Содержание к диссертации
Введение
1. Генезис и логика развития местного хозяйства в условиях рыночной трансформации российской экономики
1.1. Теоретико-институциональные основы анализа местного хозяйства 12
1.2. Роль коммерциализации и приватизации в развитии местного хозяйства в России 30
1.3. Муниципализация собственности на объекты социальной и производственной инфраструктуры 54
2. Структурно-функциональная характеристика местного хозяйства как экономической основы реального территориального самоуправления 78
2.1. Местное хозяйство как объект взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в России 78
2.2. Су бъектно-объектная типология местного хозяйства и его функции 99
2.3. Пределы финансовой самостоятельности местного самоуправления 125
Заключение 141
Список использованных источников 147
- Теоретико-институциональные основы анализа местного хозяйства
- Муниципализация собственности на объекты социальной и производственной инфраструктуры
- Местное хозяйство как объект взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в России
- Пределы финансовой самостоятельности местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Коренная реорганизация системы управления на местах, создание самостоятельной системы местного самоуправления в Российской Федерации обусловили отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти. Такое отделение закреплено в ст. 12 Конституции Российской Федерации. Придание субъектам местного самоуправления нового правового статуса привело к признанию возможности саморегулирования ими экономических отношений с другими субъектами. В ст. 12 Конституции содержится также норма о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства. Это означает, что государство принимает на себя обязательства по обеспечению необходимых материальных и правовых условий для развития местного самоуправления. Однако, "в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления" .
Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости, системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее нормального развития обусловливают основной способ влияния государства на хозяйственную деятельность органов местного самоуправления - с помощью механизма экономического регулирования. Анализ возможностей этого механизма нуждается во всестороннем его изучении на уровне местного хозяйства.
Местное хозяйство является экономической основой реального территориального самоуправления. Вопрос о границах и составе местного хозяйства, экономических правах его субъектов - это вопрос о реальном весе местного самоуправления. Эффективность деятельности местного самоуправления определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в его распоряжении и входящими в компетенцию.
Особое место в развитии местного хозяйства занимают вопросы целостности и упорядоченности регулирования развития муниципальной и иных форм собственности на территории муниципального образования, оценки финансово-хозяйственной самостоятельности органов местного самоуправления.
Степень изученности проблемы. Вопросам местного хозяйства и местного самоуправления в наши дни уделяется довольно серьезное внимание со стороны научной общественности. Активно в этой области работают Т.Т. Авдеева, A.M. Бабич, Н.С. Бондарь, Л.А. Велихов, А.Г. Воронин, М. Глазырин, Н.А. Емельянов, В.Н. Иванова, В.Г. Игнатов, Т.В. Игнатова, В.К. Королев, ВА. Лапин, В.Н. Лексин, О.Ю. Мамедов, Павлова, В.Г. Пансков, В.И. Патрушев, Н.Л. Пешин, А.И. Радченко, Г.П. Солодков, В.А. Сологуб, В.И. Фадеев, Ю.В. Филиппов, А.Н. Швецов, А.Н. Широков, В.Л. Ясюнас и др. В последние годы проблематика муниципальной собственности, экономических основ местного самоуправления, стратегии управления местным хозяйством являлась предметом диссертационных исследований Андреевой Л.Ю., Бездольного С. Л., Боровской М.А., Воронцовой Е.В., Заборо СВ., Кобилева А.Г., Овакимяна М.А., Сигаладзе М.М., Рудого В.В. и др.
Между тем, несмотря на возрастающий интерес отечественных исследователей к анализируемой проблеме, в области местного самоуправления в целом и его экономических основ в частности, имеется еще немало нерешенных методологических, теоретических и практических вопросов.
Пока в российском законодательстве местное хозяйство определяется узко, то есть практически отождествляется с совокупностью объектов муниципальной собственности. Подобный однобокий подход не учитывает всего многообразия экономических связей на местах. Игнорируется важнейший принцип, который должен лежать в основе научного анализа: к местному хозяйству относятся объекты, удовлетворяющие социально-экономические потребности проживающего в регионе населения. Критерий же собственности или подчиненности представляется в современных условиях недостаточным.
С учетом этого, а также в связи с исключительной важностью местного самоуправления в деле становления современной российской государственности1 и развития гражданского общества, необходимо проведение дополнительных теоретических и научно-практических разработок по данной проблеме.
