Рыночно-трансформационные функции бюджетных институтов и проблемы их реализации (На примере казначейства) Казахова Тимина Александровна

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Экономические функции бюджетных институтов в процессе рыночной трансформации национального хозяйства России

1.1. Институциональная природа бюджетного кризиса в период становления рыночной экономики . 15

1.2. Специфика экономического статуса бюджетных институтов в процессе рыночной трансформации производства . 35

1.3. Казначейство: проблемы институционально-экономической характеристики. 53

Глава 2. Проблемы реализации трансформационного потенциала казначейства как приоритетного института бюджетной системы .

2.1. Экономические функции казначейства в переходный к рынку период . 68

2.2. Оперативное использование «инфляционного налога» специфическая функция казначейства в условиях бюджетного кризиса . 80

2.3. Казначейское управление движением бюджетных ресурсов города. 90

Заключение. 117

Список использованной литературы. 119

• Институциональная природа бюджетного кризиса в период становления рыночной экономики
• Специфика экономического статуса бюджетных институтов в процессе рыночной трансформации производства
• Экономические функции казначейства в переходный к рынку период
• Оперативное использование «инфляционного налога» специфическая функция казначейства в условиях бюджетного кризиса

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Начальный этап рыночных преобразований административно-организованного производства характеризуется ускоренным созданием ранее отсутствовавших форм рыночной организации производства (приватизация значительной части государственных предприятий, либерализация цен, принятие антимонопольного законодательства, реализация процедуры банкротства и санации, возникновение коммерческих банков, рынка ценных бумаг, страховых компаний, общей инфраструктурой рынка). И лишь по мере реального укрепления названных основ рыночной экономики обнаруживается, что в еще большей степени и опережающими темпами в рыночной трансформации нуждаются формы, институты и инструменты государственного управления экономикой. Речь идёт прежде всего о рыночной реорганизации институтов бюджетной сферы, - в том смысле «рыночной», что эти институты уже на начальном этапе реформ столкнулись с неизвестными им ранее рыночными субъектами, рыночными формами организации производства, обмена и распределения, с новыми видами личных и корпоративных доходов.

К этим новым экономическим реалиям институты бюджетной сферы оказались не готовы; ситуацию усугубил и недостаточный интерес к названным вопросам со стороны экономистов-теоретиков, основное внимание которых было сконцентрировано на технологии рыночной реорганизации народного хозяйства. Однако практика показывает, что для рыночно-трансформационной системы приоритетной по-прежнему остается сфера формирования, распределения и использования бюджета, поскольку именно бюджет продолжает сохранять значение специфического расчетно-кассового центра для большинства рыночно-преобразуемых государственных предприятий, а также источника "оплаты" социальных издержек проводимых рыночных ре

форм. Этим объясняется постепенное перемещение бюджетной сферы в центр последних исследований отечественной экономической науки.

Теоретическая значимость и практическая необходимость темы исследования обусловлена тем, что за годы рыночных реформ налоговые доходы государства резко сократились вследствие объективного расстройства народнохозяйственной системы на начальном этапе ее рыночной перестройки; такое сокращение замедляет темпы рыночных преобразований, порождая "замкнутый круг" переходной экономики, в котором падение административной эффективности производства не компенсируется повышенной рыночной эффективностью. Все это означает, что научный анализ экономических процессов, происходящих в сфере формирования и распределения государственного бюджета, имеет не узкофискальный, а широкий теоретический и прикладной характер.

Причины катастрофического падения величины российского бюджета России в переходный период было бы ошибочно сводить исключительно к прямой зависимости между рыночными реформами и падением объема производства, вызвавшим сокращение налогооблагаемой базы бюджета. Специфика налоговой ситуации в рыночно-трансформационный период в том, что, сократив приток налоговых поступлений из административных источников, реформа породила рыночные источники этих поступлений и тем компенсировала образовавшуюся убыль. И чем быстрее продвигались бы рыночные реформы, тем более прочное и обновленное основание получал бы рыночно-трансформационный бюджет, тем более что в административной экономике практически отсутствовали самые доходоприносящие в рыночной экономике секторы (корпоративный, фермерский, предпринимательский).

