Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственная собственность и государственный сектор как инструменты регулирования рыночной экономики 17
1.1. Экономическое содержание государственной собственности ... 17
1.2. Объективные границы и роль государственной собственности в экономическом развитии 30
1.3. Государственный сектор как фактор устойчивого и безопасного развития 44
Глава II. Государственное предпринимательство в России его формы и эффективность 54
2.1. Государственный сектор как форма государственного регулирования экономики России 54
2.2. Типы государственных предприятий 72
2.3. Управление государственным сектором и оценка его эффективности 88
2.4. Объективная необходимость и основные направления реформы управления государственной собственностью 106
Глава III. Совершенствование управления государственной собственностью 117
3.1. Пути повышения эффективности управления государственными предприятиями 117
3.2. Концессии как форма использования государственной собственности частным бизнесом 136
3.3. Совершенствование управлений долей государственной собственности в акционерных компаниях 158
Глава IV. Особенности управления государственной собственностью в сфере естественных монополий 175
4.1. Роль естественных и государственных монополий в экономическом развитии 176
4.2. Методы регулирования деятельности естественных монополий 184
4.3. Особенности регулирования естественных монополий в России 200
Глава V Совершенствование оплаты и стимулирования труда на государственных предприятиях 225
5.1. Особенности регулирования оплаты труда на государственных предприятиях 226
5.2. Основные направления совершенствования организации и оплаты труда на государственных предприятиях 254
Заключение 276
Список литературы 286
- Экономическое содержание государственной собственности
- Государственный сектор как форма государственного регулирования экономики России
- Пути повышения эффективности управления государственными предприятиями
- Роль естественных и государственных монополий в экономическом развитии
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственная собственность -объективно необходимый элемент структуры современного общества. Её место тесно связано с ролью государства в экономике, наличием потребностей, удовлетворение которых не может обеспечить частное предпринимательство. Государственная собственность и государственный сектор служат фактором экономического роста, залогом стабильности и устойчивого развития, гарантом сохранения национального богатства. Вот почему в большинстве стран государственный сектор широко представлен.
В России в 90-е гг. произошла существенная трансформация государственной собственности. Сложились и стали реальностью различные формы собственности, которые пришли на смену тотальному огосударствлению. Сегодня государственный сектор существует наряду с частным предпринимательством, что является, безусловно, важным шагом вперед.
Однако в России до сих пор не выработана официальная политика по отношению к государственному сектору, его границам, сферам приложения. В этих условиях идет процесс разрушения государственной собственности. И даже там, где еще сохраняется государственная собственность, государство фактически самоустранилось от функций собственника. Речь, прежде всего, идет об управлении долей государственной собственности в акционерных обществах, где государство является держателем контрольного пакета акций, а также регулирования деятельности отраслей, составляющих естественную монополию государства. Не выработаны и, соответственно, не получили на практике широкого распространения методы стимулирования деятельности государственных предприятий. Эффективность использования ресурсов, находящихся в собственности государственных предприятий, также остается низкой.
Такое положение во многом обусловлено все еще широко распространенным представлением о неэффективности государственной собственности в том её виде, каком она существовала во времена СССР. И хотя за последние десять лет в России произошли существенные изменения как в масштабе, так и в структуре государственной собственности, все еще сильными остаются представления о неэффективности государственной собственности как таковой по сравнению с частной собственностью. Все это негативным образом сказывается на развитии государственного сектора экономики.
Современная ситуация осложняется еще двумя важными обстоятельствами: отсутствием в отечественной экономической науке сколько-нибудь комплексной разработанной теории вопроса управления государственной собственностью, а также явным недостатком опыта реального использования органами государственной власти возможностей воздействия на экономические процессы через осознанное распоряжение той частью национального богатства, которая находится в государственной собственности.
Сегодня отчетливо ощущается необходимость серьезной корректировки стратегии и тактики реформы в направлении усиления роли государства в экономике, недопустимость продолжения курса на отказ государства от управления своей собственностью. Стало ясно, что такое усиление должно, прежде всего, проявиться в обеспечении функции государства как эффективного собственника и управляющего своей собственностью в той её части, которая полностью или частично закреплена за государством.
В целях решения этой задачи в настоящее время в России разработан ряд вариантов концепции управления государственной собственностью применительно к условиям современной трансформации экономики России. В них отражены многие аспекты управления государственной собственностью. Однако наиболее слабым местом данных вариантов концепции является недостаточное научное обеспечение предлагаемых направлений совершенствования управления государственной собственностью.
В этих условиях особо важное значение приобретает как теоретическое обоснование необходимости, границ и форм воздействия государства на экономическое развитие посредством формирования государственного сектора в экономике, так и поиск наиболее эффективных механизмов управления государственной собственностью применительно к специфическим российским условиям.
