Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Экономическая характеристика контрактных отношений как отношений хозяйствования 11
1 Эволюция подходов к формированию контрактных отношений 11
2 Типы контрактов и модели контрактного поведения 24
3 Основные принципы контрактных отношений 37
Глава 2. Состояние и проблемы функционирования института федеральной контрактной системы 51
1 Механизм функционирования института федеральной контрактной системы 51
2 Особенности функционирования института федеральной контрактной системы в национальных экономиках разных стран 65
3 Проблемы функционирования института федеральной контрактной системы 78
Глава 3. Пути совершенствования механизмов функционирования института федеральной контрактной системы 89
1 Совершенствование организационных механизмов федеральной контрактной системы 89
2 Протекционистские меры в отношении национального производителя. 100
3 Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы функционирования института федеральной контрактной системы 112
Заключение 123
Список использованных источников и литературы
- Типы контрактов и модели контрактного поведения
- Основные принципы контрактных отношений
- Особенности функционирования института федеральной контрактной системы в национальных экономиках разных стран
- Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы функционирования института федеральной контрактной системы
Введение к работе
Актуальность исследования.
Очевидно, что направления и формы государственного регулирования экономики во многом зависят от уровня развития экономических институтов, а также остроты имеющихся в национальной экономике проблем.
В условиях современной нестабильной экономики появляется необходимость формирования качественно новых институтов, важное значение среди которых имеет институт федеральной контрактной системы, результатом функционирования которого является своевременное удовлетворение государственных нужд, а также экономия бюджетных средств.
Потребности государства в товарах, работах и услугах могут быть эффективно удовлетворены, если все процедуры технологического цикла обеспечения государственных нужд функционируют в единой институциональной среде. Она может рассматриваться как комплекс институтов, норм и принципов по планированию и размещению государственных заказов, а также исполнению государственных контрактов, заключаемых по результатам торгов. Уровень развития элементов института контрактной системы на всех стадиях контрактирования определяет жизнеспособность и эффективность государственных закупок.
Предпринимаемые в национальной экономике России меры, направленные на создание конкурентной среды при организации закупок для государственных нужд, не в полной мере соответствуют темпам развития общественного сектора. Особенно остро проблема развития института федеральной контрактной системы встает в свете вступления России в ВТО, одной из целей которой является совершенствование механизмов торговли на рынках государственных закупок, а также снижение законодательных, организационных и иных барьеров. Это вызывает потребность в осуществлении теоретического анализа всех элементов института федеральной контрактной системы, а также выработке механизмов совершенствования отдельных его составляющих.
Степень разработанности проблемы.
Различные подходы к формированию контрактных отношений предлагались уже в эпоху меркантилизма. Т. Ман считал, что понимание сущности контрактных отношений важно для экономического благополучия государства. По мнению экономиста, прибыль торговца при отсутствии должного внимания к условиям и форме контракта может означать убыток для государства. Контрактные отношения торговца должны быть такого качества, чтобы они приносили пользу государству.
Классическая экономическая теория не рассматривала отношения, стороной которых не является государство. Значительно большая роль контрактированию была отведена экономистами кейнсианского направления (Дж. Мейнард Кейнс).
Важное значение в исследовании теории контрактов имели работы теоретиков неоинституционализма. Интерес неоинституционалистов к изучению контрактных отношений появился с публикаций работ Р.Коуза, в которых их содержание сводится к понятию «трансакционные издержки». О.Уильямсон рассматривал контракт, как экономическую сущность, обеспечивающую эффективность действий экономических агентов.
Проблеме современных государственных закупок посвящены труды как отечественных, так и зарубежных экономистов. Базовые положения теоретико-методологического характера по данному направлению исследований сформулированы в работах О.В. Анчишкиной, И.В. Кузнецовой, Я.И. Кузьминова, А.П. Патрона, Ю.В. Росляка, Д.А. Рубвальтера, И.И. Смотрицкой, В.А. Федоровича и других. В зарубежной литературе эти вопросы нашли отражение в трудах А. Алчиан, Э. Аткинсона, Г. Демсец, Д. Норта, М. Олсона, Дж. Стиглица, Г. Ходжсона.
Несмотря на наличие отечественных и зарубежных трудов, посвященных исследованию отдельных элементов и механизмов государственных нужд и государственного заказа, практически отсутствуют работы, посвященные комплексному исследованию института федеральной контрактной системы, принципам, механизмам и проблемам его функционирования.
Актуальность, теоретическая и практическая значимость данных вопросов определили выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования.
Объектом исследования является институт федеральной контрактной системы на всех стадиях его функционирования: от планирования государственных нужд до исполнения государственных контрактов.
