Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы развития некоммерческого сектора 11
1.1 Природа некоммерческого сектора и его роль в становлении гражданского общества 11
1.2 Некоммерческий сектор в экономике страны, особенности функционирования и организационно-хозяйственные формы 29
Глава 2. Взаимодействие государственного, муниципального, частнопредпринимательского и некоммерческого секторов как фактор социально-экономического развития 53
2.1 Зарубежный опыт межсекторного взаимодействия 53
2.2 Партнерство некоммерческих организаций с государственными, муниципальными и коммерческими структурами 69
Глава 3. Источники средств для развития некоммерческих организаций 84
3.1 Гранты как механизм финансирования, становления и развития некоммерческих организаций 85
3.2 Пожертвования и спонсорские взносы. Частные пожертвования 96
3.3 Членские взносы и доходы от собственной деятельности 104
3.4 Влияние налоговой политики на финансовую обеспеченность и функционирование некоммерческих организаций 107
Заключение 111
Список литературы 115
- Природа некоммерческого сектора и его роль в становлении гражданского общества
- Некоммерческий сектор в экономике страны, особенности функционирования и организационно-хозяйственные формы
- Зарубежный опыт межсекторного взаимодействия
- Гранты как механизм финансирования, становления и развития некоммерческих организаций
Введение к работе
Актуальность исследования. Происходящая смена общественного строя России и становление рыночной экономики резко обострили широкий круг социально-экономических проблем, связанных с социальной защитой и удовлетворением социальных потребностей населения. Решение этих проблем возможно при условии взаимодействия трех направлений развития социальной сферы и социальной среды:
• эффективной деятельности государства по обеспечению основных государственных гарантий для различных (в первую очередь социально уязвимых) слоев населения;
• роста предпринимательской деятельности и конкуренции предпринимательских структур по оказанию широкого спектра социальных услуг;
• становления и усложнения структуры негосударственного некоммерческого сектора экономики, являющегося неотъемлемой частью гражданского общества и представляющего собой совокупность хозяйственных или управленческо-хозяйственных форм самоорганизации населения.
В настоящее время каждое из этих направлений и все они взятые вместе не создают достаточных предпосылок для формирования в стране благоприятной, а следовательно, и стабильной социальной среды. Но наименьшее воздействие на решение данной проблемы оказывает некоммерческий негосударственный сектор в силу его неразвитости и структурной несформированности. Причины этого заключаются в состоянии самого гражданского общества.
В силу особенностей существовавшей в России огосударственной общественной системы и радикально-либеральных методов реформирования общественного устройства процесс формирования в стране гражданского общества проходит очень трудно и болезненно. Пока создается лишь каркас гражданского общества. С большим трудом и очень противоречиво началось становление местного и общественного самоуправления населения. А при отсутствии системы реального самоуправления многие звенья гражданского общества (в первую очередь различные способы и формы хозяйственной самоорганизации населения) оказываются очень слабыми или не возникают вообще. Все это сдерживает становление некоммерческого негосударственного сектора. Между тем, в условиях многоукладной экономики, преобладание частной собственности и глубокой социальной дифференциации некоммерческий негосударственный сектор способен на базе самодеятельности населения ослаблять или предотвращать многие негативные социальные процессы. При решении тех или иных социальных проблем некоммерческие организации способны мобилизовать ресурсы, недоступные ни государственному, ни коммерческому сектору. Становление и эффективное функционирование некоммерческого сектора следует рассматривать, как один из незаменимых факторов стабилизации социальной, экономической, социально-бытовой и социо-культурной ситуации в стране.
Соответственно актуальным является анализ нынешнего состояния негосударственного некоммерческого сектора экономики, изучение его природы, функций, специфики, основ и конкретных механизмов взаимодействия с органами государственного управления, самоуправления и коммерческими структурами.
Исходным условием формирования некоммерческого негосударственного сектора является создание благоприятной среды для развития его разнообразных организаций. Его структуры действуют там, где деятельность коммерческих фирм нерентабельна, а государство функционирует неэффективно. Некоммерческий сектор может функционировать более эффективно, с точки зрения качества оказываемых услуг, в таких отраслях и сферах деятельности как культура, образование, здравоохранение, экология, юридическая защита и консультация, охрана труда, наука, благотворительность, обслуживание и ремонт жилья, международные отношения и помощь, физическая культура и спорт. Некоммерческие организации нацелены как на удовлетворение бытовых, духовных и иных потребностей граждан, защиту их прав и законных интересов, разрешение споров и конфликтов, оказание юридической помощи, так и на производство многих видов продукции. Деятельность некоммерческих организаций, главным образом, направлена на достижение общественной пользы.
Можно сказать, что начальный этап становления некоммерческого сектора в России еще не завершен. Сформировались базовые правовые нормы, проводятся конкурсы на финансирование благотворительных и иных социальных программ, постепенно вводится система социального заказа, возникают первые связи между некоммерческими организациями и муниципальными социальными службами. Но остается слабой сеть некоммерческих организаций, которые могли бы значительно сократить бюджетные расходы в социальной сфере. Сейчас необходимо всестороннее и целенаправленное воздействие на укрепление и развитие структур некоммерческого сектора на базе социального партнерства.