Степень разработанности проблемы. Вопросы формирования и экономической реализации государственной собственности рассматриваются экономической наукой на протяжении длительного времени. Сущность собственности как экономического явления пытались раскрыть в своих работах еще такие учетные как А. Смит, Д. Рикардо, П. Прудон, Дж. Милль, К. Маркс.
В советской экономической литературе вопросам собственности, в том числе и вопросам государственной собственности, уделялось много внимания. Активно обсуждались вопросы разграничения экономического и юридического содержания собственности, соотношение собственности и системы экономических отношений, уровни развертывания и формы реализации собственности в экономической системе. Все эти вопросы рассматривались в работах А. Еремина, Я. Кронрода, Н. Колесова, М. Колганова, В. Куликова, К. Хубиева, В. Черковца и других.
Непосредственно вопросы управления государственной собственностью рассматривались в работах Л. Абалкина, И. Афанасенко, Ю. Винслава, Г. Гутмана, А. Довгаева, В. Кошкина, Б. Мильнера, Д. Львова, Ю. Осипова, В Рутгайзера, А. Радыгина, Ф. Рыбакова, А. Синягова, Е. Торкановского, В. Шупыро, Ю. Швыркова и других.
В 90-е гг. вопросы приватизации, функционирования и управления государственной собственностью в период экономических реформ рассматривались в работах С. Глазьева, В. Клейнера, А. Лившица, О. Лукашенко, Д. Москвина, Ф. Шамхалова и других.
Значительный научный интерес представляют исследования зарубежных ученых по проблемам институциональных основ функционирования собственности и её эффективности в рыночной экономике. Эти вопросы нашли отражение в трудах А. Алчиана, Р. Коуза, Д. Норта, А. Оноре, Дж. Стиглица, Э. Саваса, Р. Соло, Э. Хансена.
Зарубежные исследователи, как правило, не выделяли категорию «государственная собственность» в отдельную аналитическую плоскость и преимущественно вели речь о функциях государства в современной экономике, необходимости государственного вмешательства в экономику, границах и формах такого вмешательства.
Отечественные ученые, реализуя диалектический метод исследования, достигли более весомых результатов в изучении государственной собственности. Они не только проанализировали государственную собственность с функциональной, но и с историко-функциональной и структурной точки зрения, теоретически обосновали необходимость разгосударствления российской экономики, выработали, практические рекомендации по реализации курса приватизации государственной собственности в России в 90-е гг. Эти вопросы получили отражение в работах Е. Балацкого, В. Иноземцева, Р. Капелюшникова, В. Кулькова, А. Никифорова А. Радыгина, В. Тамбовцева, В. Холодкова, К. Хубиева, Е. Шаститко, Л. Якобсона и других.
Вместе с тем, не все теоретические и практические вопросы государственной собственности исследованы глубоко и всесторонне. В частности, не создан адекватный требованиям современной российской экономики теоретико-методологический базис исследования процессов формирования и экономической реализации государственной собственности. По-прежнему недостаточно четко выделены структурные уровни государственной собственности и ее границы, не в полной мере определены пути повышения её социально-экономической реализации. Недостаточно исследован созидательный потенциал государственной собственности.
Актуальность темы, её недостаточная научная разработанность в современной экономической науке обусловили выбор темы диссертации, предопределили объект, предмет, цель и задачи данного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является определение места и роли государственной собственности в системе факторов экономического развития, разработка концепции управления государственной собственностью в условиях трансформирующейся экономики, социально-структурных реформ и выявление на этой основе наиболее эффективных механизмов управления государственной собственностью применительно к специфическим российским условиям.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- уточнить сущность и содержание государственной собственности в современной смешанной экономике, её место в системе экономических категорий;
- выявить место, роль и функции государственной собственности в рыночной экономике;
- уточнить соотношение понятий «государственная собственность» и «государственный сектор экономии»;
- определить основные критерии эффективности государственной собственности;
выявить особенности формирования и воспроизводства государственной собственности в российской экономике;
- исследовать современный механизм экономической реализации государственной собственности;
- определить типы государственных предприятий, адекватные современному состоянию российской экономики;
- выявить объективную необходимость и определить направления совершенствования управления государственной собственностью в России;
- сформулировать основные принципы концепции управления государственной собственностью применительно к условиях трансформирующейся экономики и социально-структурных реформ;
- определить особенности естественных монополий в России и обосновать необходимость их государственного регулирования;
- выработать предложения по совершенствованию управления долей государственной собственности в акционерных обществах;
- рассмотреть целесообразность использования государственной собственности частным бизнесом посредством концессий;
- определить основные направления совершенствования организации и оплаты труда на государственных предприятиях.
Объектом исследования является система государственной собственности в современной экономике.
Предметом исследования являются социально-экономические отношения, возникающие в процессе функционирования и экономической реализации государственной собственности.
