Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Институционализация экономических отношений в бюджетной системе 13
1.1 Принципы и методы институциональной теории в анализе формирования бюджета 13
1.2 Неравновесность в системе формирования бюджета 46
1.3 Институциональные аспекты концепции бюджетной сбалансированности 61
Глава 2 Институциональный механизм совершенствования бюджетной системы России 74
2.1 Конфликт экономических интересов в бюджетном процессе 74
2.2 Институциональные основы бюджетной политики и приоритеты экономического роста . 90
2.3 Бюджетные ресурсы и долговременные источники экономического роста 125
Заключение 147
Библиография 150
Приложения
- Принципы и методы институциональной теории в анализе формирования бюджета
- Неравновесность в системе формирования бюджета
- Конфликт экономических интересов в бюджетном процессе
- Институциональные основы бюджетной политики и приоритеты экономического роста
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях проблемы развития экономических отношений становятся все более сложными, взаимообусловленными и разнообразными. Происходящие в России глубокие экономические преобразования, обусловленные становлением ее как страны с эффективно работающими рыночными механизмами, ставят перед научной теорией и практикой ряд актуальных проблем, от решения которых зависит достижение макроэкономической стабилизации. К ним относятся и вопросы экономической теории, включающие институциональное обеспечение бюджетного равновесия современной России. Государственный бюджет, бюджетный процесс в целом играют определяющую роль в управлении современной экономикой и регулировании государственного и рыночного секторов народного хозяйства. Проводимые в России крупномасштабные реформы в значительной степени обострили бюджетные проблемы, вопросы эффективной организации и управления бюджетным процессом. Оптимизации бюджетной системы противодействует ряд объективных и субъективных факторов, действие которых не преодолевается на протяжении вот уже довольно длительного периода времени. Все это обуславливает выдвижение на первый план проблем, связанных с институциональным обеспечением бюджетного равновесия как фактора устойчивого развития экономической системы.
Бюджет государства и бюджетная политика является главным рычагом воздействия на социально-экономические процессы. В ходе проведения бюджетной политики государство имеет возможность применять разнообразные нормы институционального воздействия на экономику: субсидирование и финансирование предприятий; осуществление государственных инвестиций, влияя, таким образом, на структурную перестройку экономики. Эффективность бюджетной политики проявляется не только в активизации источников доходов, растущих размерах бюджетных
4 , средств и бездефицитности бюджета, но, прежде всего, в ее способности решать социально-экономические проблемы в интересах повышения уровня жизни населения страны. Учитывая это, качественное совершенствование бюджетной политики имеет особое значение в переходной экономике и заслуживает всестороннего теоретического анализа и исследования. В связи с этим проблема институционального обеспечения бюджетного равновесия имеет чрезвычайно важное актуальное значение для теории и практики развития экономической системы. Хотя такая проблема, надо сказать, и рассматривалась в экономической литературе, однако главный упор делался на то, как наполнить государственный бюджет. Практика показывает, что традиционный бюджет, базируясь на институциональной структуре, многие годы оставался дефицитным и поэтому необходимо было искать новые институциональные нормы, чтобы сделать его бездефицитным, что дает существенный импульс в дальнейшем совершенствовании экономических отношений и качественном экономическом росте. Начиная с 2000 г., бюджетная система России функционирует в режиме более эффективного институционального обеспечения, что позволило на практике установить некоторый профицит бюджета и более устойчивое развитие экономических отношений.
Вместе с тем анализ практического опыта показывает, что недостаточная теоретическая разработанность проблемы экономических отношений в бюджетной системе снижает эффективность целостной бюджетной политики, отрицательно сказывается на функционировании финансовой сферы и экономики России. Все это свидетельствует о необходимости теоретического обоснования актуальных проблем, накопившихся в области бюджетной политики, и определяет необходимость их всестороннего исследования.
