Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Становление некоммерческого сектора в социально-культурной сфере .
1 Анализ социально-культурной сферы переходного периода 8
2 Специфика некоммерческой формы хозяйствования 18
3 Процесс становления нормативно-правовой базы регулирующей деятельность некоммерческих организаций в. России 37
4 Альтернативный взгляд на организации некоммерческого сектора 4 9
Глава 2 Особенности организационно-управленческого механизма некоммерческих организаций .
1 Приватизация в социально-культурной сфере 53
2 Организационно правовые формы некоммерческого сектора 77
3 Финансирование некоммерческих организаций 98
Заключение 130
Библиография 133
- Анализ социально-культурной сферы переходного периода
- Специфика некоммерческой формы хозяйствования
- Приватизация в социально-культурной сфере
- Организационно правовые формы некоммерческого сектора
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
За последние годы экономическая система России претерпела ряд принципиальных изменений. Произошедшие перемены затронули все отрасли народного хозяйства, какие-то меньше, какие-то в большей степени. Но, пожалуй, больше всего потрясений выпало на социально-культурную сферу. Она оказалась наименее защищенной и труднее всех остальных адаптировалась к изменившимся социально-экономическим условиям.
После перехода страны на рыночную форму хозяйствования, государство, являвшееся монополистом в социально-культурной сфере, стало стремительно сдавать свои позиции. Коммерческие организации тоже оказались не способны заполнить вакуум, образовавшийся в ряде сегментов этой сферы, и во все больших областях начал ощущаться дефицит предложения услуг. Параллельно упадку социально-культурной сферы России, в зарубежных странах прослеживалась устойчивая тенденция на повышение жизненного уровня, увеличения спектра услуг и улучшения социальной среды. Огромную роль в этом процессе сыграли некоммерческие организации, широко представленные в экономических системах развитых стран, и динамично развивающиеся в России.
Некоммерческая форма хозяйствования обладает рядом специфических особенностей, дающих ей возможность успешно действовать в экономических условиях современной России. Благодаря хорошо развитой
4 системе по привлечению финансирования, возможности использования труда добровольцев и гибкой организационно-управленческой структуре, некоммерческие организации способны достигать наибольшей эффективности и высокой степени адресности своих программ по сравнению с другими формами ведения хозяйства.
Именно благодаря им, социально-культурная сфера в зарубежных странах находится на столь высоком уровне, и именно благодаря некоммерческим организациям у социально-культурной сферы России есть неплохой шанс со временем занять достойное место в национальной экономической системе. Степень разработанности проблемы.
Изучению экономического аспекта социально-культурной сферы СССР, а в дальнейшем России, было посвящено большое количество научных трудов. Этого, к сожалению, нельзя сказать об освещении вопросов, связанных с проблемами функционирования в ней организаций некоммерческой формы хозяйствования. Ряд работ таких авторов, как Бабич А. М., Богачёва О., Демидова М., Егоров Е. В., Жильцов Е. Н., Кошкина М, Рождественская И. А., Рыбаков Ф. Ф., Шишкин С. В., Юрьева Т. В., Якобсон Л. И., написанных в конце восьмидесятых - начале девяностых годов, были посвящены анализу возможности вхождения некоммерческих организаций в систему экономических отношений России и обещали им большие перспективы в развитии. По сути, они
5 предвосхитили появление альтернативы двум видам ведения хозяйства (государственному и частнопредпринимательскому) в экономической системе России, а именно некоммерческой формы ведения хозяйства. Что же касается последующего генезиса некоммерческого сектора как такового (проблем становления организационно-хозяйственного механизма, системы финансирования, нормативно-правовой базы, регулирующей его деятельность), то можно сказать, что эта тема практически не разработана. Труды, так или иначе посвященные ей, имеют, в основном, эпизодический характер и затрагивают только отдельные аспекты проблемы.
