Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы анализа региональных экономических отношений
1.1. Сущность территориального и отраслевого принципов хозяйствования 10
1.2. Основные функции комплексного развития регионального хозяйства 17
1.3. Вопросы интеграции экономических потенциалов субъектов Федерации в единый комплекс 23
Глава II. Бюджетный федерализм - основа совершенствования региональных отношений
2.1. Теоретические и практические вопросы развития межбюджетных отношений 34
2.2. Развитие межбюджетных отношений в 1991-1997 гг. 46
2.3. О принципах финансово-экономической самостоятельности региональных образований политики 70
Глава III. Методические основы разработки и реализации региональных программ
3 1. Задачи, цели и реализация государственной региональной 82
3.2. Региональные программы в рыночной экономике 89
3.3. Источники финансирования региональных программ 104
Заключение 114
Список использованной литературы 120
Приложения
- Сущность территориального и отраслевого принципов хозяйствования
- Основные функции комплексного развития регионального хозяйства
- Теоретические и практические вопросы развития межбюджетных отношений
- Задачи, цели и реализация государственной региональной
Введение к работе
Среди множества факторов экономического роста одно из ведущих мест занимают региональные (экономические, кооперационные, научно-технические, финансово-кредитные, миграционные и др.) связи. Интеграция производительных сил регионов - необходимое условие развития экономики всей России и каждого ее региона при создании рыночной экономики. По мере решения проблем выхода из экономического кризиса значение межрегиональных интеграционных связей еще более возрастает. Они становятся необходимыми внутренними моментами любого расширенного воспроизводства, условиями оптимального функционирования единого хозяйственного организма.
Оптимизация региональных отношений является важным звеном общей концепции совершенствования всего народного хозяйства. В современных условиях развития многонационального рынка межнациональные отношения материализуются прежде всего в межрегиональных экономических производственных отношениях. Следовательно, изучая региональные отношения, мы глубоко познаем природу межнациональных отношений, раскрываем имманентные им объективные противоречия, показываем пути их разрешения, рационализации механизма межрегиональных связей.
Экономический анализ региональных отношений важен и для разработки научнот обоснованной концепции интернационального воспитания населения. Дело в том, что националистические предрассудки продолжают сохраняться даже в условиях, когда объективные предпосылки для какого-либо антагонизма в отношениях между нациями перестали существовать. Более того, интернациональное воспитание требует ясного понимания значения интегрированного развития экономики, увеличения вклада каждого региона (республики, области) в решение стратегических задач социально-экономического развития страны.
Вопросам региональной экономики в последние годы посвящена обширная литература, особенно в связи с предоставлением регионам большой экономической самостоятельности. Экономистами значительное внимание уделено методологическим и теоретическим проблемам региональной экономики, региональным особенностям производственных отношений, реализации требований экономических законов. Все большее число исследователей придерживаются мнения о том, что в условиях современной научно-технической революции производительные силы с объективной необходимостью требуют всесторонней интеграции не только между регионами (республиками и областями) той или иной страны, но и между суверенными государствами.
Поэтому в современной отечественной экономической литературе все более актуальным становится изучение комплексных проблем региональных экономических отношений. Ощущается дефицит фундаментальных работ, посвященных анализу и обобщению опыта развития интеграционных отношений в рамках общероссийской кооперации труда. Отдельные методологические вопросы исследования межрегиональных отношений освещены в работах таких российских экономистов, как А.Г.Аганбегян, Л.И.Абалкин, Ю.В.Воробьев, В.А.Воротилов, А.Г.Гранберг, А.И.Добрынин, В.В.Кистаков, В.В.Куликов, А.И.Попов, В.Ф.Павленко, А.Е.Пробст, А.М.Румянцев, И.И.Сигов, Т.А.Федорова, В.Я.Феодоритов, Н.А.Черкасов, С.С.Шаталин и других.