Предметом исследования является механизм функционирования федеральной контрактной системы и направления его совершенствования для удовлетворения общественных потребностей.
Цель: на основе анализа и обобщения опыта формирования и реализации контрактных систем разработать предложения по совершенствованию института федеральной контрактной системы в условиях национальной экономики России.
Задачи:
-
Исследовать теоретические основы функционирования института федеральной контрактной системы, а также систематизировать подходы отечественных и зарубежных экономистов относительно формирования контрактных отношений.
-
Выявить основные типы контрактов и принципы контрактных отношений в зависимости от характера экономических взаимосвязей между участниками сделки.
-
Проанализировать модели контрактного поведения.
-
Рассмотреть основные механизмы функционирования института федеральной контрактной системы на стадиях планирования государственных нужд, размещения заказов и исполнения государственных контрактов.
-
Проанализировать практику формирования института федеральной контрактной системы в России и за рубежом и выявить основные проблемы его функционирования, возникающие на всех стадиях контрактирования.
-
Предложить направления совершенствования организационных механизмов, нормативно-правовой базы федеральной контрактной системы и разработать протекционистские меры в отношении национального производителя в рамках формирования института.
Постановка научной задачи и цель диссертационной работы обусловили формирование следующей гипотезы: эффективность и результативность механизма удовлетворения общественных потребностей возможно достигнуть путем развития института федеральной контрактной системы, важную роль при модернизации которого играют организационные и правовые стимулы, а также протекционистские меры в отношении отечественного производителя.
Теоретическая и методологическая база исследования.
Теоретической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных экономистов, историков, политологов, посвящённые проблемам формирования контрактных отношений, а также становления и развития института федеральной контрактной системы.
В ходе подготовки диссертации автором были использованы такие общенаучные и историко-экономические методы научного исследования, как метод индукции и дедукции, анализ и синтез, сравнительно-исторический метод, системно-аналитический и другие, применение которых обеспечило достоверность результатов, обоснованность теоретических выводов и практических предложений.
Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе изучения обширного массива научной иностранной и отечественной литературы, включая монографии, статьи, диссертации, инфомационно-аналитические издания.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составляют федеральные законы Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательные акты США, ФРГ и др. государств.
Научная новизна исследования заключается в разработке научно-методических предложений по совершенствованию института федеральной контрактной системы для обеспечения государственных нужд на основе удовлетворения общественных потребностей, повышения качества проводимых закупок, обеспечения низких закупочных цен с учетом внешних факторов.
Основные положения, содержащие элементы научной новизны, заключаются в следующем:
1. Сформулированы основные принципы контрактных отношений. Помимо тривиальных принципов, выделяемых современными исследователями контрактных отношений (принцип обоюдной выгоды, принцип ответственности сторон контракта и др.), выделены специфические принципы, которые в современных экономических системах играют значительную роль при выборе индивидом модели поведения: принцип нравственности, принцип свободы контракта, принцип контрактного торга, принцип контрактной эквифинальности.
2. Выявлена совместимость механизмов функционирования государственных закупок с жизненным циклом контракта. На каждом этапе жизненного цикла (планирование, размещение заказа и исполнение контракта) выявлены ключевые составляющие (события) и имеющиеся проблемы. Предложено осуществлять выбор конкурентной процедуры на основе классификации закупаемых благ. Установлено, что закупку инспекционных благ целесообразно производить по результатам проведения запроса котировок или аукциона, экспериментальных благ – при помощи открытого конкурса с предквалификацией, доверительных благ – открытого конкурса.
3. Разработан алгоритм оценки эффективности и результативности закупок для государственных нужд на основании принципа оптимального распределения ресурсов для полноценного удовлетворения общественных потребностей. Определены основные критерии эффективности: экономия бюджетных средств, удовлетворенность качеством продукции конечного потребителя, экстернальные эффекты.
4. Предложены меры по совершенствованию организационных механизмов федеральной контрактной системы на всех этапах контрактирования: создание реестра государственных потребностей, формирование планов-графиков закупок, разработка сборника типовых контрактов, создание электронного магазина стандартизированных товаров, вариативность способов размещения и финансирования государственных заказов.
5. Разработаны протекционистские меры в отношении национального производителя, при которых функционирование института федеральной контрактной системы может стать инструментом проведения эффективной структурной политики, а также фактором роста совокупного спроса. Среди основных мер предлагается использовать следующие: закупка определенных видов продукции только у отечественных производителей; установление требования о содержании в высокотехнологичной продукции местных компонентов; обязательство импортера предоставить гарантии по поставке запасных частей, программ гарантийного и сервисного обслуживания; введение в рамках федеральной контрактной системы нормы реинвестирования средств, полученных иностранными компаниями в рамках системы государственных закупок; ценовые преференции; введение в конкурсную документацию критериев, соответствие которым будет носить протекционистский характер.
