Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Проблема финансового выравнивания территорий в зарубежной экономической теории. Теория и классификация его механизмов. 9-54
1.1. Подходы к проблеме межбюджетного перераспределения ресурсов в зарубежной экономической теории . 9-27
2.2. Классификация механизмов финансового выравнивания территорий. 28-54
Глава II. Российская модель межбюджетного перераспределения ресурсов и пути ее совершенствования . 55-101
2.1. Система бюджетного федерализма и механизм финансового выравнивания в России. 55-76
2.2. Пути совершенствования российской модели финансового выравнивания территорий . 77-101
Заключение. 102-108
Список литературы
- Подходы к проблеме межбюджетного перераспределения ресурсов в зарубежной экономической теории
- Классификация механизмов финансового выравнивания территорий.
- Система бюджетного федерализма и механизм финансового выравнивания в России.
- Пути совершенствования российской модели финансового выравнивания территорий
Введение к работе
Актуальность темы. Межбюджетное перераспределение ресурсов в тех или иных формах применяют практически все государства, т.к. все они сталкиваются с неравномерным развитием своих территорий и, следовательно, возникает необходимость в государственном регулировании проблемы обеспечения граждан необходимыми общественными товарами и услугами.
Системы межбюджетного перераспределения ресурсов, применяемые в разных странах во многом уникальны, т.е. непохожи друг на друга. Их уникальность объясняется тем, что эти системы развивались эволюционно, впитывали в себя традиционные подходы к данному вопросу, отражали разные проблемы территориального развития, строились исходя из разных представлений об их роли и месте в государственной экономической политике. Поэтому, несмотря на широкое применение механизмов финансового выравнивания территорий,, теоретические исследования по данной проблеме в экономической науке встречаются довольно редко. Не существует общей теории межбюджетного перераспределения ресурсов. Можно говорить лишь об исследовании отдельных сторон этого механизма, отдельных его инструментов. Причем, специфика исследований в разных странах зависит от особенностей системы финансового выравнивания в данной стране и проблем, которые возникают в процессе ее финансирования.
Вполне возможно, что в силу специфики стран, нет возможности сформулировать общую теорию финансового выравнивания территорий, но исследовать на каких принципах строятся те или иные системы межбюджетного перераспределения ресурсов, классифицировать их, предложить общие правила осуществления выравнивания и критерии, на которых оно должно осуществляться - это, несомненно, задача экономической науки.
Это тем более необходимо, что многие страны сталкиваются с теми или иными недостатками в работе механизма финансового выравнивания (слабая
эффективность использования средств, высокие доли перераспределения, высокая зависимость бюджетов территорий от поступления средств в результате выравнивания, слабо обоснованные критерии выделения помощи и т.д.).
Особенно актуальна данная проблема в России, где существующий механизм межбюджетного перераспределения ресурсов вызывает большое число нареканий и в целом не справляется со своими задачами. Реформирование российской системы финансового выравнивания территорий будет эффективным только на основе глубоко продуманных и обоснованных рекомендаций.
Поэтому представляется необходимым исследовать проблему межбюджетного перераспределения ресурсов для того, чтобы выявить теоретические подходы к проблеме финансового выравнивания территорий, проанализировать сложившиеся в мире основные модели межбюджетного перераспределения ресурсов, определить основные принципы, на основании которых должны строиться мёжбюджетные отношения, а также предложить те критерии и инструменты, которые обеспечат максимальную эффективность перераспределения. Только на этой основе можно предложить меры по совершенствованию российской системы межбюджетного перераспределения ресурсов.
Степень изученности проблемы. Как уже было отмечено, не существует общей теории финансового выравнивания территорий. Основной массив работ посвящен отдельным проблемам и составляющим этого механизма. Среди зарубежных авторов следует выделить: А.В. Аткинсона, Д.Е. Стиглица, чьи работы главным образом посвящены проблемам налогообложения, но они касаются и других важных проблем общественных финансов; Ч. Тибо, который предложил свою теорию определения предпочтений гражданами потребления общественных товаров; Дж. М. Бьюкенена, работы которого посвящены общим проблемам общественных финансов, в том числе роли государства в регулировании этих отношений; А.К. Пигу, П.А. Самуэльсон, Э. Линдал; А.