Достаточно полно представлена нормативно-правовая база, регулирующая деятельность организаций некоммерческой формы хозяйствования. Прежде всего, это Гражданский Кодекс РФ и Закон Российской Федерации «О некоммерческих организациях», принятый 8 декабря 1995 года Государственной Думой. Помимо этих нормативно-правовых актов существует ещё ряд законодательных актов. В их числе законы «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «Об общественных объединениях», «О свободе совести и религиозных объединениях», «Об образовании», разработан Закон «О товариществах собственников жилья». Особое законодательство существует для товарных бирж (Закон «О товарных биржах и биржевой торговле») и торгово-промышленных палат (Закон «О торгово-промышленных палатах в РФ»).
В научных работах по этой теме, опубликованных за последние несколько лет, рассматриваются, как правило, узкие прикладные моменты: особенности учреждения, налогообложения, бухгалтерского учёта. Практически отсутствуют труды, посвященные исследованию сущности некоммерческих организаций, нет комплексности подхода к проблеме становления и функционирования организаций некоммерческой формы хозяйствования, осуществляющих свою деятельность в социально-культурной сфере. Подобная ситуация с публикациями вкупе с большой практической значимостью изучения третьего сектора для социально-культурной сферы и определили выбор темы диссертационного исследования, его цель, задачи, логику и структуру. Цель и задачи исследования.
Целью диссертационной работы является всесторонний анализ некоммерческой формы ведения хозяйства, изучение возможностей по её применению для решения насущных проблем социально-культурной сферы России. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
- определение сущности и роли некоммерческих организаций в
экономической системе России и в социально-культурной сфере в
частности;
- исследование особенностей организационно-управленческого механизма
организаций некоммерческого сектора;
- выявление специфики некоммерческой формы хозяйствования по
сравнению с государственной и коммерческой;
- анализ специфики процесса приватизации в социально-культурной сфере,
и его влияние на становление некоммерческих организаций;
- сравнительный анализа опыта функционирования некоммерческих
организаций за рубежом и в России;
-анализ финансового состояния третьего сектора. Объект исследования.
Объектом исследования являются некоммерческие организации, осуществляющие свою деятельность в экономическом пространстве России в частности, в её социально-культурной сфере. Предмет исследования.
Предметом данного исследования является процесс становления некоммерческой формы хозяйствования, а так же изучение её сущности и специфики. Методологическая и теоретическая основа работы.
Методологической и теоретической основой работы являются исследования как отечественных, так и зарубежных авторов, посвященные изучению социально-культурной сферы, а также проблеме определения роли и места организаций некоммерческого сектора в системе экономических и социальных отношений. На разных этапах работы, в зависимости от характера решаемых задач, применялись методы
8 сравнительного экономического анализа и прогнозирования перспектив развития некоммерческого сектора.
Существенной опорой послужили официальные документы и материалы, прежде всего Законы Российской Федерации, Постановления Правительства РФ и Указы Президента, имеющие отношение к изучаемой теме. Эмпирическая база исследования.
Эмпирическую базу диссертации составил фактический материал, собранный в процессе исследования. Были проанализированы данные о деятельности, структуре, составе, цели деятельности и источниках финансирования ряда некоммерческих организаций Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Научная новизна работы.
По мнению автора, элементы научной новизны заключается в следующем:
всесторонне изучены и обоснованы социально-экономические предпосылки формирования некоммерческих организаций в России. Проведён анализ ряда альтернативных путей развития третьего сектора;
раскрыта специфика организаций некоммерческого сектора (цели деятельности, формы хозяйствования, источники финансирования);
приведены дополнительные аргументы о том, что некоммерческие организации являются самостоятельной формой ведения хозяйственной
деятельности, альтернативой двум другим - государственной и частнопредпринимательской.
- приведена дополнительная теоретическая аргументация в пользу
необходимости присутствия организаций некоммерческой формы
хозяйствования в системе экономических отношений России;
- критически изучены способы привлечения источников финансирования
некоммерческими организациями, предложен ряд вариантов по их
совершенствованию.
Апробация работы.
Основные выводы и положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры Экономической теории и экономической полигики Санкт-Петербургского Государственного университета, докладывались на научных конференциях Санкт-Петербургского Государственного Университета (1998-2000г.). Публикации.
