развития.
Теоретическая и методологическая основа исследования. В диссертационной работе использовались диалектический, системный, экономико-статистический методы научного анализа. Диссертационное исследование основывается на анализе и обобщении достижений классических и современных экономических концепций и подходов, раскрывающих источники и механизмы развития хозяйственных систем. Они содержат ключевые посылки в определении сущности хозяйственной деятельности человека, соотношения факторов развития в системе «природа - человек -техника - общество», места человека в различных общественных системах и управления развитием. Это неоклассические, институциональные экономические теории, экономика развития, философия хозяйства, общенаучные концепции, развивающие в исследованиях деятельностный подход, биономика, тектология, современные управленческие теории, в т.ч. теории стратегического управления, концепции региональной экономики, теории местного самоуправления.
Информационную и эмпирическую базу исследования составили законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации, статистическая информация по социально-экономическому положению муниципальных образований регионов-субъектов РФ, а также сведения, полученные соискателем в ходе научно-исследовательской работы в г.Краснодаре, а также в ряде сельских муниципальных образований Краснодарского края и республики Адыгея.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующих обобщающих положениях, полученных в результате достижения поставленной в работе цели и задач:
1. На основе реализации деятельностного подхода дана авторская трактовка системы исходных понятий, имеющих принципиальное значение для раскрытия содержания социально-экономического развития местного сообщества: деятельность человека и развитие, экономическая деятельность и хозяйство, совокупный субъект экономической деятельности, местное сообщество и местное хозяйство.
2. В качестве ключевого понятия в исследовании автором предложено использовать понятие «местное сообщество», что методологически важно с точки зрения предмета экономико-теоретического исследования в отличие от понятия «муниципальное образование», соответствующего предмету юридических наук.
3. Предложено новое направление исследования специфики экономики местного сообщества как целостной системы, а не отдельных ее составляющих (фирм или домохозяйств), характеризующейся отличной от других комбинацией факторов развития (экономических и неэкономических) и использующей свои собственные ресурсы для достижения главных социальных целей - занятости, доходов, благосостояния данной территориальной общности людей.
4. Раскрыто содержание местного хозяйства как совокупности отношений между его хозяйствующими субъектами, представляющими три сектора экономики (общественный, частный и третий секторы).
5. Принципиально новым является выделение уровня «местное правительство», что позволяет отличить экономический кругооборот на уровне местного сообщества от известной макроэкономической модели. Местное правительство выступает не только в роли представителя государства на определенной территории, но и как представитель экономических интересов местного сообщества, как особый экономический субъект, выполняющий хозяйственные функции публичного характера.
6. Сформулирована экономическая парадигма развития местного сообщества: местное сообщество выступает как субъект экономической деятельности, поведение которого определяется условиями рынка и во многом схоже с поведением фирмы, т.е. должно позиционировать себя на рынке, использовать свои конкурентные преимущества, вступать в конкурентные отношения с другими местными сообществами. Функционирование национальной экономики в целом зависит от способности более мелких единиц совместно управлять ресурсами в конкуренции друг с другом. Национальная экономическая система определяется деятельностью местных сообществ и экономических единиц в их составе, а не исключительно фирм.
7. Раскрыта специфика местных рынков факторов производства (труда и капитала) и рынка жилья как локализованных сегментов национальных рынков, выявлены причины экономического и неэкономического характера, ограничивающие их мобильность и вызывающие существенные различия в уровне развития местных сообществ.
8. С учетом специфики отношений основных экономических субъектов на местных рынках труда, жилья и капитала систематизированы и предложены для практического применения основные инструменты социально ориентированной местной жилищной и инвестиционной политики (повышение привлекательности местного сообщества, его открытости, привлечение туристов как покупателей и потенциальных инвесторов; достижение большей комфортности проживания как стимул притока высококвалифицированной рабочей силы; улучшение условий предпринимательской деятельности), политики занятости (профессиональная подготовка и профобразование, программы трудоустройства на имеющиеся рабочие места, создание рабочих мест под клиента - определенного предпринимателя, деятельность по сохранению рабочих мест, поддержка самозанятости, молодежного предпринимательства и т.д.).
9. Раскрыто содержание понятия «экономическое развитие» на основе трактовки развития вообще, центральной идеей которого являются изменения. Экономическое развитие в отличие от понятия «экономический рост» связано с изменениями, а не сохранением сложившихся тенденций в структуре экономики. Экономическое развитие есть средство достижения социальных целей - улучшения качества жизни людей.