В большинстве опубликованных по проблемам региональной экономики работ акцент делается на особенности действия отдельных или нескольких экономических законов на уровне региона. При этом не затрагивается вопрос о своеобразии осуществления экономических законов в сфере межрегиональных отношений, хотя наличие такого «среза» в системе производственных отношений ни кем не отрицается.
Исследование региональных отношений, закономерностей их развития, механизма их регулирования и совершенствования является новым и весьма перспективным направлением развития экономической теории в условиях формирования рыночной экономики. Без этого трудно понять глубинную сущность и многообразие целостной системы рыночных отношений, характер функционирования объективных законов, природу присущих данному этапу общественного развития противоречий и формы их разрешения.
Цель исследования состоит в разработке нового направления экономического анализа региональных производственных отношений, и главньш образом, межрегиональной экономической интеграции субъектов Федерации в условиях перехода к рынку на основе совершенствования межбюджетных отношений. При осуществлении поставленной цели основное внимание автор сконцентрировал на изучении важнейших методологических и теоретических проблем региональных экономических, в основном финансовых и налоговых отношений, попытался выявить особенности действия экономических законов в сфере межрегиональных отношений, показать соотношения интеграционного механизма и механизма осуществления закономерностей формирования единого народнохозяйственного комплекса, место интеграционных связей в процессе расширенного воспроизводства, наметить основные направления дальнейшего совершенствования межбюджетного механизма и перевода региональной экономики на рыночные рельсы.
Исходя из главной цели исследования, в работе поставлены и разработаны следующие конкретные задачи, характеризующие ее научную новизну: обосновано положение об усилении регионализации экономической жизни общества как обязательного условия рыночных и демократических преобразований, как процесса реализации преимущества территориального разделения труда, являющихся неотъемлемым моментом гармонизации хозяйственного и государственного устройства и выражающихся формированием многообразия путей и методов развития регионов, учитывающих географические, территориально-производственные, агрикультурные, исторические и демографические факторы; доказано, что эффективной формой разрешения противоречий между федерализмом и регионализацией экономических отношений являются соблюдение и укрепление основ единого экономического пространства, разграничение между уровнями хозяйственного устройства отношений собственности и формирование необходимых предпосылок их динамичного развития, которые предполагают равенство прав и ответственности Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, оптимизацию горизонтальных и вертикальных отношений между ними в бюджетных и инвестиционных процессах; введена в научный оборот категория "территориально-производственные отношения", выражающей отношения между людьми территориальных сообществ по поводу обеспечения условий и уровня их жизни, развития производственной и социальной сфер, охраны окружающей среды, сочетания общегосударственных, региональных и местных интересов, оптимизации взаимодействий между населением, городом и селом, комплексного использования местных ресурсов; определены принципы организационно-экономической самостоятельности региональных образований: финансовое выравнивание; соответствие доходных источников расходной компетенции; учет специфики регионов в налогообложении, создание экономических зон и т.д. - сформулированы цели государственной региональной политики: "богатые регионы — богатое государство"; повышение уровня жизни территориальных сообществ; государственная поддержка регионов с недостаточным экономическим потенциалом, формирование рациональной пространственной структуры экономики региона, развитие конкурентоспособных отраслей и подотраслей хозяйства, укрепление единого экономического пространства России; - выделены виды региональных программ и определены источники их финансирования: инвестиции из федерального бюджета (для объектов федеральных программ), из регионального бюджета (для объектов региональных программ), из Фонда федеральной поддержки, Паевого инвестиционного фонда, средства населения (акции, облигации).
Избранная тема весьма актуальна, так как региональные отношения в современных условиях приобретают относительную самостоятельность и с объективной необходимостью нуждаются в управлении и совершенствовании.
При анализе отдельных форм региональных связей автор использовал воспроизводственный подход, что позволило определить роль каждой из них в обеспечении динамичного развития экономики региона и народнохозяйственного комплекса страны в целом. При этом диссертант пришел к выводу, что все формы межрегиональных и региональных связей выступают как внутренние моменты расширенного воспроизводства в целом, как необходимые условия оптимизации народнохозяйственных пропорций. Впервые обосновывается вывод о непосредственном влиянии на межрегиональные интеграционные отношения трех групп экономических законов: всеобщий, специфических и частных, что важно и для анализа других подсистем производственных отношений.
