Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Определение и методологические основы анализа межбюджетных отношений 13
1.1. Определение понятия «межбюджетные отношения» 13
1.2. Механизм функционирования системы межбюджетных отношений 19
1.3. Межбюджетные отношения и региональная политика 30
1.4. Федеративная специфика межбюджетных отношений 35
Глава 2. Теоретические аспекты исследования межбюджетных отношений 51
2.1. Функции государства в экономике в контексте теории общественного сектора 51
2.2. Преимущества и недостатки бюджетной децентрализации 78
2.3. Проблемы асимметрии регионального развития и бюджетной обеспеченности регионов 93
2.4. Преодоление асимметрии с помощью финансового выравнивания 101
2.5. Современные концепции бюджетного федерализма 119
Глава 3. Проблемы реформирования межбюджетных отношений в переходной экономике 130
3.1. Особенности межбюджетных отношений в переходной экономике 1992-2003 гг 130
3.2. История и этапы развития межбюджетиых отношений в России 155
3.3. Альтернативные подходы к реформе межбюджетных отношений в России 166
3.4. Укрепление местных бюджетных систем в переходной экономике 195
3.5. Новая модель межбюджетных отношений в России.. 203
Заключение 217
Библиография 222
- Определение понятия «межбюджетные отношения»
- Механизм функционирования системы межбюджетных отношений
- Функции государства в экономике в контексте теории общественного сектора
- Особенности межбюджетных отношений в переходной экономике 1992-2003 гг
Введение к работе
Актуальность настоящего исследования определяется тем, что с началом рыночных преобразований наибольшее внимание (как правительства, так и российских ученых-экономистов) уделялось проблемам финансовой стабилизации, создания финансовых рынков, конвертируемости валюты и т.п., то есть проблемам, касающимся преимущественно кредитно-денежной системы. При этом налогово-бюджетная сфера оказалась незаслуженно забытой. Межбюджетные отношения, являющиеся частью этой сферы, оказались, образно говоря, в ещё более плачевной ситуации. «Парад суверенитетов», перекинувшийся после распада СССР на собственно российские регионы, прежде всего, национальные образования, заключение договоров о разграничении полномочий с большинством субъектов Федерации, «индивидуальный подход» при выделении трансфертов и других видов помощи перевёл проблему реформирования межбюджетных отношений скорее в политическое русло, нежели в область экономических дискуссий.
К сожалению, целый ряд вопросов долгое время оставался без внимания (например, проблема разграничения расходных полномочий). Между тем, актуальность этой темы возрастала по экономическим и социально-политическим причинам: ведь вопрос нормального развития межбюджетных отношений между Центром и регионами был напрямую связан с сохранением целостности российского государства. Кроме того, без нормального развития межбюджетных отношений между регионами и местными органами власти не построить основ местного самоуправления - неотъемлемой части формирующегося гражданского общества в России.
Только к концу 1990-х гг. число собственно экономико-теоретических работ, посвященных межбюджетным отношениям в переходной экономике, заметно возрастает.
Тем не менее, упрощенная, на взгляд автора диссертации, привязка межбюджетных отношений к федеративному устройству государства приводит к тому, что проблемы данных отношений рассматриваются как проблемы
исключительно России, а не переходной экономики в целом. Из стран с переходной экономикой только в России принцип федеративного устройства государства закреплен в Конституции. Опыт построения федеративного государства в бывшей Югославии оказался неудачным. Тем не менее, практически все страны с переходной экономикой были подвержены процессам децентрализации, особенно отчетливо это проявилось в налогово-бюджетной сфере. Децентрализация означала не только перераспределение налоговых и расходных полномочий между различными уровнями правительства, но и повышение автономии субнациональных бюджетов1. Вот почему, по мнению автора диссертации, проблема реформирования межбюджетных отношений является общей проблемой переходной экономики, а не специфической проблемой России. При этом необходимо отметить, что масштаб децентрализации прямо зависит от степени «продвииутости» реформ. Так, страны, относящиеся по классификации МВФ к «продвинутым реформаторам»2, провели успешную налогово-бюджетную децентрализацию. У стран, относимых к «промежуточным» реформаторам , в межбюджетных отношениях сохранилось много структурных проблем, препятствующих эффективной децентрализации. У стран, относимых к отстающим в проведении реформ4, в межбюджетных отношениях сохранилось много черт, присущих советской системе5.