Важность вышеуказанных вопросов и проблем определила выбор темы и направленность диссертационного исследования.
Цель данной работы состоит в том, чтобы, опираясь на современные подходы анализа системы местного самоуправления, раскрыть содержание понятия "местное хозяйство" как базисной категории, связанной с экономической деятельностью местного самоуправления, специфику его функционирования и особую роль в национальной экономике а период рыночной трансформации.
Для достижения указанной цели в работе поставлены следующие задачи:
- сравнить современные теоретические подходы к анализу системы местного самоуправления и ее экономических основ;
- установить основополагающие для предмета исследования понятия, связанные с местным хозяйством и уточнить его категориальную определенность;
- выявить особенности становления институционально-экономической структуры местного хозяйства в условиях перехода от планово-административной системы хозяйствования к рыночной;
- исследовать систему управления муниципальной собственностью, взаимосвязь государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации;
- определить пределы финансовой самостоятельности местного самоуправления и предложить решение проблемы рационализации расходов местных бюджетов.
Указанная цель и задачи определили структуру работы и логику изложения материала.
Объект исследования - местное хозяйство как самодостаточная система, базисная единица национальной экономики.
Предметом диссертационного исследования является совокупность экономических отношений, складывающихся в процессе становления и функционирования системы местного хозяйства в условиях рыночной трансформации.
Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составили фундаментальные положения общей экономической теории, монографические труды классиков русской муниципальной науки, официальные материалы, труды российских и зарубежных ученых-экономистов по кругу изучаемых проблем, основные законодательные акты и нормативы Правительства России, администрации Ростовской области, регулирующие финансово-экономическую деятельность органов местного самоуправления, обширные источники научной литературы, периодические издания, материалы конференций по совершенствованию системы местного самоуправления.
Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе официальных данных федеральных и региональных органов Госкомстата и Администрации Ростовской области, материалов монографических исследований отечественных и зарубежных ученых, а также многолетнего практического опыта и личных наблюдений автора.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования заключается в выдвижении и обоснования положения о том, что категория «местное хозяйство» отражает экономическую основу местного самоуправления, включающую развитие новых форм взаимодействия государства и институтов гражданского общества по поводу стимулирования экономического и социального развития муниципальных образований.
Наиболее существенные теоретические и научно-практические результаты, полученные автором, определяются следующими положениями:
1. При всем многообразии типов муниципальное образование - это первичное территориальное звено народного хозяйства и сообщество населения, организованное для совместного производства и потребления, и в основном, самостоятельно ведущее местное и муниципальное хозяйство, причем понятие "местное хозяйство" шире, чем "муниципальное хозяйство". Первое охватывает формирование и регулирование экономических отношений и процессов, происходящих на территории муниципального образования в целом, второе - в пределах муниципальной собственности.
2. В условиях рыночной трансформации российской экономики местное хозяйство приобретает статус ее приоритетной подсистемы, поскольку только посредством названной подсистемы возможно качественное преобразование административного характера территориального управления в действенный механизм эффективного функционирования системы местного самоуправления, становления новых действенных форм взаимодействия государства и гражданского общества.
3. Муниципализация собственности на объекты социальной и производственной инфраструктуры является эффективным средством устойчивого функционирования и развития муниципальных образований как единого целого, объединения и рационального использования имеющихся материальных и финансовых ресурсов, обеспечения населению социальных гарантий.
4. Неоднородность по многим параметрам местного сектора экономики требует, чтобы и его функционирование осуществлялось на основе разных форм собственности, управления, материально-технического оснащения. Основой, стержневой формой собственности в местном хозяйственном комплексе должна являться муниципальная собственность. Именно она, ее достаточный удельный вес создают возможность оперативно управлять местным хозяйством в интересах населения и формировать источники роста финансового и производственного потенциала поселенческой общности.