Бауэн внесли заметный вклад в разработку проблемы обеспечения граждан общественными товарами в пределах территорий.
В России большинство работ посвящено изучению российской системы финансового выравнивания территорий, выявлению ее недостатков и предложениям по их устранению. Среди российских ученых внесших заметный вклад в изучение данной проблемы можно выделить: А.Г. Игудина, A.M. Лаврова, С.Н. Хурсевича, А.В. Улюкаева, Л. Подпорину, Л.Н.Павлову и многих других. Нужно признать, что большинство работ носит эмпирический характер. В России мало исследований, посвященных общему теоретическому исследованию проблемы финансового выравнивания территорий.
Цели и задачи работы. Главной задачей работы является теоретическое изучение проблемы финансового выравнивания территорий, и на этой основе, формулирование мер, которые способны эффективно улучшить российскую систему межбюджетного перераспределения ресурсов.
Этой задаче служат поставленные в работе цели: выявить теоретические подходы к роли и месту финансового выравнивания в государственной экономической политике, а также к отдельным сторонам и инструментам этого механизма; изучить существующие в мире модели межбюджетного перераспределения ресурсов, их характерные черты, сходства и различия; определить принадлежность российской системы той или иной модели финансового выравнивания; выявить ее специфику; сформулировать общие принципы, на которых должно строиться межбюджетное перераспределение ресурсов в России, определить наиболее оптимальные критерии предоставления помощи и инструменты выравнивания, способные сделать механизм межбюджетного перераспределения ресурсов более эффективным.
Объектом исследования является одна из форм государственного воздействия на рыночную экономику с помощью финансовых рычагов в виде перераспределения бюджетных средств между территориями с целью обеспечить им нормальное выполнение своих социально-экономический функций и, прежде всего, предоставление в необходимом количестве
общественных товаров и услуг гражданам, проживающим на данной территории.
Предметом исследования служит механизм межбюджетного перераспределения ресурсов, применяемый в России и других странах; принципы на которых он основывается; формы и критерии осуществления финансового выравнивания; предоставление помощи территориям.
Научная новизна работы. В диссертационной работе был обобщен опыт зарубежных исследований по проблеме межбюджетного перераспределения ресурсов и выделены основные теоретические направления изучения данной проблемы.
В работе впервые предложена классификация систем межбюджетного перераспределения ресурсов, существующих в мире, и дана характеристика выделенных основных моделей перераспределения, сходства и различия между ними.
Были исследованы критерии, которые служат основой при проведении финансового выравнивания территорий в разных странах и предложен новый критерий, который способен обеспечить наибольшую эффективность при проведении межбюджетного перераспределения ресурсов.
Были выявлены принципы, на которых базируются модели финансового выравнивания и указаны несоответствия российского механизма данным принципам.
На основании всего исследования были предложены конкретные меры совершенствования российского механизма межбюджетного
перераспределения ресурсов.
Информационный массив работы. В работе были использованы следующие информационные материалы: монографии, посвященные изучению общественных финансов зарубежных ученых (Д.Е. Стиглиц, А.Б. Аткинсон, Д. М. Бьюкенен), в том числе и переведенные автором с английского языка. Монографии отечественных ученых по проблемам бюджетных и межбюджетных отношений в России (В.В. Рудько-С ил Иванов, В.В. Савалей и
др.). Статьи из экономических журналов («Финансы», «Регион», «Вопросы экономики», «РЭЖ» и др.). Сборники трудов, посвященных проблемам рыночных преобразований в России, в том числе и межбюджетным отношениям. Для освещения общих вопросов использовались учебники и учебные пособия по финансам и бюджетным отношениям в РФ.
Методология работы. В исследовании были применены несколько методов научного анализа: сравнительный подход, метод индукции и дедукции, метод графических изображений и обработка статистических данных.
Сравнительный подход использовался для изучения различных систем финансового выравнивания территорий и их классификации, а также при характеристике основных моделей перераспределения, выявленных в результате классификации.
Метод индукции и дедукции также применялся при проведении классификации механизмов межбюджетного перераспределения ресурсов и оценки места российской системы финансового выравнивания в этой классификации.
Метод графических изображений применялся для анализа эффективности различных критериев выделения финансовой помощи территориям.