Целью диссертационного исследования является анализ проблем межбюджетных отношений в переходной экономике сквозь призму современной экономической теории, прежде всего, институциональной и
Среди факторов, способствующих децентрализации, безусловно присутствуют политические: желание присоединения к ЕС (Прибалтика и страны Центральной Европы), или этнические конфликты (Босния, Хорватия, Югославия). Dabla-Norris Е. The Challenge of Fiscal Decentralization in Transition Countries / E.Dabla-Norris, P.Wade // IMF Working Paper. -2002. - №02/103. - . Венгрия, Литва, Латвия, Польша, Словения, Словакия, Чехия, Хорватия, Эстония. Азербайджан, Армения, Болгария, Грузия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Румыния, Украина. 4 Белоруссия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан,
неоклассической, а также современной теории федерализма. Перед автором стояли следующие задачи:
раскрыть смысл современных теорий межбюджетных отношений;
исследовать возможность применения различных теоретических моделей межбюджетных отношений на практике, прежде всего, в странах с переходной экономикой;
расширить использование современного инструментария анализа переходной экономики при исследовании системы межбюджетных отношений;
сформулировать новую модель межбюджетных отношений для России.
Разработанность темы диссертационного исследования. На первый взгляд, разработанность проблематики межбюджетных отношений в российской и зарубежной экономической литературе достаточно высока. Примерно со второй половины 1990-х гг. число публикаций по данной тематике существенно выросло. Оценивая их содержание, можно остановится на следующих моментах.
Во-первых, подавляющее большинство этих работ, особенно российских, носит публицистический характер. Ряд из них, но мнению автора, обслуживает определенные материальные интересы, например, направленные на защиту «интересов регионов» или, наоборот, «недопустимость распада России на удельные княжества». Именно поэтому, на взгляд автора, пик публикаций пришелся на 1997-1999 гг.-апогей самостоятельности региональных лидеров.
Во-вторых, среди зарубежных источников относительно невысокий удельный вес имеют публикации, посвященные проблемам бюджетного федерализма (fiscal federalism), даже по сравнению с другими темами по экономике общественного сектора (economics of public sector) и общественным финансам (public finance). Те.м более, невелико число публикаций по
5 Dabla-Norris Е. The Challenge of Fiscal Decentralization in Transition Countries / E.Dabla-Norris, P. Wade II IMF Working Paper. - 2002. - №02/103.
6 применению переходными экономиками опыта бюджетного федерализма в развитых странах. Здесь следует заметить, что достаточно велик объём работ с анализом зарубежного практического опыта построения межбюджетных отношений.
В-третьих, к настоящему времени в большей степени проработаны практические механизмы выделения трансфертов, разграничения доходных источников между уровнями бюджетной системы (работы в рамках трехсторонней группы по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ, Института «Восток-Запад», Института экономических проблем переходного периода, Института народнохозяйственного прогнозирования РАН).
В-четвертых, в последние годы растет число именно теоретических публикаций. Заметно возросло число публикаций по исследуемой теме в журналах «Вопросы экономики», «Федерализм», «Финансы», «Российский экономический журнал», «Politekonom», «Проблемы теории и практики управления» и др., выходят фундаментальные теоретические работы (Е.Журавской, И. Трунина, В. Христенко и др.).
Классифицируя работы, посвященные проблемам межбюджетиых отношений и использованные автором, следует остановиться на следующих направлениях.
Классическую теорию межбюджетных отношений представляют работы Р. Гордона, Р. Масгрейва, В. Оатса, Ч. Тибу и др.
По проблемам распределения расходных полномочий автором использовались работы Е. Ахмада, Ч. Брауна, Ф. Дулитла, Дж. Конли, Р. Масгрейва, В. Оатса, М. Паули, Э. Рэйнджела, Ч. Тибу и др.
По проблемам распределения доходных источников использовались работы М. Алексеева, Р. Бэрда, А. Игудина, К. Лайкама, Т. Нешибы, Т. Ромера, Р. Филимона, Д. Эппла и др.
.
В области проблем финансового выравнивания автор опирался на работы Б. Лавровского, Л. Лыковой, В, Масакова, Л. Позднякова, В. Попова, О. Пчелинцева, С. Хурсевича, Д. Трейсмана, Д. Фрейкмана и др.
С точки зрения современной институциональной теории межбюджетные отношения исследовали Е. Журавская, С. Ревенко, А.Бретон, Б. Вайнгаст, Б. Зайдель, Дж. Монитола и др.
По проблемам теории переходной экономики в связи с исследованием экономики общественного сектора использовались работы В. Полтеровича, С. Синельникова - Мурылева, В. Христенко, Л. Якобсона, Э, Аткинсона, О. Бланшара, Д. Брюммерхоффа, Дж. Бьюкенена, Е. Дабла-Норриса, Гж. Колодко, Ж. Сапира, Дж. Стиглица, В.Танзи, А. Шлейфера, В. Шротена и др.