Несмотря на довольно слабое развитие некоммерческого сектора в России, уже сейчас очень важны анализ социально-экономических процессов, проходящих в нем, изучение ресурсов, задействованных в некоммерческом секторе, формирование и дальнейшее развитие партнерских отношений с другими секторами экономики, анализ источников финансирования. Исследования данной тематики представляется важным, как в теоретическом, так и в практическом плане. Во многом развитие некоммерческого сектора зависит от теоретических разработок и от изучения и обобщения собственного и зарубежного опыта. Важно также проанализировать некоммерческие начала деятельности граждан в советский период.
Степень научной разработанности. Последние годы внимание к проблеме развития деятельности некоммерческих организаций стало усиливаться. Выполнен ряд научно-исследовательских работ, но на данный момент не существует достаточно разработанной теории некоммерческого негосударственного сектора, как особого общественного феномена, не придается должного значения некоммерческим организациям. Нет доступных, проверенных, применимых в нынешней действительности нашей страны технологий управления некоммерческой организацией. Этот пробел объясняется тем, что разрабатываемая тема нова, а также тем, что значимость некоммерческих организаций не является вполне осознанной и недооценивается экономистами.
В России уже сформировалась законодательно-нормативная база по изучаемому вопросу, так Гражданский Кодекс РФ закрепляет основные нормы о некоммерческих организациях, а федеральные законы «О некоммерческих организациях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «Об общественных объединениях» детализируют эти нормы. Но на наш взгляд нет четких механизмов взаимодействия власти с некоммерческими организациями, так закон «О социальном партнерстве» дает крайне узкую трактовку партнерства, в нем идет речь, главным образом, о разрешении конфликтов в сфере трудовых отношений, но отсутствуют процедуры конструктивного взаимодействия между государственным, муниципальным, коммерческим и некоммерческим секторами экономики. В то время как в Европе и в США концепция социального партнерства уже давно разрабатывается во втором аспекте. Сейчас за рубежом внедряются и успешно функционируют такие социально-экономические изобретения, как Зоны доверительного управления, чековая система финансирования, у нас же такие категории не изучены и нигде не закреплены.
За рубежом проблемам некоммерческого сектора уделяется большее внимание, многие вопросы социального характера там давно и успешно решаются неправительственными некоммерческими организациями, однако зарубежный опыт не может быть полностью перенесен в российскую экономику, хотя его тщательное изучение необходимо. Теория некоммерческого сектора, некоммерческих организаций и практика их развития должны учитывать экономическую и социальную специфику России.
С этих позиций в работе анализируется американский и немецкий опыт, используется зарубежная литература. Так исследования К. Сневели, М. Трейси и Р. Путнема дают развернутый анализ первичного ресурса некоммерческого сектора - социального капитала. Данная категория должна изучаться с особенной тщательностью, так как наличие этого локального ресурса и определяет развитее некоммерческого сектора на данной территории.
Особого внимания заслуживают материалы Т. Геблера, Д. Осборна, Е. Дрора, Ф. Ховарда, Е.С. Саваса о реформировании социальных функций американского государства и правительства, связанные с переводом производства социальных и иных услуг из государственного в некоммерческий сектор, при этом правительство оставляет за собой контролирующую функцию.
Особый вклад в изучение некоммерческого сектора внес Л. Саламон. Интересен его международный справочник законодательства некоммерческого сектора «The International Guide to Nonprofit Law». В книге «Global Civil Society, Dimensions of the Nonprofit Sector» Л. Саламон с рядом соавторов предлагают развернутый статистический материал по некоммерческому сектору и его анализ в двадцати двух странах мира.
Следует отметить современных российских ученых, чьи труды посвящены различным аспектам развития некоммерческого сектора в России: О.В.Макаренко, Б.Л.Рудник, П.В.Савченко, М.Н.Федорова, С.В.Шишкин, Л.И.Якобсон, В.Якимец, К.Б.Норкин, П.П.Макагонов, В.И.Редюхин, В.А.Михеев, А.И.Митин, Е.Башкирова, Л.А.Василенко, Е.С.Шомина. Однако в ряде работ некоммерческие негосударственные организации рассматриваются не как основа полноправного сектора экономики страны, а лишь как инструмент для решения отдельных конкретных задач.
Необходимо упомянуть о функционировании в Москве Центра «Социального партнерства», который активно занимается теоретической стороной некоммерческого сектора в России, а также внедрением новых социальных технологий. Центр «Социального партнерства» часто проводит лекции и семинары с участием лидеров некоммерческих организаций, представителей власти, ученых, интересующихся проблемой развития некоммерческого сектора. Благодаря активному участию Центра в Северо-Западном округе Москвы отношения между муниципальными работниками и работающими на его территории НКО приобрели целенаправленный, конструктивный характер.
В работе использовались материалы сети Интернет, в ней проводятся конференции на заданную тему, обсуждаются те или иные аспекты становления гражданского общества и некоммерческого сектора в России. Полезные для работы материалы представлены на странице Центра «Социального партнерства» по адресу www.spcenter.ru. В США функционировал до недавнего времени такой институт как электронное правительство по адресу www.accessamerica.org (более подробно смотри параграф «Зарубежный опыт межсекторного взаимодействия»). Информацию о зонах доверительного управления можно найти по адресу www.empowermentzone.com. Таким образом, Интернет становится неотъемлемым источником исследования.