Компенсация приростом рыночных налоговых поступлений сокращения административных поступлений требует теоретического осознания, что в переходный к рынку период объективно возрастает роль институциональных ре

гуляторов процессов рыночной трансформации экономики - как адекватных инструментов рыночно-формируемого бюджетного процесса. А это, в свою очередь, требует специального изучения рыночно-трансформационных функций, выполняемых бюджетными институтами в механизме становления рыночной экономики. Необходимо понимание, что бюджетный кризис экономики рыночно-трансформационного типа - это проблема институционально-экономического характера и задача состоит в такой переориентации институциональных инструментов бюджетной сферы, которая позволила бы обеспечить максимальный сбор законнопределенных видов налоговых платежей.

Степень разработанности проблемы. В истории экономической науки теоретический анализ сущности, механизма и специфики бюджетного процесса всегда занимал центральное место в трудах классиков (В.Петти, А.Смита, С.Сисмонди, Д.Рикардо, К.Маркса, Дж.Кейнса, М.Туган-Барановского, М.Фридмена, Ф.Хайека; много внимания этим вопросам уделяют современные отечественные (Л.Абалкин, В.Андрианов, Е.Балацкий, Е.Гайдар, С.Глазьев, Г.Горский, А.Игудин, А.Илларионов, В.Лексин, А.Лившиц, И.Подпорина, Г.Попов, А.Швецов, А.Улюкаев, А.Федорова, А.Швецов, Г.Шмелев) и зарубежные (Р.Масгрейв, П.Самуэльсон, Дж.Стиглиц, Я.Корнай, С.Харрис, Н.Мэнкью) авторы.

Отечественная экономическая наука в силу историко-социальной специфики хозяйственной системы России традиционно уделяла особое внимание вопросам государственной организации производства, и только с началом рыночных преобразований приоритет приобрели проблемы рыночного механизма. Тем не менее в настоящее время усилиями названных ведущих экономистов страны разработаны концептуальные аспекты смешанной экономики, раскрывающие соотношение «государственных» и «рыночных» начал в экономике трансформационного типа. Благодаря этим разработкам стало возможным преодоление подчас противостоящих - отраслевого и теоретического

fe подходов в изучении институциональной организации смешанной экономики

транзитивного типа.

Однако изменению в переходный к рынку период экономического статуса институтов бюджетной сферы (и, в частности, - института казначейства) внимание уделяется явно недостаточное, хотя практика обнаружила, что в новой ситуации бюджетные институты не могут реализовать свои экономические функции, не преобразуясь в соответствии с рыночными принципами.

Цель и задачи исследования. Цель настоящего диссертационного исследования состояла в выявлении и классификации рыночно-трансформацион- ных функций институтов бюджетной сферы в транзитивной экономике и ана- А лизе проблем реализации их рыночного потенциала (на примере казначейст ва).

Реализация поставленной цели требовала последовательного решения следующей системы логически взаимосвязанных задач:

выявление экономических функций институтов бюджетной сферы в процессе рыночной трансформации национального хозяйства России;

определение институциональной природы бюджетного кризиса в период становления рыночной экономики;

• анализ специфики экономического статуса бюджетных институтов в процессе рыночной трансформации производства;

раскрытие теоретических аспектов институционально-экономической характеристики казначейства;

показ проблем реализации трансформационного потенциала казначейства как приоритетного института бюджетной системы;

классификация экономических функций казначейства в переходный к рынку период;

• оценка оперативного использования «инфляционного налога» как А специфической функции казначейства в условиях бюджетного кризиса;

• анализ механизма казначейского управления движением бюджетных ресурсов города.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются принципы и специфика функционирования экономических институтов бюджетной сферы в период рыночной трансформации хозяйственной системы России. Предметом исследования выступает подсистема институционально-экономических отношений, возникающая в процессе и результате обретения рыночного статуса бюджетными институтами.

Теоретико-методологическую основу работы составили труды ведущих отечественных и зарубежных экономистов, содержащие фундаментальный анализ принципов, закономерностей и механизма движения рыночной системы, специфики экономического статуса и рыночных функций институтов бюджетной сферы; результаты исследований, теоретически обобщивших практику рыночной перестройки административно-хозяйственного производства. В ходе исследования автор стремился реализовать синтез диалектической логики и системно-функционального анализа, сочетая общенаучные и частные приемы экономического познания (научное абстрагирование, метода многоуровневого моделирования, построение динамических рядов, сопоставительный анализ).