Степень научной разработанности проблемы. В истории экономической мысли вопросам бюджетной политики уделяли значительное внимание представители различных учений и школ в разных исторических эпохах. Определенные аспекты бюджетной политики рассматривали в своих
5 трудах исследователи классической политической экономии: Дж. Кейнс,
Дж. Гэлбрейт, А. Ларнер, К- Маркс, А. Маршалл, У. Петти, П. Самуэльсон, A. Смит, Ф. Хайек, А. Хансен, М. Фридман и другие экономисты. Проблемы бездефицитного бюджета и экономического роста в российской экономической науке рассматривались еще в советский период такими экономистами, как П. Бунич, Г. Базарова, В. Родионова, В. Сенчагов, С. Ситарян и др., и исследовались по двум направлениям: формирование доходов и расходов бюджета; организация местных бюджетов. Комплексное изучение бюджетных вопросов было затруднено из-за недостатка информации и идеологических догм, господствовавших в тот период в экономической науке. Особого внимания заслуживают работы авторов Д. Блэка, Дж. Бьюкенена, Р. Коуза, А. Крюгер, Д. Милля, У. Нисканена, Д. Норта, М. Олсона, Г. Таллока, К. Эрроу. На современном этапе конструктивное возвращение к этой проблематике российских ученых экономистов произошло в период реформ в 90-х годах XX века: Из крупных работ, посвященных государственному бюджету, следует отметить труды отечественных и зарубежных ученых Л. Абалкина, М. Боголепова, М. Воронина, С. Витте, В. Горегляда, Д. Городецкого, Э. Долана, Л. Дробозиной, Я. Корнай, А. Кудрина, К. Макконнелла, Н. Мэнкью, Я. Либермана, Ф. Нитти, Р. Нуреева, И. Осадчей, Г. Поляка, М. Романовского, B. Сенчагова, Р. Сомоева, Р^ Солоу, Дж. Стиглица, М. Сперанского, И. Устияна, C. Фишера, Л. Якобсона. В контексте общих проблем экономических отношений в бюджетной сфере в целом интересные положения высказываются в работах костромских ученых Н. Гибало, Е. Королевой, М. Скаржинского, В. Чекмарева, В. Шершунова. Вопросам качественного экономического роста, связанного с бюджетной системой посвящены труды Е/ Гайдара, С. Глазьева, А. Илларионова, В. Леонтьева, В. May, В. Маевского, А. Нестеренко и др.
Однако до сих пор в экономической литературе преобладает подход, обусловливающий наполняемость государственного бюджета, влияющий на механизм возникновения и на способы минимизации дефицитного бюджета. В тени остается институциональная обеспеченность бюджетного равновесия, социально-экономическая природа бюджетного профицита, диалектика взаимосвязи бюджетной системы с институциональной средой экономической системы, имеющей сложную структуру. В этой связи следует иметь в виду, что формирование бюджетного профицита является свидетельством не только позитивных сдвигов в экономике- данной страны, но и результатом целенаправленной организации бюджетного процесса в ней. Раскрытие асимметрии экономических интересов, проявляющееся через конфликты и противоречия в бюджетной системе, их устранение посредством совершенствования институциональной структуры, обоснование ряда тенденций в структуре развития экономических отношений открывают новые возможности стратегического устойчивого и равновесного развития экономической системы.
Гипотезой исследования является предположение о том, что институциональное обеспечение бюджетной системы является глубинной основой эффективности рыночных реформ. Рассмотрение этой проблемы в качестве главной платформы совершенствования бюджетно - экономических отношений позволяет обеспечить необходимое качество бюджетного равновесия, адекватного состоянию национального хозяйства России.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основании имеющихся теоретических разработок, анализа разных научных подходов и изучения современного практического опыта рассмотреть ситуацию в России и разработать целостную научную систему институционального обеспечения современной России.
В соответствии с названной целью основными задачами исследования являются:
Обосновать применение принципов и методов институциональной теории и доказать, что они являются основой совершенствования бюджетных отношений.
Определить значение неравновесности экономических процессов в системе формирования бюджета.
3. Раскрыть сущность альтернативных институциональных концепций бюджетной сбалансированности.
4. Выявить природу конфликтов и характер противоречий экономических интересов в бюджетном процессе.
Выявить институциональные основы бюджетной политики и приоритеты экономического роста.
Определить бюджетные ресурсы и долговременные источники экономического роста.
Объектом исследования являются экономические процессы, характеризующие взаимодействие субъектов в бюджетной сфере, и их институциональное обеспечение.
Предмет исследования - экономические отношения и интересы, обусловливающие бюджетное равновесие.
Методологическая база и теоретические основы исследования.
В качестве методологической основы исследования используются принципы общенаучной методологии, включающие комплексный подход к решению поставленной проблемы, применение метода единства логического и исторического анализа, системный подход, институциональная структура, восхождение от абстрактного к конкретному, анализ и синтез, индуктивный и дедуктивный подходы.
В качестве теоретической основы в диссертации используются положения и концепции, разработанные учеными по общим проблемам государственного регулирования экономики, монографические исследования и статьи, посвященные анализу бюджетной политики таких авторов как Дж. Кейнса, Дж. Бьюкенена, Д. Норта, Р. Коуза, Э. Хансена, Р. Масгрейва, А. Лаффера, К. Макконнелла, Дж. Палмера, Дж. Печмана, П Самуэльсона, Дж. Сэдвиджа, М. Фридмана, Дж. Фендера, А. Шика, Шаумуна и других. Эмпирической базой являются российские и зарубежные статистические материалы.