В диссертации также использовались работы авторов, исследующих международный опыт и предлагающих схемы бюджетного федерализма, наиболее соответствующие российским условиям: О. Богачевой, В. Гутиика, П. Кадочникова, А. Лаврова, О. Лугового и др.
По регионалистике и теории федерализма использовались работы следующих авторов: С. Артоболевского, Г. Былова, А. Гранберга, В. Лексика, В. Масакова, С. Митрохина, Л. Полищука, С. Трунова, А. Швецова, Д. Елазара, В. Острома, А. де Токвиля, А. Трейвиша и др.
Методологическая основа диссертационного исследования. В качестве методологической основы анализа межбюджетных отношений в переходной экономике, на взгляд автора диссертации, в большей степени подходит неоинституционалышя экономическая теория с такими её важнейшими понятиями, как «зависимость от траектории прошлого развития» (path dependence), «моральный риск» (moral hazard), «трансакционные издержки» (transactional costs), «погоня за рентой» (rent seeking). Теория общественного выбора, в рамкой которой развивается и новое направление — конституционная экономика, - явились методологической основой при рассмотрении многих проблем межбюджстпых отношений, связанных с распределением правомочий между субъектами органов власти на различных ее уровнях. Вместе с этим,
автор использовал и традиционную методологию экономической теории общественного сектора, опирающуюся в значительной степени на неоклассическую школу в экономической науке. Наконец, как уже было отмечено выше, автор использовал и подходы, основанные на современной теории федерализма.
Фактологическая основа диссертационного исследования. В качестве фактологической и статистической основы диссертации использовались материалы Национального бюро экономических исследований (NBER), Мирового Банка, МВФ, ЕБРР, ОЭСР, «Российский статистический ежегодник», данные Министерства финансов РФ, законы о бюджете РФ за соответствующие годы и другие нормативные акты, в том числе и материалы, размещенные на различных сайтах Интернет.
Новизна диссертационного исследования может быть отмечена в следующих пунктах:
1. Вводится новое определение категории «межбюджетные отношения»,
показывается разграничение этого понятия с понятием бюджетного
федерализма, вводится ряд новых определений по теории межбюджетных
отношений (налогово-бюджетная дееолюцая и др.). Впервые приводится
определение предельной нормы передачи средств в вышестоящий бюджет в
формальном виде.
Дается разграничение концепций переговорного и конкурентного федерализма; предложена концепция транспарентного переговорного федерализма, дан их критический анализ и возможность использования в переходной экономике.
При анализе межбюджетных отношений в переходной экономике используется не только традиционный подход, но и, как отмечалось выше, методологию неоинституциональной теории (институциональные ловушки, издержки трансформации и т.д.) применительно к межбюджетным отношениям.
Исследование межбюджетных отношений в переходной экономике ведется не только на базе методологии экономической теории, но с использованием и современных теорий федерализма. Таким образом, новизной отличается междисциплинарный подход, применяемый к исследованию избранной темы. Это, в частности, позволяет рассмотреть межбюджетные отношения через призму национальной солидарности, выявить федеративный аспект межбюджстных отношений, а также преодолеть противоречие между пониманием налогов в соответствии с налоговым правом и теорией общественного договора.
Новым в данном исследовании является введение в научный оборот экономической литературы, не переведенной ранее на русский язык и не используемой в российской печати.
6. Разработана новая модель «двух регионов», наглядно
демонстрирующая, что бюджетное выравнивание приводит к росту
общественного благосостояния (то есть благосостояния и в регионах-донорах).
7. В водятся четкие критерии для определения уровня власти, который
обеспечит производство общественных благ наиболее эффективным образом.
8. Вводятся два новых вида «институциональных ловушек»,
специфических для межбюджетных отношений в переходной экономике.
9. Разработана новая модель «Воздействие федеральных трансфертов па
внутрирегиональную асимметрию», с помощью которой показано, что в
переходной экономике трансферты федерального Центра региональным
бюджетам способны привести к увеличению внутрирегиональной асимметрии
бюджетной обеспеченности.
10. Предложен ряд практических рекомендаций для укрепления
финансовых основ местного самоуправления — нижнего уровня бюджетной
системы.
11. Разработана новая модель построения системы межбюджетных
отношений в России, направленная на реализацию федерализма, с помощью
которой возможно преодоление дилеммы справедливости бюджетного
)0
выравнивания и эффективности стимулов развития региональной налоговой базы.
Практическое значение диссертационного исследования. В данном диссертационном исследовании предлагается целый ряд практических рекомендаций по реформированию системы межбюджетных отношений в России. Отдельные положения диссертации вошли в план законодательной деятельности Государственной Думы ФС РФ, в «Предложения по федеральному бюджету и направлениям налогово-бюджетной политики фракции «ЯБЛОКО» Правительству РФ». На базе сделанных в диссертационной работе предложений готовится целый ряд законопроектов и поправок к федеральным законам.