10. Разработаны критерии, на основе которых классифицируются типы местного экономического развития: по типу реагирования (преактивный, реактивный, проактивный, интерактивный) или жизнеспособности (адаптивные к изменениям или консервативные), по источникам развития (экзогенное и эндогенное), по соотношению секторов в экономике («бюрократическая» и трехсекторная модели). Это имеет значение для выбора местной политики развития («техническое содействие» или «самопомощь»).
11. В ключе концепции экономического развития уточнена типология подходов к планированию и предложена траектория стратегического выбора на основе критериев жизнеспособность (с учетом типа реагирования местного сообщества) и операционное поле (одна из подсистем местного сообщества, выбираемая в качестве сферы развития).
12. Предложена трактовка потенциала развития в логике концепции эндогенного развития и определены те ресурсы, воздействуя на которые
сообщество создает потенциал будущего развития, переводит ресурсы в новые виды деятельности. При этом средство развития становится результатом развития (например, знание, капитал, внешняя среда бизнеса).
13. Введено понятие «сенсорная точка», что позволило показать ограниченность представления об инвестиционном планировании только как поиске точек роста с целью концентрации капвложений в отдельные наиболее перспективные предприятия.
14. Предложены и обоснованы инновационные методы исследования экономики местного сообщества: инвентаризация ресурсов местного сообщества, демографическая карта, шкалограммы экономической и социальной дифференциации местных сообществ, инструментарий оценки изменений в экономике местного сообщества (структурный, дифференциальный сдвиг, пропорциональный сдвиг, метод местных долей).
Практическая и теоретическая значимость исследования. Представленный в диссертации инструментарий социально-экономического анализа местного сообщества может быть использован органами местного самоуправления и организациями, занимающимися стратегическим планированием. Теоретические положения, представленные в диссертационном исследовании могут быть использованы для дальнейшей разработки нового направления в экономической науке - экономики местных сообществ. Особое значение полученные результаты имеют для создания учебного курса экономической теории, ориентированного на подготовку и переподготовку кадров управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.
Апробация работы. Отдельные теоретические положения диссертационного исследования вошли в инновационный курс «Основы развития местного хозяйства» и апробированы на факультете управления КубГУ (специальность «Государственное и муниципальное управление») в течение 1996-2001гг. Они также вошли в коллективную монографию «От исполнительства к стратегии развития местного сообщества» (1996г.) и опубликованный в 2000г. учебник «Основы развития местного хозяйства» (авторы Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т.), рекомендованный Минвузом РФ для студентов, обучающихся по экономическим специальностям. Учебник был награжден на краевом конкурсе инновационных работ в области высшего образования золотой медалью.
Описанные в работе подходы к исследованию экономического развития местных сообществ были впервые практически опробованы в ходе реализации крупномасштабного экспериментального проекта, выполнявшегося группой разработчиков Кубанского госуниверситета в Красноармейском районе Краснодарского края в 1995 - 1996 гг. под общим руководством Авдеевой Т.Т. Автор исследования принимала участие в качестве эксперта в двух проектах программы Европейского Союза TACIS: "Совершенствование государственного управления на юго-западе Российской Федерации" в 1996-1997гг. и в проекте «Муниципальный менеджмент» в 1998-2000гг. Результаты исследований и методических разработок по стратегическому планированию были внедрены в практику в пилотных муниципалитетах Республики Адыгея. Основные результаты работы были опубликованы в итоговых документах проекта TACIS.
Участие в следующих конференциях, семинарах, совещаниях дало возможность апробировать и обсудить ключевые идеи диссертации: всероссийская конференция «Стратегические задачи органов местного самоуправления на новом этапе российских муниципальных реформ» (27-29 мая 1998г.), международный семинар «Проект местного самоуправления в рамках TASIC в РФ, EDRUS 9604» (22-23 октября 1998г.), Международная научно-практическая конференция «Проблемы деловой культуры Юга России» (26-28 апреля 2000г.), международный симпозиум «Стратегическое планирование и социально-экономическое развитие в муниципалитетах Республики Адыгея» (1 февраля 2000г.), совещание секции УМО «Государственное и муниципальное управление» (10 - 14 октября 2000г.), симпозиум «Управление российским городом: итоги 2000 и задачи 2001» (23 -25 января 2001г.) и др.
Структура работы определяется ее целями и задачами. Работа включает введение, пять глав, заключение, список использованной литературы, приложения.