5. Качественно новые формы социально-экономических отношений, муниципализация процесса регулирования условий и результатов деятельности хозяйствующих субъектов вызвали необходимость внедрения на муниципальном уровне и такого метода управления, каким является муниципальный заказ. Он осуществляется на основе рыночной конъюнктуры путем сравнения среднерыночных цен и цен по заключенным контрактам с учетом имеющегося производственного и кадрового потенциала, посредством конкурсов для определения предприятий, выполняющих муниципальные заказы. Новая форма взаимодействия местного самоуправления и муниципального управления с хозяйствующими субъектами способствует рациональному использованию бюджетных и внебюджетных средств, расширению налоговой базы, оптимизации финансовых потоков производственной и социальной сфер, развитию производственной инфраструктуры, созданию здоровой конкурентной среды для производителей, поставщиков продукции и услуг на территории муниципального образования.
Научная новизна исследования состоит, по мнению автора, в постановке и обоснования следующих принципов политико-экономического анализа системы местного хозяйства:
- раскрыт приоритетный статус местного хозяйства в системе национальной экономике как исходной базы ее рыночной трансформации, определяющей действенность механизма обеспечения эффективного местного самоуправления;
- показана преемственность современных подходов в формировании концептуальной основы. местного хозяйства, позволяющая раскрыть их общий и специфический характер;
- обоснована необходимость разграничения понятий "местное хозяйство" и "муниципальное хозяйство", вытекающего из различий в их структуре и функциях;
- уточнены критерии, классификационные признаки и виды организационных структур сложившихся в российском экономическом пространстве местного самоуправления, что позволяет определять эффективные направления институционально-структурных преобразований местного хозяйства;
- осуществлен анализ действующей экономической системы местного самоуправления, пределов его финансовой самостоятельности (на примере муниципальных образований Ростовской области) и на его основе рассмотрены существующие возможности по рационализации расходов местных бюджетов.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью поставленных задач и достигнутым уровнем разработанности проблематики, анализом отечественного опыта становления системы местного самоуправления, выявлением причин недоиспользованного потенциала, обоснованием тенденций и оценкой перспектив развития и повышения эффективности местного хозяйства. Углубленное концептуальное осмысление и методологические подходы к оценке сложившейся системы местного хозяйства в регионе могут явиться теоретической базой разработки научных основ региональной политики, а также региональных программ развития муниципальных образований в субъектах Российской Федерации.
Материалы некоторых разделов могут послужить базой для дальнейших исследований проблемы регулирования современного местного хозяйства, а также применены в работе органов местного самоуправления. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания дисциплин «Экономическая теория», «Государственное и муниципальное регулирование экономики» в высших учебных заведениях, а также соответствующих спецкурсов.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на заседаниях кафедры экономической теории и предпринимательства Северо-Кавказской академии государственной службы, на региональной и межвузовской научно-практических конференциях в г. Ростове-на-Дону. Результаты исследования опубликованы в 4 работах общим объемом 2,5 п.л.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, Д ух глав основного текста, заключения, библиографии и приложений. Содержание работы изложено на 146 страницах машинописного текста и включает 2 таблицы и 4 рисунка. Библиография включает 132 источника.
Теоретико-институциональные основы анализа местного хозяйства
Начиная с 90-х гг. актуальнейшей проблемой управления на местном уровне стала экономика1. Традиционно район, город, станица рассматривались в советской теории и практике в ракурсе административно -территориального деления. Об экономике говорили больше как о национальной, а местное хозяйство рассматривалось как ЖКХ - жилищно-коммунальное хозяйство2.
Даже в условиях сегодняшней определенной моды на "все муниципальное" вопрос о том, что представляет собой сфера местного хозяйства, муниципальной экономики, сохраняет свою актуальность3.
Как правило, под хозяйством понимают совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером
Значимость реализации местных экономических проблем деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность. Так, государственное (национальное) хозяйство любой современной страны существует в ее границах, а права государства при осуществлении хозяйственной деятельности напрямую зависят от формы собственности хозяйствующих на его территории субъектов.
С этой точки зрения государство имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект хозяйственных отношений (собственник), а с другой - как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию регулирования хозяйственных отношений на своей территории. Местное самоуправление несет на себе признаки как института регулирования, так и хозяйствующего субъекта.
Таким образом, дальнейшая реализация потенциала местного самоуправления во многом зависит от осознания носителями последнего его объективно двойственной природы.