Исследуемые автором теоретические проблемы и практические рекомендации возможно использовать в качестве материала по курсу экономической теории в таких темах, как «Роль государства в рыночной экономике», «Налогово-бюджетная система и налогово-бюджетная политика», «Теоретические проблемы перехода к рыночной экономике», спецкурсе «Экономика общественного сектора».
Апробация диссертационного исследования. Материалы
диссертационного исследования вошли в ряд брошюр, выпущенных автором диссертационного исследования самостоятельно или в соавторстве, среди них:
Ульянов А. О бедном районе замолвите слово / А.Ульянов // Российские вести.-2003.- 17-23 марта. -№10. -С.5.
Ульянов А. Перетягивание каната по вертикали / А.Ульянов // Российские вести. - 2002. - 22-28 октября. — № 36. - С.8.
Ульянов А. Разделяй и ... не работай? / А.Ульянов // Российские вести. -2002. - 18-24 декабря. -№44 (1659). - С.6.
Первоочередные задачи государственной политики России в начале XXI века/ С.С.Митрохин, А.С.Ульянов, Д.А.Алешин; Под ред. Г.А.Явлинского. - М.: ЭПИцентр, 2001 (9п.л.} в том числе авторский объем - 6 п.л,).
Предложения рабочей группы по законотворчеству фракции «ЯБЛОКО» в ГД ФС РФ / Д. Алешин, М. Евраев, В. Иванов, А. Пироженко, А.Сушкевич, А.Ульянов // Фракция «ЯБЛОКО». Законодательная деятельность, позиция, результаты голосования. — 2001. - Январь-апрель (6 п.л., в том числе авторский объем - 0,5 п.л.).
Программа Российской демократической партии «ЯБЛОКО» / ЭПИцентр. - М: ЭПИцентр, 2002 (10 п.л., в том числе авторский объем - 7 п.л.).
Альтернативный бюджет экономического роста. Предложения партии «Яблоко» по бюджетно-экономической политике па 2003-2005 год / Российская демократическая партия «ЯБЛОКО», Фракция в Государственной Думе ФС РФ. - М., сентябрь 2002. - alt-txt.html (20 п.л., в том числе авторский объем - 4 п.л.).
Ряд положений, вошедших в диссертационное исследование, были выработаны в рамках финансового консалтинга местных бюджетов по программе «Скорая экономическая помощь», в которой участвовал автор диссертации. Программа осуществлялась в городах Зеленокумск Ставропольского края и Артем Приморского края.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии. Исходя из вышеприведенных задач, основное содержание данной работы характеризуется следующим.
В первой главе дается определение и рассматриваются методологические основы анализа межбюджетных отношений. Дается определение категории «межбюджетные отношения», рассматривается механизм функционирования системы межбюджетных отношений. Рассматривается взаимосвязь межбюджетных отношений с понятием национальной солидарности и их федеративный аспект.
Во второй главе исследуются теоретические аспекты межбюджетных отношений. В соответствии с современной экономической теорией общественного сектора рассматриваются функции государства в экономике в
специфических условиях федерации. Анализируются преимущества и недостатки бюджетной децентрализации с точки зрения неоклассической и неоинституциональной теории. Исследуется проблема децентрализации, ведущая к асимметрии в развитии регионов. Рассматриваются возможности преодоления региональной асимметрии в рамках новых моделей «конкурентного федерализма» и «федерализма, сохраняющего рыночные отношения». Анализируется проблема финансового выравнивания регионального развития.
В третьей главе рассматривается возможность применения теоретических моделей межбюджетных отношений в практике переходной экономики. Анализируются история и основные этапы формирования системы межбюджетных отношений в России. Рассматривается проблема создания корпоративной модели федерализма в России и возможности перехода к модели «федерализма, сохраняющего рыночные отношения». Исследуются возможности применения зарубежного практического опыта бюджетного федерализма в переходной экономике, анализируется проблема распределения доходов от эксплуатации природных ресурсов между Центром и регионами, весьма актуальная для России. Автором предлагается система укрепления финансового потенциала муниципальных образований - третьего уровня бюджетной системы в России. В этой же главе автором предложена новая модель системы межбюджетных отношений для России.
В заключении автор обобщает своё исследование, и намечает пути перспективных направлений исследования межбюджетных отношений в переходной экономике.