По теме диссертации опубликовано три работы общим объёмом 1,5 печатных листа. Структура диссертации.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка используемой литературы.
Анализ социально-культурной сферы переходного периода
Административно-командная система, существовавшая в СССР, имела как свои минусы, так и плюсы. Во всех сферах народного хозяйства были свои трудности, вызываемые некорректными нормативами, не всегда оптимальными плановыми распределениями ресурсов и тому подобными накладками, связанными с невозможностью централизованно управлять с абсолютной точностью огромным хозяйственным механизмом. К несомненным же плюсам можно отнести высокий уровень занятости1 и стабильность экономической системы. Поскольку абсолютное большинство предприятий находились в государственной собственности, финансовое состояние бюджета позволяло реализовывать фондоёмкие исследовательские и научные проекты. Стремительными темпами развивался военно-промышленный комплекс.
Такие элементы социально-культурной сферы как здравоохранение, культура, образование, спорт существовали и развивались практически в «парниковых условиях». Они целиком и полностью существовали за счёт бюджетных средств.
Трудно однозначно определить, была ли подобная ситуация во благо или нет. С одной стороны, при постоянном уровне бюджетного финансирования не только совершенно отстутствовал реальный стимул к качественному улучшению спектра предоставляемых услуг, но и наблюдалась диаметрально противоположная ситуация. Во времена административно-командной системы организации социально- культурной сферы находились в роли пассивных получателей бюджетных средств2, не имея никакой возможности для ведения хозяйственной деятельности. Вся их финансово-хозяйственная деятельность сводилась к выполнению бюджета в соответствии с выставленными им нормативами затрат. В подобной ситуации абсолютного отсутствия финансовых стимулов и не заинтересованности в конечных результатах своей деятельности трудно ожидать качественных изменений в уровне предоставляемых услуг.
С другой же стороны, после принятия Советом Министров СССР 23 ноября 1988 года «Основных положений нового хозяйственного механизма в непроизводственной сфере», призванного усилить заинтересованность организаций в достижении конечного результата, общая ситуация в социально-культурной сфере не только не улучшилась, а даже, напротив, несколько сдала свои позиции. И это несмотря на то, что основной целью положений была как раз стимуляция работы организаций непроизводственной сферы. Основной идеей документа являлся переход организаций, бывших до тех пор государственными, на рыночный тип взаимоотношений. То есть государство фактически становилось покупателем услуг, расплачиваясь за них согласно определённым нормативам. Нормативы же были определены в расчёте на показатели, наиболее адекватно характеризующие конечные результаты деятельности организаций. Согласно Основным положениям уровень оплаты труда работников находился в прямой зависимости от величины доходов, полученных организацией. Организации же, в свою очередь, получили существенную свободу в планировании своей хозяйственной и финансовой деятельности. Негосударственные организации (организации находящиеся в частной собственности) социально-культурной сферы могли учреждаться только в форме предприятий, то есть коммерческих организаций .
Анализируя причины неадекватного воздействия, казалось бы, вполне логичного законопроекта на ситуацию в сфере социального хозяйства, можно выделить следующие моменты.
Ситуация с коммерческими организациями предельно прозрачна. Вполне естественно, что собственники, как индивиды, ведущие себя на рынке рационально, ориентировались исключительно на наиболее выгодные в финансовом плане сферы деятельности. Сразу же встаёт вопрос о судьбе менее выгодных, а зачастую и просто убыточных областях социально-культурной жизнедеятельности общества (благотворительность, исследовательская и научная деятельность), уровень востребованности населением которых никак- не зависел от их финансовой привлекательности. Понятно, что без дополнительного государственного регулирования (субсидий, всевозможных льгот и т.п.) организации частного сектора не в состоянии охватить всю социально-культурную сферу.
Специфика некоммерческой формы хозяйствования
История становления некоммерческого сектора в России уходит в XVIII-XIX века. За основную точку отсчёта, наверно, можно принять прецеденты религиозной благотворительности.9 Церковь сама по себе являлась прототипом неприбыльной организации, в неурожайные годы она распределяла продукты, собранные с крестьян в виде податей. Со временем масштабы и сфера деятельности некоммерческих организаций значительно расширились.