Ознакомление с экономической литературой зарубежных и отечественных авторов позволяет сделать вывод, что существует огромная разница между уровнями развития нашего и зарубежного некоммерческого сектора. Поэтому целесообразно изучать социально-экономические технологии, эффективно используемые в зарубежных некоммерческих секторах, сопоставлять их с отечественным опытом, по возможности адаптировать их для России, учитывая ментальные и экономические особенности нашей страны.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в изучении природы и особенностей некоммерческого сектора в России и за рубежом, как института гражданского общества, характера его взаимодействия с государственным, муниципальным и коммерческим секторами экономики; условий и путей становления и развития некоммерческого сектора в России и производства социальных услуг.
Эта цель предопределила постановку следующих задач:
• провести анализ места и роли некоммерческого сектора в многоукладной экономике;
• раскрыть особенности производства услуг в некоммерческом секторе экономики, определить основные факторы, предопределяющие возможности его развития;
• выявить новые социально-экономические технологии, повышающие эффективность функционирования некоммерческого сектора;
• определить принципы и способы взаимодействия муниципальных социальных служб и некоммерческих организаций, поддержки некоммерческих организаций со стороны властных структур;
• изучить и систематизировать источники финансирования некоммерческих организаций;
• сформировать конкретные выводы и предложения, которые могли бы способствовать дальнейшему развитию некоммерческого сектора.
Объектом исследования является некоммерческий сектор как институт гражданского общества в его взаимосвязи с другими секторами экономики.
Предметом исследования являются социально-экономические аспекты становления некоммерческого сектора в рыночной экономике и экономике переходного типа.
В результате проведенного исследования получен ряд выводов и предложений, имеющих принципиальное значение и характеризующихся научной новизной:
1. Раскрыта природа некоммерческого негосударственного сектора как обязательного института гражданского общества, основанного на социальной и хозяйственной самодеятельности и самоорганизации населения, функции которого в решении задач социальной ориентации общественного развития не могут быть компенсированы деятельностью других секторов экономики.
2. Раскрыт процесс становления и реализации некоммерческих отношений и организаций и определены основные категории, отражающие его содержание и этапы: социальное доверие, социальное взаимодействие, общественная инициатива, социальный капитал, добровольный труд, социальный заказ, конкурентное партнерство и т.д. Выявлена особая роль социального капитала, являющегося первоосновой некоммерческой деятельности и представляющего социальное взаимодействие людей, способное инициировать их хозяйственную самоорганизацию и деятельность в целях удовлетворения потребностей в социальных и хозяйственных услугах и продуктах. Недостаточность социального капитала -главное препятствие развития некоммерческого сектора в современной России.
3. Обосновано, что равноправие, партнерство и конкурентность государственных, муниципальных, частнопредпринимательских и некоммерческих негосударственных хозяйственных структур, разделение и взаимодополнение выполняемых ими функций являются основами рационального использования и наращивания потенциала каждого сектора и общего социально-экономического потенциала страны.
4. Выявлены основные функции некоммерческих организаций:
• социальная функция - быть одним из факторов поддержания принципа социальной справедливости в удовлетворении потребностей населения в социальных услугах;
• социально-политическая функция - защита социальных и хозяйственных интересов местных сообществ и отдельных слоев населения;
• экономическая функция - мобилизация местных материальных и социальных ресурсов (прежде всего населения), которые не могут быть реализованы в других секторах экономики, для наращивания производства и оказания различных видов социальных и хозяйственных услуг.
5. Обобщены современные зарубежные социально-экономические технологии, повышающие эффективность производства в некоммерческом секторе, использование которых возможно в России:
зоны доверительного управления (Empowerment zone);
чековая система оплаты услуг;
программа по реформированию государственного управления (Reinventing Government);
электронная система информационного взаимодействия между государственными структурами и населением.
6. Доказано, что основой обеспечения экономической стабильности организаций некоммерческого негосударственного сектора является рациональность (в каждом конкретном случае) сочетания собственных и внешних источников получения финансовых ресурсов. Дана классификация таких источников (доходы от собственной деятельности, гранты, пожертвования) и обобщен опыт решения финансовых проблем некоммерческих организаций.
Теоретическая и практическая значимость работы. Материалы исследования, выводы и практические рекомендации могут быть использованы:
в последующих исследованиях связанных, с некоммерческим сектором и межсекторными взаимодействиями;
на муниципальном уровне в процессе принятия и реализации управленческих решении в социально-экономической сфере;
участниками НКО при реализации их уставной деятельности;
органами законодательной власти при разработке и совершенствовании законодательной базы в области функционирования некоммерческого сектора и межсекторного партнерства.
Материалы диссертации могут быть использованы для подготовки методических пособий, а также при составлении учебных программ высших и средних специальных учебных заведений, учебно-методических центров.
Апробация результатов исследования. Различные аспекты исследования были изложены в выступлении автора на научной конференции «Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке» в Российской Академии Госслужбы (2001 г.), на заседании в Центре политико-экономических исследований Института экономики РАН (2002 г.), на круглом столе «Общественные формирования и социальное партнерство как ресурс городского самоуправления в Москве» в Мэрии Москвы (2001 г.) и на научно-практической конференции «Государственное управление, местное самоуправление и реформа ЖКХ» в ИПКгосслужбы $ (2002 г.).