Характеризуя необходимость последовательного перевода экономики региона на путь интенсивного развития, в работе обстоятельно рассматривается роль совершенствования межбюджетных отношений в повышении эффективности общественного производства, в достижении высоких конечных народнохозяйственных результатов. Анализируются плюсы и минусы трансфертного метода финансовой поддержки регионов. Разрабатывается методология исследования данного вопроса.
Исследуя динамику развития регионального процесса, в диссертации обосновывается вывод о том, что совершенствование механизма межбюджетных отношений есть одновременно и метод разрешения его противоречий,
В диссертации обоснованы практические предложения, направленные на эффективное использование преимущества межрегиональной кооперации труда. Содержатся замечания по уточнению ряда положений по курсу рыночной экономики, направленные на глубокое изучение всей системы производственных отношений на примере межбюджетных отношений.
Основные теоретико-методологические и практические выводы диссертации нацелены на более глубокое понимание сущности и закономерностей развития межрегиональных и внутрирегиональных экономических отношений. В работе ставятся и решаются общеметодологические, теоретические и прикладные проблемы, которые могут быть использованы в практических целях.
Во-первых, методологические подходы, предложенные диссертантом, приемлемы для исследования не только закономерностей межрегиональных отношений в рамках России, но также аналогичных процессов на более высоком уровне - между странами СНГ; во-вторых, выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть широко применены в области прогнозов по совершенствованию всей системы рыночной экономики; в-трстьих, анализ региональных отношений и их развития необходим для дальнейшей работы над концепцией развития рыночной экономики, над концепцией совершенствования межбюджетных отношений; в-четвертых, ряд практических рекомендаций, содержащихся в отдельных разделах работы, полезны для совершенствования планирования, прогнозирования и оптимизации межрегиональных связей, а также бюджетного федерализма; в-пятыХ;, выявление социально-экономической природы межрегиональных отношений, роли и места каждого региона в достижении конечных народнохозяйственных результатов поможет дать аргументированную критику оппонентов рыночной экономики; в-шестых, предложенный методологический подход к анализу противоречий межрегиональной интеграции и его экономического механизма региона с учетом объективных требований перехода экономики на путь рыночного развития, а также при разработке региональных программ субъектов Федерации.
Сущность территориального и отраслевого принципов хозяйствования
Под отраслевым принципов хозяйствования понимаются построение управленческих структур по вертикальной линии: министерство, отрасль, подотрасль, предприятие, а под территориальным - их построение по горизонтальному уровню. Использование таких принципов обычно ограничивается сферой управления, причины, порождающие разграничение отраслевых и территориальных принципов хозяйствования, усматриваются только в особенностях разделения труда, не принимая во внимание ни производственные отношения, ни их специфику на различных уровнях экономики. Такое положение, по нашему мнению абсолютно неверно.
Территориальный принцип хозяйствования отражает сущность и закономерности развития территориального аспекта производственных отношений. Поскольку политическая экономия не уделяла должного внимания этой стороне экономических взаимодействий в обществе, поскольку и содержание данного принципа, которым должны руководствоваться в своей деятельности территориальные органы управления, не получило достаточно глубокого экономического обоснования.
Факторы s объективно порождающие территориальный принцип хозяйствования, заложены в углублении общественного разделения труда, который имеет отраслевую и территориальную формы своего проявления и в совершенствовании производственных отношений.
Сущность территориального принципа хозяйствования имеет некоторые особенности. Во-первых, территориальные производственные отношения (ТПО), как и отраслевые, являются двумя формами проявления социально-экономических отношений, образующих экономический базис общества. Ими формируются организационно-экономические производственные отношений (ОЭП). В отличие от отраслевых ТПО охватывают горизонтальные, т.е межотраслевые, и межрегиональные отношения по производству, распределению, обмену и потреблению материальных благ и услуг.