Обработка статистических данных использовалась для оценки эффективности российского механизма межбюджетного перераспределения ресурсов, выявления ее специфических особенностей.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из двух глав по два параграфа в каждой. В первой главе представлены теоретические подходы к проблеме межбюджетного перераспределения ресурсов между территориями, в том числе и к проблеме достижения равновесия в межтерриториальном развитии. Во втором параграфе предлагается классификация систем межбюджетиого перераспределения ресурсов, применяющихся в различных странах.
В первом параграфе второй главы описывается российская система межбюджетного перераспределения ресурсов, ее место в предложенной в первой главе классификации.
Во втором параграфе формулируются сущностные принципы, на которых основывается «Немецкая» модель финансового выравнивания территорий, исследуются критерии предоставления помощи бюджетам территорий и предлагается наиболее оптимальный с точки зрения достижения равновесия критерий. В соответствии с этим предлагаются меры по совершенствованию российской системы межбюджетного перераспределения ресурсов.
Практическая ценность работы. Предложенные в работе меры по совершенствованию российского механизма межбюджетного
перераспределения ресурсов могут быть использованы при его реформировании как на федеральном, так и региональном уровнях. Особенно актуальным является внедрение результатов работы на региональном уровне, т.е. при реформировании системы финансового выравнивания местных бюджетов в пределах одного региона. Это сделать проще и результаты будут являться проверкой для последующего использования на федеральном уровне.
Апробация работы. По теме диссертационной работы автором были опубликованы следующие работы:
Дорофеев Р. А. Модели межбюджетного перераспределения ресурсов // Вестник ДВГАЭУ 1999 №4 - с.12-19
Дорофеев Р. А. Оценка эффективности государственной помощи бюджетам территорий // Тезисы на второй международной конференции «Высокие интеллектуальные технологии развития профессионального образования и науки. ВГУЭС 2000 - 0,05 п. л.
Дорофеев Р. А. Российская система межбюджетного перераспределения ресурсов / Учсбпо-мстодичсскос пособие -ДВГАЭУ 2000-1 п. л.
Подходы к проблеме межбюджетного перераспределения ресурсов в зарубежной экономической теории
Межбюджетное перераспределение ресурсов (финансовое выравнивание территорий) - объективно обусловленная система оказания финансовой помощи регионам и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Предоставление финансовой помощи имеет своей целью укрепление финансовой самостоятельности территорий и повышение их ответственности за принимаемые на своем уровне решения. Достижению этой цели должно служить создание системы взаимосвязанных форм вертикального (путем выделения средств бюджетам нижестоящего (JT уровня из вышестоящего бюджета) и горизонтального (на основе перераспределения средств между бюджетами одного и того же уровня) бюджетного регулирования. [62, с. 18.].
Говоря предельно упрощенно, к системе бюджетного выравнивания относится такое взаимодействие между бюджетами разных уровней, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень общественных товаров и услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.
Когда речь идет о вертикальном бюджетном регулировании, имеется ввиду устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данными бюджетным уровнем.[62, с. 19.] Такое несоответствие полностью устранить без внешней корректировки нереально, абсолютное совпадение налогового потенциала и объективных потребностей данной территории практически не встречается. Поэтому государственные органы власти, обладая гораздо большими, чем любая территориальная единица возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, могут и должны компенсировать дисбаланс региональных или местных бюджетов, направляя в их доходы какую-то часть средств, аккумулируемых на уровне федерального или регионального бюджетов. Но остается задача сбалансированности по горизонтали. В рамках самих территориальных бюджетов могут сохраняться и обычно сохраняются различия в бюджетных возможностях административных единиц, охватываемых крупным регионом.
Практически все страны в той или иной форме применяют механизм межбюджетного перераспределения ресурсов и многие из них сталкиваются с проблемами при осуществлении финансового выравнивания территорий. Особенно остро эта проблема стоит в России, где существующая система межбюджетного перераспределения ресурсов вызывает очень много нареканий и в целом не справляется со своими задачами. Чтобы ясно представлять особенности и недостатки российской модели финансового выравнивания территорий, необходимо проанализировать существующие теоретические подходы к данной проблеме.