Теоретико-методологической основой исследования явились научные труды классиков экономической теории, а также работы отечественных и зарубежных ученых по вопросам развития рыночных отношений и места государственной собственности в современной экономической системе. Авторская исследовательская программа базировалась, прежде всего, на достижениях отечественной политической экономии и зарубежной институциональной экономической теории. При выявлении и обосновании современных особенностей формирования и экономической реализации государственной собственности был использован диалектический метод, применен системный подход при анализе внутренних механизмов воспроизводства государственной собственности. Исследование структурных уровней государственной собственности, а также поиск путей повышения социально-экономической эффективности её реализации объективно потребовали использования таких методов как научная абстракция, единство исторического и логического, восхождение от абстрактного к конкретному.
Информационную базу исследования составили документы и материалы органов государственной власти и управления, законодательные и нормативные акты РФ, субъектов РФ, программные документы и постановления Правительства РФ. В ходе исследования автором были использованы официальные статистические данные по Российской Федерации, данные Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства РФ, данные Госкомстата, Бюро экономического анализа РФ, нормативная и справочная литература по исследуемой проблеме, материалы периодической печати, отчеты и доклады конференций, экспертные оценки.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании вопросов государственной собственности, теоретическом обосновании основных направлений повышения эффективности управления государственной собственностью в России.
К наиболее важным положениям, содержащим новизну, можно отнести следующие:
1. Уточнено экономическое содержание государственной собственности и определено соотношение понятий «государственная собственность» и «государственный сектор экономики». Выявлено, что государственный сектор представляет собой более узкое понятие и включает только ту часть экономических отношений, где государство непосредственно участвует в производстве, распределении и обмене создаваемых материальных благ и услуг.
2. Раскрыты особенности формирования и роль государственного сектора в экономическом развитии России. Определено, что формирование государственного сектора в России путем ограничения экономических функций государства и превращения государственного сектора из доминирующего в подчиненный уклад, предопределили современную структуру, а также перспективы развития и границы государственного сектора в России. На этом основании сделан вывод о неправомерности сокращения в настоящее время объемов государственного сектора, вследствие необходимости сохранения государственного контроля в таких сферах как электроэнергетика, газовое хозяйство, железнодорожные перевозки, поддержания приемлемого уровня цен на услуги, оказываемые населению, а также необходимости увеличения неналоговых доходов бюджетов.
3. Выявлены отличия поведения государственных предприятий от частных и на этом основании определены особенности оценки эффективности государственных предприятий. Показано, что в отличие от частных предприятий, государственные предприятия не всегда рассматривают прибыль как основной мотив деятельности, для них рыночная цена ресурса не является инструментом оптимального распределения ресурсов, они менее мобильны и свободны в своих действиях. Поэтому оценка эффективности деятельности государственных предприятий должна включать два уровня: микроэкономические показатели хозяйственной деятельности и степень удовлетворения потребностей в общественных благах. Доказано, что основным критерием оценки эффективности функционирования государственных предприятий в рыночных условиях является её социально-экономическая направленность.
4. Обоснованы пути повышения эффективности управления государственными предприятиями, включающие: составление единого реестра государственных предприятий; более четкое определение границ государственного сектора через внесение изменений в бюджетную классификацию РФ; уточнение обязанностей исполнительного органа власти по управлению государственным имуществом унитарного предприятия; определение условий найма и аттестации руководителей госпредприятий, а также уточнение требований, предъявляемым к ним; расширение возможностей для привлечения трудового коллектива к управлению государственными предприятиями. Определено, что само по себе сокращение государственных предприятий и преобразование государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в казенные предприятия не способно повысить эффективность управления государственными предприятиями.
5. Раскрыты преимущества акционерных обществ с долей государственной собственности как наиболее предпочтительной формы государственных предприятий, позволяющих государству: быть полноценным субъектом рыночных отношений и сформировать эффективный механизм воспроизводства и использования государственной собственности; иметь дополнительный источник доходов от продажи акций, принадлежащих государству, сохраняя при этом контроль над предприятием; увеличивать капитал за счет новых эмиссий; расширять возможности слияния и концентрации капитала.
6. Раскрыты направления совершенствования управления государственными долями в акционерных компаниях через формирование института государственных представителей и расширение практики доверительного управления. Определено, что формирование эффективного института государственных представителей должно опираться на более четкое определение круга обязанностей государственных представителей; определение степени их самостоятельности при принятии тех или иных решений; совершенствование системы стимулов и экономической ответственности за ущерб, причиненный государственной собственности непрофессиональными действиями; развитие системы повышения квалификации и системы отбора.