6. Даны предложения нормативно-правового характера по формированию института федеральной контрактной системы в России, реализация которых необходима для создания эффективной и прозрачной системы удовлетворения общественных потребностей, среди которых: регламентация стадии планирования государственных нужд, введение в практику упрощенных процедур закупки, законодательное закрепление правил приемки продукции, изменение порядка расторжения государственного контракта.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Значимость теоретических обобщений состоит в систематизации подходов к формированию контрактных отношений, определении типов контрактов, моделей контрактного поведения и принципов контрактных отношений, выработке механизмов и проблем функционирования института федеральной контрактной системы, разработке предложений организационного и нормативно-правового характера по совершенствованию института, а также разработке протекционистских мер в отношении национального производителя при обеспечении общественных потребностей.
Научные результаты, полученные в результате данного диссертационного исследования, являются базой для дальнейшего теоретического анализа и реализации на практике основных механизмов функционирования института федеральной контрактной системы. Сделанные теоретические обобщения могут использоваться в преподавании ряда экономических дисциплин, таких как «Государственное регулирование экономики», «Экономическая теория», «Экономика общественного сектора», «Экономическая политика и государственное регулирование экономики».
Практическая значимость теоретических выводов заключается в том, что полученные результаты могут использоваться органами власти при проведении политики модернизации механизмов государственных закупок, достижения поставленных социально-значимых задач и обеспечения удовлетворения общественных потребностей.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается нормативно-правовой базой исследования, включающей в себя спектр действующих законодательных актов, регулирующих деятельность в области государственных закупок и национальных контрактных систем. Достоверность вынесенных за защиту положений определяется использованием фактического материала, полученного из статистических источников, материалов информационных агентств, а также методологией и анализом, проведенным, исходя из постановки цели и задач научного исследования.
Соответствие диссертации паспорту научной специальности.
По своему содержанию диссертация соответствует паспорту специальности 08.00.01 – Экономическая теория: п.1.1 «Политическая экономия: теория хозяйственного механизма; роль и функции государства и гражданского общества в функционировании экономических систем; теория государственного сектора в экономике», п.1.4 «Институциональная и эволюционная экономическая теория: развитие институтoв хозяйственного механизма в постиндустриальном обществе».
Апробация работы. Основные результаты диссертационного исследования содержатся в публикациях автора на страницах изданий «Вестник РГГУ», «Экономический журнал», в сборниках материалов ежегодных Чаяновских чтений. Результаты проведенного научного исследования обсуждались на круглом столе по теме «Социокультурные коммуникации и гуманитарное знание», проходившем в 2011 г. в рамках Гуманитарных чтений РГГУ.
По теме диссертационногo исследования авторoм опубликовано 8 рабoт общим объёмом 3 п.л., в тoм числе 3 статьи в научных журналах, входящих в перечень ВАК.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, содержащего краткие выводы, списка использован-ной литературы.
Типы контрактов и модели контрактного поведения
Проблема развития контрактных отношений была впервые научно обоснована при исследовании теории «общественного договора». Контрактные отношения ведут свои истоки от эпохи религиозных войн, когда традиционный феодальный порядок уступил место осознанному договорному регулированию общественных отношений. При этом начало изучения сущностных особенностей и значимости подобных отношений началось позже и относится к системе доктрин меркантилистов.
В эпоху меркантилизма экономически целесообразной считалась политика «тотального» протекционизма. Устанавливая высокие ввозные пошлины, государство давало возможность крестьянам и ремесленникам производить товары, которые потреблялись не только на внутреннем рынке (внутренняя торговля), но и вывозились под флагами Великобритании заграницу (внешняя торговля).
Представитель английской экономической школы меркантилизма Т. Ман считал, что понимание сущности контрактных отношений важно для экономического благополучия государства. Так, государство становится богаче за счет заключения контрактов с иностранными партнерами и экспорта товаров, выпускаемых национальными производителями. При этом, положительный баланс внешней торговли может быть достигнут по средствам экономически целесообразных контрактов и закупок государства. По мнению экономиста, прибыль торговца при отсутствии должного внимания к условиям и форме контракта может означать убыток для государства. Контрактные отношения торговца должны быть такого качества, чтобы они приносили пользу государству. Thomus Mun. A dicsource of trade from England to the East-Indies answering to-divers objections which are usually made against the same, Amsterdam: Theatrum OrbisTerrarum, 1969, p. 18-20 Разложение меркантилизма и зарождение классической экономической теории относится к XVII в. В этот период господство торгового капитала сменилось господством промышленного капитала, и роль контрактных отношений резко снизилась во многом из-за уменьшения роли государственного регулирования в экономике.