Проблема финансового выравнивания территорий тесно связана с проблемами регионального развития. Механизм межбюджетного перераспределения ресурсов во многом является отражением господствующих в данной стране представлений о способности или неспособности рынка обеспечить достижение автоматического равновесия в территориальном развитии. Поэтому прежде чем приступить к исследованию теоретических подходов по проблеме перераспределения средств между территориями необходимо составить представление о существующих подходах к проблеме общего регионального развития. Это представляется важным в том плане, что % из различий в направленности этих подходов будет вытекать и достаточно разные требования к построению системы финансового выравнивания территорий. По мнению В.И.Сыркина можно выделить 3 основных концепции, с разных позиций подходящих к проблеме регионального развития, а отсюда и к необходимости перераспределения средств между бюджетами.[83,с.14]. Причем, Неокейнсианский подход и Концепция поляризованного развития, с точки зрения нашего объекта исследования, являются практически идентичными, так как предъявляют примерно одни и те же требования к построению системы межбюджетного перераспределения ресурсов.
Классификация механизмов финансового выравнивания территорий.
Для того, чтобы предложить меры, способные реально улучшить состояние дел во взаимоотношениях бюджетов разных уровней, необходимо ясно понимать, к какому типу моделей межбюджетного перераспределения ресурсов относится модель, сложившаяся в России. Для этого необходимо классифицировать существующие в разных странах модели, выявить их сущностные черты и основные отличия. И хотя в разных странах сложились непохожие друг от друга модели финансового выравнивания территорий, что связано с несхожестью условий развития территорий, разными подходами к решению связанных с этим проблем, все же, на наш взгляд, такую классификацию можно предложить. Отправной точкой для нас будут являться те цели, которые ставит во главу угла правительство при проведении финансового выравнивания территорий. Такой целью может быть или достижение как можно большей эффективности во взаимоотношениях бюджетов разных уровней или обеспечение всем гражданам страны примерно одинакового уровня потребления общественных товаров и услуг независимо от территории, где они проживают. На основании этого допущения, все существующие механизмы межбюджетного перераспределения ресурсов можно свести к двум основным моделям — «американской» и «немецкой».
«Американская» модель или модель конкурентного федерализма, как уже было сказано выше, характеризуется отсутствием жестко установленной системы межбюджетного перераспределения средств и большой самостоятельностью территорий в выборе направлений своей деятельности. Правительство строит свои отношения с регионами и местными органами власти в зависимости от тех приоритетов, которые оно ставит в своей общей экономической политике. Данное название, на наш взгляд, наиболее точно отражает сущность этой модели. США традиционно считается страной наиболее последовательно придерживающейся политики как можно меньшего пмеїпательства в рыночную экономику, предоставления максимально возможной свободы и самостоятельности участникам экономических отношений. В полной мере это относится и к проблеме нашего исследования.
Рассмотрим систему межбюджетных отношений, сложившуюся в США. Здесь штаты и местные органы власти отвечают за образование (обеспечивая 92% средств), полицию и пожарную охрану, сточные воды и другую санитарию. Общественная помощь - все еще остается второй по величине категорией расходов штатов и местных органов власти, забирая более 1/8 всех расходов. Другими главными статьями расходов бюджетов штатов и местных общин являются транспорт, общественная безопасность, здоровье и больницы. Федеральное правительство отвечает за главные программы социальной помощи.[3, с.331]
Часть расходов федерального правительства по избирательным категориям, 1985 г. Федеральное правительство в большем объеме финансирует общественную безопасность, социальные программы и жилье, но штаты и местные власти больше финансируют образование, полицию и больницы. Ответственность за финансирование транспорта почти точно разделено между федеральным правительством и штатами и местными властями.[3,332]
Существует также разделение ответственности между правительствами штатов и органами местного самоуправления. Это разделение довольно запутанно и включает финансирование, регулирование и управление. Так, начальные и средние школы почти все содержатся местными правительствами, на половину финансирование идет от штатов, которые также устанавливают варианты регулирования. Почти 60% расходов на дороги ложится на правительства штатов, но почти все расходы по сточным водам и борьбе с огнем несут местные органы власти, также как 90% расходов на полицию.
Взаимодействие между федеральным правительством и правительствами штатов и местных общин включает их федеральное регулирование и помощь штатам и местным общинам, управление в штатах и на местах федеральными программами и разделение федеральных доходов со штатами и местными правительствами.