Информационно-эмпирическую базу исследования составляют материалы деятельности институтов бюджетной сферы России (Центрального банка России, Министерства финансов РФ, Госкомстата РФ, органов налогового сбора, Федерального казначейства), соответствующие акты законодательства, монографическая литература по теме исследования, материалы региональных научно-практических конференций, а также публикации в центральной и местной периодической печати.

Концепция диссертационного исследования исходит из необходимости рыночной трансформации институтов бюджетной сферы как условия их

адаптации к новой экономической реальности и - на этой основе - эффективного осуществления регулирующих функций в качестве необходимых элементов механизма стимулирования рыночных преобразований в системе национального хозяйства России.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

по специальности 08.00.01 - политическая экономия:

Хозяйственная система рыночно-трансформационного периода характеризуется качественным изменением экономической природы государственных доходов: если «дорыночные» налоговые поступления в значительной массе представляли административное перераспределение эмиссионного покрытия бюджетного дефицита, то в трансформационной экономике в налогах (прежде всего - в налогах от негосударственного сектора) представлены реальные деньги, совершившие не принудительный, а фактический акт денежного обращения в ходе реального удовлетворения реальных народнохозяйственных и личных потребностей как величины рыночного спроса.

Бюджетная сфера экономики переходного к рынку периода характеризуется разнонаправленностью тенденций движения ее составляющих: при объективно ускоренном сокращении доходной части бюджета его расходная часть также объективно ускоренно возрастает; в результате возникают условия, не только порождающие, но и постоянно воспроизводящие ситуацию макроэкономического неравновесия (в форме бюджетного дефицита) и, далее, - препятствующие установлению бюджетного равновесия.

Специфика возникновения бюджетного кризиса рыночно-трансформа-ционной экономики заключается не в появлении частных (государственно-неконтролируемых) финансовых потоков - новых источниках налоговых поступлений, а в его институционально-экономической обусловленности неразвитостью рыночных институтов инфраструктуры, и, прежде всего, административной инерционностью традиционных институтов бюджетной сферы, - институ

тов, призванных в трансформационный период обеспечить "диверсификацию" источников налоговых поступлений и их максимальную бюджетную мобилизацию.

Секвестирование расходов, будучи главным институциональным инструментом преодоления бюджетного дефицита, способным приблизить ситуацию к макроэкономическому равновесию, на практике стало выполнять функцию инструментарного "тарана", разрушающего противоинфляционную и противодефицитную политику правительства, поскольку проводится под лоббированием представителей высокомонополизированных секторов (аграрно- промышленного, военно-промышленного и топливно-энергетического комплексов, банковского и минерально-сырьевого секторов); рыночно- трансформационная практика показала, что антимонопольная политика актуальна не только для организации конкурентного рынка, но и для формирования оптимального по своим доходно-расходным параметрам бюджета.

Сфера государственного регулирования экономики сформировала особую подсистему «бюджетных институтов», функциональная значимость которых объективно меняется по мере изменения форм экономической организации общественного производства, отражая вызываемые этим последующие изменения в значимости источников бюджетных поступлений; кардинальные перемены присущи системе бюджетных институтов в период качественных изменений механизма функционирования экономической системы в целом; а это объективно влечет не только изменение функций отдельных элементов бюджетной системы, но и появление новых институтов.

В условиях тотальной государственности потребность в отделении потоков движения государственных и негосударственных средств практически отсутствовала и возникла только с началом реального перехода к реальной рыночной экономике; экономический приоритет казначейского института в системе федеративных институтов вытекает не только из мобилизационного

характера бюджета периода рыночной трансформации, но и из специфических экономических последствий такого периода и, в частности, из возникновения так называемого «инфляционного налога". Казначейство - это институциональный инструмент, гарантированно обеспечивающий проведение государственной политики в сфере расходования бюджетных и установление жесткого контроля за ее проведением.

Уже начальная практика работы казначейства как института, ведущего лицевые счета распорядителей и получателей бюджетных средств, обнаружила его противоречие функциям других институтов бюджетной сферы и, прежде всего, - функциям Центрального банка, ранее монопольно занимавшимся этим; однако переход от системы «центробанковского» движения бюджетных средств к системе их «казначейского» движения знаменует не бюрократическое маневрирование числом учреждений-дублеров, а качественный скачок в изменении характера и росте эффективности движения расходной части бюджета страны.