Подобное расширение произошло в силу ряда причин. Во-первых, параллельно росту экономического прогресса общества происходил процесс роста и усложнения социально-культурных потребностей общества. Во-вторых, в последние два-три десятилетия социально-культурная сфера выдвинулась на передовые позиции в системе приоритетов современного общества как первостепенный фактор совершенствования личности, экономического и социального прогресса. В-третьих, в тот период во многих зарубежных странах реализовывалась концепция и политика "государства благосостояния", которой присущ акцент на преимущественное развитие социальной сферы, систем социального вспомоществования.10 В-четвёртых, как не парадоксально, кризис теории "государства благосостояния", произошедший в 70 годах, обнаружил неэффективность государственных форм хозяйствования, чем и стимулировал поиск новых подходов. В результате свёртывания ряда государственных социальных программ возрастала нагрузка на негосударственный сектор, и соответственно, расширялись масштабы некоммерческой деятельности. Серьёзные изменения претерпела и форма некоммерческой деятельности. В современный период это уже не частное, как в прошлом, явление спорадического характера; она приобрела самостоятельное значение, институционализировалась, выросла в крупный сектор хозяйства. Заметно ослабевают связи некоммерческих структур с филантропией, а благотворительные пожертвования, когда-то единственный источник финансовых ресурсов, существенно дополняются поступлениями средств из государственного бюджета и от реализации услуг. Отчетливо выражена переориентация деятельности от милосердия, индивидуальной благотворительности, хотя она и сохраняется в определенных размерах, на решение крупных социальных проблем более радикальными и эффективными средствами. Накопленный опыт филантропии убеждает и в том, что социально-экономическое благополучие достигается не столько на основе частных, даже крупномасштабных акций, сколько в результате совершенствования всей системы охраны здоровья, образования, культуры, института социальной взаимопомощи, т.е. зависит от условия развития и качества всей социально-культурной среды.
Некоммерческой является организация, учреждённая для реализации той или иной цели, заложенной в уставе, и, в отличие от всех остальных форм хозяйствования, имеющая основной целью своей деятельности реализацию этой цели, а не извлечение прибыли.11 Все средства, полученные в ходе хозяйственной деятельности организации, не распределятся между учредителями и собственниками, а опять таки направляются на достижение основных направлений деятельности.
Спектр целей и видов деятельности некоммерческих организаций невероятно велик. Больницы и другие учреждения медицинского профиля, школы и вузы, службы социальной помощи нуждающимся, престарелым, инвалидам, благотворительные фонды, религиозные объединения; клубы по интересам - культурные, спортивные, коллекционеров, этнических групп и т.п. В широчайшем диапазоне варьируют они и по размерам - от мелких семейных или групповых до региональных или международных движений, типа "Армии спасения", "Красного креста", организации бойскаутов и т.п. Будь то такое серьёзное международное движение как "Green Peace", занимающееся защитой окружающей среды или различные локальные организации, занимающиеся нуждами социально не защищенных слоев населения и инвалидов - все они имеют законное право на свободу выражения и реализацию своих идей и целей.
Некоммерческие организации создаются для законной и наиболее успешной реализации социальных нужд хозяйствующих субъектов, отдельных (вне зависимости от их размера) групп людей, этнических образований, социальных слоев, религиозных объединений, политических партий и движений, помогая выражать их интересы, отстаивать соответствующие взгляды.
Некоммерческие организации наиболее удачно сочетают в себе ряд свойств, присущих как государственным организациям, так и частным, а так же имеют еще целый ряд других особенностей. Основными из них являются: приспособленность к внешним факторам; независимость от внешних социальных, политических и экономических воздействий; независимая и максимально объективная система управления.