8 Достоверность исследования обеспечивается адекватностью выбранной методологии поставленным задачам, наличием логических доказательств и аргументов, подтверждением теоретических положений фактическими данными с привлечением статистических материалов, характеризующих бюджетную политику государства. Диссертационная работа выполнена в соответствии с паспортом, специальности 08.00.01 -экономическая теория, п. 1 «Общая экономическая теория».
Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:
1. Доказано, что основным фундаментом совершенствования бюджетной политики является применение принципов и методов институциональной теории. При этом доказана целесообразность использования институциональной парадигмы для обеспечения экономического равновесия и устойчивого развития экономической системы. В связи с этим выявлены группы специальных экономических интересов, которые проявляются через определенные формы лоббирования. Некоторые формы лоббирования ведут к существующим конфликтам, противоречиям.
2. Раскрыты двойственные противоречивые функции государства в формировании бюджета. С одной стороны, государство осуществляет формирование бюджета, /связанного с реализацией финансовых услуг.
Централизованное формирование этих услуг, характеризующееся значительной экономией на масштабах, дает существенный положительный эффект для макроэкономического потенциала. С другой стороны, государство является «дискриминирующим» монополистом: а) устанавливает неадекватные нормы бюджетного финансирования для различных групп и структур, являясь своего рода не только субъектом централизованной власти, но и предпринимателем в рыночной экономике; б) разделяет налогоплательщиков на определенные группы, устанавливает для каждой из них такие права собственности, при которых максимизируются поступления в налоговую казну.
3. Определены теоретико-методологические основы анализа экономической природы бюджетного профицита и проведен концептуальный анализ бюджетного профицита в рамках современных достижений экономической теории. Институты рассмотрены не как нечто внешнее (экзогенное) по отношению к бюджетному профициту, а как части внутренней единой структуры, посредством которой'функционируют современные новые экономические отношения. Они фундаментально пронизываются формально неформальными институциональными нормами.
4. Выявлены причины и направления эволюции бюджетных концепций, экономические последствия нескольких противоположных концептуальных подходов к бюджетной равновесию на основе сравнительного анализа классических теорий бюджетной сбалансированности.
5. Сгруппированы и связаны в единую целостную систему основные конфликты, противоречия экономических субъектов при формировании бюджета. При этом раскрываются группы интересов, функционирующие на добровольной основе, которые являются более широким понятием, чем лоббированные интересы, которые проталкивают нужные их заказчикам решения. При этом формируются еще так называемые «группы давления», которые создаются для непосредственного прессинга, а также для воздействия на госорганы с целью поддержать конкретное решение или воспрепятствовать его принятию. В отличие от лоббизма, проявляемого обычно в открытых формах, корпоративизм (группа давления) носит латентный характер.
6. Раскрыты особенности формирования бюджета России в органической взаимосвязи с качеством экономического роста и определены его тенденции. Показано, что качественный экономический рост должен ориентироваться на объективные устойчивые предпосылки и быть составной частью долгосрочной стратегии развития экономической системы. Одновременно необходимо проводить активную институциональную политику по его стимулированию в увязке с промышленной бюджетно- налоговой и денежно- кредитной политикой в целях обеспечения национальных приоритетов развития экономической системы. В органической взаимосвязи с бюджетной системой
10 качественный экономический рост рассмотрен в плоскости факторов спроса и предложения.
Положения, выносимые на защиту. На защиту выносится положение о том, что экономические отношения в бюджетной системе должны иметь в своей основе фундаментальное институциональное обеспечение, позволяющее устранять возникающие конфликты и противоречия и вывести на равновесный уровень экономические интересы, которые дают глубокий импульс дальнейшему и прозрачному развитию экономических отношений в бюджетной системе. Существующий закон равновесия бюджета на макроэкономическом уровне глубоко воздействует и на механизм равновесной сбалансированности доходов и расходов бюджета, который, с одной стороны, учитывает приоритеты и особенности различных мезоуровней, а с другой стороны, отражает характер макроэкономической формы бытия, характер и целостность экономической системы. В соответствии с этим существенно различается и логика экономической природы бюджетного профицита, имеющего различные стороны бюджетной сбалансированности, влияющей с одной стороны на сокращение издержек, а с другой стороны на рост доходов.
Теоретическая значимость работы заключается в развитии теоретических представлений о сущности функционирования экономических отношений в бюджетной системе, выявлении и устранении тех конфликтов и противоречий, которые ведут к асимметрии бюджетно - экономических интересов. Это выводит на новый макроэкономический уровень бюджетное равновесие и устойчивость всей экономической системы. Институциональная обеспеченность бюджетной системы, глубинные поиски формально — неформальных резервов позволят, с одной стороны, повысить качество научных исследований в экономической теории, а с другой стороны, может послужить базой для дальнейших исследований в области бюджета и механизма формирования бюджетного профицита.