по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит:

Обособление и перемещение части обязанностей Центрального банка в пользу Казначейства означает усиление институциональных начал в проведении фискальной политики Российского государства; практически проблема сегодня представлена альтернативой: станет ли Казначейство своеобразным «филиалом» Центробанка или Центробанк станет своеобразным «филиалом» Казначейства? Центробанк, будучи единственным финансовым агентом правительства, обязан обслуживать все бюджетные счета, но только Казначейство должно проводить все бюджетные операции, поскольку лишь оно владеет полной информацией по формированию и исполнению бюджета; близость к бюджетным средствам и возможность распоряжения ими, - такова «финансо

во-кредитная» сущность конкурентных отношений институтов бюджетной сферы.

В основу институциональной модели построения института казначейства должна быть положена схема многоуровневого движения потоков средств федерального бюджета, что обусловливает необходимость и соответствующей многоуровневой организации формы контроля за этим движением, а также трехуровневой (общефедеральной, региональной, местной) структуры органов Казначейства

Чем больше размер бюджетного дефицита и чем ограниченнее источники его покрытия, тем ощутимее потребность в концентрации контроля над реальным расходованием бюджетных средств, - не через коммерческие, а именно бюджетные институты; приоритетный статус в структуре таких институтов занимает Федеральное Казначейство.

Принципиальное отличие «казначейской» проводки бюджетных счетов в том, что она по сути совпадает с контролем за использованием бюджетных средств - со счетов казначейства средства разрешено списывать только в момент действительной оплаты договоров, товаров и услуг, произведенных в пользу бюджетополучателей; кроме того, казначейство сможет осуществлять финансовый мониторинг целевого характера и объема текущего и реального финансирования бюджетных организаций благодаря тому, что Казначейство (его территориальный орган) имеет право получать информацию по каждой «единице бюджетного финансирования».

Поскольку органы казначейства осуществляют учет бюджетных доходов и распределение их между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, а также контроль за прохождением платежей в банковской системе, то им уже недостаточен статус технических исполнителей централизованных реестров платежей из бюджета; для усиления должной оперативности, обеспечения целевого и экономного расходованию средств бюджета им

целесообразно придать функции «бюджетного менеджера», исполняющего расходные реестры с учетом фактического положения дел на местах.

Научная новизна данной работы заключается в разработке и обосновании функциональной модели бюджетных институтов в процессе рыночной трансформации национального хозяйства России; наиболее существенными результатами, выражающими, по мнению автора, научную новизну исследования, являются следующие:

по специальности 08.00.01 - политическая экономия:

показано, что институциональный аспект (диапазон которого простирается от анализа институционального механизма формирования государственных доходов до анализа институционального механизма формирования государственных расходов) становится приоритетным в ходе теоретического исследования условий преодоления бюджетного дефицита в период рыночных преобразований российской экономики;

выявлено, что основной институциональной причиной бюджетного кризиса является девиантный механизм бюджетного планирования, завышающий потенциальную величину ВВП и, соответственно, прогнозируемый объем налоговых поступлений; распределение фиктивных доходов по проектным статьям реальных расходов порождает необходимость последующего сек-вестирования, что сопровождается ростом неплатежей, дезорганизацией в управлении бюджетной сферой, падению финансовой (в том числе - налоговой) дисциплины, подрыву авторитета государственных институтов;

раскрыто, что прогнозирование величины бюджетного дефицита выступает одновременно институциональным механизмом установления государством и величины "инфляционного налога", принципиальная особенность которого состоит в том, что он собирается не с налогоплательщиков, а с каждой денежной единицы (заданную часть покупательной способности все денежные знаки теряют одинаково);

по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит:

дана экономическая характеристика «единого казначейского счета» как основного элемента «казначейского способа» реализации бюджета, обеспечивающего ускоренное формирование предпосылок и условий эффективного управления государственными финансами; поскольку бюджетные средства способны принимать многообразное финансовое выражение (бюджетные средства, внебюджетные средства, внебюджетные фонды, различные виды авансов, депозитов и залогов), то необходимо создание механизма многоцелевого управления государственными финансами, включая применение современных банковских технологи;.