Во-вторых, если отраслевые производственные отношения, построенные «по вертикали», едины для всех уровней народнохозяйственного комплекса, то территориальные специфичны для каждого уровня экономики. Этих уровней три.
Первый уровень (территория областного деления) формируется как сфера реализации следующих конкретных направлений ТПО: отношения между размещенными на данной территории отраслевыми производствами и проживающим здесь населением по поводу обеспечения условий и уровня жизни людей, охраны окружающей среды; отношения по поводу согласованного развития на данной территории производственной и социальной сфер трудовой деятельности; оптимизации экономических взаимодействий между поселениями, между городом и селом; создания заинтересованности в комплексном использовании местных ресурсов.
Второй уровень экономики (в границах территории республики характеризуется реализацией других, соответствующих особенностям данного уровня, направлениям ТПО: отношения между республикой и ее первичными регионами по поводу выравнивания условий хозяйствования; взаимодействие между республикой и регионами по поводу сближения и дифференциации уровней развития производительных сил; согласование интересов в создании продукции межреспубликанской специализации.
Экономика третьего уровня (в границах Федерации) характеризуется следующими конкретными направлениями экономических отношений: интеграция производительных сил субъектов Федерации в единый народнохозяйственный комплекс; укрепление и совершенствование экономического базиса Федерации; согласование и регулирование внешнеэкономических связей субъектов Федерации и др.
В-третьих, территориальный принцип хозяйствования отличается от отраслевого еще и особенностями представляемых им отношений собственности и экономических интересов поселенческих коллективов людей. Собственность, как известно, объединяет всю систему производственных отношений. В сфере производства ее объектом становятся средства производства; в сфере распределения, обмена и потребления ее объектом выступают производимые продукты и услуги. На каждой стадии воспроизводственного процесса отношения собственности приобретают отраслевые и территориальные формы своего проявления. Субъекты собственности и хозяйствования здесь тоже различны. В отраслевой системе производственных отношений это частные лица или трудовые коллективы, а в территориальной - поселенческие коллективы: городские, сельские, областные, республиканские, общереспубликанские. Каждый поселенческий коллектив имеет свои интересы, основы которых заложены в экономических законах ТПО. Территориальный принцип хозяйствования и призван отразить эти интересы поселенческих коллективов и отношения собственности в их пространственных аспектах.
Основные функции комплексного развития регионального хозяйства
Органы территориального управления областного уровня, используя рыночные и административно-правовые методы, призваны воздействовать на все секторы экономики с целью осуществления закрепленных за ними функций комплексного развития регионального хозяйства. 1. Функция согласования интересов проживающего в регионй населения и размещенных здесь отраслевых производств по поводу насыщения внутрирегионального рынка необходимыми товарами и услугами. В настоящее время территориальные органы не регулируют соотношение между производством и потреблением, не оптимизируют его динамики, Нами предлагаются следующие пути практической реализации данной функции. Территориальные органы управления должны быть поставлены перед необходимостью разработки целевой.rrpojrr MMbi повышения уровня и качества жизни людей в регионе на основе совершенствования регионального производства, в которой предусматривалось бы постепенное возвышение общественно нормальных потребностей с учетом конкретных запросов проживающего на данной территории населения. Следовательно начинать надо с разработки ЦКП формирования и развития уровня жизни людей, увязывая и согласовывая ее с развитием и совершенствованием регионального производства. Далее, надо количественно оценить экономический потенциал региона. Количественная оценка территориальных структур начинается с предприятия. В его конечных результатах хозяйственной деятельности вычленяется доля продукции, поступающая в другие регионы или в другие государства, и доля завершенной производством продукции, поступающая на внутренний рынок товаров и услуг для населения. Предлагаемые методические подходы отличаются от тех, которые используются в нашей литературе, в соответствии с которыми к отраслям специализации относится такая совокупность