Определение понятия «межбюджетные отношения»
В начале исследования необходимо дать определение категории «межбюджетные отношения». В российской научной литературе до настоящего времени не выработано единого определения межбюджетных отношений. Проблема усложняется тем, что довольно часто встречается и используется в качестве синонима понятие бюджетный федерализм, являющийся калькой с английского термина fiscal federalism.
Термин межбюджетные отношения прочно утвердился в законодательной практике. Так, Бюджетный кодекс РФ не содержит определения бюджетного федерализма, но дает следующее определение межбюджетных отношений. Это — «отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления»6.
По мнению ряда специалистов, данное определение нельзя назвать полным и точным. Например, в нем не отмечено, что межбюджетные отношения - это отношения между органами власти в ходе бюджетного процесса и по вопросам формирования и исполнения бюджета . Однако, на взгляд автора диссертации, для целей Бюджетного кодекса вышеприведенное определение является достаточным. Тем не менее, очевидно, что для целей научного исследования, безусловно, требуется более полное и точное определение.
Именно поэтому и после принятия Бюджетного кодекса продолжаются попытки сформулировать определение рассматриваемого понятия. Довольно часто встречается следующее определение: «межбюджетные отношения - это отношения между органами власти разных уровней по поводу разграничения на постоянной основе расходов и доходов, поступающих в бюджетную систему, распределения регулирующих налогов по временным нормативам, а также перераспределения средств между бюджетами разных уровней в различных формах»8. На взгляд автора диссертации, данное определение является достаточно полным с точки зрения финансов, но не экономической теории, так как основное внимание уделяет финансовым потокам между бюджетами разных уровней.
В другой работе понятие межбюджетных отношений раскрыто следующим образом: «межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между органами государственной власти РФ, органами власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления и исполнения бюджетов и бюджетного процесса»9. На взгляд автора диссертации, данное определение является более адекватным скорее юридическому, чем экономическому подходу.
Наконец, в последней по времени из рассматриваемых работ предложена следующая формулировка: «межбюджетные отношения — это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери расходов других бюджетов, передачи средств в виде дотаций, субвенций, субсидий, временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти».
На взгляд автора диссертации, определение О.Бежаева оказалось явно перегруженным. Так, оно требует в свою очередь уточнения других определений (например, субсидии, субвенции).
Попытаемся сформулировать новое определение межбюджетных отношений: межбюджетные отношения — это экономические отношения между национальными и субнационалъпыми органами власти по поводу разграничения государственных функций, доходных источников и производства общественных благ, перераспределения средств между бюджетами национального и субнационалышхуровней.
Данное определение, на взгляд автора диссертации, является более точным и подходящим для экономико-теоретического исследования.
В отечественной литературе понятия бюджетный федерализм и межбюджетные отношения часто использовались как синонимы. На взгляд автора диссертации, это было не совсем верно. По мере роста числа публикаций, обобщения и накопления знаний, перевода на русский язык зарубежных источников путаница была неизбежна. Понятие fiscal federalism подразумевает автономность бюджетов. Уже во вторую очередь рассматриваются отношения между самостоятельными бюджетами (собственно межбюджетные отношения). В российской литературе круг рассматриваемых проблем сужался до поиска неких «оптимальных» распределений налоговых полномочий для выполнения всеми уровнями бюджетной системы законодательно установленных функций, то есть функций, установленных одним из уровней бюджетной системы - федеральным. Самостоятельность бюджетов подразумевалась и фигурировала в числе принципов или приоритетов, но не была достигнута.
Таким образом, методологическая путаница является не просто досадным недоразумением, не просто сужением понятий, но и демонстрацией того, что «федеративный» аспект межбюджетных отношений оказался упущенным. Федерализм, не просто как принцип разграничения функций, а уникальный способ самоорганизации жизни общества, так и остался на бумаге (подробнее см. 1.4).
Исходя из определений бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, наиболее часто встречающихся в зарубежной и отечественной экономической литературе, автор предлагает следующим образом сформулировать взаимосвязь между ними: бюджетный федерализм — это сочетание автономности бюджетов и межбюджетпых отношений. Таким образом, если межбюджетные отношения могут существовать в любом государстве с более чем одним уровнем бюджетной системы, то бюджетный федерализм - только в федеративных.
Механизм функционирования системы межбюджетных отношений
В настоящем параграфе исследование механизма функционирования системы межбюджетных отношений начнем с рассмотрения принципов функционирования системы межбюджетных отношений. На взгляд автора диссертации, наиболее точно сформулировать принципы, в соответствии с которыми должна быть построена, система межбюджетных отношений, можно следующим образом: 1. Четкое разграничение государственных функций между уровнями бюджетной системы. 2. Разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы. 3. Соответствие возложенных функций доходным источникам каждого уровня бюджетной системы, 4. Равенство бюджетных прав субнациональных бюджетов. 5. Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности нижестоящих уровней бюджетной системы. 6. Равенство всех бюджетов нижестоящих уровней во взаимоотношениях с бюджетами вышестоящих уровней.