В современной научной литературе термин "местное хозяйство" имеет различные толкования. Под местным хозяйством одни понимают совокупность различных предприятий, расположенных в данной местности (городе, районе). При этом местное хозяйство рассматривается как часть народного хозяйства. Вопрос о соотношении местного и народного (или национального) хозяйства рассмотрен в работе Ю.А. Филиппова, Т.Т. Авдеевой "Основы развития местного хозяйства". Авторы отмечают , что часть проблем развития местных сообществ определяется национальными и региональными экономическими условиями, и в этом смысле местное хозяйство представляет собой часть народного хозяйства. От национального хозяйства местное отличается тем, что служит целям местного благоустройства, в то время как народное хозяйство призвано удовлетворять потребности всего населения независимо от места проживания.
Местное хозяйство отличается от народного также тем, что составляет замкнутый круг своих хозяйственных действий, т. е. является своеобразным "единичным хозяйством". Сфера действия местного сообщества связана не столько с извлечением прибыли, сколько с удовлетворением нужд членов сообщества. Это ведет и к иному представлению о ресурсах развития, поскольку за этим понятием кроются не только материальные, природные и экономические факторы. Единичное хозяйство не может существовать как таковое, если не соблюдается принцип самодостаточности. Принцип самодостаточности в отношении местного сообщества означает его способность решать собственными силами вопросы, затрагивающие жизненные интересы местного населения.
Наконец, пространственная ограниченность играет значительную роль в функционировании местных рынков (труда, услуг, жилищного и т. п.), чем национального рынка. В этом смысле местное хозяйство и рассматривается как "единичное хозяйство", а не часть народного хозяйства.
Местное хозяйство существенно отличается от национального и по социальным функциям, главными из которых являются обеспечение занятости и доходов местных жителей, благоустройство территории.
Данный подход, на наш взгляд, ставит местное самоуправление над всеми другими хозяйствующими на территории субъектами, предполагает известные монопольные права его органов и дает им необоснованные преимущества в конкуренции прежде всего с частным сектором на территории муниципального образования. Кроме того, при подобном подходе происходят размывание понятия власти, подрыв ее авторитета и как следствие подмена ориентиров, что, в свою очередь, приводит к недобросовестному исполнению местным самоуправлением той части общественных дел, исполнение которой возложено на нее законом.
Другие отождествляют с местным хозяйством предприятия коммунального хозяйства, т.е. предприятия, обслуживающие население местного сообщества и придают большое значение факту принадлежности данной собственности. Подобный подход, на наш взгляд, снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес к созданию условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.
Третьи трактуют местное хозяйство как деятельность местных органов власти и местного самоуправления, направленную на удовлетворение потребностей в благоустройстве.
В российской научной литературе, начала XX века широко использовался термин "муниципальное хозяйство".
Муниципализация собственности на объекты социальной и производственной инфраструктуры
Политическая демократизация и экономическая либерализация в Российской Федерации способствовали росту правомочий муниципалитетов в их ответственности за состоянием дел в местном сообществе. Расширение предметов ведения муниципалитетов в условиях рыночной экономики вовсе не означает усиление их вмешательства в частную жизнь граждан или в производственно-хозяйственную деятельность предприятий, расположенных на территории муниципалитета. Они имеют дело преимущественно с закономерностями и практическими проблемами, которые связаны с производством, распределением, обменом и потреблением общественных и коллективных благ, экономическими механизмами достижения социальных целей и внерыночным взаимодействием интересов членов местного сообщества.
Сегодня можно сказать, что в основном завершен процесс обособления имущества муниципалитета от имущества физических и юридических лиц, проживающих и действующих на территории муниципального образования. Муниципалитет, концентрируя свои средства и усилия на производстве общественных благ, как бы "расчищает" поле деятельности для частного бизнеса, формируя материально-вещественные условия экономики смешанного типа. Сосуществование конкурентного (частного) и неконкурентного (общественного) секторов муниципальной экономики говорит о потенциальной возможности реализации в условиях современной России модели социальной рыночной экономики, которая выдержала испытание временем в ряде стран мира.
В определенном смысле права собственности формируют материально-финансовую базу муниципалитетов. Непосредственное управление муниципальные органы власти (органы местного самоуправления) осуществляют по отношению к закрепленной за ними собственности, и лишь косвенным образом (через налоги и другие рычаги) по отношению к собственности других участников внутри муниципальных соглашений.