7. Определена роль концессий как особого вида партнерских отношений государства и бизнеса и как формы повышения эффективности управления государственной собственностью. Определено, что использование концессий означает изменение подходов к формам участия государства в экономике и позволяет государству: привлечь частный сектор к выполнению некоторых своих функций и снизить давление на государственный бюджет; обеспечить внедрение элементов конкуренции в ранее монопольные отрасли государственной экономики и тем самым повысить их качественные стандарты; преодолеть неэффективность объектов инфраструктуры; привлечь высококвалифицированных специалистов к управлению предприятиями.
8. Раскрыты условия развития концессионных отношений в России, предполагающие: определение категорий государственных имуществ, которые могут быть предоставлены в пользование частным лицам; формулировка общих принципов пользования и характера пользовательских прав; определение участников концессионных отношений, в особенности со стороны собственника имущества; разработку порядка предоставления концессионных прав; определение основных условий концессионного договора.
9. Определены наиболее приемлемые для России формы концессионных соглашений, а также сфера их применения. Доказано, что в России наибольшее распространение должны получить инфраструктурные концессии, позволяющие привлечь частный капитал в отрасли экономики и социальные институты, играющие роль вспомогательных предприятий, обслуживающих сферу материального производства. Определено, что в России концессии принесут наибольший эффект в сфере распределения (передачи) электроэнергии; эксплуатации трубопроводов, компрессорных и распределительных станций в газовой отрасли; использования путейской инфраструктуры на железнодорожном транспорте; при эксплуатации объектов ЖКХ.
10. Выявлены особенности естественных монополий в России: преобладание государственной (смешанной) собственности на естественно монопольные виды деятельности; жесткость вертикально интегрированной структуры рынка, в которую встроены естественные монополии; недостаток правовой базы функционирования и государственного регулирования естественных монополий; нечеткость прав собственность; информационная асимметрия; высокая капиталоемкость естественных монополий вследствие привлечения крупномасштабных инвестиций не только для модернизации производственных мощностей в условиях научно-технического развития, но и для ликвидации значительного износа основных производственных фондов.
11. Раскрыты основные методы государственного регулирования деятельности естественных монополий в России. Показано, что регулирование естественных монополий через норму прибыли имеет в России свои ограничения, которые связаны с неотработанностью методов определения издержек естественных монополий, недостатками оценки имущества и определения «разумной» нормы прибыли. Наиболее приемлемым способом регулирования деятельности естественных монополий в России является метод предельных коэффициентов изменения цен, когда индексирование цен и тарифов на продукцию естественных монополий индексируется в соответствии с ростом общего уровня цен в экономике.
12. Определена зависимость эффективности функционирования государственной собственности от системы организации и стимулирования труда на государственных предприятиях. Выявлено, что существующие методы государственного регулирования оплаты труда на государственных предприятиях посредством установления минимальной заработной платы и использования единой тарифной системы (ETC) нуждаются в коренном реформировании и должны включать установление тарифной ставки первого разряда на уровне прожиточного минимума; использование ETC в ранге рамочной тарифной сетки с возможностью ее дифференциации по регионам; введение более существенной дифференциации тарифных коэффициентов.
13. Определены возможности использования коллективных договоров и соглашений для улучшения стимулирования труда на государственных предприятиях. Показано, что при заключении коллективных договоров и соглашений должны быть четко разделены функции государства как работодателя и его функции как объективного посредника в социальном партнерстве. Посредством коллективных договоров и соглашений должны быть урегулированы вопросы стимулирования труда руководителей; конкретные условия предоставления дополнительных социальных услуг -негосударственные дополнительные пенсии, система медицинского страхования, система компенсаций стоимости отдыха и санаторного лечения, система дотаций на питание, жилищную политику, транспортные и образовательные субсидии.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы для обобщения богатого эмпирического материала, накопленного современной мировой практикой экономического развития и дальнейшей разработки методологической базы по вопросам собственности и государственной собственности, совершенствования управления государственными предприятиями.
Практическое значение работы состоит в том, что теоретические и практические рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы при решении научно-методологических и прикладных задач реформирования государственной собственности в современной экономике, выработке форм и методов повышения эффективности управления государственной собственностью, для определения форм использования государственной собственности частным бизнесом. Выводы, сделанные в работе, могут быть также использованы при определении направлений совершенствования системы регулирования естественных монополий в России, реформирования организации оплаты и стимулирования труда на государственных предприятиях.
Результаты диссертационного исследования могут применяться в w учебной деятельности при изучении таких дисциплин как «Экономическая теория», «Институциональная экономика», «Государственное регулирование рыночной экономики», в процессе обучения в вузах и при повышении квалификации государственных служащих.
Апробация работы. Теоретические положения, выводы и практические рекомендации диссертации докладывались и обсуждались на международных, всероссийских научных и научно-практических конференциях, круглых столах, проходивших в период 1995-2004 гг. в Совете Федерации ФС РФ, в МГУ им. М.В.Ломоносова, МГТУ им. Н.Э. Баумана, Финансовой академии при Правительстве РФ, в Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Экономическое содержание государственной собственности
Определить сущность государственной собственности и, соответственно, её роль в экономическом развитии невозможно без уточнения сущности категории «собственность» как таковой. Хотя экономическая теория традиционно считала собственность одной из центральных категорий и уделяла ей особое внимание, однако в современных условиях необходимы дополнительные исследования этой важной экономической категории, обусловленные коренными изменениями в экономике большинства стран.