показано, что хотя удельный вес объема казначейских операций по сравнению с операциями других государственных институтов бюджетной сферы может отличаться в различные периоды экономической истории национального хозяйства России, однако функциональная значимость казначейских «проводок» всегда многократно превышала технические параметры проходящей через казначейство денежной массы, что свидетельствует о приоритетной бюджетной функции института казначейства как основном инструменте фискальной политики государства;

обнаружено, что инфляционный налог создает не только видимость сбалансированности государственного бюджета, но и видимость неизменившегося финансового положения налогоплательщиков, поскольку фидуциарная эмиссия обеспечивает их денежными средствами (хотя и с ослабленной покупательной способностью, неосознаваемой в границах краткосрочного периода); при этом происходит смещение налоговой шкалы в сторону менее зажиточных групп налогоплательщиков, что должно быть учтено при построении шкалы подоходного налога в период инфляционно-бюджетного кризиса.

Институциональная природа бюджетного кризиса в период становления рыночной экономики

Научный поиск всегда характеризуется дискуссионным состоянием всего круга исследуемых вопросов. Отмеченная дискуссионность сопровождает теоретический анализ каждого существенного процесса и в сфере общественного производства, поскольку объективно присущая экономическим явлениям многогранность выражения порождает различные трактовки одной и той же категории.

Однако в экономической науке имеются и такие изучаемые объекты, теоретические оценки которых у большинства экономистов практически совпадают. К числу подобных немногих вопросов, в трактовке которых современная экономическая теория достигла наибольшей солидарности, относится трактовка источников бюджетных доходов. Практически все экономисты солидарны в том, что основная часть бюджетных доходов носит вторичный характер, поскольку она складывается преимущественно из налогов на доходы физических и юридических лиц. Другими словами, источник основной массы поступлений в бюджет - это перераспределяемая часть личных и корпоративных доходов. Так, поступления всех видов доходов в консолидированный бюджет России в 1999 году достигло 1 трлн. 44 млрд. руб., из которых исключительно налоговые платежи составляют 884,5 млрд. руб., что на 68,5% больше, чем в 1998 году. По данным Министерства по налогам и сборам, из всей суммы доходов «живыми» деньгами в бюджеты всех уровней поступило 793,4 млрд. руб., из которых 684,8 млрд. руб. составили налоговые платежи и 108,6 млрд. руб. - доходы целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов («Известия», 1999, 29 февраля).

От этих налоговых доходов бюджета из рыночного сектора экономики, имеющих в любой экономической ситуации стабильный и управляемый характер, следует отличать поступления в форме внешнеторговых пошлин и других аналогичных источников, а также из выручки от приватизации государственных предприятий и дивидендов от находящихся в государственной собственности акций приватизированных предприятий. Этот вид налоговых доходов бюджета, имеющий «вспомогательный» характер, на определенных этапах экономической истории той или иной страны может приобретать особое значение. Так, для российской экономики рыночно-трансформационного периода вспомогательный источник бюджета мог бы существенно компенсировать социальные издержки, связанные с проведением рыночных реформ. Однако в силу ряда обстоятельств, и, прежде всего - политических, он практически не используется.

В большинстве стран с развитой рыночной экономикой бюджетная система приобрела жесткое многоуровневое строение. Как отмечается в литературе, «закономерно, что с реформированием административно-командной системы управления экономикой происходит конституционное распределение властных полномочий между Федерацией, ее субъектами и муниципальными органами. Данный процесс, начавшийся с разделения собственности, не мог не коснуться бюджетной сферы. В результате суверенизации финансовые органы на местах перенесли центр тяжести своей работы на исполнение самостоятельных бюджетов территорий».

В теоретическом аспекте это означает, что «одной из важнейших особенностей России является наличие в ее политическом, экономическом и правовом пространстве такого понятия, как федерализм в отношениях между центральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализации. Причем это сочетание должно, в свою очередь, в наибольшей степени обеспечивать единство государственных и общественных интересов, прежде всего интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них административно-территориальных образований».