Первая глава «Методология исследования хозяйственного развития» посвящена постановке и исследованию проблем, связанных с новым осмыслением достижений в различных отраслях науки о человеке, имеющих принципиальное значение для совершенствования метода экономической теории. Проводится сравнительный анализ теорий, различающихся по методологии, но имеющих общую концептуальную идею: развитие общества происходит через изменения в поведении людей. С этих позиций раскрывается сущность следующих явлений: деятельность человека и хозяйственное развитие, соотношение факторов развития в системе «природа - человек -техника - общество». Эти ключевые посылки лежат в основе формирования концепции развития местных сообществ. В итоге конструируется модель совокупного субъекта экономической деятельности, в которой в отличие от монистической модели человека (гомоэкономикус) представлены разные его ипостаси, позволяющие диалектически представить «хозяйство» как одно из явлений сущности человека в единстве биологического, социального и преобразующего начал.
Формулируется определение местного сообщества как понятия, отражающего отношения между людьми на уровне сущностных характеристик. На абстрактном уровне местное сообщество - это совокупный субъект хозяйственной деятельности, персонификация экономических отношений в ограниченном социальном пространстве по поводу производства, распределения и потребления жизненных благ (общественных, коллективных, частных).
Во второй главе «Местное хозяйство как экономическая деятельность местного сообщества» исследуется специфика социально-экономических связей в местном сообществе. Раскрывается двойственная природа местного хозяйства как единичного и как части народного хозяйства. Формулируется определение местного хозяйства, что позволяет перейти к характеристике его основных экономических субъектов и раскрытию содержания экономических отношений на местных рынках труда, жилья и капитала. Исследуются специфические характеристики местного хозяйства, ресурсы развития, пространственные границы, формулируются цели хозяйственной деятельности, обусловленные интересами местного сообщества.
Описанная в логике концепции экономического развития местного сообщества модель местного хозяйства акцентирует внимание на том, что категория местное хозяйство на конкретном уровне раскрывает суть хозяйства вообще как деятельность людей, в данном случае местного сообщества.
В третьей главе «Экономическое развитие местного сообщества» исследуется сущность экономического развития и на этой основе дается сравнительная оценка различных подходов к развитию. Разрабатываются две основные концептуальные модели развития - эндогенное (за счет внутренних источников) и экзогенное (за счет привлечения внешних источников) развитие, на основе чего предлагается классификация типов политики местного экономического развития с выводами о преимуществах и ограничениях каждого подхода. Обосновываются выводы по поводу преимуществ политики развития, разрабатываемой в рамках концепции самопомощи, в отличие от политики технического содействия развитию.
Дается системное представление о семи основных концептуальных моделях экономического развития, лежащих в основе разработки вариантов местной политики. Они в обобщенном виде содержат результаты исследований около тридцати наиболее известных на западе современных теоретических направлений в области развития местных сообществ.
В четвертой главе «Методологические основы планирования социально-экономического развития местного сообщества» исходным является положение, что развитие сообществ заключается в идее практической помощи людям в переходе из состояния объектов воздействия в состояние субъектов действия. Это ведет к изменению содержания управленческой деятельности: переходу от субъектно-объектных отношений, типичных для административной системы, к отношениям субъектно-субъектным, основанным на партисипативности, взаимодействии власти и населения. Исходя из этого, предлагается типологизация основных подходов к планированию развития. Стратегическое планирование и планирование устойчивого развития являются двумя разновидностями перспективного планирования в рамках концепции самопомощи. Они направлены на создание местной экономической системы, способной реагировать на любые изменения
Разрабатывается траектория процесса стратегических изменений на основе перехода от базовых к частным и специфическим стратегиям, конкретным программам и проектам. Выбор траектории планирования осуществляется в зависимости от направленности воздействия по двум критериям -«операционное поле» (выбор «сенсорной точки» в одной из подсистем местного сообщества) или «жизнеспособность» (ориентиром является тип реагирования сообщества на изменения). Предложены технология разработки стратегического плана и методы организации коллективной мыслительной деятельности.
В пятой главе «Опыт применения методологии планирования развития местного сообщества» разрабатывается система инвентаризации, инструментарий социально-экономического анализа и оценки потенциала развития местного сообщества. Анализируется конкретный опыт практического применения интерактивной технологии разработки стратегии развития местного сообщества и проблемы, связанные с освоением новых технологий планирования в практике муниципальной деятельности.