Собственность как экономическая категория рассматривается главным образом в рамках марксистского направления1, в меньшей степени в рамках институционального направления и почти не рассматривается в экономических теориях классического и неоклассического направления. Поэтому вполне естественно, что основные исследования в этой области осуществлялись советскими экономистами, среди которых Абалкин Л.И., Еремин A.M., Куликов В.В. Колесов Н.Д., Черковец В.Н., Шкредов В.П., Хубиев К.А. и др.
Не останавливаясь на той дискуссии, которая не прекращалась на страницах экономических изданий вплоть до середины 80-х гг., хочется отметить, что сегодня особо важное значение приобретает более четкое отделение экономического от юридического содержания собственности.3 Именно выделение этих двух моментов в сущностной характеристике собственности позволит более четко определить роль и формы государственной собственности в современной экономике.
Собственность является основой любой социально-экономической системы, любого экономического строя. Это многогранная, системная экономическая категория. Отношения собственности определяют социальную среду хозяйственной деятельности, которая, в конечном счете, находит свое отражение в результатах хозяйствования, в их распределении. Отношения собственности, определяя условия производства и труда, создают условия, побуждающие к результативному труду. Собственность оказывает существенное влияние на социальную структуру общества, деля общество на собственников и не собственников.
Таким образом, собственность есть сущностное проявление общественного строя в экономической сфере, генеральное распределение ролей в обществе. Собственность - это не просто вещные отношения, это принципиальное устройство обществом хозяйственной практики в целом, то есть системы присвоения экономически значимых благ. Экономическое содержание собственности раскрывается через всю систему производственных отношений. Но это не означает, что собственность растворяется во всей системе экономических отношений каждого данного общества. Собственность - это реальное производственное отношение, имеющее сложную структуру.
Сложность структуры отношений собственности определяется тем, что само общественное производство имеет две стороны. С одной стороны, оно представляет собой целесообразную деятельность человека, направленную на преобразование элементов природы. С другой стороны, в процессе производства возникают определенные отношения. Поэтому целесообразное использование экономически значимых благ (присвоение) происходит в обществе как общественно организованный процесс, и оно охватывает два круга отношений. Один - отношения субъектов к объектам. Другой -отношения между субъектами. Субъектно-объектные отношения - это имущественные (вещные) отношения. Субъектно-субъектные же отношения — это властно-хозяйственные отношения.
В юридических документах собственность обычно фигурирует не иначе как имущественные отношения (наряду с другими вещными отношениями). Власть в хозяйстве же редко обозначается как собственность. Однако, на наш взгляд, отношения собственности в полном объеме представляют собой целостность, в которой можно выделить в качестве структурных составляющих имущественные и властно-хозяйственные отношения.
Ряд статей Конституции РФ, Гражданский кодекс РФ устанавливают правовые основы и нормы собственности как имущественных отношений. Особенность имущественных отношений собственности - их субъектно-объектная структура. Рїмущественньїе отношения в связи с этим всегда обозначаются формулой . «собственность на...», с добавлением разновидности объекта, являющегося собственным имуществом. Например, собственность на землю, собственность на недвижимость, собственность на средства производства и т.п. Такое понимание собственности называют еще правовым, которое своими корнями уходит в древне-римское право, в рамках которого впервые были четко обозначены основные черты и особенности данного правового института.
В республиканском Риме для обозначения права собственности пользовались термином dominium. Дословно он означал в экономическом плане «собственность», а в правовом - «общее правовое господство лица над материальной вещью». Термин dominium обычно дополнялся словами ex iure Quiritium, т.е. по праву квиритов, римских граждан. Этими дополнениями подчеркивался тот факт, что право собственности (главным образом на землю) первоначально принадлежало всему римскому народу, а затем в виде права частной собственности - отдельным римским гражданам. В римском праве устанавливались и закреплялись также основные характеристики права собственности, которые используются и в настоящее время (прямое, полное, исключительное, абсолютное и единое право).
Государственный сектор как форма государственного регулирования экономики России
В России формирование государственного сектора экономики имеет свою специфику. Если в других странах государственный сектор экономики формировался эволюционным путем, посредством расширения экономических функций государства по мере накапливания противоречий рыночного механизма хозяйствования и поиска методов ограничения действия стихийных рыночных сил, то в России складывалась иная ситуация.