Основным постулатом школы классической экономики являлось невмешательство государства в хозяйственные процессы. Представитель классической школы политэкономии А. Смит считал государство «терпимым злом», «ночным сторожем», который не должен вмешиваться в действие «невидимой руки рынка». По его мнению, его вмешательство должно быть строго ограничено теми случаями, когда осуществление деятельности частными лицами невозможно. А. Смит признавал за государством только три функции: отправление правосудия, защиту страны и, наконец, устройство и содержание общественных предприятий и учреждений." Таким образом, контрактные отношения должны были обеспечивать государству выполнение указанных полномочий и не оказывали существенного влияния на рынок.
Классическая экономическая теория не рассматривала отношения, стороной которых не является государство. Отсутствие интереса к подобным отношениям могло означать, что экономисты этого направления рассматривали идеальную систему, при которой рынок самостоятельно формирует условия и данности всех договорных отношений.
Значительно большая роль контрактным отношениям была отведена экономистами кейнсианского направления, основная идея которых заключалась в том, что рынок не может самопроизвольно создавать экономическое равновесие, обеспечивающее полную занятость, что усиливает склонность сберегать часть доходов. Изменить склонность к http://gallery.economicus.ru/cgibin/frame_rightn_newlife.pl?typeHn&links=./in/smitli/lectures/s mith_12.txt&img=lectures_small.gif&name=smith (дата обращения: 11.01.2011) сбережению нереалистично, поэтому государство должно воздействовать на совокупный спрос. Отсутствие достаточного спроса нивелируется общественными работами и заключением государством контрактов с частными предпринимателями на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг (государственные закупки).
По мнению Дж. Мейнарда Кейнса, в случае невозможности потребителя расширить совокупный спрос, его оживление становится задачей государства. Заключение контрактов с крупными товаропроизводителями на определенную номенклатуру продукции может привести к дополнительному найму рабочей силы такими предприятиями, что в свою очередь окажет значительное влияние на реанимацию совокупного спроса в масштабах национальной экономики3.
По мере эволюции экономических теорий все большее значение придавалось изучению контрактных отношений. В неоклассической экономической теории считалось, что контракт является мгновенно заключаемым соглашением, фиксирующим факт перераспределения ресурсов и являющимся важным элементом организации работы экономического агента. Представитель неоклассического направления А. Маршалл интересовался вопросом стабилизации долгосрочных контрактных обязательств при помощи табулярного стандарта. Этот механизм предлагалось использовать для сохранения покупательной способности долгосрочных контрактов.
Уполномоченный орган власти должен был публиковать таблицы, показывающие изменения покупательной способности золота, так чтобы долгосрочные контракты можно было бы заключать в единицах твердой валюты. Подобный порядок, по мнению А. Маршалла, мог бы применяться к ссудам, процентам, ренте и даже к заработной плате/
3The General Theory and After: Part II. Defence and Development, in The Collected Writing of J. M. Keynes, edited by D. Moggridge, vol. 14. London: Macmillan, 1973, p.37. 4Jacob Viner, Marshall s Economics: The Man and his Times, American Economic Review, June, 1951, p. 228. Предметом детального изучения контрактные отношения во взаимосвязи с социальными, политическими, этическими и правовыми проблемами стали в XX веке в рамках институциональной экономической теории. С позиций институционал истов контракт - это соглашение, предусматривающее определенный механизм поддержки производимых трансакций, и регулятор любых экономических взаимоотношений.
Основоположником современной институциональной теории контрактных отношений считается Д.Р. Коммонс. Основным объектом экономических исследований ученого стала теория сделок. В понятие сделки включалось три элемента: конфликт, взаимозависимость интересов конфликтующих сторон, завершение сделки заключением контракта (соглашения).5
Д.Р. Коммонс предлагал разделить обмен собственностью и обмен правами собственности. Обмен правами собственности он называл сделкой (трансакцией). Экономист разделял сделки на торговые, управленческие и рационирующие. Управленческие сделки выражают отношения между руководителями и подчиненными; к рационирующим сделкам относятся налогообложение, бюджет, регулирование цен, решения правлений корпораций. Большинство сделок Д.Р. Коммонс относил к торговым. Каждая сделка совершается при сохранении ряда принципов: конфликт интересов, взаимная зависимость, порядок. В ходе переговоров встречающиеся стороны сначала противопоставляют свои позиции и затем контрактируют отношения на условиях, устраивающих обе стороны. Трансакциоиный процесс служит определению «разумной ценности», возникающей из согласия о выполнении в будущем условий контракта. Контракт - это «гарантия ожиданий», без которой не может быть ценности6.