Необходимость адаптации некоммерческих организаций к факторам внешней среды обусловлена тем, что любая структура, функционирующая в социальном секторе, в ходе своей деятельности не может не столкнуться с такими сферами деятельности общества как экономика и политика. Следовательно, для успешного достижения своих целей, будучи участником инфраструктуры общественных отношений, организации имеют законодательную основу (определённый юридический статус), а так же статус социально-экономического образования. Это означает, что они являются полноценными участниками как социальной, так и экономической жизнедеятельности общества, а так же свободно функционируют в условиях рыночных отношений.
Приватизация в социально-культурной сфере
Термин "приватизация" в нашей стране используется, как правило, применительно к государственному и муниципальному имуществу и понимается как приобретение этого имущества в собственность гражданами или коммерческими организациями у органов государственной власти и местного самоуправления. Или, точнее, она представляет собой передачу государственного, муниципального имущества в собственность граждан или коммерческих организаций.
Между тем за рубежом понятие "приватизация" трактуется гораздо шире. Когда в странах с развитой рыночной экономикой говорят о приватизации, то объектом рассмотрения выступает та или иная сфера деятельности по производству товаров или услуг, а предметом обсуждения является перенос ответственности за обеспечение производства этих товаров и услуг от государства к частному сектору.45 Приватизация "представляет собой процесс преобразования механизма с высокой степенью вовлечения государства в механизм с меньшей степенью его участия".46 Передача прав собственности на имущество -лишь одна из возможных составляющих приватизации.
Участие государства в обеспечении производства определенных товаров и услуг может быть разным. Это и непосредственное их производство государственными организациями, и закупка товаров и услуг, производимых негосударственными коммерческими и некоммерческими организациями, и бюджетное финансирование таких организаций; и субсидирование непосредственно потребителей, например, в форме предоставления им ваучеров - гарантий оплаты государством определенных услуг, и т.д. Поддержка государством сфер здравоохранения, образования, культуры является его обязанностью, установленной законодательством. Но такая обязанность не тождественна обязанности обеспечивать производство соответствующих услуг или товаров исключительно государственными организациями. Возложение на государственные структуры ответственности за непосредственное производство определенных социально-культурных благ и услуг - лишь один из возможных способов выполнения указанных обязанностей.47
Наиболее важные различия между широким пониманием приватизации и тем, как данное понятие воспринимается сейчас в России, состоят в следующем. Во-первых, если при узком понимании приватизации её объектом является имущество, принадлежащее государству, то при широком её объектом выступает деятельность в определенных сферах, осуществляемая государственными структурами. В этом смысле можно говорить, что в первом случае мы имеем дело с «имущественной» трактовкой приватизации, а во втором -с «деятельностной» её трактовкой.
Во-вторых, при рассмотрении приватизации лишь как передачи собственности на „ государственное имущество, недостаточно внимания уделяется вопросам сохранения производства соответствующих товаров и услуг, сопровождается ли уход государства из определенной сферы деятельности приходом в неё коммерческих и некоммерческих структур или происходит перемещение приватизированного имущества в другую сферу деятельности. С точки зрения имущественной трактовки то, как будет в дальнейшем (после приватизации) развиваться приватизированное производство, не имеет принципиального значения: оно будет развиваться так, как диктуют законы рынка. Напротив, если объектом приватизации выступает деятельность в той или иной сфере, то вопрос о будущем этой деятельности может стать определяющим при принятии решений о формах и масштабах приватизации.
В-третьих, понимаемая в широком смысле приватизация не обязательно должна сопровождаться передачей имущества ликвидируемых государственных производственных структур в собственность негосударственным организациям и гражданам. Здесь допустимы различные решения. Так, это имущество может быть либо продано, либо сдано в аренду, либо передано в доверительное управление негосударственным организациям.
В-четвертых, при приватизации в её нынешнем, узком понимании практически игнорируется возможность передачи государственного имущества некоммерческим организациям, что чрезвычайно важно для социально-культурной сферы. Отсутствие такой возможности серьёзно замедляет процесс прихода некоммерческой формы хозяйствования в социально-культурную сферу на смену государству.