Практическая значимость работы. Теоретические положения, их анализ и выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы при разработке программ социально-экономического развития, для дальнейших теоретических и практических исследований при разработке документов нормативного, аналитического и прогнозного характера, определяющих направления совершенствования управления государственным бюджетом России в современных условиях. Отдельные положения диссертации могут быть использованы в качестве дополнительного материала в процессе изучения курсов 'Экономическая теория", "Финансы", "Бюджетная система Российской Федерации", "Институциональная экономика", "Государственное регулирование" и "Экономическая политика".
Исследование выполнено в соответствии с планом НИР Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова и является составной частью научных разработок кафедр экономической теории, экономики и социологии труда: «Предмет и методология новой политической экономии» и «Институционализация трудовых отношений», реализуемых в рамках гранта РГНФ.
Апробация работы. Основные положения диссертации докладывались на международной конференции «Устойчивое развитие городов» (г. Кострома, 2001 г.), на IV Международной молодежной научно-практической конференции «Экономическая наука - хозяйственной практике» (г. Кострома, 2002 г.), на региональной научно - практической конференции «Проблемы реформирования и развития экономики центральных регионов России» (г. Иваново, 2003 г.), на международной научно - практической конференции «Социально — экономические проблемы развития предприятий и регионов» (г Пенза, 2003 г.), на первой общероссийской научно - технической конференции «Вузовская наука региону» (г. Вологда, 2003), на II международной научно - практической конференции «Повышение конкурентоспособности предприятий и организаций» (г. Пенза, 2003), на ежегодных конференциях преподавателей и аспирантов КГУ им. Н.А. Некрасова (2000, 2001, 2002, 2003 годы), на методологических семинарах кафедры экономики и социологии труда КГУ им. Н.А. Некрасова и института
12 экономики, на теоретических семинарах аспирантов кафедры экономической теории. Основные результаты исследования докладывались на научно-практической конференции «Значение и функции провинциального университета в социально-экономическом развитии региона» (г. Кострома, г.), на страницах журналов «Проблемы новой политической экономии» и «Экономика образования». Тема диссертационного исследования раскрыта в следующих статьях: Предпосылки и значение бездефицитного бюджета в условиях переходной экономики России // Проблемы новой политической экономии. - 2000. - №4. — С.78-94 (В соавторстве с Гибало Н. П., вклад автора 1,6 п.л.); Дефицит бюджета и государственный долг в системе макроэкономического регулирования // Проблемы новой политической экономии. 2001. - № 3. - С.56-61 (0,6 п.л.); Концепция бюджетной политики // Сборник научных трудов - Кострома: Изд. КГУ им. Н.А. Некрасова, 2003. -С. 142-146 (0,6 п.л.); Концептуальные основы бюджета России //Сборник научных трудов - Кострома: Изд. КГУ им. Н.А. Некрасова, 2003. - С.45-49 (0,5 п.л.); Финансирование науки и образования — приоритетное направление устойчивого развития экономической системы // Экономика образования. - - № 4.(0,4 п.л.); Бюджетный профицит в структуре финансовых потоков // Проблемы новой политической экономии. - 2003. - №1. (1,5п.л.).
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений. Основной текст диссертации изложен на 163 страницах печатного текста. Библиографический список включает в себя 152 наименований.
Принципы и методы институциональной теории в анализе формирования бюджета
Бюджет — это экономический закон, определяющий государственную смету и утверждаемый законодательной властью при участии народных представителей, и, следовательно, основа государственного экономического законодательства. С помощью бюджета осуществляется главная задача — фактическое сопоставление потребностей государства и средств их удовлетворения во имя увеличении благосостояния страны. Процесс согласования бюджета — процесс, путем которого государство выясняет задачи, стоящие перед цим, проверяет свою ресурсную базу для их осуществления и устанавливает критерий первоочередности, причем каждый отдельный фрагмент в составлении и утверждении бюджета имеет свое содержание и свои формы. Таким образом, бюджет является критерием для суждения, как о положении государственного хозяйства, так и о способе и характере финансового управления и тем самым является базой для построения бюджетной политики государства — политики в области налогообложения и государственных расходов.