В Российской академии государственной службы при Президенте России читались лекции на темы «О возможностях активизации социального капитала для строительства гражданского общества», «Виды источников привлечения средств в некоммерческую организацию», (2001 г.).
Основные модели и категории экономики некоммерческого сектора в рамках неоклассического подхода обсуждались на круглом столе в аппарате Аналитического Управления Мэра мэрии Москвы 22 мая 2002 года.
Материалы исследования были включены в курс лекций «Взаимодействие муниципальных и государственных структур управления с некоммерческими общественными организациями», который прошел апробацию в Северо-Западном административном округе Москвы, где получил положительные отзывы от обучаемых - служащих муниципальных образований и был рекомендован к публикации. Данный курс лекций занял призовое место на Российском конкурсе образовательных программ и методического обеспечения подготовки кадров для муниципального управления.
Основные положения данного исследования отражены в публикациях, общим объемом т- 4 печатных листа:
1. Тадорашко К.П., О возможностях активизации социального капитала для строительства гражданского общества // Гуманитарное образование: проблемы и решения, Выпуск 3, - М.: Гуманитарный институт, 2002
2. Макагонов П.П., Тадорашко К.П., Модели взаимодействия муниципальных социальных служб и некоммерческих негосударственных организаций.//Государственное управление, местное самоуправление и реформа ЖКХ. Доклады юбилейной научно-практической конференции, посвященной 50-летию ИПК госслужбы, - М.: ИПК госслужбы, 2002
3. Василенко Л. А., Макагонов П.П., Тадорашко К.П., Взаимодействие муниципальных и государственных структур управления с некоммерческими общественными организациями, - Самара: АНО «Издательство СНЦ РАН», 2002
4. Тадорашко К.П., Социальная справедливость и рынок, (в печати)
5. Макагонов П.П., Тадорашко К.П., Исторические предпосылки самоорганизации в российских условиях, (в печати).
Природа некоммерческого сектора и его роль в становлении гражданского общества
Использование в 90-е годы прошлого века радикально-либеральных доктрины и методов социально-экономических перемен в России, направленных на быстрый переход к доминированию рыночных отношений и частной собственности вместе с демонтажем огосударствленной общественной системы, сопровождалось глобальным общественным кризисом, экономическим развалом, переделами частной собственности, криминализацией экономики, резкой социальной дифференциацией, падением жизненного уровня большей части населения. Эти обстоятельства поставили в центр внимания экономической науки и хозяйственной практики вопросы становления эффективных рыночных механизмов и рыночной инфраструктуры, развития предпринимательства и формирования предпринимательских структур в реальном секторе, нахождение меры и рациональных форм государственного регулирования рыночных процессов, предотвращение реальной угрозы установления экономического и политического господства олигархического капитала.
На этом фоне в тени оказалась разработка теоретических и практических вопросов такого направления развития общественных отношений, как становление и рост социальных взаимодействий населения и различных форм его самоорганизации на некоммерческой основе в целях удовлетворения разнообразных потребностей (прежде всего социальных и социально-бытовых) и обеспечение рационального использования потенциала территорий и поселений.
Между тем мировой опыт свидетельствует, что данное направление развития общественных отношений приводит не просто к возникновению различного рода некоммерческих организаций, но и становления достаточно весомого некоммерческого сектора экономики, позволяющего на базе использования социального ресурса (социальных взаимодействий, инициатив и т.п.) мобилизовать экономические ресурсы (материальные, финансовые и интеллектуальные) и обеспечить приращение экономических благ (прежде всего в форме социальных, социально-бытовых, организационных услуг и управленческих решений). Данный сектор является одной из основополагающих и неотъемлемых структур гражданского общества.
Современное состояние российского общества, характеризуется быстрым ростом доли рыночных и коммерческих социальных, коммунальных и бытовых услуг. Рост их дороговизны при низком уровне доходов основной части населения страны естественно обуславливает насущные потребности в становлении и расширении некоммерческого сектора. Однако реальное развитие некоммерческих организаций идет медленно, носит фрагментарный характер, а некоммерческий сектор в экономике страны не сложился так же, как не сформировалась совокупность отношений и структур гражданского общества. В этом заключается парадоксальность российской ситуации, которая объясняется рядом взаимосвязанных обстоятельств.
Развитие и функционирование некоммерческого сектора и его структурных образований - результат реализации весьма сложных явлений и процессов. Потребности в определенных услугах или продуктах, удовлетворять которые рациональнее на базе некоммерческой деятельности, порождают определенную заинтересованность во взаимодействии соответствующих групп людей, способных производить и предоставлять такие услуги и пользоваться ими. Но для того, чтобы социальное взаимодействие состоялось, необходимо доверие в отношениях между людьми, которое может возникнуть на почве, во-первых, постоянства взаимосвязей (общность места проживания, места трудовой деятельности и т.п.), во-вторых, стабильности экономической и социальной ситуации (в том числе на данной территории), в-третьих, знания ресурсных (материальных, финансовых, интеллектуальных и других) возможности партнеров, то есть их социальной открытости. Если говорить о нынешней России, то потребность в социальном взаимодействии, безусловно, есть, но отмеченных условий его становления в широких масштабах явно не хватает.