Согласно указанным выше принципам, только после распределения ответственности за расходные полномочия происходит закрепление доходных источников. Именно по такому, классическому с точки зрения экономической теории сценарию, происходило формирование системы бюджетного федерализма в США — у федерации, штатов и местных органов власти Конституцией были очерчены полномочия14, под которые каждый уровень бюджетной системы самостоятельно формировал доходную базу.
В российской Конституции так же к полномочиям региональной власти отнесены государственные задачи, которые явно не отнесены к компетенции Федерации . Однако в Конституции РФ не определено, каким образом распределяются полномочия между разными уровнями власти при решении общих задач. Таким образом, при обеспечении общественными благами остается широкая область для маневра в рамках полномочий каждого уровня. Другими словами, российская модель межбюджетных отношений формировалась прямо противоположным образом — под доходные источники определялись расходные полномочия. Например, если распределение налогов уже в основном сформировано, а в БК РФ предусматреио разделение налогов на собственные и регулирующие, введен принцип паритетного распределения доходов между Центром и регионами16 (доходы субъектов РФ должны составлять половину консолидированного бюджета), то распределение расходных полномочий до сих пор не осуществлено. Намечены лишь общие контуры в «Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.» 17
Также примечательно, что Конституцией РФ не предусматривается, для чего предназначены уплачиваемые налоги, при этом Конституция требует, чтобы каждый платил налоги18. Нельзя не согласиться с мнением, что «сначала государство (общество) должно определить, что и в каких размерах оно намеревается делать, а затем - кто и какой мере должен оплатить эту деятельность»19. Экономический смысл и функции налогообложения, важнейшей из которых является оплата производства общественных благ (подробнее о функциях см. главу 2), подменяется абсолютным правом государства взимать налоги.
Нормативная экономическая теория выделяет следующие принципы функционирования межбюджетных отношений:
1. Принцип субсидиарное, означающий закрепление расходов за как можно более низким уровнем правительства в целях наиболее адекватного и оптимального их предоставления.
2. Принцип централизации функций, учитывающий экономию на масштабах предоставления услуг и исключающий дублирование в предоставлении услуг общественного сектора разными уровнями власти и разными правительствами одного уровня.
3. Принцип связанности, согласно которому право принимать решения должно принадлежать группе, отвечающей за финансовую сторону вопроса.
Традиционно экономическая теория рассматривала исключительно два первых принципа, которые находятся во взаимозависимости. Именно в поиске баланса между этими принципами и находится оптимальная модель разделения расходных полномочий. Рассмотрим подробнее взаимодействие этих двух принципов.
Понятие субсидиарности восходит к средневековому городскому праву. Современное его понимание отражает практику постоянного процесса перераспределения полномочий между разными уровнями власти20. Это понимание нашло отражение и в российском законодательстве, согласно которому муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти21. Это положение проистекает из понимания того, что местные условия не только различны, но и изменяются с течением времени.
Принцип субсиди ар пости также означает, что ответственность за выполнение каких-либо государственных задач должна по мере возможности принадлежать какому-то одному уровню власти, чтобы разные уровни власти не выполняли одни и те же обязанности.
Третий принцип больше связан с теорией общественного выбора. Этот принцип будет нарушен, например, в случае, если парламент Федерации примет решение по социальному закону, который повлечет за собой финансовую нагрузку субъектов Федерации или муниципалитетов без передачи соответствующих финансовых ресурсов и полномочий.
Рассматривая первые два принципа, необходимо отметить, что экономическая теория не нашла убедительных и точных моделей распределения функций между уровнями государственного управления (кроме очевидных решений, например, отнесения обороны на национальный уровень22). Определить оптимальное распределение можно лишь используя третий принцип связанности, исходя из предшествующего исторического развития страны. Иначе говоря, используя такой принцип неоинституциональной теории, как зависимость от предшествующей траектории развития (path dependence ).
Функции государства в экономике в контексте теории общественного сектора
Нормативная экономическая теория описывает, какую роль должно играть государство в экономике, а также так называемые провалы рынка и провалы государства. Организация государства в форме федерации лучше адаптирована к децентрализованной системе, которой по сути своей является рыночная экономика. Образно выражаясь, централизация заставляет нас обращаться в министерство, децентрализация — к рынку. Далее автор диссертации предполагает рассмотреть, как федерализм способствует достижению эффективности экономической системы и благоприятствует развитию конкуренции.