В 50-60-х гг. XX века в качестве самостоятельного направления экономической науки сформировалась теория общественного выбора, изучающая различные способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в своих собственных интересах. Одним из основоположников теории общественного выбора является американский экономист Джеймс Макгилл Бьюкенен1. Истоки теории общественного выбора можно найти в работах математиков XVIII-XIX вв., интересовавшихся проблемами голосования: Ж. Кондорсе, Т. Лапласа, Ч. Доджсона (Льюиса Кэрролла), получивших известность благодаря исследованиям Д. Блэка1. Важную роль в формировании теории общественного выбора сыграли работы по политической философии Т. Гоббса, Б. Спинозы, а также политологические исследования Дж. Медисона и А. де Токвиля. Непосредственный импульс к формированию теории общественного выбора дали дискуссии 1930-1940-х годов по проблемам рыночного социализма и экономики благосостояния (А. Бергсон, П. Самуэльсон). Однако в качестве самостоятельного направления экономической науки она сформировалась только в 1950-1960-х годах после публикации работ К. Эрроу (1951, 1963), Э. Даунса (1957), Д. Блэка (1958), Дж. Бьюкенена и Г. Таллока (1962), М. Олсона (1965) и У. Нисканена (1971). Именно благодаря им она оформилась в качестве самостоятельного направления экономической науки.
Общественный выбор представляет собой совокупность процессов нерыночного принятия решений по поводу производства и распределения общественных благ, которые обычно осуществляется через систему политических институтов2. Если рынок выявляет механизмы индивидуальных предпочтений относительно производства частных благ, то государство выступает как аналог рынка и выявляет предпочтения индивидов относительно производства общественных благ.
. В 1957 г. была разработана модель Э. Даунса, описывающая политическую борьбу между преследующими свои интересы партиями и избирателями. Затем последовали работы У. Райкера, Т. Ордшука, Д. Блэка, Дж. Бьюкенена, Г. Таллока, Дж. Стиглера, С. Пельцмана, Д. Мюллера. Крупным достижением в теории общественного выбора стала начатая в 1974 г. Анной Крюгер3 и Гордоном Таллоком разработка теории политической ренты. Поиск политической ренты - это стремление получить экономическую ренту с помощью политического процесса. Правительственные чиновники стремятся получить материальные выгоды за счет как общества в целом, так и отдельных лиц, добивающихся принятия определенных решений. Бюрократы, участвуя в политическом процессе, стремятся провести такие решения, чтобы гарантировать себе получение экономической ренты за счет общества. (Бюрократы - это обширный аппарат, который предназначен для выполнения разнообразных функций государства). Политики заинтересованы в решениях, которые обеспечивают явные и немедленные выгоды. Подобные решения способствуют росту популярности политиков, но, как правило, экономически неэффективны.
Политическая рента связана с использованием властных полномочий в экономике, искусственным ограничением конкуренции. Конкуренция при этом не исчезает, а переносится из собственно рыночной сферы в сферу воздействия на государство (из экономической сферы в политическую. Вместо затрат на совершенствование экономических благ дополнительные затраты направляются на политическую деятельность: финансирование политических партий, лоббирование, подкуп, взятки и т.п.
Дж. Бьюкенен выделяет три типа расходов, связанных с поиском ренты: расходы потенциальных монополистов; усилия бюрократов, стремящихся превратить в свои доходы расходы потенциальных монополистов; искажения, возникшие в результате образовавшейся монополии или деятельности государства, направленной на поиск политической ренты1.
Общественный сектор - это не только совокупность государственных предприятий и учреждений. Интерес представляют разнообразные формы экономической активности государства. Практически любая активность в рыночной экономике получает выражение в финансовых потоках, доходах и расходах. В связи с этим центральное место в экономике общественного сектора занимает проблема бюджетной политики.
В многоликом обществе существует множество разнообразных интересов: экономических, социальных, идеологических, культурных, этнических, экологических, территориальных, отраслевых, религиозных, частных, коллективных, личных и т.д. Все они могут нести социально полезный заряд, выражая по своей сути общественное благо, но так же могут быть и корыстными, т.е. выгодными для одних за счет ущерба другим.
Неравновесность в системе формирования бюджета
Бюджетная политика государства регулирует финансовые потоки между секторами национальной экономики, формирует государственные фонды денежных ресурсов и обеспечивает решения социально-экономических задач по предоставлению коллективных и индивидуальных благ в виде товаров и услуг за счет ресурсов бюджетной системы и государственных внебюджетных фондов. Регулирующим и контролирующим инструментом ее является бюджетный профицит. Это сложная финансово-экономическая категория, в которой отражаются и проявляются пропорции бюджетной системы, взаимосвязи между потоками доходов государства (прежде всего налоговыми поступлениями) и потребностями в государственном финансировании, обеспечивающем эффективную реализацию всех функций государства (регулирующую и управленческую, оборонную, социальную, инвестиционную, внешнеэкономическую). Она является также результатом и критерием эффективности взаимодействия государства с производственной и социальной сферами, банковской системой, финансовым рынком, внешним рынком.