Социальное взаимодействие на базе доверия как устойчивое явление, порождаемое необходимостью удовлетворения потребностей людей в экономических и социальных благах, является социальным, капиталом, то есть первоисточником, побуждающей силой возникновения различных организационных форм хозяйственной самодеятельности и самоорганизации людей. Социальный капитал - это первооснова развития некоммерческой деятельности и некоммерческих организаций. Без него на некоммерческой основе не могут быть задействованы любые виды материально-ресурсного потенциала. Соответственно, в системе понятий, отражающих сущность некоммерческих отношений и структур, он занимает центральное место. Для того чтобы социальный капитал был приведен в действие и материализовался, необходимо четкое определение цели, способов и ожидаемых результатов его использования, т.е. нужна общественная инициатива, которая и является первой стадией реализации социального капитала. В свою очередь претворение социальной инициативы в жизнь предполагает нахождение формы самоорганизации людей, т.е. создание той или иной некоммерческой организации (НКО), в рамках которой, в случае ее успешного функционирования, социальный капитал используется, воспроизводится и наращивается.
Отсутствие в современной России развитых социальных взаимодействий и доверия из за сложившейся в ней социальной ситуации порождает слабость социального капитала. Это одна из основных причин медленного развития в ней НКО. Все отмеченные аспекты и стадии некоммерческих отношений и становления некоммерческих структур находятся не только в отмеченной органичной прямой, но и в обратной связи. Чем эффективнее деятельность НКО, тем шире поле общественных инициатив, выше уровень доверия, развитее социальные взаимодействия и социальный капитал. Но для того, чтобы эта совокупность связей и отношений успешно реализовалась необходимо несколько обязательных условий, образующих общественную среду становления и функционирования НКО.
Прежде всего, реализация социального капитала предопределяет необходимость наличия специфических факторов производства в некоммерческом секторе, к которым относятся благотворительность и добровольный труд. Далее, социальный капитал, реализующийся в НКО, есть средство мобилизации производительного, финансового, интеллектуального и других форм капитала в экономике. Но для того, чтобы такая мобилизация осуществлялась необходимо, во-первых, наличие достаточного количества свободного капитала; во-вторых, желание (заинтересованность) отдать его в сферу некоммерческой деятельности, которое связанно с определенными общественными гарантиями целесообразности и рациональности данного вида деятельности или НКО. Подобными гарантиями может служить включенность НКО в структуру и программы развития поселений и территорий, разрабатываемых исходя из особенностей и интересов населения. Подобного рода программы возможны, если они, также как и НКО, опираются на властно-управленческую самоорганизацию населения или являются одним из ее результатов.
Некоммерческий сектор в экономике страны, особенности функционирования и организационно-хозяйственные формы
В странах, где превалирует частная собственность, и существуют или формируются рыночные отношения, всю экономику часто подразделяют на три сектора.
Первый сектор объединяет государственные и муниципальные организации, то есть организации, имущество которых находится в государственной или муниципальной собственности. Этот сектор экономики решает общегосударственные и территориальные проблемы в целях обеспечения стабильности положения граждан и государства. Принято считать, что первый сектор является бесприбыльным, то есть вся прибыль, зарабатываемая государственными и муниципальными организациями, тратится на реализацию государственной и муниципальной политики.
Второй сектор - частные коммерческие организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Имущество таких организаций находится в различных формах частной собственности. Этот сектор являются одним из основных плательщиков налогов.
Третий сектор - сеть некоммерческих организаций (НКО). Получение прибыли не является основной целью их деятельности, они не распределяют полученную прибыль среди своих участников, а тратят на цели деятельности организации. Имущество этих организаций находится в частной, общей или коллективной собственности. Создание и реализация общественных благ и услуг в рыночной экономике возлагается в значительной мере на НКО, которые возникают и функционируют вследствие неэффективности рыночных отношений в ряде важнейших отраслей социально-бытовой и социальной инфраструктуры.
Нередко эти три сектора называют соответственно государственным, коммерческим и некоммерческим. Однако, такая классификация секторов в экономике не точна с точки зрения определения как характера их деятельности, так и их социально-экономических основ. По характеру деятельности российское законодательство обосновано делит все множество экономических структур (юридических лиц) на два больших класса: коммерческие и некоммерческие организации.