Основные принципы контрактных отношений
Рассмотрим подробнее основную сущность и различия трех указанных выше типов контрактов.
В основе классических контрактов лежит классическое договорное право. Способ организации сделки при таком виде соглашений - рынок. Классические контракты характеризуют отношения, связанные с обменом, отличаются типовым содержанием, детальным определением предмета и сущности соглашения. Классические контракты несут исчерпывающий набор характерных признаков, четко определенных условиями соглашения. Основными типовыми характеристиками классического контракта являются срок исполнения обязательств, предмет соглашения, возможные последствия для сторон неисполнения условий соглашения, санкции. Отношения сторон контракта завершаются по факту завершения срока действия контракта и их возобновление в будущем не предполагается. Отношения сторон за рамками выполнения условий контракта исключены. Все соглашения в классическом договорном праве заключаются исключительно в письменной форме.
Классический контракт отражает все возможные варианты развития событий и описывает «типовые» пути выхода из проблемных ситуаций. Конфликт между внутренним планированием и изменившимися потребностями сторон сделки потенциально может возникнуть достаточно редко. В случае возникновения подобного конфликта, он решается в пользу внутреннего планирования. Подобный тип контрактов не предполагает обращения к третьему лицу в случае наступления спорной ситуации при исполнении обязательств по соглашению сторонами. Наличие возможных изменений условий контрактации и возникающих в связи с этим конфликтов не предполагается. Рыночные альтернативы выступают в роли инструмента защиты каждой стороны от оппортунистического поведения. В этой связи можно утверждать, что классические контракты всегда исполняются в связи с взаимной выгодой для сторон соглашения или не заключаются вообще. Самоисполнение классических контрактов вызывает сомнения в том, что такие контракты являются институтами. Если рассматривать институт как правило, существующее в единстве с механизмом принуждения его к исполнению, созданным людьми, то классический контракт исполняется исключительно по причине обоюдной невыгодности нарушения обязательств сторонами. Механизм принуждения как свойство, присущее любому институту, фактически отсутствует. Классические контракты преобладали в договорной практике европейских государств в XIX в.
Неоклассическая модель контрактации предполагает принципиальную неполноту контрактов. Так, признается отсутствие возможности адекватно описать все возможные возникающие в будущем обстоятельства, а также действия сторон по разрешению возникающих проблемных ситуаций. Несмотря на стремления участников соглашения действовать рационально, на практике они обладают такой рациональностью лишь ограниченно. При этом ограничение не означает отсутствие рациональности или иррациональность. В связи с ограниченной рациональностью сторон соглашения заключение контрактов, предусматривающих все возможные обстоятельства сделки, нереалистично.
При этом неоклассические контракты, как правило, долгосрочны и заключаются в условиях неопределенности. Значимость имеют личные отношения контрагентов, их умение выстроить конструктивное партнерство. Основная ценность сделки - ее непрерывность. Длительность контрактных отношений имеет приоритет над ценой и качеством предмета соглашения. Фиксированные цены уступают позиции гибкому ценообразованию.
Основными чертами неоклассического контракта являются наличие механизма адаптации к непредвиденным обстоятельствам, создание зоны толерантности (разделения риска), наличие информации при заключении контракта о возможных негативных последствиях исполнения контракта.
В большинстве неоклассических контрактов предусматривается возможность возникновения споров. Решать возникающие споры и конфликты призвана третья сторона соглашения. Посредник осуществляет управление заключенной сделкой и для него такое управления является основным видом деятельности. В роли посредника чаще всего выступает третейский суд как управляющая структура, способная принимать решения, снижающие неопределенность и понуждающие стороны исполнять ранее взятые обязательства. Именно по этой причине неоклассическое соглашение носит тройственный характер.
Важной особенностью неоклассических договоров является обращение сторон при оппортунистическом поведении не к судье, а именно к третейскому судье. Судебные разбирательства, как привило, приводят к разрыву партнерских отношений контрагентов и значительным финансовым затратам сторон.
При данном типе контрактов организация сделки происходит в гибридной форме. Гибридность сделки определяется сочетанием элементов иерархии и рынка. При совершении подобных сделок наблюдаются сильные рыночные стимулы и одновременно координация, достигаемая административным методом.