Следовательно, государственный бюджет - как план денежных доходов и расходов государства, - выступает в двойственной форме: и как «консолидированный бюджет страны», и как сумма «консолидированных бюджетов субъектов Федерации». Если консолидированный бюджет страны включает - федеральный бюджет, внебюджетные фонды и местные бюджеты, то консолидированный бюджет субъекта Федерации включает, в свою очередь, - бюджет субъекта РФ, местные бюджеты, трансферты из федерального бюджета, доли внебюджетных фондов (приходящиеся на данный субъект). Таким образом, структура бюджета страны и структура субъекта Федерации имеют фонды общего (двойного) подчинения, что потенциально содержит возможность возникновения острого противоречия между двумя уровнями государственного организации страны, конфликты, о реальности и значимости которых свидетельствует общественно-политическая жизнь России с конца 80-х годов. Так, в литературе справедливо отмечается, что «несовершенство действующего законодательства и процессов законотворчества на разных уровнях представительной власти создает множество трудностей самого разного порядка, вызывает пересечение разнонаправленных бюджетно-финансовых интересов разных звеньев бюджетной системы, провоцирует возникновение конфликтных ситуаций, мало полезных для всех сторон. Изменение подобной ситуации требует четкого распределения полномочий, ответственности, доходных источников.

Специфика экономического статуса бюджетных институтов в процессе рыночной трансформации производства

Государственная экономическая система всегда представлена институтами ее финансово-бюджетной сферы. Российский опыт рыночной трансформации административной экономики показал, что продолжают сохраняться существенные противоречия в экономической основе кредитно-налоговой политики - как на федеральном, так и региональном уровнях. Центральное место среди таких противоречий занимает реализация иерархического построения бюджетной системы. В теоретико-методологическом аспекте не вызывает сомнения принятый отечественной теорией и практикой принцип, согласно которому бюджетно-налоговая система страны должна строиться, исходя из целевой многоуровневой ориентации. Без такой ориентации каждый субфедеральный уровень превращается в чисто «технический» элемент государственной бюджетно-налоговой системы. А в этом случае невозможно обеспечить независимость ни одного, в том числе и самого федерального, уровня. Специально рассматривающий эту проблему А. Романенков указывает - «наиболее приемлемым и более отражающим экономическую природу этого понятия могло бы быть следующее определение: «Бюджетный федерализм - это отношения между центральными органами государственной власти и органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания интересов участников бюджетного процесса и населения на всех уровнях бюджетной системы». Из данного определения легко выводятся принципы бюджетного федерализма: — соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям и обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов; — законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между центральными, региональными и местными органами власти и управления; — наличие формализованных методов регулирования межбюджетных отношений и представления финансовой помощи; — перераспределение средств между соответствующим бюджетом в целях сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего в административно-территориальных образованиях страны, и уменьшение степени региональных различий в уровне социально-экономического развития; — самостоятельность бюджетов разных уровней, входящих в бюджетную систему государства, которая предполагает самостоятельность составления, утверждения, исполнения бюджета и контроля за его исполнением; — равноправие соответствующих элементов бюджетной системы страны в межбюджетных отношениях и наличие специальных процедур, обеспечивающих это равноправие». Другими принципиальными требованиями к бюджетно-налоговой системе являются ее - простота (доступность для исполнения), понятность (обоснованность принципов построения) и экономическая справедливость (учет региональных и государственных интересов). Налоговый опыт стран с развитой рыночной экономикой показывает, что целом, при всем различии бюджетно-налоговых систем в большинстве из них реализуется принцип выравнивания, т.е. перераспределения доходов с целью поддержания отдельных (маргинальных или социально-значимых) общественных групп, производственных отраслей и регионов. В то же время очевидно, что для субъектов, выступающих в качестве «доноров», это означает сокращение их бюджетно-налоговых возможностей и недоиспользования собственного финансового потенциала. Тем не менее, учитывая объективную потребность поддержки отдельных (депрессивных) субъектов страны и необходимость усиления их налогового потенциала, следует таким образом строить российскую бюджетно-налоговую систему, чтобы максимально реализовать на практике принцип справедливости, тем более что доходы богатых субъектов (будь то отрасли или регионы) чаще всего обеспечиваются за счет всей страны Приоритетным вопросом при таком порядке формирования бюджетно-финансовой политики становится обоснование доли налоговых поступлений, которая должна быть централизована на всех уровнях управления. На федеральном уровне это устанавливается законодательно, однако отдельные регионы добиваются льготных условий, что превратилось сегодня в особую, сложную и болезненную проблему межбюджетных отношений. Между тем в научной литературе уже высказывалось мнение о том, что «довод в пользу возможности налоговых скидок тем не менее может основываться на точке зрения, что этот вопрос соотносится со способностью платить налоги». Таким образом, если рассматривать налоговую льготу как своеобразный аванс на пути превращения региона в «бюджетного донора», то предоставление соответствующей льготы можно считать экономически целесообразным.