Человек и развитие: анализ трактовок в социально-экономических теориях
Теория и практика экономического развития местных сообществ являются новыми для России. Основы современной муниципальной науки закладывались в XIX в. Русский ученый Л.А. Велихов в 1928 г. отмечал, что муниципальная наука — «дисциплина очень молодая, зародившаяся в конце XIX века, и только этим обстоятельством можно объяснить тот факт, что до сих пор не создано академического курса, посвященного ее связному полному изложению..."1. Долгое время она "развивалась ... не в виде самостоятельного систематического целого, а в пределах своих отдельных составных частей или сторон"2. В России до XX в., как утверждает Л.А. Велихов, муниципальное знание вместе с муниципальным хозяйством и благоустройством, находилось в полном пренебрежении: "Крайне неудовлетворительное и реакционное муниципальное законодательство не давало никаких надежд на возможность культурной работы в области городского самоуправления, хозяйства и благоустройства"J.
Некоторое оживление интереса к муниципальным вопросам в 1920-е гг. сменилось долгим забвением. В западных странах, напротив, именно с этого времени развиваются новые направления в муниципальных исследованиях. Индустриализация, сопровождавшаяся быстрым ростом городов, перемещением населения из сельской местности в индустриальные центры -все это порождало множество проблем, вызывало необходимость поиска инструментов адаптации местных сообществ к новым быстро меняющимся условиям жизни.
С середины XX в. муниципальная наука становится наукой о местных сообществах. Она приобретает более определенный предмет исследования. Это происходит благодаря продвижению исследований в области психологии, социологии, управления и экономики, ориентированных на изучение поведения групп людей, образующих сообщества различного рода. Иными словами по мере систематизации результатов исследований, проводимых в рамках отдельных научных направлений, к настоящему времени сформировалась самостоятельная многоплановая концепция - концепция развития местных сообществ. Ее источниками служат современные экономические теории, использующие цивилизапионный подход, философские концепции, развивающие поведенческое направление в своих исследованиях, биономика, философия техники, футурология, социология, современная урбанистика, современные управленческие теории, муниципальные теории, теории местного самоуправления (рис.1). Каждое научное направление строится на основе собственной методологии. Тем не менее их объединяет общая идея: развитие общества происходит через изменения в поведении людей.
В рамках выбранного предмета исследования мы выделяем те социально-экономические взаимосвязи и отношения между людьми, которые складываются в территориально ограниченном пространстве, т.е. отношения «по месту». И именно местные сообщества есть простейшей социальная единица, где изменения в поведении проявляются в наиболее явном виде. Развитие - сложный процесс. Он не может происходить равномерно и одновременно во всех частях общественной системы. Источники развития формируются в зависимости от потенциала и условий, складывающихся в тех или иных местных сообществах. Импульсы, возникающие с разной степенью интенсивности в отдельных сообществах, постепенно охватывают все общество. Т.е. развитие сообществ и развитие общества - процессы, неразрывно связанные между собой.
Эти ключевые посылки лежат в основе концепции развития местных сообществ. Однако для того, чтобы выстроить концепцию как самостоятельную научную систему, необходимо провести распредмечивание сложившихся научных конструкций и взять наиболее ценные положения, выводы, содержащиеся в рамках отдельных направлений, которые затем станут составляющими элементами новой системы.
В этой связи целесообразно выяснить, каким образом содержательные аспекты концепции развития местных сообществ фокусируются вокруг трех главных вопросов: что есть развитие, как оно происходит, каковы его источники и движущие силы (факторы).
В рамках данного исследования не представляется возможным охватить все теории, представленные на рис. 1, поэтому остановимся подробнее на тех из них, которые наиболее тесно связаны между собой на основе межпредметного взаимодействия. Представляется важным и выяснение ключевых посылок отдельных теорий в методологии раскрытия сущности следующих явлений: деятельность человека и развитие, соотношение факторов развития в системе «природа - человек - техника - гуманизм», общество и самореализация индивидуумов, место человека в различных общественных моделях, общественные связи и управление развитием. Они послужат фильтром, с помощью которого можно выделить основные позиции в сравнении различных теоретических трактовок развития.
Цивилизационный подход вызвал серьезные дискуссии по поводу предмета и методов анализа в политической экономии, развернувшиейся в научной литературе 1990-х гг. Это было связано с новым отношением к личности человека. «Человеческий фактор» в научных исследованиях философов, экономистов, представителей управленческих наук стал главным объектом внимания.