Организационно правовые формы некоммерческого сектора
К сожалению, на сегодняшний день в обществе существует либо неосведомленность, либо определенное недоверие или даже враждебность по отношению к некоммерческим организациям. Это подтверждается как лидерами общественных организаций, так и результатами опросов общественного мнения.65 Тем не менее, некоммерческие организации не могут существовать в безвоздушном пространстве. Даже те организации, чья деятельность является самодостаточной и не выходит за пределы этой организации, вынуждены время от времени вступать в контакты с органами государственной власти, бизнеса или просто гражданами.
Организации некоммерческого сектора, неоспоримо, оказывают влияние на общество. В настоящее время нельзя говорить о продуманной кампании по изменению, например, положения в социальной сфере. В России пока мало таких организаций, которые на всю страну или хотя бы в пределах своего города, региона громко заявили бы о себе, как о реальной силе, требующей перемен. Скорее исключением, чем правилом здесь является деятельность Комитетов солдатских матерей или экологических организаций типа Хранителей радуги или Гринписа.
Но с развитием третьего сектора это воздействие возрастает, потому что гражданское общество и есть то общество, в котором граждане, в том числе и через некоммерческие, негосударственные организации могут влиять на ход экономических, социальных и политических преобразований.
В современном обществе с его быстрыми изменениями и постоянным умножением проблем особенно необходима быстрая и точная передача информации об интересах, нуждах и стремлениях людей с уровня отдельных граждан на уровень политических и административных институтов. Это лучше всего способны сделать те, кто непосредственно затронут проблемой, кто в силу своей позиции может выступить экспертом по определённому вопросу. Объединения граждан как структурные единицы общества - это своего рода термометр общественного мнения и актуальных нужд: они эффективно отражают проблемы и точки напряжения во всём общественном организме.
В большинстве своём объединения граждан - это небольшие группы, которые действуют преимущественно на локальном или региональном уровне, удовлетворяют потребности определённого сообщества и таким образом вносят свою лепту в повышение качества жизни. Выполняя эту задачу, организации третьего сектора принимают огромное количество всевозможных форм.Их цели, стиль, состав, размер и идеологии колеблются в настолько широком диапазоне, что невольно возникает вопрос, можно ли вообще говорить о едином секторе. Однако, в то же время мы видим, что всем этим организациям присущи, хотя и в разной степени, специфические черты.
Во-первых, они не являются просто неформальными или специализированными сборищами: в них отчётливо просматриваются черты формального или институционального существования, которое может или не может быть подкреплено правовым статусом.
Во-вторых, их действия не направлены на получение прибыли для руководителей или членов, поэтому организации такого плана считаются бесприбыльными, не распределяющими прибыль.
В-третьих, эти организации являются независимыми, создаются в результате свободного волеизъявления граждан, управляются на уровне их ответственности и по ими принятым правилам. Они не зависят от правительства и других властей, даже, несмотря на то, что могут получать серьёзную финансовую государственную поддержку, подчиняются закону и могут тесно сотрудничать с различными государственными структурами.
В-четвёртых, они действуют открыто и таким образом, что их активность может быть расценена, хотя бы отчасти, как лежащая в сфере общественных интересов и направленная на благо общества.
В-пятых, они содержат элементы добровольчества и бесплатного труда, которые реализуются через волонтёров, действующих на всех уровнях - от членства до управления. Многие из этих организаций вообще существуют только за счёт неоплачиваемого труда сотрудников и поддержки со стороны добровольцев.
Каковы же основные типы объединений? Достаточно тяжело дать чёткую классификацию, ведь общественные организации охватывают, практически, каждую сторону человеческого бытия и каждую сферу жизни общества. В то же время можно выделить определённые функции, которые выполняют все они, естественно, в разной степени и в различных сочетаниях.
Функция многих объединений состоит преимущественно или исключительно в оказании услуг; при этом они либо заполняют существующие пробелы в какой-то области, либо расширяют существующий диапазон услуг. Если, к примеру, государственный сектор не предоставляет каких-то услуг, которые традиционно считаются необходимыми (в области здравоохранения, социальной поддержки, организации досуга -и т.д.) или если услуги недостаточны и недоступны в определённых областях, это может быть расценено как пробел, который и могут заполнить общественные объединения.