В силу кризисной специфики рыночно - трансформационного периода основное внимание экономистов-теоретиков обращено прежде всего на бюджетный дефицит — механизм возникновения и способы минимизации. Между тем не меньшего теоретического внимания заслуживает и альтернативный феномен рыночной экономики - "бюджетный профицит", формирование которого является свидетельством не только позитивных сдвигов в экономике данной страны, но и результатом целенаправленной организации бюджетного процесса, роста эффективности методического обеспечения данного процесса.
Бюджетный профицит в теоретическом плане является не менее сложным и противоречивым процессом, чем бюджетный дефицит. Однако странным образом профицит скорее пассивно ожидается, чем активно подготавливается.
Отечественная экономическая наука значительно запаздывает (по сравнению с зарубежной) в выделении и специальном анализе бюджетного профицита как особого феномена в процессе становления и движения системы рыночной экономики.
Бюджетный процесс в целом и его состояния в виде "бюджетного дефицита" и "бюджетного профицита" - всегда привлекали внимание экономистов-теоретиков. Финансовая технология бюджетного процесса достаточно хорошо раскрыта в специальной литературе. Однако теоретические аспекты бюджетного профицита раскрыты гораздо менее подробно. Это объясняется различной трактовкой сущности бюджета.
Бюджетный профицит, так же как и дефицит имеет распределительную (перераспределительную), фондообразующую, стимулирующую и контрольные функции. В функции распределения (перераспределения) его роль состоит в регулировании и направлении некоторой части ресурсов общества в распоряжение государства сверх устоявшихся и заранее установленных финансовых пропорций. Фондообразующая функция проявляется в формировании определенного добавочного фонда централизованных бюджетных ресурсов за счет перераспределения финансовых ресурсов других звеньев финансовой системы, стимулирующая - реализуется в заинтересованности государства, общественных и частных субъектов экономических отношений в эффективности всей бюджетно-финансовой системы и использования источников бюджетного дефицита и мобилизуемых через этот механизм финансовых ресурсов. Контрольная функция отражает необходимость сбалансированности финансовых потребностей и возможностей государства, ограничения централизации и огосударствления финансовой системы, изъятия ВВП посредством налогов, установленных государством.
Можно выделить экономический профицит и бюджетный профицит. Экономический профицит - это превышение совокупной величины государственных доходов над совокупной величиной государственных расходов в результате улучшения макроэкономической ситуации (прежде всего
- снижения издержек производства, роста квалификации рабочей силы, сокращения трансакционных издержек). Таким образом, экономический профицит отражает общую интенсификацию производства и не является заслугой только финансовых органов страны, имея своего рода "экономически-естественное", а не "фискально-искусственное" происхождение.
В отличие от этого бюджетный профицит имеет как раз фискально-искусственное происхождение и является заслугой исключительно финансовых органов страны. Однако его искусственное происхождение и придает ему неустойчивый, краткосрочный характер. Макроэкономическая политика, включая и профицит бюджета, при таком подходе выступает не как основная и специально достигаемая цель, а как случайный, тактический результат.
В силу сложности структуры государственных и муниципальных финансов понятие профицита применимо не только к бюджетной системе Российской Федерации, но и к государственным внебюджетным фондам, финансам (бюджетам) корпораций, холдингов, банков. Многоуровневый характер бюджетного устройства страны приводит к реальной возможности появления профицитов в нижестоящих звеньях. В системе государственных и муниципальных финансов возможны следующие виды бюджетных профицитов: консолидированного и федерального бюджета страны; консолидированных бюджетов субъектов Федерации; республиканских, краевых, областных, окружных бюджетов: государственных внебюджетных фондов (пенсионного, социального страхования; обязательного медицинского страхования); внебюджетных фондов субъектов Федерации, органов местного самоуправления.
На федеральном уровне бюджетный дефицит может сокращаться, а на уровне субъектов Федерации - расти. Такая тенденция наблюдается в 2001 -2002 гг. вследствие повышения доли централизации налоговых доходов и появления выпадающих доходов у бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Это связано с принятием решения о полном зачислении поступлений от налога на добавленную стоимость в федеральный бюджет (раньше 15-25% налога направлялось в территориальные бюджеты), а также из-за снижения ставки налога на прибыль с 35 до 24%. Поэтому, несмотря на самостоятельность бюджетов, регулирование бюджетных дефицитов в Российской Федерации должно строиться на единой концептуальной основе и решаться при эффективном взаимодействии бюджетов всех уровней.