Государственный сектор экономики в России сформировался не путем наделения государства определенными экономическими функциями, а путем разгосударствления и приватизации тотально огосударствленной экономической системы, т.е. путем ограничения экономических функций государства и превращения государственного сектора экономики из доминирующего в подчиненный уклад. Это обстоятельство нельзя не учитывать при определении наиболее эффективных способов управления государственной собственностью.
Следует иметь в виду, что государственный сектор экономики всегда играл существенную роль в экономическом развитии России. По данным на 1905 год, 60% всех имевшихся в стране лесов составляли государственный лесной фонд. Крупнейшим государственным предприятием России являлись железные дороги. К концу 90-х гг. более 63% общей протяженности железных дорог находилось в ведении государства. В собственности государства находились также горнорудные и горно-металлургические «казенные» заводы, вся военная промышленность, почтовые и телеграфные предприятия, винная монополия и государственный банк как центральное кредитное и эмиссионное учреждение.
Казенные заводы в России возникли еще в XVII веке, а наибольшее распространение получили с начала XVIII века. Они находились в ведении военного, морского, горного, удельного и других ведомств и служили для удовлетворения государственных, в первую очередь, военных потребностей. В 70-е гг. XIX столетия был поставлен вопрос о ликвидации казенных заводов в связи с их убыточностью. Некоторые из них были переданы частным лицам. В начале XX века в военном ведомстве продолжали состоять такие казенные заводы, как тульский Ижевский и Сестрорецкий оружейные, Охтенский пороховой, Петербургский патронный, а также арсеналы. В морском ведомстве находились Обуховский и Ижорский заводы, судостроительные верфи. Горному ведомству принадлежали Пермский, Златоустовский, Боткинский и другие заводы. В период первой мировой войны основные поставки для обеспечения вооруженных сил осуществляли именно эти предприятия.
После октябрьской революции 1917 года в сжатые исторические сроки была проведена крупномасштабная национализация. В результате, к концу первой пятилетки на долю государственного сектора экономики приходилось уже 90% всего объема промышленного производства страны. В сельском хозяйстве к государственному сектору относились лишь совхозы, доля которых в производстве сельскохозяйственной продукции составляла 12%.
В течение 50-80-х гг. государственная собственность безраздельно доминировала в народном хозяйстве СССР, непрерывно наращивала свою мощь и усиливала свое монопольное влияние на все сферы общественной жизни, прежде всего на экономику. Объектами государственной собственности были подавляющая часть естественных и вещественных производительных сил страны: вся земля и природные ресурсы, почти все основные фонды промышленности и строительства, весь транспорт и связь, более трети сельскохозяйственного производства, огромная часть жилищно-коммунального хозяйства.
Государственные предприятия составляли государственный сектор материального производства, в котором производилось до 80-90% совокупного общественного продукта. Другую часть государственного сектора составляли важнейшие отрасли социальной сферы (сферы услуг) -здравоохранение, образование, культура. Почти вся их материально-техническая база являлась собственностью государства.
В таком виде государственный сектор экономики просуществовал до начала 90-х гг. XX столетия. Экономические преобразования в России конца 80-х - начала 90-х гг. проходили под лозунгом плюрализма различных форм собственности. Именно развитие такого многообразия ученые рассматривали в качестве гарантии становления подлинно демократического общества.
Возможность развития различных форм собственности была законодательно закреплена Законами СССР «Об индивидуальной трудовой деятельности» (1987 г.), «О кооперации в СССР» (1988 г.), «Основами законодательства об аренде» (1989 г.), Законом СССР «О собственности в СССР» (1990 г.), Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» (1990 г.), Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (декабрь 1990 г.). В конечном счете, все указанные законы получили свое отражение в новой Конституции РФ и Гражданском кодексе РФ.
Принятый в 1991 г. Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий» вводил классификацию объектов государственной собственности по самой возможности и степени их приватизации. Положения статьи 3 этого закона предусматривали наличие в Государственной программе приватизации перечней объектов, не подлежащих приватизации, и предприятий и объединений, для приватизации которых требовалось специальное разрешение Правительства РФ.
Появившийся позднее Указ Президента РФ № 1392 «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий» от 16 ноября 1992 г. ограничивал применение процедуры закрепления в федеральной собственности контрольных пакетов акций приватизируемых предприятий 10 стратегически важными категориями предприятий, в числе которых оказались: связь; выработка и распределение электроэнергии; добыча, переработка и сбыт нефти и природного газа; добыча и переработка драгоценных металлов и камней, радиоактивных и редкоземельных элементов; разработка и производство вооружений и боеприпасов; производство алкогольной продукции; перевозки на железнодорожном, водном, воздушном транспорте; НИОКР; специализированные предприятия по строительству и эксплуатации объектов, предназначенных для обеспечения национальной безопасности; предприятия оптовой торговли, осуществляющие закупки для нужд государства, включая обеспечение экспортно-импортных соглашений.