С точки зрения социально-экономических основ (отношений собственности) можно выделить ряд основных секторов: государственный сектор, предприятия и организации которого имеют или могут иметься в любых сферах и отраслях народного хозяйства, но в современной экономике они, прежде всего, сосредоточены в фондопроизводящих отраслях промышленности, транспортной, производственной, социальной и коммунальной инфраструктуре. Доля и структура этого сектора различны в разных странах и меняются под воздействием динамики конкретной ситуации и проводимой экономической и социальной политики. Структуры производственно-промышленного сегмента государственного сектора в основном заняты предпринимательской (коммерческой) деятельностью. Организации социальных сегментов преимущественно работают на некоммерческой основе, за счет средств государственного бюджета и доходов от собствен ной деятельности; муниципальный сектор, основанный на муниципальной собственности, то есть собственности населения соответствующих территорий и поселений. Муниципальное хозяйство в основном включает предприятия и организации отраслей социальной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства, общественного обслуживания, промышленности и сельского хозяйства, производящие продовольствие и товары народного потребления. Так же, как и в государственном секторе, деятельность социальных, жилищно-коммунальных и некоторых других организаций муниципального сектора преимущественно имеют некоммерческий характер. Производственные же и торговые предприятия строят свою деятельность на предпринимательско-коммерческой основе. Хотя в России муниципальный сектор экономики практически проходит первые стадии становления, объединять его с государственным было принципиально не верно. Эти сектора имеют разные политико-экономические основы. Муниципальное хозяйство - это экономическая база становления самоуправления населения, то есть социально-политического сектора, основы гражданского общества; частно-предпринимательский сектор, охватывающий подавляющую часть структур малого и среднего предпринимательства и значительную часть крупного предпринимательства. Данный сектор включает структуры как официально, так и теневой (и даже криминальной) экономики. В рамках частного предпринимательства в определенной мере осуществляется и некоммерческая (благотворительная, спонсорская и прочая) деятельность. Причем, чем выше уровень развития частного предпринимательства, тем весомее проводимые им некоммерческие акции. Но в целом социально-экономические основы этого сектора предопределяют коммерческий характер его деятельности;
Смешенный сектор, основанный на смешанной собственности, образующийся из различных сочетаний частной, государственной и других форм собственности. В процессе происходящих в России социально-экономических перемен (приватизации, развития рынка ценных бумаг) часть структур этого сектора постепенно превращается в частнопредпринимательские. По характеру деятельности этот сектор идентичен частнопредпринимательскому, то есть коммерческому сектору; частный (частно-групповой) сектор, структуры которого создаются группами населения в целях удовлетворения собственных потребностей в конкретных видах услуг и продуктов, которые не выгодно производить на основе предпринимательской деятельности (меньшая прибыльность по сравнению с другой продукцией) или приобретать в силу их дороговизны. Часть организаций этого сектора создается для добровольного оказания помощи в решении проблем других групп людей. Таким образом, сектор создается в процессе становления и функционирования рыночной экономики как способ защиты населения (посредством его самоорганизации) от несовершенства рынка. Социально-экономическая природа данного сектора предопределяет его некоммерческий характер. сектор домашнего хозяйства, объединяющего функции домашнего производства и потребления. По сути - это сектор некоммерческий. Но осуществляемая в нем деятельность практически не входит в сферу рыночных отношений, поэтому его не следует сопоставлять с другими секторами исходя из соотношения коммерческих и некоммерческих начал.
Если рассматривать экономику исходя из критерия целевых ориентиров и характера деятельности, ее структура будет выглядеть несколько проще: государственный сектор, задачей которого является удовлетворение потребностей общества и его социальных слоев на базе сочетания в нем предпринимательских (коммерческих) и некоммерческих сегментов и видов деятельности; муниципальный сектор, призванный удовлетворять потребности в услугах локальных групп населения (муниципальных образований и поселений), включающий некоммерческие и коммерческие сегменты. Структура организаций (предприятий) данного сектора отражает (или точнее должны отражать) специфику соответствующих территорий и поселений. предпринимательский (коммерческий) сектор, включающий частные и смешанные структуры малого, среднего и крупного предпринимательства. Этот сектор является основой рыночной экономики, движущей силой ее развития. сектор некоммерческих организаций, создаваемых по инициативе групп населения в целях удовлетворения соответствующих потребностей или решения конкретных социальных и экономических проблем.
Зарубежный опыт межсекторного взаимодействия
Естественно, эти и другие характеристики необходимо учитывать при использовании моделей и технологий других стран. То, что «сработало» в США необязательно получится в России. Нужно отнестись к американскому опыту творчески и критически.
Интересно отметить, что в Европе и Америке уже сложилась определенная терминология в отношении услуги, произведенной некоммерческим сектором. Было предложено рассматривать этот социальный товар с позиции трех категорий: output - непосредственный результат от произведенной услуги; outcome - социально-значимый результат для локального сообщества, результат второго порядка impact - вклад услуги в экономику макро уровня.
Например, проведены курсы повышения квалификации учителей средней школы - это output. В результате чего, уровень грамотности школьников возрос, и большее количество выпускников по сравнению с предыдущим годом поступило в высшие учебные заведения - это outcome. Таким образом, в масштабе всей страны мы получаем рост интеллектуального потенциала - это impact. Из этого следует, что социальная услуга является совокупным результатом, проявляющимся на разных уровнях социализации и разнесенным во времени. При написании программ на получение гранта, за рубежом принято указывать и прогнозировать в количественном, качественном и временном аспектах результаты производства социальной услуги с точки зрения output - outcome - impact.
В 1993 в США проводилось, учрежденная Вице-президентом Альбертом Гором, Программа по реформированию государственного управления - The National Partnership for Reinventing Government - NPR.33 Отличительной особенностью этой реформы являлось то, что в государственный сектор экономики внедрялись принципы рыночного хозяйствования, ранее опробованные в коммерческом секторе. В обиход вошел термин "государственное предпринимательство".
В процессе реорганизации были сформулированы десять принципов реформы государственного управления, некоторые из них затронули в значительной мере другие сектора экономики, они приведены ниже: Правительство - организатор, а не исполнитель процесса оказания услуг населению. «Правительство участвует в роли катализатора: правит, а не гребет». Правительство поощряет конкуренцию с негосударственными организациями в оказании конкретных услуг населению и участвует в конкурсе на оказание услуг. Правительство ориентируется на клиентов -получателей конкретных услуг Правительство служит своей «общине» передавая в доверительное управление общественности, негосударственному некоммерческому сектору те функции, которые общины могут решить лучше. «Профессионалы и бюрократы предоставляют услуги -общины решают проблемы». То есть общины подходят к решению своих проблем гибче, более творчески, оказывают услуги дешевле. Из этого принципа родились затем правовая и финансовая поддержка практики создания зон доверительного управления. (Empowerment Zones).