Экономические функции казначейства в переходный к рынку период

Главные функции Федерального Казначейства - это учет исполнения федерального бюджета, четкий и жесткий контроль за соблюдением бюджетного законодательства, а также обеспечение оптимального управления средствами на счетах казначейства. В этой связи следует подчеркнуть стратегическое значение Федерального казначейства в вопросах контроля за исполнением бюджета, управления финансовыми ресурсами государства и защиты интересов экономической безопасности России.

Задачи и полномочия органов казначейства вытекают из конституционного разграничения полномочий между ветвями власти, разделения прав и ответственности внутри исполнительной власти в бюджетном процессе и, конечно, "Положения" о Федеральном казначействе.

Функции казначейской системы в части учета доходов и исполнения положений закона о федеральном бюджете состоят в обеспечении достоверного отчета о поступлении доходов на счета казначейства (причем правительству требуется все более оперативное представление информации) и четком соблюдении нормативов распределения регулирующих налогов, установленных законом о бюджете. Для того чтобы решить эту задачу, принято решение о сосредоточении соответствующих средств на центральном счете - именно для оперативного представления информации о состоянии сбора доходов, а также для преодоления диспропорций, которые возникают в процессе исполнения месячного лимита финансирования. К тому же зачисление всех налогов, по которым в соответствии с законом о бюджете установлены нормативы отчислений, производится на специальный счет (40101), который предназначен для распределения сумм налогов и сборов по разным уровням бюджетной системы.

Налоги, по которым законом о федеральном бюджете не установлены нормативы распределения, а только указано, что они зачисляются по ставкам в соответствии с налоговым законодательством, уплачиваются налогоплательщиком самостоятельно, - в те же уровни бюджетов, в которые предписано им уплатить в налоговом законодательстве.

Современная налогово-бюджетная политика России ориентируется на то, что постепенно, по мере того, как налогоплательщик привыкнет платить эти налоги разными платежами по двум уровням бюджетов, а налоговая служба будет четко следить за исполнением налогового законодательства (в том числе по уплате налогоплательщиком налогов в разные уровни бюджетов), останется внести в закон о бюджете следующего года положение о том, что федеральный подоходный налог, федеральные налоги на прибыль и для субъектов малого предпринимательства полностью уплачивается в федеральный бюджет.

От этого выиграют все. Налогоплательщик будет знать только один счет, хотя оформлять придется на него платежные документы по разным налогам. Налоговая служба будет получать информацию тоже с одного счета (сегодня с Госналогслужбой обсуждается возможность электронного обмена информацией). Местные власти станут владеть полной информацией о контингенте всех налогов и распределении их по уровням бюджетной системы в ежедневном режиме. И, конечно, появится быстрая и достоверная информация у федеральной власти.

Относительно порядка применения нормативов по регулирующим налогам и сборам следует исходить из того, что казначейство соблюдает бюджетное законодательство, в котором понятия "недоимки" нет и оно трансформируется в понятие "доходы бюджета". И по бюджетному законодательству применяется кассовый принцип учета, при котором любая норма закона о бюджете и учет операций по исполнению бюджета действуют в том периоде времени, на который распространяется закон о бюджете.

Задачи и полномочия органов казначейства по расходной части федерального бюджета должны исходить из того, что бюджет исполняет главный распорядитель средств (федеральный бюджет в исполнительском аспекте можно рассматривать и как сумму ведомственных бюджетов). Казначейству необходимо точно исполнить указание главного распорядителя средств, довести это указание до получателя средств, проконтролировать правильность исполнения этих указаний и учесть все этапы исполнения бюджета на каждом уровне, вовремя и достоверно представить отчет об исполнении бюджета ведомства и в целом федерального бюджета правительству.