Ресурсы при неоклассическом контракте недостаточно специфичны, чтобы оправдать интеграцию, но степень специфичности все же возрастает по сравнению с классическими контрактами. Повышение последней побуждает к созданию комплекса мер против возможного вымогательства со стороны, осуществляющей инвестиции в специфичный ресурс. Распространенной и наиболее действенной мерой защиты является обеспечение, передаваемое одной стороной своему партнеру в качестве залога успешного завершения сделки. В качестве залога могут выступать как денежные средства, так и иные активы, а в некоторых случаях даже обязательства перед третьей стороной. Самым эффективным обеспечением выполнения обязательств сторонами является такой ресурс, который имеет особую ценность для передающей стороны и не представляет ценности для принимающей. В этом случае у стороны, «удерживающей» обеспечение не возникнет стимулов к нарушению обязательств для сохранения переданного ресурса.
Основные отличия отношенческих контрактов от неоклассических заключаются в механизмах управления соглашением, преобладании неформальных условий над формальными. Отношенческая контрактация не рассматривает в качестве механизма управления привлекаемого посредника. Механизмы разрешения споров должны быть составными частями самих сторон соглашения и составляют некоторую часть самого контракта. В отличие от неоклассических контрактов встроенные механизмы снижения неопределенности и споров используют скрытую информацию. Доступ к частной (скрытой) информации открыт, так как участники, играющие роль таких встроенных механизмов являются одновременно сотрудниками организаций, которые совершают трансакцию.
Как правило, отиошенческие контракты заключаются при внутрифирменном взаимодействии и регулируют продолжительные соглашения с высокой степенью специфичности ресурсов. Основой подобного рода контрактов является не формальное соглашение, а опыт взаимодействия сторон.
Разрешение споров не обеспечивается ни судом, ни посредником, а осуществляется распоряжениями вышестоящих органов (подразделений). Управление сделкой происходит в иерархической системе при помощи административного управления в рамках организации.
Основными принципами успешной реализации отношенческих контрактов являются доверие, солидарность и заинтересованность в продолжении сотрудничества.
Особенности функционирования института федеральной контрактной системы в национальных экономиках разных стран
Конкурентные переговоры могут организовываться только для определенной номенклатуры продукции, установленной федеральными законами. Цена контракта, а также иные условия поставки определяются в ходе переговоров с потенциальным подрядчиком и фиксируются в промежуточных протоколах. Государственный заказчик может принять решение об отмене процедуры закупки в любое время до момента принятия решения о победителе.
Упрощенные способы закупок применяются в том случае, если сумма контракта не превышает 100 тыс. долл. США, а в год заказчик проводит закупки данной номенклатуры продукции на сумму не более 5 млн. долл. США.
При проведении запроса ценовых котировок заказчик устанавливает требования к поставщику и поставляемой продукции в извещении о проведении конкурентной процедуры. Единственным критерием отбора победителя является цена контракта.
Использование корпоративных закупочных пластиковых карт производится при особо малых закупках (до 2,5 тыс. долл. США). Конкурентная процедура в классическом представлении не проводится. Выбор поставщика осуществляется ответственным представителем заказчика на основании собственных предпочтений и анализа рынка.
При регулярной закупке широкого ассортимента продукции используются рамочные соглашения. Так, приобретение канцелярских товаров, снабжение автохозяйств запасными частями производится на основании заключаемого раз в пять-семь лет соглашения с производителями соответствующей продукции.
В федеральной контрактной системе США используется более 100 регламентированных видов контрактов и две принципиально разные модели государственных контрактов: контракты твердой цены и контракты возмещения затрат. Кроме того, в экономической практике встречаются и гибридные формы контрактов: результативные (цена фиксирована, но предусматривается возможность компенсации непредвиденных затрат), комплексного поощрения (в цену контракта включаются затраты, норма прибыли, объемные и качественные характеристики поставляемой продукции, сроки поставки). Форма государственного контракта унифицирована, но в зависимости от специфики предмета закупки может включать в себя положения экономической, внешнеторговой политики федерального правительства.
Важным вопросом для американской закупочной системы является вопрос о том, какие учреждения могут выступать государственными заказчиками. Круг ведомств, имеющих правомочия на размещение заказа для государственных нужд, начиная с 1792 г. устанавливался законодательно и достаточно часто менялся. Во многом трансформация круга уполномоченных органов зависела от политической конъюнктуры и усиления или ослабления позиций федеральных органов власти. В определенные периоды организацией закупок занималось только Министерство финансов США или Министерство обороны США. В настоящее время на федеральном уровне в роли государственного заказчика выступают Министерство обороны США, Национальное агентство по аэронавтики и исследованию космического пространства, Агентство по НИОКР в энергетике, Администрация общих услуг.
Все государственные закупки разделяются на закупки для обеспечения функционирования государственного аппарата и закупки для реализации государственных программ. Первая группа достаточно невелика и постоянна, вторая - финансово объемна и разнородна.