Этот Указ способствовал также формированию нормативной базы для холдинговых компаний, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в АО. Появился также инструмент косвенного регулирования деятельности АО в виде «Золотой акции».
Пути повышения эффективности управления государственными предприятиями
В настоящее время одним из главных направлений совершенствования управления государственной собственностью является изменение форм и методов управления государственными предприятиями. На сегодняшний день эти методы далеки от совершенства и нуждаются в коренном реформировании. Однако эти методы не могут быть применимы, если мы первоначально не уточним правомерность существования в России тех или иных форм государственных предприятий.
Как уже отмечалось, в соответствии с Программой Правительства по совершенствованию управления государственной собственностью на 2003-2005 гг. предполагается отказаться от использования права хозяйственного ведения, аналогов которого нет в мировой практике и преобразовать сохраняемые в государственной собственности унитарные предприятия в казенные предприятия. На наш взгляд, данное предложение в том виде, в каком его предполагается реализовать, вызывает много сомнений.
Сторонники отмены права хозяйственного ведения в отношении части государственных предприятий, считают, что данная форма существенно сдерживает инициативу его руководителей и поэтому не способствует эффективному управлению. Кроме того, количество унитарных предприятий не соответствует возможностям государства по управлению ими и контролю за их деятельностью. Отсутствуют четкие критерии необходимости создания и функционирования унитарных предприятий, а низкая эффективность их деятельности приводит к недополучению доходов в федеральный бюджет.
Как уже отмечалось выше, в соответствии с Гражданским кодексом РФ, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Учреждать унитарные предприятия могут лишь государственные или местные органы власти. Право хозяйственного ведения подразумевает, что унитарное предприятие имеет ограниченные возможности по управлению имуществом, закрепленным за ним собственником. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным образом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.
В то же время, согласно Гражданскому кодексу РФ, собственник имущества унитарного предприятия имеет значительные полномочия по управлению этим предприятием. Так, собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник может издавать нормативно-правовые документы, регламентирующие деятельность предприятия. Он также имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в ведении унитарного предприятия.
Таким образом, права собственника в отношении унитарных предприятий являются достаточно широкими. И эти права чаще всего реализуются региональными и местными органами власти, не имеющими достаточного опыта эффективного управления. Как считают сторонники отмены права хозяйственного ведения, в большинстве случаев чиновники не в состоянии осуществлять эффективный контроль предприятиями. Недостаточная проработка устава предприятия, а также трудового договора с его директором ведут к тому, что предприятие не выполняет предписаний собственника.
Собственник имущества не всегда имеет возможность требовать от руководителей унитарных предприятий определенных качественных показателей в деятельности предприятий и определять эти показатели. В свою очередь, отсутствие надлежащего контроля над унитарными предприятиями позволяет его руководителю преследовать свои собственные интересы при проведении финансовой политики - уводить активы, осуществлять декапитализацию и т.п., которые, в конечном счете, могут привести к банкротству предприятия.
Необходимо также иметь в виду, отмечают противники данной формы государственных предприятий, что предприятия, действующие на принципах права хозяйственного ведения, создаются чаще всего в сфере общественного транспорта, ЖКХ, здравоохранения на региональном и местном уровне. Однако известно, что существующая в настоящее время в России система межбюджетных отношений способствует формированию так называемых «нефинансируемых федеральных мандатов», когда исполнение части федеральных нормативно-правовых актов возлагается на региональные и местные бюджеты без передачи соответствующих финансовых средств. В этих условиях унитарные предприятия также вынуждены брать на себя исполнение части обязанностей, не подкрепленных финансовыми средствами, например, при предоставлении разного рода льгот (проезд, оплата коммунальных услуг и т.п.). Отсутствие достаточного количества средств, а также возможности самостоятельно проводить заемно-инвестиционную политику, в конечном счете, может привести к банкротству предприятий.
На этом основании и делается вывод о неэффективности унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, и поэтому предлагается существенно сократить их количество путем преобразования их в казенные предприятия, акционерные общества или казенные хозяйства с закреплением за ними на праве оперативного управления всего имущества ликвидируемых федеральных государственных предприятий.
Роль естественных и государственных монополий в экономическом развитии
Известно, что наиболее эффективная организация рыночной экономики - это конкурентные отношения. Однако совершенная конкуренция не является естественным состоянием рынков. Существует огромное количество различных рыночных состояний, когда на первый план выдвигается монополистическая составляющая. Монопольное положение является желанным для каждого производителя, т.к. позволяет избежать целого ряда проблем и рисков, связанных с конкуренцией. Монопольное положение дает возможность производителю самостоятельно ограничивать конкуренцию на рынке определенного товара и влиять на процесс ценообразования, добиваясь выгодных цен для получения более высокой прибыли.