Правительство ориентировано на рынок, производит изменения через рыночные механизмы.
Надо отметить чрезвычайную эффективность данной реформы. Скажем сразу, что корень успехов NPR кроется в оптимизации передачи функций производства и оказания услуг коммерческому и некоммерческому секторам, государство оставляет за собой главным образом контролирующую функцию.
Передача функций некоммерческому частно-групповому сектору выгодна в первую очередь в тех случаях, когда в структуре цены услуги значительна доля заработной платы. В этом случае может быть получена экономия, в силу возможности привлечения труда добровольцев.
В процессе реализации главного лозунга парадигмы NPR - Правительство должно стоить дешевле, а работать эффективнее, - активно проводилась контрактация некоммерческих организаций для оказания услуг населению. Американское Правительство заинтересовано сбросить на НКО многие свои функции, вместе с финансированием, полномочиями и ответственностью, так как НКО могут выполнить требуемые объемы работ за минимально возможные деньги за счет уменьшения доли зарплаты в структуре цены услуги, оказываемой НКО. Секрета в этом приеме нет: доля заработной платы в структуре цены услуги падает при использовании труда добровольцев. Кроме того, можно дополнительно сэкономить на отсутствии необходимости социальной защиты добровольцев. Добровольцами часто выступают жители районов, для которых предназначена услуга, они качественней и добросовестнее могут выполнить работы по оказанию требуемой услуги.
Одной из черт взаимодействия Правительства США с некоммерческим сектором является использование социального изобретения в рамках NPR, называемого зонами доверительного управления (Empowerment Zone) (См., например, http://www.empowermentzone.com/). 4 Empowerment zone - это территория, выделенная для развития с максимально возможным привлечением ресурсов коммун, расположенных как на самой территории, так и в ближайшем соседстве с ней. Название происходит от идеи наделения жителей большими полномочиями в вопросах планирования социального и экономического развития территории.
Программы должны базироваться на принципиальных моментах, связанных с анализом экономических возможностей, экономического потенциала территории, а также с принятием общинами решения об объединении усилий несмотря на наличие административных границ, разделяющих общины, вошедшие в зону.
Развитие зон доверительного управления началось в результате инициативы Президента и Вице-президента США в 1994 году по выделению средств из федерального бюджета на специальные программы развития территорий. По их замыслу эти программы должны быть разработаны так, чтобы дали локальным общинам, расположенным в этих зонах возможности для роста и оживления в социальном и экономическом аспектах. Общины проявляют себя в проекте главным образом через НКО, предлагающие свои мини-программы, встраиваемые в общий проект. Федеральное финансирование развития таких зон подчеркивается иногда присоединением к названию зоны термина «Федеральная».35
Правительство объявляет открытый конкурс на проведение системы мер по улучшению социальной обстановки на некоторой однородной в этом плане территории. Выигрывает конкурс не одна некоммерческая организация, а своего рода корпорация из нескольких таких организаций. Предметом заявки является комплекс документов, состоящий из стратегического плана саморазвития общин некоторой территории, бизнес-плана, плана мобилизации ресурсов и технологий управления и, наконец, из системы индикаторов, пригодных для проверки выполнения стадий проекта и для оценки качества исполнения, для проверки достижения как частных конкретных результатов (output), так и доказуемых общих последствий (outcome), вызываемых этими результатами.
Гранты как механизм финансирования, становления и развития некоммерческих организаций
Предоставление некоммерческому сектору государственных и муниципальных средств может носить прямой или косвенный характер. Прямое финансирование - это оплата некоммерческой организации выполняемого ею социального заказа. Косвенным финансированием является предоставление льгот, то есть освобождение от части платежей, главным образом налоговых, а также иных обязательств, которые организация должна была бы в противном случае нести по отношению к государственным и муниципальным органам.
Косвенное финансирование ориентировано, как правило, на некоммерческий сектор в целом или на довольно широкие группы организаций: благотворительные организации, организации здравоохранения, образования, культуры и т. п. В рамках таких групп получают поддержку многие и разные организации, осуществляющие весьма различные виды деятельности, использующие традиционные и нетрадиционные формы и методы работы, существующие относительно давно и вновь созданные организации. Таким образом, косвенное финансирование - это фактор развития некоммерческого сектора, роста числа и увеличения разнообразия составляющих его организаций, и в силу этого оно особенно важно в настоящее время, на этапе становления некоммерческого сектора в России. Важно чтобы льготы были достаточно стабильными и не подвергались частым пересмотрам.