Уполномоченным органом на размещение государственного заказа для нужд министерств, ведомств и иных государственных учреждений является Администрация общих услуг. В конце каждого календарного года указанная организация собирает заявки со всех федеральных учреждений с информацией о нуждах на следующий год. Далее все заявки обобщаются и проводятся укрупненные торги по каждой номенклатуре продукции. В случае если по каким-то причинам продукции закуплено больше требуемого объема, то Администрация общих услуг выступает в роли продавца излишнего объема продукции. Подобный способ удовлетворения государственных нужд приводит к существенной экономии на масштабе и эффективному расходованию бюджетных средств на содержание государственного аппарата.
Наибольший контроль осуществляется государственными заказчиками США на стадии исполнения государственных контрактов. В случае выявления на стадии исполнения несоответствий заключенному контракту подрядчик может быть подвергнут серьезным санкциям в виде штрафов или пересмотра цены. Государственный заказчик вправе в одностороннем порядке изменить условия заключенного контракта, а также прекратить его действие с компенсацией понесенных исполнителем затрат.
Закупки в США информационно прозрачны. Вся информация о размещении заказов на сумму свыше 25 тыс. долл. публикуется в обязательном порядке в «Ежедневной коммерческой газете». Извещения о проведении торгов размещаются в печатном издании не менее чем за 15 дней до даты начала приема заявок.
Ярким примером иной идеологии формирования института федеральной контрактной системы является Германия. ФРГ, являясь членом Европейского союза, следует правилам размещения государственных заказов, принятых Европейской комиссией. При этом система государственных закупок Германии имеет ряд особенностей, вызванных спецификой существовавшей ранее контрактной системы.
Федеральная контрактная система ФРГ направлена на минимизацию рисков нецелевого использования бюджетных средств. Поэтому к участию в торгах допускаются только лица, имеющие безупречную репутацию во взаимоотношениях с государственными заказчиками, большой опыт выполнения работ, а также должную квалификацию. Все закупки, реализуемые в стране, делятся на три категории: открытые процедуры, ограниченные процедуры и закрытые процедуры. Участниками открытых торгов могут стать все желающие лица, соответствующие требованиям, установленным в документации. При проведении ограниченных процедур заказчики устанавливают барьеры в виде квалификационных требований. Для определенной номенклатуры продукции (например, военного назначения) применяются закрытые процедуры, суть которых заключается в проведении конкурентных переговоров с несколькими потенциальными поставщиками.
Характерной особенностью системы размещения государственных заказов Германии являются механизмы стимулирования экономической активности малых предприятий. Любая конкурентная процедура отбора поставщика предусматривает возможность передать часть необходимых к выполнению работ малому предприятию. В случае, если заказ размещается на неконкурентной основе, заказчику предписывается производить ротацию поставщиков с обязательным привлечением малого бизнеса. Таким образом, даже при размещении финансово объемных заказов, в исполнении контрактов принимают участие малые и средние фирмы.
Контрактная система Германии допускает предъявление к участникам дополнительных требований. В целях «социализации» закупок заказчик вправе требовать подтверждение того, что поставляемая продукция не была произведена с использованием детского труда, а также, что при оплате работы подрядчиком учитывались нормы по минимальной заработной плате. Дополнительным условием получения государственного заказа может стать выполнение требования по созданию дополнительных рабочих мест. Подобные требования к участникам торгов свидетельствуют о социальной направленности национальной экономики ФРГ.
Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы функционирования института федеральной контрактной системы
На этапе подачи заявок участник размещения заказа декларирует количество созданных рабочих мест либо объем денежных средств, в связи с тем, что до момента окончательного исполнения контракта проконтролировать заявленные предложения невозможно. При этом в случае неисполнения победителем торгов заявленных предложений должна быть предусмотрена система санкций и штрафов, а также возможность для заказчика не допускать участника, нарушившего условия контракта, к конкурентным процедурам, проводимым им в дальнейшем.
В случаях осуществления целевых закупок для поддержки конкретных национальных секторов или при реализации политики регионального развития, к государственных закупкам целесообразно приглашать только компании-резиденты. В этом случае представляется возможным заменить вид конкурентной процедуры с открытого конкурса/аукциона на конкурентные переговоры. Заказчик проводит переговоры не менее чем с двумя участниками процедуры закупки. С одной стороны, в конкурентных переговорах принимают участию только те организации, которым были направлены предложения об участии. С другой стороны, сохраняется определенная конкурентная среда, так как заключение контракта происходит после отбора наилучшего предложения среди предложенных.