В 1990 г. сотрудники ИМЭМО РАН Л.Л. Любимов и Е.В. Яровая в статье «Социально-экономическое содержание исторического процесса»1 очень остро поставили вопрос о кризисе методологии в советской политической экономии. Советская политическая экономия, по их мнению, ограничила предмет своего исследования рамками материального производства, абстрагировавшись от человека, возвела его в некий универсальный принцип. Более того, они считают, что «отказ от широкого социально-экономического анализа воспроизводственных процессов стал причиной противоречивости экономических исследований и слабой жизнеспособности экономической практики»2.
Местное хозяйство в системе народнохозяйственных отношений
Исследование хозяйства как экономической деятельности на индивидуальном уровне предшествовало исследованию совокупного субъекта экономической деятельности - местного сообщества. Переход на следующий уровень связан с конкретизацией многих исходных понятий и категорий. Так, категория «местное хозяйство» выступает как конкретизация понятия «хозяйство» вообще, и содержит все сущностные признаки второго. Категория «местное хозяйство» описывает экономическую деятельность местного сообщества. При этом специфика экономических отношений в местном сообществе, взаимосвязи в производственно-хозяйственной деятельности, связанные с удовлетворением коллективных потребностей становятся предметом специального теоретико-экономического исследования. Уточнение содержания этой категории необходимо, как с теоретической, так и с практической точек зрения. По выражению С.Н. Булгакова, «...есть области научного знания, где прагматические корни его лежат на поверхности...»1. Потребности научно обоснованных практических действий приводят к необходимости выбора инструментов исследования. Использование метода научных абстракций есть средство проникновения в сущность конкретных явлений, ибо любой социальный организм имеет определенное строение, ткань, и если оно не замечалось раньше, то лишь по той причине, по которой мир микроскопический был неизвестен до изобретения микроскопа.
Так, в контексте определенного предмета исследования методологически важной задачей становится определение категории «местное хозяйство» как деятельности местного сообщества. Это позволит провести различия между местным и муниципальным хозяйством, термином, широко используемым в практической деятельности. Необходимо также уточнить общее содержание которое имеют эти термины. Важно определить, какое место занимает местное хозяйство в более крупной системе, т.е. в системе народнохозяйственных отношений, является ли оно единичным по отношению к народному хозяйству и имеет свою специфику или его следует рассматривать только как часть целого. В зависимости от трактовки этих вопросов формируются различные модели хозяйственной деятельности в местном сообществе.
Остановимся сначала на сравнении понятий «местное» и «муниципальное» хозяйство. Термин «муниципальное хозяйство» не является новым. Велихов Л.А. в своей работе «Основы городского хозяйства» отмечает: "Происхождение упомянутого термина относится к классической древности. Munis по-латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a capio, recipio — беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом, а его деятельность — муниципальным хозяйством. Хотя этот последний термин рельефно подчеркивает все конструктивное и экономическое своеобразие исторически сложившейся городской общины, ее существенные признаки и присущие ей специальные задачи, ...но он, к сожалению, по каким-то случайным причинам, утратил свою общеупотребительность в СССР"1. Во второй половине 1990-х гг. термин «муниципальное хозяйство» вновь вошел в научный оборот2. С принятием закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995)3 появились понятия "муниципальное образование" как официальное правовое определение статуса населенной территории (местного сообщества), в пределах которой осуществляется местное самоуправление, и "муниципальная собственность" — собственность муниципального образования. Однако до сих пор «местное хозяйство» и «муниципальное хозяйство» как научные понятия не различаются ни в экономической, ни в правовой литературе. Чаще всего они употребляются как синонимы.
Приведем некоторые точки зрения по поводу сущности муниципального хозяйства1. Первая точка зрения представлена классиками муниципальной науки, одним из которых по праву считается Л.А. Велихов, известный российский ученый и муниципальный деятель начала XX в. Муниципальное хозяйство он определяет как деятельность муниципалитета (городского управления.). Эта деятельность (муниципальное хозяйство) характеризуется тем, что осуществляется: - «по уполномочию» населения; - «с разрешения» правительства; - с целью удовлетворения коллективных потребностей населения; - через «распоряжение хозяйственными средствами». Если три первых признака воспринимаются сегодня почти однозначно, то четвертый признак требует некоторых комментариев. Очевидно, что здесь не идет речь о прямом управлении предприятиями и организациями со стороны муниципалитета. Здесь нет даже намека и на то, что в сферу муниципального хозяйства попадают только те предприятия и организации, которые являются муниципальной собственностью. Следовательно, распоряжение хозяйственными средствами, выражаясь современным языком, заключается в том, что муниципалитет использует общественную власть и собственные материальные и финансовые ресурсы (шире - муниципальную собственность) для того, чтобы воздействовать на поведение хозяйствующих субъектов независимо от их формы собственности в интересах населения.