Объектами муниципальной собственности становятся, прежде всего системы их жизнеобеспечения: водопроводная и канализационная сети, газовое хозяйство, электроснабжение, транспорт, жилой фонд и т.д. Сосредоточение указанных служб в ведении местных органов власти дает немало преимуществ, как самим территориям, так и населению. Прежде всего, это экономическая выгода - объединенное местное хозяйство и предоставляемые им населению услуги оказываются, как правило, значительно дешевле, нежели в случае рассредоточения этих служб по отдельным частным собственникам (или как это нередко случалось в нашей стране - по ведомствам), благодаря упорядочению финансов содержание муниципальной собственности и местного хозяйства обходится дешевле государственному бюджету: муниципализация способствует уменьшению дотаций из последнего, а также становлению той экономической базы, благодаря которой появляется возможность улучшать и облегчать условия жизни населения.
С муниципальной точки зрения главные последствия приватизации предприятий связаны с передачей в муниципальную собственность социальных объектов, находившихся до разгосударствления промышленности и других отраслей экономики на балансах предприятий и организаций1.
Передача в ходе приватизации государственных предприятий ведомственных социальных объектов в муниципальную собственность преследовала две цели. Первая - перенаправить ресурсы предприятий с непрофильной и экономически нецелесообразной деятельности по содержанию ведомственной социальной инфраструктуры на производственно-инвестиционные задачи; при этом учитывалось, что для подавляющего большинства российских предприятий и организаций ни одна из возможных экономических выгод от обладания социальными объектами в настоящее время не может быть реализована, напротив, - их содержание лишь увеличивает непроизводительные расходы и уменьшает прибыль, не компенсируя эти потери ростом производительности труда. Поэтому для большинства предприятий освобождение от социальных объектов означает получение шанса на экономическое выживание и возрождение.
Вторая цель состояла в сохранении профиля социальных объектов (который вполне мог быть изменен новыми собственниками предприятий), в повышении эффективности деятельности социальных объектов, что по законодательству является делом местных властей, а не предприятий.
К сожалению, подобно другим объективно необходимым реформам, муниципализация социальных объектов пока еще не обеспечила достижения желаемых целей. И это объясняется не только огромными масштабами рассматриваемого процесса и общими экономическими трудностями в стране и ее регионах. Дело также в том, что передача социальных объектов оказалась исключительно сложным по своему содержанию и последствиям институциональным преобразованием (не уступающим по этим параметрам приватизации), в результате которого произошло значительное увеличение сектора (муниципальной социальной сферы), менее всего подготовленного к работе в режиме экономической самодостаточности.
Местное хозяйство как объект взаимодействия государственного управления и местного самоуправления в России
Эффективность местного самоуправления определяется, прежде всего, материально-вещественными ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления, согласно статьям 28-42 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" являются: муниципальная собственность, и местные финансы. Кроме того, к финансово-экономическим основам местного самоуправления относятся имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
"В ходе экономической реформы в России вопрос о собственности стал одним из важнейших"1. Многие экономисты считают, что в рыночной экономике есть место только частной или, как запасному варианту, коллективной собственности. Конечно, частная собственность выступает основным "катализатором" при формировании рыночных отношений, но нельзя отметать в сторону государственную и муниципальную собственность.
Принятие в 1991 г. Закона о местном самоуправлении в Российской Федерации, Закона о собственности и позднее Конституции Российской Федерации обеспечило официальное признание муниципальной собственности, ее равноправного положения с государственной, частной и собственностью общественных организаций. Дальнейшее законодательное закрепление и развитие муниципальная собственность получила в 1995 г. в федеральном законе "Об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации".
Законодательное выделение муниципальной собственности, на наш взгляд, было необходимо, хотя бы, по двум причинам.
Во-первых, согласно названным выше законам, органы местного самоуправления получили статус равноправного субъекта правовых, экономических, социальных отношений наряду с государственными органами власти и управления, другими хозяйствующими субъектами, и, соответственно, должны выполнять возложенные на них полномочия и функции в рамках своих муниципальных образований, что невозможно представить без наличия муниципальной собственности.