Правительства штатов и мест получают доходы от широкого круга источников. Важная часть деятельности местных правительств — обеспечение услуг, называемых предприятиями общественного пользования. Большой размер этих услуг финансируется со сборов, налагаемых прямо на пользователей. Эти доходы не могут быть законно классифицированы, как «налоги». Например, содержание шоссейной и дорожной системы является общественной необходимостью и финансируется она почти полностью от сборов с пользователей шоссе.
Второй источник дохода для штатов и мест - компенсационный налог по безработице. Этот налог собирается с занятых и выручка откладывается на счет доверительного фонда, которым управляет штат. Расходы с этого счета делаются исключительно на финансирование компенсационных платежей по безработице этим работникам в течение периода, когда они безработны. Федеральное правительство через систему грантов также финансирует программу компенсаций по безработице.
Система бюджетного федерализма и механизм финансового выравнивания в России.
В настоящее время в Российской Федерации используются следующие методы субсидирования, обеспечивающие балансирование территориальных бюджетов: субвенции (безвозмездное целевое финансирование расходов нижестоящих бюджетов); дотации (безвозмездное выделение средств для покрытия дефицита нижестоящего бюджета); взаимозачеты (выделение средств нижестоящим бюджетам на покрытие расходов, связанных с передачей им расходных функций по решению правительства); ссуды из вышестоящих бюджетов; трансферты (оказание финансовой помощи из средств фонда финансовой поддержки регионов)..
Необходимо отметить, что нынешний механизм финансового выравнивания регионов имеет истоки из бюджетной системы, существовавшей в Советском Союзе и сложившейся еще в 30-г годы. Она отвечала характеру и методам административно-распределительной системы управления народным хозяйством страны. Принцип единства и централизации обусловили ее следующие характерные черты: 1. Концентрация значительной доли финансовых ресурсов в центральном бюджете. 2. Разделение всех бюджетных источников на закрепленные за соответствующим звеном бюджетной системы и регулирующие, по которым нормативы отчислений устанавливались вышестоящим органам власти и ежегодно пересматривались. В качестве разделяемых таким способом доходов в основном использовались налог с оборота, индивидуальный подоходный налог с физических лиц и некоторые другие доходы. 3. Широкие масштабы перераспределения финансовых средств между уровнями бюджета. 4. Формирование территориальных бюджетов по расходному принципу, что снижало заинтересованность территориальных органов власти в мобилизации собственных ресурсов 5. Индивидуальный подход при выделении финансовой помощи нижестоящим бюджетам. [21 с.5] Такие формы финансового выравнивания позволяли центру жестко контролировать число получателей бюджетных дотаций и их целевое использование. Но в кризисных условиях конца 80-х начала 90-х годов данная система стала давать сбои. Коррективы, внесенные в 1990 году, предполагали усиление целевого характера финансовой помощи, предоставление средств на принципах субвенции, т.е. по определенным направлениям использования средств. Россия в полной мере восприняла от прежнего Союза недостатки и слабую проработанность механизмов социально-экономического выравнивания. Кроме того, демонтаж прежней бюджетной системы привел к существенному росту местных расходов, а переход к рыночным отношениям сделал весьма значимыми существующие природные, социально-экономические, демографические, исторические различия между регионами. Все это привлекло к росту числа дотационных бюджетов (57 субъектов Федерации имели такие финансовые результаты в 1992 г.). [97, с. 127].
Бюджетная система Российской Федерации строится в соответствии с конституцией страны от 12.12.1993 г., положениями вышеупомянутого закона и закона Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15.04.1993 г.. Она представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского (федерального) бюджета РФ, республиканских бюджетов республик в составе РФ, краевых и областных бюджетов краев и областей, городских бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, областных бюджетов автономных областей, окружных бюджетов автономных округов и местных бюджетов.
Звеньями этой системы являются: 1. Центральный бюджет - республиканский или федеральный бюджет. 2. Региональные бюджеты республиканские бюджеты республик и составе РФ, краевые и областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областные бюджеты автономных областей, окружные бюджеты автономных округов. 3. Бюджеты местных административно-территориальных образований, районные бюджеты районов, городские бюджеты, районные бюджеты городов, бюджеты поселков и сельских поселковых пунктов. [21, С.7].
В статье 3 Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» отмечается, что бюджетная система строится на принципах единства, полноты реальности, гласности и самостоятельности.
Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, согласованными принципами бюджетного процесса, единой социально-экономической и налоговой политикой. Принцип полноты означает, что в каждом звене бюджетной системы доходы и расходы должны отражаться в их полном объеме. Реальность есть правдивость бюджетных показателей. Принцип гласности требует публикации утвержденных бюджетов, а также отчетов об их исполнении, сводного отчета консолидированного бюджета РФ, консолидированных бюджетов территорий, а также Бюджетного послания Президента РФ. Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования. [55, с. 87].
Наиболее сложной и важной проблемой в бюджетном устройстве является межбюджетное перераспределение ресурсов. В соответствии с законодательством РФ доходная часть территориальных бюджетов должна состоять из закрепленных и регулирующих доходов, дотаций и субсидий, кредитных ресурсов. Закрепленные доходы - это доходы, поступающие полностью в соответствующие бюджеты. Регулирующие доходы - средства, передаваемые из вышестоящего звена бюджетной системы нижестоящему бюджету сверх закрепленных доходов для покрытия его расходов.
Переход от подлежавших согласованию «долевых распределений» к закреплению налогов оформил закон «Об основах налоговой системы» 1992 года. Данным законом предусмотрено, что база налогообложения и ставки по основным налогам устанавливаются федеральным правительством и все поступления от конкретных налогов передаются на определенный уровень. В соответствии с законом налоги с доходов физических лиц и предприятий являются регулирующими налогами, а НДС, важные экспортные пошлины и некоторые акцизные налоги должны поступать на федеральный уровень. Последнее положение не заработало, НДС и акцизы тоже стали регулирующими налогами. [14, с. 115].
01.01.93 г. формально вступил в действие Закон РФ «О субвенциях», который, однако, так и не начал действовать на практике. Право на текущие субвенции по этому закону предоставляется регионам, у которых обеспеченность доходами необходимых общегосударственных доходов социального плана ниже средней величины по России, и право на инвестиционные субвенции ставится в зависимость от инвестиционных проектов и одобрения министерства экономики и оформляется законодательно. [97.С.150].
Пути совершенствования российской модели финансового выравнивания территорий
Прежде чем предложить конкретные меры по совершенствованию российской модели финансового выравнивания территорий необходимо сформулировать общие принципы, на основании которых она должна строиться в России. Эти принципы вытекают из ранее рассмотренных моделей межбюджетного перераспределения ресурсов, существующих в других странах, теоретических подходов к данной проблеме и выявленных нами несоответствий российской модели, главным образом, «Немецкой» модели, к которой она, несомненно, относится.
Первый принцип - принцип равноправия. Добиться главной цели в «Немецкой» модели финансового выравнивания территорий, т. е. обеспечить всем гражданам страны сопоставимый уровень потребления общественных товаров и услуг, можно только в том случае, если все территории при предоставлении им помощи из вышестоящего бюджета или при осуществлении перераспределения средств между бюджетами одного уровня будут находиться в одинаковых условиях, и претендовать на получение этой помощи на одних и тех же основаниях. Это означает, что все территории получают одинаковые, установленные законодательно виды помощи на основе единых критериев ее выделения. Отход от единых правил в отношении какой-либо отдельной территории рассматривается как исключение, специально оговариваются причины такого положения территории. Например, возможно включение дополнительных расходов в перечень необходимых для жизнедеятельности территории, которых не будет у других общин на выполнение столичных функций, портовых функций, доставка грузов в северные районы и некоторые другие. Но это должно быть закреплено в законодательстве. Любые же необоснованные льготы будут подрывать эффективность межтерриториального равновесия и стимулировать усилия, направленные не на совершенствование доходной и расходной части бюджета, а на лоббирование с целью также получить исключительный статус.
Второй принцип — принцип единообразия, т. е. должна существовать одна система выделения помощи территориям на основе единых критериев, формул, показателей, четко закрепленных в законодательстве. Сегодня в России одновременно действуют различные виды государственной помощи, не взаимоувязанные между собой, часто дублирующие друг друга и выделяемые (кроме трансфертов из ФФПР) вообще без какого-либо экономического обоснования. Таким образом, нельзя говорить о том, что в России существует единая система межбюджетного перераспределения ресурсов.