предприятий, каждое из которых производит на вывоз из региона более 50% своей продукции. В развиваемых нами подходах речь идет не об отраслях специализации, а о продукции специализации. Под продукцией специализации региона понимается здесь совокупность всех долей результатов деятельности различных предприятий, которая представляет продукцию, поступающую на вывоз, а под продукцией обслуживания населения - соответственно доли результатов деятельности этих же предприятий в их вещественном выражении, предназначенные для обмена на доходы населения. Таким образом, дополнение отраслевых структур потребительных стоимостей территориальными (функциональными) структурами означает приведение в действие новых экономических рычагов, позволяющих регулировать и направлять формирование внутрирегионального рынка товаров народного потребления и услуг в соответствии с программой «Уровень и качество жизни населения региона». v Разработку программ рационального потребления и создание механизма реализации этих программ следует дополнить формированием новых организационных структур управления воспроизводством продукции специализации и продукции обслуживания потребностей населения региона. Такими организационными структурами производства, построенными по горизонтальному признаку, могли бы стать территориальные воспроизводственные циклы (ВЦт), сформированные на межотраслевой основе по изготовлению конечной продукции в ее территориальной структуре, и формирование на базе участников цикла межотраслевых, межфункциональных организаций производителей (ММА). Территориальные воспроизводственные циклы (ВЦт) - это временная размерность возобновления производства конечной продукции в ее территориальной структуре. Продолжительность каждого ВЦ определяется временем производства на изготовление продукции по всей технологической цепи взаимосвязанных производств и временем, необходимым для доведения конечной продукции до потребителя. В отличие от отраслевых (ВЦо) территориальные ВЦ будут включать предприятий различных отраслей, принимающие участие в изготовлении конечной продукции региона. Валовой региональный продукт каждого ВЦт помимо конечной продукции данного цикла будет включать промежуточную продукцию всех его участников. Тем самым создается возможность минимизации промежуточной продукции на единицу конечной продукции, что имеет само по себе огромное значение. В рамках каждого ВЦт образуются устойчивые производственные связи по планированию производства, обновлению продукции и основных фондов, подготовки кадров. На рынок будет поступать конечная продукция всего цикла. Внутренние связи образуются движением промежуточной продукции.
Теоретические и практические вопросы развития межбюджетных отношений
До сих пор в бюджетном законодательстве России не было определения понятия «бюджетный федерализм». Теперь когда впервые они включено в проект Бюджетного кодекса: «Бюджетный федерализм - отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований».
Такое определение предусматривает, что хотя бюджетный федерализм выражает соответствующие отношения между Федеральным центром и субъектами Федерации, но от того, как они складываются на этом уровне, во многом предопределяются и взаимоотношения внутри субъектов Федерации, т.е. между их органами власти и органами местного самоуправления.
Принципиально важным в определении понятия «бюджетный федерализм» является также то, что ключевыми словами его становятся «единство интересов». Говорится не о сочетании интересов между органами власти разных уровней, а о «единстве общегосударственных интересов и интересов населения». Почему этой важно? Если конечная цель органов власти любого уровня сводится к соблюдению интересов населения, то значит имеются объективные условия и для сочетания интересов всех уровней власти.
Межбюджетные отношения - наиболее острый вопрос в бюджетном процессе. От его решения во многом зависит и судьба Федерации.
В межбюджетных отношениях России произошли качественные изменения с апреля 1994 г., когда большая часть плановых дотаций была замещена трансфертами, исчисленными по формуле. Это явилось следствием первого этапа становления российской государственности на принципах федерализма и перехода к рыночной экономике. Сделаны лишь первые шаги в этом направлении. Продолжается поиск дальнейших путей совершенствования отношений между органами власти разных уровней по бюджетным вопросам. При этом должны учитываться как сложившиеся традиции, так и мировой опыт, принимая во внимание особенности современного этапа экономического и политического развития в России.