Прямое финансирование связано с достижением конкретной цели, решением конкретной проблемы, с детальным сопоставлением наличия и потребностей в финансовых средствах. Такое финансирование, по самой своей сути, предполагает индивидуальный подход. Вместе с тем, для того, чтобы у государственного или муниципального органа была возможность обоснованного выбора независимых некоммерческих организаций для их привлечения к реализации стоящих пред этим органом целей, круг таких организаций должен быть достаточно широк и разнообразен, чему способствует косвенное финансирование некоммерческого сектора. Таким образом, эти два способа влияния на некоммерческий сектор со стороны государства и муниципальных органов не только не противоречат друг другу и не заменяют один другой, а являются взаимодополняющими.45 К бюджетным деньгам у каждой из некоммерческих организаций свое, особое отношение. В связи с этим можно выделить несколько типичных позиций. Очень распространена позиция, при которой общественная организация является «дочерней» структурой представителей муниципального или государственного образования. Часто такая организация является своеобразным «клоном» с муниципального учреждения, имея такое же имя, того же руководителя, те же цели деятельности. Удобством такой структуры является, как правило, небольшая, но гарантированная заработная плата и возможность пользования помещением и техникой. Кроме того, в отличие от своего старшего муниципального брата, она может участвовать в большинстве грантовых конкурсов. Следующей позицией можно охватить организации, работающие в рамках муниципальных и государственных целевых программ социальной направленности. Войти в такую программу нелегко, хотя есть случаи, когда энтузиасты сами пишут и успешно лоббируют программы и их финансирование. Отдельной позицией можно объединить организации, получающие деньги от законодательной власти, поддерживаемые депутатами-кандидатами в предвыборные периоды. Часть организаций, получает финансирование сезонно, в силу проведения различных праздников: День пожилых людей, День защиты детства, Рождество и т.д. Рядом с ними находятся организации, оказывающие платные услуги и выступающие в данном случае подрядчиками при выполнении той или иной конкретной работы, от градостроительных проектов до научных разработок. Некоторые организации, располагая собственными ресурсами, предлагают внести органам власти свой вклад для проведения какой-либо совместной программы. Например, для финансирования небольших проектов, или для совместного формирования призового фонда конкурса. Особой группой стоят организации, принципиально не имеющие финансовых отношений с государственной и муниципальной властью, отвергающие таким образом использование в своей некоммерческой организации этого инструмента. Прямое финансирование деятельности независимых некоммерческих организаций со стороны органов государственной власти и местного самоуправления применяется для решения наиболее насущных социальных задач. На практике это достигается в рамках федеральных, региональных и местных социальных программ. По своей целевой направленности такие программы связаны с предоставлением социальной помощи населению и с поддержкой отраслей социально-культурной сферы (здравоохранения, образования, культуры). В политике органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению социальной поддержки населения в период радикальных экономических и политических преобразований можно выделить три главных направления: 1. Оказание "неотложной социальной помощи": оказание помощи социально слабо защищенным группам населения (пожилым гражданам, инвалидам, детям-сиротам и другим); развитие сети различных видов организаций социального обслуживания населения (центры комплексного социального обслуживания, организации социального обслуживания семьи и детей, специализированной социальной помощи на дому и др.); поддержка обустройства социально слабо защищенных вынужденных переселенцев. 2. Социальная реабилитация: социальная реабилитация инвалидов; создание условий для включения в активную гражданскую жизнь лиц, уволенных с военной службы, членов семей погибших военнослужащих; развитие новых социальных технологий поддержки семьи, в том числе консультативных услуг по выходу из кризисных ситуаций, социально-психологической адаптации к новым условиям; социальная реабилитация пострадавших от насилия; создание системы социальной адаптации и реабилитации детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей с ограниченными возможностями. 3. Профилактика социальных проблем: разработка и реализация программ, направленных на расширение занятости для отдельных социальных групп населения: молодежи, женщин, имеющих малолетних детей, инвалидов; решение проблем детской безнадзорности, профилактики безнадзорности, наркомании и правонарушений несовершеннолетних, "социального сиротства", социальной помощи лицам без определенного места жительства; расширение государственной поддержки новых форм семейного воспитания детей, лишившихся родительского попечения; обеспечение условий полноценного вхождения в общественную жизнь и активного участия в ней молодежи; усиление профилактики социального неблагополучия.46 Независимые некоммерческие организации способны играть значительную роль в реализации социальной политики федеральных, региональных и местных органов власти в рамках каждого из этих трех направлений. Социальная политика должна сочетать и балансировать финансирование государством определенных социальных услуг с мобилизацией и включением общественных инициатив. Участие независимых некоммерческих организаций в реализации государственных и муниципальных программ как раз и позволяет решить эту задачу. В условиях экономического кризиса, с одной стороны, растет потребность населения в различных социальных программах. С другой стороны, чрезвычайно жестко ставится вопрос о том, что нуждается в поддержке, а что нет, и, что следует финансировать и поддерживать в первую очередь. В такой ситуации особое значение приобретают проблемы эффективного распределения и использования средств, направляемых на социальные цели. Деятельность независимых некоммерческих организаций как раз и может обеспечить более эффективное расходование бюджетных средств. Как свидетельствует зарубежный опыт, благотворительные организации во многих случаях гораздо лучше справляются с предоставлением таких социальных услуг, как уход за престарелыми и инвалидами, помощь бездомным, лечение от алкоголизма и наркомании, предоставление социально-психологической помощи, социальная реабилитация и др. Государство, местные органы власти сохраняют ответственность за финансирование социально значимых услуг, но заключают контракты на их предоставление с независимыми некоммерческими организациями, естественно, на конкурсной основе. Как правило, это обеспечивает лучшее удовлетворение запросов потребителей и меньшие затраты.