Еще в середине XIX века выдающийся государственный деятель, историк и литератор А. де Токвиль предположил, что «федеративная система была создана, чтобы совместить воедино те преимущества, которыми обладают большие и малые государства»80. С точки зрения межбюджетных отношений гипотезу Токвиля можно рассмотреть как предположение о том, что наличие нескольких уровней бюджетной системы предоставляет возможность централизации процесса принятия решений в тех областях экономики, где необходимо наличие общенациональной политики, а также возможность принятия решений на региональном и местном уровне там, где это оказывается наиболее эффективным.
Ф. Хайек в 1945 г. предположил, что, поскольку местные власти имеют больше информации о местных условиях и предпочтениях, чем национальное правительство, то они примут лучшее решение81.
Дж. Бреннан и Дж, Быокенен подчеркивают, что децентрализация является серьезным ограничением для государства-Левиафана - мобильность экономических агентов между субнациональными органами власти в поисках «чистой фискальной выгоды» (net fiscal benefit), то есть большего объема общественных благ при меньшем уровне налогообложения, может являться частичным или даже абсолютным заменителем ограничений поведения государства-Левиафана, направленного на максимизацию налоговых поступлений83.
В 1997 г. крупнейший исследователь экономики общественного сектора Р. Масгрейв отметил, что децентрализованные государства «обходятся» меньшей долей государственных расходов в ВВП, чем централизованные, что свидетельствует о повышении эффективности государственных расходов при децентрализации84.
Р. Инман и Д. Рубинфельд, подводя итоги современных дебатов по бюджетному федерализму, выделяют три преимущества децентрализация: 1. Позволяет распределить ресурсы более эффективно, 2. Обеспечивает политическое участие как неотъемлемый элемент демократии, 3. Защищает базовые права и свободы человека .
С точки зрения нормативной экономической теории, федеральное государство является двух-(трех) уровневой системой предоставления общественных благ. Производство различных общественных благ имеет различные оптималыгые масштабы, то есть средние издержки производства общественных благ достигают минимума при различных объемах благ. Именно поэтому распределение производства различных общественных благ по разным уровням государственной власти приводит к росту эффективности и сокращению общих издержек. Таким образом, простейший довод в пользу разных уровней правительства - это эффективность. Именно экономия на масштабе приводит В. Оатса, известного исследователя государственного сектора, к несогласию с аргументами Дж. Бреннана, Дж. Быокенена и Р. Масгрейва о меньшем размере государственных расходов и налогов в ВВП при децентрализации, так как последняя ведет к меньшей экономии на масштабе. Также по мнению В. Оатса, больший контроль экономических агентов за местными властями ведет к тому, что они начинают возлагать на эти власти большее число функций и решение большего числа задач, чем это могло бы быть в более централизованных государствах, где экономические агенты обладают меньшим контролем за правительством. Исследовав данные по 57 странам, В. Оатс обнаружил сильную и статистически значимую отрицательную корреляцию между степенью децентрализации (доля доходов субиациональиых органов власти в доходах консолидированного бюджета) и долей налоговых доходов в ВВП. При исключении эффекта дохода («закон Вагнера») корреляция стала менее статистически значимой и близкой к нулю, однако всё равно отрицательной. Исследование, предпринятое В. Оатсом по США, выявило, что доля местных налогов и налогов штатов отрицательно коррелирует с долей штатов в общих расходах штатов и общин, общих доходах штатов и общин, а также числом общин (специальный коэффициент децентрализации, предложенный Дж. Бреннаном и Дж. Бьюкененом). Это должно подтверждать гипотезу о Левиафане, однако коэффициенты незначительны (от-0,06 до -0,25), и статистически незначимы. Однако удалось обнаружить значимые и сильные коэффициенты корреляции в следующем. Размер государственных расходов штатов и общин тем больше, чем выше уровень национального дохода в штате (подтверждается закон Вагнера), чем ниже доля городского населения (урбанизация позволяет экономить на предоставлении общественных благ), и чем больше объем грантов (что подтверждает «эффект липучки») 6.
Противоположная точка зрения заключается в том, что налогово-бюджетная децентрализация ведет к увеличению расходов в регионах, представляет собой вывод из гипотезы Уоллиса (децентрализация увеличивает долю субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете87).
Вместе с весомым аргументом в пользу производства различных общественных благ на разных уровнях власти, появляется аргумент против политического контроля над производством этих благ на разных уровнях (подробнее см. 1.4). На взгляд автора, важной проблемой современной теории общественного сектора является отсутствие принципа, аналогичного принципу суверенитета потребителя в экономической науке в целом. Последняя рассматривает экономику децентрализованной a priori, вводя «ограничения» в виде государственного вмешательства в случае провалов рынка или в виде обоснования возникновения фирмы в неоинституционалыюй теории.