Применение протекционистских мер целесообразно при закупках продукции тех отраслей, в которых национальные производители являются неконкурентоспособными в сравнении с зарубежными компаниями. Это вызвано опасениями злоупотребления ценовым преимуществом со стороны иностранных поставщиков, а также возможностью поддержать национального производителя за счет полученных бюджетных средств. Цены предложения иностранных участников могут оказаться несколько ниже сложившегося их уровня на внутреннем рынке страны-покупателя. В подобных условиях преференции национальным поставщикам будут стимулировать зарубежных производителей к их снижению.
Подобная позиция выражена в работах П. Макафи и Дж. Макмиллан, которые отмечают, что дискриминация в отношении действующих на рынке иностранных фирм проводится в национальных интересах, если для отечественных фирм производство закупаемой государством продукции связано с высокими издержками и получить государственный заказ стремится ограниченное число фирм (как иностранных, так и отечественных). Политика, дающая льготы отечественным производителям, может создать стимул для понижения иностранными фирмами цены, по которой они готовы предлагать товар56.
Определенная степень дискриминации в этой сфере оправдывается также финансовыми показателями за счет перераспределения отчислений в государственный бюджет: прибыль, получаемая национальными контрагентами в рамках исполнения государственных контрактов, вновь возвращается в виде налоговых поступлений, тогда как финансирование зарубежных поставок, по сути, представляет собой инвестиции в экономику других стран.
Однако применение протекционистских мер имеет не только положительный эффект, но и отрицательный. Противниками предоставления преференций местным производителям выдвигается довод, что подобная политика является убыточной для бюджета. Слишком большие льготы могут увеличить дефицит местного бюджета, т.к. рост его расходной части не будет компенсирован дополнительными налоговыми поступлениями от увеличения производства.
Наряду с этим установление преференций местным производителям может привести к следующим негативным последствиям: - подрыв единого экономического пространства национальной экономики и сужение межрегионального сотрудничества; косвенное поощрение неконкурентоспособных предприятий; создание препятствий процессам международного технологического сотрудничества, инвестиций на НИОКР; увеличение финансовых затрат госструктур на государственные закупки в условиях недостаточности объемов продукции и услуг со стороны национальных компаний; возникновение диспропорций на товарных рынках вследствие фактического субсидирования государством национальных производителей и, как следствие этого, необоснованно высоких цен.
Побочные эффекты протекционизма могут влиять на внешнеторговые процессы, сохраняя барьеры для участия зарубежных компаний, что может сказываться на конкурентоспособности национальных производителей и проявляться в: сокращении инвестиций в сфере разработок новых технологий, маркетинговых и производственных стратегий со стороны национальных предпринимательских структур; затруднении в формировании ассортиментной специализации даже крупных компаний; снижении экспортного потенциала государств за счет ориентации национальных компаний преимущественно на внутренний товарный рынок.
Поэтому разумный протекционизм по отношению к национальным предприятиям должен базироваться на: интегрированном расчете суммарной стоимости производимой продукции с учетом неизбежных затрат бюджета на выплату пособий по безработице, содержанию социальной инфраструктуры, а также с учетом уменьшения налоговых поступлений и сокращения денежной массы в торговом обороте; инвестировании в развитие отечественного производства с использованием возможностей государственного заказа.
Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы функционирования института федеральной контрактной системы
Отбор поставщика при размещении государственного заказа происходит по определенному набору финансовых и технических условий реализации соответствующих заказов, которые возможно заблаговременно планировать.
Первым шагом по созданию федеральной контрактной системы должна стать разработка и внедрение стадии планирования государственных нужд. Для этой цели необходимо соотнести осуществление государственных закупок с содержанием документов, определяющих цели и задачи функционирования государственных органов (документы стратегического и программно-целевого планирования).
С учетом значительных масштабов системы размещения государственных заказов предлагается разработать качественно новую систему планирования потребностей, сфокусированную на максимальной централизации процедур закупок. Подобная централизация способна привести к главному ожидаемому результату любой федеральной контрактной системы: организации эффективных закупок с максимальной экономией бюджетных средств.
Итак, по нашему мнению, этап планирования должен начинаться с определения потребностей каждого бюджетного учреждения на долгосрочный период. Выбор долгосрочного планирования является предпочтительным в связи с необходимостью размещения значительной доли заказов со сроком исполнения более 1 года.
После составления реестра государственных нужд отдельными учреждениями вся информация о плановых закупках должна направляться главным распорядителям бюджетных средств (ГРБС), который составляют сводный реестр государственных нужд. Сводный реестр является инструментом распределения всех закупок по группам в соответствии с номенклатурой продукции и сроками предполагаемой закупки. На основании полученных результатов ГРБС формируют планы-графики отдельных закупок на долгосрочный период. Основной задачей плана-графика закупки является представление в публичном пространстве обоснования значимых решений, принятых в отношении каждой конкретной государственной закупки.