Например, по итогам 1996 г. государственная помощь регионам составила 62,1 трлн. руб. Удельный вес трансфертов составил 42,4%, средств по взаимным расчетам - 40,7%, дотаций в основном закрытым административно территориальным образованием 1-4,5%, субвенций г. Москве - 4,3%, и остатков не возмещенных до конца года краткосрочных ссуд из федерального бюджета, которые из года в год возрастают - 8,1%- Субъекты Федерации получили из федерального бюджета ссуд на общую сумму 10,4 трлн. руб., половина которой на конец бюджетного года осталось непогашенной.[85, с. 13]
Вместе с тем упорядочивание системы предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня может привести к существенному снижению расходов федерального бюджета, т.к. только в 1995 и 1996 годах объем безвозмездных перечислений из федерального бюджета составил соответственно 2,33% ВВП и 1,76% ВВП, в то время как дефицит федерального бюджета в эти периоды находился на уровне 3,29% ВВП и 2,94% ВВЩ85, с.15]
Поэтому необходимо привести в систему как формы межбюджетного перераспределения средств, так и критерии их предоставления. Основой механизма финансового выравнивания территорий должна стать система трансфертов из ФФПР (на региональном уровне) и ФФПМО (на местном уровне), распределяемых на единой, установленной законом основе.
Третий принцип - принцип обеспеченности бюджетов территорий собственными налоговыми доходами, позволяющими покрывать как минимум 60% необходимых территории расходов. 60% — это средний показатель обеспеченности бюджетов территорий собственными налоговыми доходами, который характерен для многих развитых стран. Например, легко заметить, что во Франции и в США территории за счет перераспределения получают около 40% необходимых им средств, остальные расходы обеспечивают собственные налоговые доходы. Конечно, это не означает, что буквально у всех территорий собственные доходы должны всегда оказываться одинаковыми и обязательно равными 60% от их расходов. Данная ситуация просто невозможна. Речь идет только о том, что масштаб перераспределения через гранты или формы горизонтального выравнивания должен иметь предел и этот предел для развитых стран составляет примерно 40%. В противном случае, любая система финансового выравнивания может легко развалиться. Во-первых, нежелательны чрезмерно большие финансовые потоки из территориальных бюджетов в центральный и наоборот. Во-вторых, многие территории будут постоянно находиться в патовой ситуации, остро нуждаясь в средствах, а выход из этой ситуации прост нужно срочно просить денег. Таким образом, будет идти постоянное лоббирование в тех структурах, которые отвечают за предоставление помощи территориям. Любая проблема будет представляться территориальными властями как вселенская катастрофа. Правительство, в конце концов, нарушит даже самые строгие правила, создав тем самым прецедент, который впоследствии вполне может нарушить всю систему. В России, на наш взгляд, сегодня происходит нечто подобное. Лоббирование своих интересов в Москве, субъективизм чиновников при принятии решений, срочное латание правительством бюджетных дыр в том или ином регионе и т. д. В таких условиях практически невозможно создать действенную и эффективную систему межбюджетного перераспределения ресурсов.
Четвертый принцип - принцип ответственности территориальных властей за использование помощи из вышестоящего бюджета или бюджетов этого же уровня. Этот принцип означает, что правительство не только обязано обеспечить всем гражданам страны сопоставимый уровень потребления общественных товаров и услуг, но, и имеет полное право требовать от территориальных властей выполнения своих обязанностей, т. е. использования полученных средств именно на производство и предоставление наиболее важных для данной местности общественных благ. В России сегодня сложилась парадоксальная ситуация - власти территории вправе требовать предоставления тех или иных видов помощи из вышестоящего бюджета и в то же время вольны тратить эти деньги на финансирование тех проектов, которые для них более привлекательны. Федеральное правительство, по сути, никак не контролирует эти расходы, да и не особо стремится этого добиться, ведь по конституции нашей страны бюджеты разных уровней не входят друг в друга и обладают самостоятельностью, т. е. территории могут расходовать средства на любые цели в рамках своей компетенции. На наш взгляд, это в корне неверно. Нельзя считать государственную политику, направленную на обеспечение равных условий всем территориям для производства и предоставления общественных благ населению страны, компетенцией конкретной территории. Это прерогатива правительства и, следовательно, оно должно в той или иной форме контролировать использование средств, которые территории получают в виде помощи из внешних источников.