Исходя из этих полномочий, становится очевидным малая эффективность ряда предложений некоторых министерств и ведомств, в которых они предлагают оформить реестры на финансирование, указывая конкретные цели, а получатели при получении реестров - вместе с территориальными органами казначейства - могут их при необходимости менять, в том числе и по соображениям экономической целесообразности. Но в таком случае становится неясным, какой бюджетный институт несет непосредственную ответственность за финансовую политику в отрасли, а при такой неясности возможны и неизбежны многочисленные бюджетные правонарушения.

Оперативное использование «инфляционного налога» специфическая функция казначейства в условиях бюджетного кризиса

Является ли катастрофичным размер бюджетного дефицита в России? И следует ли рассматривать дефицитность государственного бюджета как перманентную характеристику финансового состояния страны на протяжении всего переходного периода к рынку? И какова будет динамика параметров дефицита государственного бюджета: будет ли она нарастать по мере продвижения к рынку или она будет уменьшаться? Наконец, не является ли преодоление дефицита государственного бюджета и смена его долгожданным профицитом объективным, хотя и только «финансовым", критерием завершения переходного к рынку периода и доказательством создания в стране стабильной и эффективной системы рыночной экономики?

Названные вопросы приобретают особый смысл в рамках предпринятого автором исследования, поскольку стимулируют к прогнозированию роль институциональных факторов (и, соответственно, институционального подхода) в его преодолении, включая целенаправленные усилия такого неотъемлемого инструмента фискальной сферы государства, как деятельность института «государственного казначейства».

Казначейство - институт «дорыночного» происхождения. Возникший как институт управления финансами сюзерена, он всегда выполнял функции бюджетного регулятора: через казначейство приходила основная часть налоговых сборов и через казначейство же они уходили в форме бюджетный расходов.. И хотя удельный вес объема казначейских операций по сравнению с операциями других государственных институтов бюджетной сферы могли различаться как по странам, так и по отдельным периодам в экономической истории страны, функциональная значимость казначейских «проводок» и сегодня многократно превышает технические параметры проходящей через казначейство денежной массы.

Изложенное выше образует своего рода методологию оценки рыночного потенциала казначейства как бюджетного института. В теоретико-прикладном плане рыночные возможности казначейства в проведении рыночных реформ в России усиливаются следующими долгосрочными обстоятельствами экономического, социального и политического характера.

Прежде всего необходимо отметить тот объективный факт, что экономика многих странах характеризуется стабильным бюджетным дефицитом, количественные размеры которого составляют примерно от пяти до семи процентов ВВП.

Иногда этот факт приводят в качестве аргумента, призванного показать «безопасность» самого факта бюджетного дефицита. Однако дефицит российского бюджета слишком велик, чтобы его можно было считать безопасным для экономики страны. Но именно поэтому возрастает роль казначейства, поскольку в кризисной ситуации особенно ощущается потребность в жестко-управляемом инструменте бюджетной политики. Инструменте, способном детально проводить и контролировать фискальную политику правительства.

Другим, не менее значимым для усиления функциональной роли казначейства, фактором следует считать обнаружившуюся за годы рыночных реформ слабость частной финансовой системы. И эта слабость состоит не только в том, возникшая в этот период частнокоммерческая финансовая система не в состоянии связать на длительный срок внутренние сбережения и поднять их общий уровень. Дело в другом - ориентированная преимущественно на спекулятивные, причем не просто частно-спекулятивные, а спекулятивные игры с государственным ценными бумагами, эта система охотнее всего приобретает активы, инвестирует и спекулирует именно государственными деньгами. Эти государственные деньги в изобилии достаются ей по самым разным каналам. И только казначейство - как своеобразный «финансовый прокурор» - способно поставить преграду перед расхищением государственных средств из бюджета.

И эта же слабость частной финансовой системы вынуждает ускоренно развивать территориальную сеть Казначейства, поскольку все предпринимавшиеся за годы реформ попытки возложить на коммерческие банки (и другие финансовые посредники) роль экономических и технических проводников бюджетной политики государства приводили только к негативным последствиям: расхищению средств или их омертвлению в наиболее невыгодных, неэффективных проектах.