Конфликт экономических интересов в бюджетном процессе
Федеральный бюджет ежегодно разрабатывается правительством и утверждается парламентом. Проект его проходит длительное обсуждение в парламентских комиссиях и комитетах , в согласительных комиссиях, на пленарных заседаниях обеих палат Федерального Собрания. Принимает бюджет Государственная Дума. После подписания Президентом бюджет становится законом. Причем процесс утверждения обычно сопровождается жесткими спорами и конфликтами. Это объясняется многими причинами: партийным составом палат Федерального Собрания, особенно Государственной Думы, различием в уровне квалификации специалистов правительства, готовящих проект, и депутатов, его оценивающих, т.д., а главное — противоположными интересами разных социальных групп, отраслей, финансовых структур. Например, депутаты, отстаивающие ("лоббирующие") интересы отраслей-импортеров, требуют дополнительной эмиссии денег, их не пугает неизбежное при этом ускорение инфляции и падение курса рубля, напротив, при этом экспорт становится более выгодным.
Наоборот, укрепление рубля, подавление инфляции, выгоднее импортерам, не говоря уже о том, что это способствует росту инвестиций и в долгосрочной перспективе — возобновлению экономического роста страны. Многомиллионных дотаций требуют депутаты, представляющие военно-промышленный комплекс, но не меньше — их коллеги по агропромышленному комплексу, тут между принципиальными союзниками (в том, что касается отношения к рыночным реформам) возникает непримиримое противоречие: то, что дадут одним, не достанется другим. Часто накал политической борьбы вокруг бюджета достигает такой силы, что возникает угроза самому существованию конфликтующих сторон (перспектива смены правительства, роспуска парламента).
Все это не случайно: бюджет определяет экономическое развитие страны в предстоящем году, а на переломных этапах, таких, как время экономических реформ, даже на более длительное время.
Любой бюджет — это результат в той или иной форме разрешившегося конфликта, суть которого заключается в поиске равновесия, то есть адекватного соотношения между деньгами (финансовым инструментом) и властью (содержательным субъектом действия). Следовательно, основная характеристика всей системы бюджетной процедуры заключается в том, что она в сущности является институциональным обеспечением такого равновесия. Это - точка динамического равновесия, и вполне ожидаемо, что в текущем финансовом году правила будут лучше по сравнению с предыдущим годом.
Главная проблема процедуры, применяемой в рамках работы согласительных комиссий в процессе составления и принятия закона о бюджете, а также о его исполнении и контроле, заключается в необходимости обеспечения её наибольшей прозрачности, равно как и всего бюджетного процесса. Развитие российской бюджетной сферы в последнее десятилетие показало, что даже при экономической и социальной обоснованности структуры и объемов государственных расходов желаемые результаты зачастую не достигаются. В качестве одной из основных причин этого автор считает недоработанность действующей бюджетной процедуры1.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Следовательно, и сам бюджетный процесс направлен на достижение целей государственной макроэкономической политики.
Эффективность или неэффективность данного процесса непосредственно зависит от применяемой процедуры. Особую актуальность и значимость в современных российских условиях в этом отношении приобрели конфликты, противоречия и противоборства, складывающиеся и проявляющиеся в политической сфере общественной жизни. Как отмечает в своей работе «Экономика конфликтов и компромиссов1» Скаржинский М.И.: «Конфликты в экономических отношениях неизбежны и неустранимы. Их причина и природа - в различиях, противоположностях экономических интересов участников экономической жизни». При анализе государства мы сталкиваемся, прежде всего, с общественными потребностями и ресурсами, которые и определяют общественный выбор.
Потребности и интересы общественной системы сочетаются в государственном управлении посредством двух основных каналов: политического представительства, преимущественно по партийной линии, и функционального представительства - по линии субъектов социально-экономической деятельности. Поэтому в теории различают два взаимообусловленных, но все же различных пути представительства интересов: 1) представительство в рамках избирательных систем и электорального процесса, где ведущую роль играют политические партии, и 2) прямое, или функциональное, представительство, где основными движущими силами выступают организованные группы. Оба эти вида представительства носят существенный характер и выводят на принятие наиболее значимых государственных решений имеющих, как правило, форму законодательных актов. Это побуждает рассматривать парламентское представительство в более широком контексте, подразумевая систему законодательно-представительной власти и законотворческий процесс в целом. Парламентаризм в широком толковании охватывает всю совокупность представительных и законодательных институтов в масштабе всего государства.
Институциональные основы бюджетной политики и приоритеты экономического роста
Основной целью долговременной экономической политики российского государства должно быть обеспечение устойчивого экономического роста. Без этого невозможно гарантировать подъем уровня жизни населения, решить социальные проблемы, восстановить экономический и политический вес страны в мировом сообществе.