Особое беспокойство вызывает то обстоятельство, что, несмотря на принимаемые меры по внесению изменений в механизм межбюджетных отношений в течение 1995-1997 гг., острота противоречий между Федеральным центром и субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления, по бюджетным вопросам не снижается. А при существенном недовыполнении доходной части бюджетов и, прежде всего, федерального становится все более ясным, что любые изменения в межбюджетньгх отношениях, хотя совершенствование их необходимо, не могут привести к решению вопроса достаточности финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы. Но совершенствование этих отношений в правильном направлении может способствовать преодолению кризисной ситуации в экономике и финансах России.
В силу этих и других причин есть необходимость вернуться к анализу действующей системы межбюджетных отношений, пропорций распределения планируемых расходов и доходов между уровнями бюджетной системы для выработки соответствующих рекомендаций.
Фактически сложившиеся пропорции распределения расходов (без учета передачи средств в бюджеты других уровней) в бюджетной системе Российской Федерации за период с 1992 г. по 1996 г. были следующие:
Задачи, цели и реализация государственной региональной
Переходное состояние российской экономики, переставшей быть плановой, но далеко еще не отвечающей представлениям о рыночной, существенно осложняет применение подходов к разработке и реализации программ, характерных для рыночной экономики. С одной стороны, в переходных условиях роль государства в деятельности по производственному развитию территории должна быть большей (охватывая частично и создание «целевых» объектов), но, с другой - бедственное состояние госбюджета побуждает переложить на негосударственных инвесторов даже заметную долю затрат на развитие инфраструктуры.
В рыночной экономике государство избавлено от забот непосредственного, прямого управления производством. Даже по отношению к государственному сектору оно выступает в роли владельца, а не управляющего, определяя, как правило, только общие направления его функционирования. Управление же производством делегировано хозяйственным единицам, и поэтому государственный сектор не является единым комплексом («фабрикой»), а автоматизирован и представляет собой конгломерат производителей, действующих на тех же принципах, что и частные предприниматели. Функции координации производственной деятельности хозяйственных единиц государство оставило за рынком. По этой причине социальный аспект в деятельности государства имеет больший удельный вес, чем в условиях плановой экономики. К тому же, поскольку рост уровня благосостояния населения является предпосылкой социальной стабильности, государство не только имеет возможность, но и вынуждено уделять большее внимание социальной стороне своей деятельности (речь идет о демократических государствах). Плановая же экономика связана с тоталитарностью государства, у какового для сохранения социальной стабильности имеются совершенно иные средства (нередко безнравственные, но более эффективные).
Ведя регулирование экономики в условиях рынка, государство исходит в первую очередь из социальных интересов (государственное регулирование и возникло как средство смягчения конфликта между экономической эффективностью и социальной справедливостью в пользу последней). Причем на поверхности явлений некоторые меры могут выглядеть и совсем не социальными: например, стимулирование деловой и инвестиционной активности с помощью ассигнований из государственного бюджета, приводящее к необходимости сокращения финансируемых из бюджета собственно социальных программ. Однако цель таких мер - не «защита интересов монополистического капитала» (хотя в частных случаях это может иметь место), а главным образом рост благосостояния, оцениваемый в первую очередь уровнями занятости и душевых доходов, которые возрастают вследствие оживления экономической деятельности.
В еще большей степени это проявляется в региональной политике. Если на национальном уровне в деятельности государства в одном ряду с социальным стоят такие аспекты, как политический, геополитический, обеспечение безопасности (внешней и внутренней) и др., то в региональной политике социальный аспект доминирует. Ее объектами являются межрегиональные неравенства в уровне и условиях жизни, занятости, а также обусловливающие их различия в темпах экономического развития, условиях предпринимательства и т.п. Цели же состоят в том, чтобы свести эти неравенства к минимуму путем ускоренного развития «отстающих» регионов.
В условиях плановой экономики уровень материального благосостояния населения довольно однороден и слабо зависит от степени экономической развитости региона, его специализации и т.п. Поэтому нет необходимости в решении социальных задач региона посредством его производственного развития. Вследствие этого многие региональные программы бывшего СССР были направлены на хозяйственное освоение территорий.