Содержание, цели и результаты экономического развития
Определение содержания развития занимает центральное место в концепции экономического развития местных сообществ. На высоком уровне абстракции г содержание категории «развитие» раскрывается через процесс изменений, происходящих в самом человеке.
Применительно к местным сообществам содержание категории «развитие» приобретает конкретное содержание. При этом оно охватывает все многообразие условий, обеспечивающих их жизнедеятельность. Развитие определяется по-разному, однако можно выделить общие характеристики: «... развитие следует рассматривать как многоплановый процесс, ведущий к радикальным изменениям в социачьных структурах, поведении людей, общественных институтах, а также к ускорению экономического роста, сокращению неравенства и искоренению безработицы»1.
Как показали исследования, понятие развития подверглось существенной модификации в 1970-1980 гг. вместе с переходом от индустриального к информационному и коммуникационному обществу. Таким образом, хорошо известный производственный подход, уходит своими корнями в прошлое, в эпоху индустриального общества. Критерии развития общества, как и критерии развития отдельных территорий, не сводятся к наращиванию производственного потенциала, так как поскольку различие между целью развития и средствами ее достижения. Экономический рост, рост производства - это необходимое условие, средство достижения конечной цели. Поэтому современное понятие «развитие» включает три взаимосвязанные характеристики - изменения, рост, улучшения, главной из которых является последняя2
По мнению известного ученого Эдгара Оуэнса, «экономисты подходят к развитию всего лишь как к упражнению в прикладной экономике, не связанному с политическими идеями, формой государственного управления и ролью людей в общественной жизни. Настало время объединить политическую и экономическую теории, с тем, чтобы рассматривать не только пути повышения производительной силы общества, но и его качественные характеристики по мере достижения им более высокой ступени производительности, т.е. отдавать предпочтение развитию людей, а не вещей»1. Междисциплинарный подход лежит в основе исследования развития. Неслучайно в экономической теории выделилось нетрадиционное направление, получившее название экономики развития. Люди с точки зрения обеспечения материальных условий их жизни с целью реализации заложенного в них природного потенциала являются главным объектом исследования этой отрасли экономической науки.
Таким образом, в исследовании экономического развития местного сообщества может быть использована как традиционная методология (неоклассическое и институциональное направления), занимающаяся проблемами распределения ресурсов, их эффективного использования, так и нетрадиционная, принимающая во внимание влияние многих других факторов (социальных, политических, культурных и т.д.). Нельзя не согласиться с приведенным выше высказыванием о междисциплинарном взаимодействии целого ряда теорий, исследующих общие проблемы, в данном случае - развитие местных сообществ.
Исследованием развития занимаются экономисты, социологи, психологи, представители политических наук. Каждая из приведенных выше школ или теоретических направлений в рамках этих наук под своим углом зрения исследуют проблемы местного экономического развития. Большинство же авторов подчеркивает необходимость учета множества факторов и их равнозначность с точки зрения воздействия на развитие. Так, наряду с экономическими условиями отмечается значимость ценностных установок, влияющих на поведение людей.
Таким образом, экономическое развитие - результат воздействия многих составляющих, как экономического, так и неэкономического характера, которые вызывают изменения в экономической и социальной среде местного сообщества. Изменения могут сопровождаться экономическим ростом или, напротив, сокращением производства, если за этим следует улучшение условий жизни в местном сообществе, например, оздоровление экологической среды в результате закрытия «грязной» отрасли промышленности. Именно поэтому экономическое развитие является синтетическим понятием и представляет собой диалектическое единство трех составляющих - изменения, рост, улучшения.
Развитие как изменение - необходимое условие, предпосылка развития и его результат. Это понятие характеризует развитие как непрерывный процесс, критерии оценки результатов которого подвержены изменениям. Поэтому развитие - это процесс непрерывных изменений. Наиболее типичны следующие изменения: - модификация факторов производства и сдвиги в структуре экономики; - лучшее использование имеющихся ресурсов; - изменение структуры и функций имеющихся институтов; - изменение ценностных ориентации и отношений членов местного сообщества. Развитие, понимаемое как изменения, перенесенное в плоскость практической деятельности, требует новых подходов к разработке политики местного экономического развития.