Проблемы экономического роста занимают в настоящее время центральное место в экономических дискуссиях и обсуждениях, ведущихся представителями разных наций, народов и их правительств. Растущий объем реального производства позволяет в какой-то степени разрешить проблему, с которой сталкивается любая хозяйственная система: ограниченности ресурсов и безграничности человеческих потребностей.
Дискуссия разворачивается, прежде всего, по вопросу о темпах роста, необходимых сегодня стране, как известно, Правительство РФ строит свою экономическую политику на прогнозе четырехпроцентного прироста ВВП в ближайшие годы с выходом на примерно семипроцентные темпы не ранее 2007 г. (логика здесь такова: приоритет «структурной диверсификации экономики» обусловливает вторичную роль количественных параметров экономического роста). В качестве необходимого и возможного различными экспертами называется немедленное ускорение — ежегодный прирост ВВП на 7—15%.
В «Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005 годы)» предусмотрено существенное сокращение государственного вмешательства в экономику
Каждое государство решает вопрос о своих взаимоотношениях с рынком самостоятельно, с учетом многих конкретных условий; т.е. единой модели, которую можно было бы скопировать, не существует. В сегодняшней России обязательным условием ускорения роста экономики представляется обеспечение системообразующей роли государства. Необходимый нам технико-экономический и социально-экономический рывок невозможен на основе «свободного рынка» вообще и сложившейся рыночной системы с недооформленными структурными компонентами в частности — здесь нужны воля и целенаправленные усилия государства.
Обеспечение системообразующей роли государства в экономике и социальной сфере, взаимоувязка всех линий экономической политики на федеральном и субфедеральных уровнях, достижение единой направленности предпринимаемых «сверху» мер, с одной стороны, и усилий бизнеса и общественности, — с другой, — все это требует разработки государственной стратегии развития.
Обеспечение правового функционирования народного хозяйства создает лишь общие условия его развития. И этого недостаточно для того, чтобы непременно обеспечивался экономический рост. В современных условиях применительно к развитым странам, а также и к странам, в которых рыночные отношения по-настоящему только формируются, выделяют две группы регулирующих функций со стороны государства: 1. по созданию условий эффективного функционирования рынка; 2. по корректировке действия собственно рыночных регуляторов.
К функциям второй группы помимо обеспечения стабильности, корректировке распределения ресурсов относится и стимулирование экономического роста. Это означает, что государственная политика является фактором, (хотя и косвенным), влияющим на экономический рост. И от ее правильности и научной обоснованности зависит экономическое развитие общества. На печальном опыте России можно убедиться в правильности этого утверждения.
В особенности отрицательно сказывается недальновидная налоговая политика. Недаром российскую налоговую систему называют «карательной». Отсюда повальный отказ платить налоги, бегство в теневую экономику. А все потому, что отечественная налоговая система потеряла одну из самых главных своих функций - «стимулирующую». Уже много лет ведутся разговоры о необходимости реформы налоговой системы, но до сих пор не установлен такой оптимальный уровень изъятий» в бюджет, чтобы предприятиям оставалось на собственное развитие, и чтобы им было выгодно делиться с государством. - Обратим особое внимание на то, что в период с 1979 по 1999 г. то есть в течение целых 20 лет, экономического роста в нашей стране практически не было, и только в последние четыре года идет наращивание объемов производства и вкладываемых в экономику страны инвестиций. По оценке Европейской экономической комиссии ООН, прирост ВВП России за эти годы составил: в 1999г. - 5,4% и 2000 г. - 9,0; в 2001 г. - 5,0; в 2002 г. -.4,3%. Этот рост производства пока еще неустойчив и не базируется на расширении внутреннего спроса. По степени развитости рынка, его инфраструктуры, финансово-банковской системы, механизмов конкуренции и корпоративного менеджмента, конструктивного и "прозрачного" партнерства в отношениях между бизнесом н государством, законодательной базы для бизнеса, бухгалтерского учета и т.д. Россия существенно отстает от Запада. Научно-технический прогресс, еще не стал серьезным фактором экономического роста, да и само качество такого (экстенсивного) роста пока очень низкое.
Коль скоро численность людей растет, и потребности их возрастают, экономика должна обеспечивать непрерывный прирост благ, необходимых для удержания этих потребностей. История свидетельствует, что жизнеспособность экономической системы определяется тем, в какой степени она может решить эту задачу. Экономический рост, при этом, способствует одновременно решению задач, связанных как с ростом текущего потребления, так и осуществления новых инвестиций.