Особенности межбюджетных отношений в переходной экономике 1992-2003 гг
На первый взгляд, модель межбюжетных. отношений, наиболее напоминающая российскую, сложилась в ФРГ. Как и в России, в ФРГ существуют федеральные, региональные (земельные) и местные налоги, причем федеральные являются регулирующими, то есть расщепляющимися в федеральный бюджет и бюджеты земель . Помимо системы вертикального выравнивания существует весьма интересная модель горизонтального выравнивания, базой для которого служит НДС .
Главная идея Финансовой Конституции (самого крупного раздела Основного закона (Конституции) ФРГ) - четкое разграничение финансовых компетенций между федеральным Центром и землями. Финансовая конституция исходит из задачи обеспечения единого жизненного стандарта на всей территории страны. При этом решается четыре задачи: 1) Распределение расходов; 2) Распределение законодательных полномочий в области налогообложения; 3) Распределение налоговых поступлений; 4) Организация управления в финансовой сфере .
Присоединение к ФРГ пяти новых земель потребовало гораздо более масштабного перераспределения, для чего был создан специальный внебюджетный фонд «Немецкого единства» .
Однако, на взгляд автора диссертации, существуют ряд серьёзных ограничений на использование немецкого опыта. Во-первых, в отличие от германских земель, российские регионы существенно различаются по природно-климатическим условиям, национальному составу, экономическому потенциалу186, да и вообще по самим задачам бюджетного выравнивания. Так, нецелесообразно и невозможно осуществление финансового выравнивания в столь значительных, как в ФРГ, масштабах. В ФРГ, где превышения душевого налогового потенциала над среднегерманским уровнем в 1%, 1-10% и свыше 10% влечет перераспределение соответственно в 15%, 66% и 80% превышения, а всем землям гарантировался бюджетный душевой доход на уровне 99,5% от среднегерманского . Но даже после присоединения территории бывшей ГДР удается обеспечить среднюю бюджетную обеспеченность в интервале от 95 до 105% среднего уровня.
Совершенно иная ситуация в России. Объемы ВВП и бюджетных доходов на душу населения по регионам различаются в 20 раз. Не на «проценты», а в «разы» различаются субъекты Федерации по развитию транспортной и социальной инфраструктуры. Это - показатели, усредненные по территориям отдельных субъектов Федерации, а на уровне муниципальных образований различия еще больше . Поэтому никаких бюджетных средств не хватит для нивелирования таких существенных различий.
Простой пример: до перераспределения первое место по среднедушевым бюджетным доходам в ФРГ занимает Гамбург. В результате перераспределения он не просто отдаёт определённую часть своих доходов, но и перемещается по вышеупомянутому показателю на восьмое (!) место .
Поэтому с точки зрения исследования переходной экономики больший интерес, на взгляд автора диссертации, вызывает сравнение российского и китайского опыта. Две крупнейшие переходные экономики добились прямо противоположных результатов в своем развитии. Конечно, на взгляд автора диссертации, сравнивать современные Россию и Китай не совсем корректно вследствие различий в стартовых позициях. Кроме того, Россия давно прошла период индустриализации, и современный Китай логичнее сравнивать с периодом НЭПа в СССР, когда наша стран также демонстрировала двузначные темпы роста ВВП. Тем не менее, нобелевский лауреат 2001 г. по экономике Дж. Стиглиц полагает, что Китай, скорее, столкнулся с большими, а не меньшими, чем Россия, трудностями, поскольку ему приходилось решать одновременно вопросы и перехода к рынку, и экономического развития.
Но в области межбюджетных отношений можно противопоставить децентрализацию в КНР с разрушением базовых институтов в России. Это означает, что изучение китайского опыта реформирования межбюджетных отношений будет весьма полезно.
В Китае существует 5 уровней власти, каждый из которых получил бюджетную самостоятельность в начале 1980-х гг.1 Многие провинции Китая заключили с центральными органами власти индивидуальные соглашения об одноканальной бюджетной системе, предполагающей перечисление фиксированной квоты их бюджетных доходов в центральный бюджет . Кроме того, значительную часть доходов местных органов власти в Китае составляют внебюджетные фонды.
Ряд зарубежных исследователей приходят к выводу, что замечательная способность китайских реформ генерировать ресурсы для многих местных органов власти «имела значительные последствия - это позволило им не только обеспечить благосостояние его жителей, часто гораздо большее, чем в близлежащих районах, противящихся рыночным реформам, но это помогло изменить мнение тех, кто скептически относился к реформам»193.