Во-вторых, в бывшем СССР понятие "муниципальная собственность" в хозяйственно-правовом аспекте отсутствовало, и на всех уровнях власти и управления, начиная от союзного и заканчивая местным, собственность была представлена в одной форме - государственной или, как тогда называли, общенародной1. Однако выделение муниципальной собственности из государственной не должно приводить к их противопоставлению. Не только их правовая природа, но и социально-экономическое назначение в основном схожи: "различие лишь в масштабах: уровень всего государства - в одном случае, местного самоуправления - в другом"1. Акцентируя внимание на правовом и социально-экономическом назначении муниципальной собственности можно сказать, что наличие муниципальной собственности позволяет муниципальным органам власти и управления: Во-первых, выступать в качестве полноправных, самостоятельных субъектов управления. Во-вторых, обеспечивать благоприятные условия для развития частного сектора: муниципальные органы власти и управления берут на себя не выгодные, но обязательные в рамках муниципального образования функции хозяйствования. В-третьих, муниципальная собственность гарантирует функционирование некоммерческой социальной сферы. В-четвертых, реализуя право собственности, муниципальные органы власти и управления формируют и развивают экономические связи с федеральными и региональными органами власти и управления, с хозяйствующими субъектами и т.д.
Пределы финансовой самостоятельности местного самоуправления
Достижение целей и решение задач, стоящих перед местным самоуправлением, невозможно без наличия необходимых для этого финансовых ресурсов. Ссылаясь на опыт стран с развитым местным самоуправлением, В. Ясюнас говорит, что реальность и эффективность местного самоуправления определяется, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в его распоряжении1. В данном параграфе работе на примере муниципальных образований, расположенных на территории Ростовской области, рассмотрены пределы финансовой самостоятельности местного самоуправления.
По мнению Певнева В.М., финансы города в условиях регионализации и локализации товарно-денежных потоков характеризуется обострением противоречий интересов городской поселенческой общности, государства, банковского сообщества, градообразующих предприятий в сфере формирования доходной части местных бюджетов .
Одним из принципов местного самоуправления является принцип соответствия материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям. Этот принцип получил свое правовое закрепление в Европейской Хартии о мест самоуправлении, Конституции Российской Федерации, законодательстве о местном самоуправлении.
Конституция Российской Федерации, гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (статья 8). Статья 132 Конституции Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. Этой же статьей предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями сопровождается передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В качестве одной из гарантий местного самоуправления статьей 133 названо право "на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти".
Наличие конституционных гарантий ресурсной обеспеченности местного самоуправления является фундаментом формирования финансово-экономической основы местного самоуправления, необходимой и достаточной для его реальной самостоятельности при осуществлении собственных и переданных полномочий.
Для оценки обеспеченности местного самоуправления финансовыми ресурсами решающее значение имеет вопрос, кто пользуется правом распоряжаться доходами местных бюджетов. В соответствии с законодательством право формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов предоставлено органам местного самоуправления. Вместе с тем, непременным условием обеспечения самостоятельности и собственной ответственности органов местного самоуправления является наличие в их распоряжении собственных доходов. Перераспределение средств производится в том случае, если собственные доходы оказываются недостаточными.
Как отмечают исследователи, поскольку местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы российской Федерации, то они же образуют фундамент фискального федерализма. Это означает, что невозможно укрепить цивилизованные принципы фискального федерализма на местном уровне. Не укрепив и не улучшив всю систему федеративных бюджетных отношений.
Более того, необходимо учитывать социальный аспект и политическую значимость укрепления местного уровня фискального федерализма. Дело в том, что именно в местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу. Современный механизм построения российских межбюджетных отношений в социальной сфере сформирован таким образом, что основные социальные функции (образование, здравоохранение, обеспечение жильем, выплата детских пособий, пособий по безработице) переданы с федерального уровня на региональный, а с регионального - в ведение муниципалитетов.
Все это свидетельствует о том. что за годы рыночных реформ состоялось принципиальное перераспределение бюджетных ресурсов государства от федеративного уровня в пользу территориальных (региональных и местных) органов управления и внебюджетных источников. В организационно-экономическом аспекте подобная перестройка бюджетного процесса называется «децентрализация бюджетной системы» государства.
По мере укрепления рыночных реформ на муниципальные бюджеты приходится все большее число функций, ранее выполнявшихся федеральным бюджетом. Так, сегодня посредством муниципальных бюджетов финансируется две трети расходов консолидированного бюджета на образование, около двух третей затрат на жилищно-коммунальное хозяйство. Более половины затрат на здравоохранение и социальную политику .