Типологизация подходов к планированию экономического развития
Стратегическое планирование является главным звеном в управлении развитием и становится насущной необходимостью по мере роста неопределенности (энтропии) в местном сообществе. Чем выше степень неопределенности с точки зрения представления о будущем, тем более ощутима потребность в управлении изменениями. Развитие требует выработки механизмов адаптации местного сообщества к изменениям, происходящим в различных сферах его жизнедеятельности. Так, что планирование само по себе становится ключевым фактором в процессе стратегических изменений.
Специалисты в области стратегического планирования отмечают, что оно получило широкое признание в развитых странах только в 1990-е гг. По свидетельству американского ученого Дж. Брайсона, «до начала 1980-х годов стратегическое планирование в общественном секторе применялось в основном в военных организациях и в практике государственного крупномасштабного планирования»].
Очевидно, интерес к стратегическому планированию в местных сообществах вызван реальной потребностью адаптации к тем радикальным изменениям, которые происходят в политической, экономической, социальной сферах жизни национальных государств, самих местных сообществ и отдельных граждан.
К сожалению, в России именно в начале 1990-х гг. резко понизился интерес к планированию, поскольку разрушение административно-командной экономики способствовало закреплению в общественном сознании глубоко ошибочного представления о «несовместимости плана и рынка». Сегодня стало очевидным, что, понимая всю порочность централизованно планируемой системы, нельзя отказываться от планирования вообще.
Подход к планированию, который использовался в советской системе управления, можно охарактеризовать как производственно-отраслевой расчетно-директивный. Город (населенный пункт) рассматривался как административно-хозяйственная единица национального хозяйства. Субъектами управления выступали органы государственной власти разных уровней. Городские власти осуществляли расчет динамики роста, потребностей города, перспектив развития крупных предприятий и передавали эту информацию вышестоящим органам. Последние определяли плановые показатели роста благосостояния населения и ресурсы, выделяемые городу. После увязки этих показателей с планами развития отраслей промышленности, чьи предприятия размещались на территории города, составлялся план социального и экономического развития.
Другие подходы к организации планирования не освоены. В итоге органы местного самоуправления пока не имеют системы планирования и управления развитием, отвечающей рыночным принципам, хотя правовая база для этого имеется. Статья 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» относит к предметам ведения муниципальных образований комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, а также регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований. Статья 15 предусматривает исключительную ответственность представительных органов местного самоуправления за принятие планов и программ развития муниципального образования.
Российское федеральное законодательство не регламентирует систему муниципального планирования. Так, Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития» (1995 г.)1 устанавливает порядок социально-экономического планирования внутри государственных организаций, но не затрагивает муниципального уровеня. Федеральный бюджетный кодекс 1998 г. определяет порядок муниципального бюджетного процесса, но в нем отсутствуют правила планирования развития муниципалитета. Федеральный кодекс по городскому планированию 1998 г. определяет структуру планирования землепользования в муниципалитете.
Все это свидетельствует о том, что местные органы власти имеют достаточную степень свободы в создании собственной системы планирования развития местных сообществ с учетом имеющегося у них опыта и способностей персонала плановых служб. Правда, .необходимо принять во внимание характерные для субъектов федерации региональные отличия в подходах к планированию, которые неизбежно окажут влияние на организацию планирования в местных органах управления. Тем не менее системы планирования в различных местных сообществах не могут быть одинаковыми.
Пока усилия местных администраций направлены на решение текущих, наиболее острых проблем, вызванных кризисной ситуацией и отягощенных финансовыми или другими трудностями. При этом довольно типично индифферентное отношение руководителей местных органов власти к стратегическому планированию. Подобное отношение можно понять, но нельзя принять, так как оно фактически означает отказ от планирования вообще. Создается замкнутый круг. Стереотип, сложившийся в условиях административной системы, ориентирует на ожидание помощи извне, будь то помощь государства или надежды на инвесторов. Решая отдельную проблему, например, строительство какого-то крупного объекта, который даст хорошие рабочие места, руководители местного сообщества стремятся получить реальные результаты. Однако при отсутствии продуманной стратегии они попадают в ловушки.