Чистая монополия представляет собой крайний случай и полную противоположность совершенной конкуренции, где имеется один-единственный продавец и отсутствует возможность для вхождения других. Но существуют рынки, на которых конкуренция нежелательна или даже невозможна, поскольку наличие более чем одного продавца приводит к росту издержек. Если производство любого объема продукции одной фирмой обходится дешевле, чем его производство двумя или более фирмами, то данную отрасль называют естественной монополией.
Естественная монополия - это такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции, а товары, производимые субъектами естественной монополи, не могут быть заменены в потреблении другими товарами. Поэтому спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.
Наличие естественной монополии во многом обусловлено технологическими особенностями. Как правило, естественные монополии представлены сетевыми структурами (трубопроводный транспорт, системы водоснабжения, линии электропередач, железнодорожные пути и т.п.), в которых высоки постоянные издержки, что обеспечивает экономию на масштабах, т.е. снижение удельных (на единицу продукции) издержек по мере увеличения объемов производства. Именно это определяет эффективность сосредоточения выпуска у единственного производителя. К тому же конкуренция здесь невозможна вследствие исключительно высоких невозвратных издержек.
Кроме того, активы, воплощенные в проложенных телефонных линиях связи, железных дорогах, линиях электропередач и т.п., очень специфичны, они имеют ограниченные рамки применимости и не могут быть переориентированы на другие рынки. Таким образом, существование естественной монополии делает технически эффективным единственного производителя.
Естественная монополия существует, когда эффект её масштаба настолько велик, что один хозяйствующий субъект может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки, чем были бы издержки у ряда конкурирующих с ним хозяйствующих субъектов. Крупные предприятия обладают лучшей технической оснащенностью и большей мощностью, за счет чего происходит повышение производительности труда и понижение издержек на единицу продукции, что означает более эффективное использование ресурсов. Поэтому естественная монополия становится желанным явлением для общества.
Наличие единственного производителя, у которого эффект масштаба слишком велик, определяет тот размер капитала, который нужен для вхождения в отрасль. Этот размер капитала очень велик, поэтому в отраслях естественных монополий образуется слишком высокий входной барьер в отрасль. Общество чаще всего просто не может выдержать второго такого производителя.
Естественным монополиям присущ высокий уровень концентрации капитала, который позволяет осуществлять крупномасштабную вертикальную интеграцию процесса производства и реализации товаров и услуг, что обусловливает существенное снижение трансакционных издержек.
Естественной монополией обладают собственники и иные хозяйствующие субъекты, имеющие в своем распоряжении редкие и свободно не воспроизводимые элементы производства (например, редкие металлы, особые земельные участки и т.п.), а также сюда относятся целые отрасли инфраструктуры, которым свойственны особо важное и стратегическое значение для всего общества: коммуникации, линии электропередач, нефте- и газопроводы, железнодорожный транспорт, кабельное телевидение, системы связи, водоснабжение и канализация и т.п.
В виду особой социально-экономической значимости указанных объектов, государство стремится взять их под свою опеку и само решает, какие конкретно отрасли народного хозяйства или отдельные виды деятельности должны быть отнесены к естественным монополиям.
Необходимость ограничения монопольных тенденций, неизбежно возникающих в отраслях естественных монополий, также заставляет государство установить контроль над естественными монополиями, поскольку весьма распространенным явлением для естественных монополий становится злоупотребление его монопольным положением в форме завышения издержек или вздувания прибыли, что сводит на нет более высокую техническую эффективность.
Поэтому очень часто именно естественные монополии становятся объектами национализации. Так, в Великобритании и Франции предприятия таких отраслей как железные дороги, телефон, газ объединены в единые отраслевые государственные корпорации. Причиной, побуждающей к национализации естественно-монопольных отраслей, служит то, что правительство несет ответственность за состояние дел в них.
Опыт большинства стран показал, что именно государственная или смешанная собственность в сфере естественной монополии позволяет наилучшим образом контролировать предоставление обществу жизненно-важных видов продукции (услуг), обеспечить национальную безопасность, поддерживать единое экономическое пространство. Государственная собственность на естественно монопольные виды деятельности через представительство государства в менеджменте помогает осуществлять государственный контроль над финансовыми потоками естественной монополии.
Таким образом, естественные монополии не могут нормально функционировать вне государственного регулирования. Экономическое содержание естественной монополией в современной рыночной экономике проявляется в её функционировании на стыке государственно-общественных и частно-корпоративных интересов, баланс которых призвано обеспечить государство. Естественная монополия решает задачи обеспечения интересов общества, которое выражается в предоставлении социально-значимых благ и особом механизме функционирования, необходимым элементом которого является государственное регулирование. Естественная монополия является также гарантом устойчивости и социально-экономической стабильности развития общества через участие в воспроизводственном процессе, поддержания конкурентоспособности продукции на национальном и международном рынках, предоставляя доступ к инфраструктурным сетям на недискриминационных условиях всем потребителям.
