Содержание к диссертации
Введение
1. Экономические основы государственного регулирования естественных монополий 15
1.1 Концептуальные основы современной теории естественной монополии 15
1.2 Государственное регулирование естественных монополий: формы и содержание 30
2 Институциональный механизм государственного регулирования естественных монополий в условиях становления рыночной экономики 49
2.1 Механизм государственного регулирования естественных монополий в условиях федерализма 49
2.2 Модели структурной реформы и трансформация отношений собственности в сфере естественных монополий 72
3. Формирование экономических основ конкурентной среды в сфере железнодорожного транспорта 85
3.1 Модель торгов за франшизу как инструмент формирования конкурентной среды 85
3.2 Национальные модели реформирования железнодорожного транспорта и эффективность их применения в качестве инструментов формирования конкуренции и повышения производительности 94
3.3 Стратегия институциональных преобразований в сфере железнодорожного транспорта России и механизм ее реализации 120
Заключение 156
Список использованных источников 160
- Концептуальные основы современной теории естественной монополии
- Государственное регулирование естественных монополий: формы и содержание
- Механизм государственного регулирования естественных монополий в условиях федерализма
- Модель торгов за франшизу как инструмент формирования конкурентной среды
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В силу экономических и географических особенностей России функционирование естественных монополий, в том числе железнодорожного транспорта, является важным фактором экономического развития страны. Естественные монополии участвуют в решении задач социальной политики государства и играют важную роль в поддержании обороноспособности. Несмотря на стабильную работу железнодорожного транспорта, в данной сфере существует ряд проблем, в частности, недостаточный объем инвестиций в обновление основного капитала, низкие стимулы для снижения эксплуатационных расходов и повышения эффективности инвестиционных проектов, рост тарифов, генерирующий инфляцию издержек, рентоориентированное поведение, злоупотребление монопольной властью во взаимоотношениях естественных монополий и потребителей их услуг. Решение этих проблем на основе совершенствования системы регулирования естественных монополий является важной задачей экономической науки.
В связи с этим актуализируются исследования, направленные на изучение экономической природы естественных монополий, практики функционирования государственных регулирующих органов и регулируемых субъектов в целях развития теории государственного регулирования естественных монополий. Большое научно-теоретическое и практическое значение приобретают применение методологии неоинституциональной теории при анализе экономических процессов в сфере естественных монополий и разработка рекомендаций для регулирующих органов на основе достижений экономической науки. Проведение структурной реформы железнодорожного транспорта обусловливает необходимость развития теории структурных преобразований естественных монополий с учетом отраслевых особенностей и зарубежного опыта реструктуризации железных дорог, разработки предложений по формированию экономически обоснованной стратегии структурной реформы железных дорог России.
Теория естественной монополии и теория регулирования естественных монополий разрабатывалась зарубежными учеными X. Авечем, В. Баумолем, Р. Бротигамом, Р. Виллихом, Л. Джонсоном, А. Каном, р. Стиглером, Ф.М. Шерером, Р. Шмалензи и др., развивается в трудах отечественных ученых О. Коломийченко, Е. Корольковой, В. Моргунова, А. Никифорова, В. Цапелика и др. В частности, разработке концепции субаддитивности издержек посвящены работы В. Баумоля, Р. Виллиха и др. Особенности экономического поведения естественных монополий в условиях регулирования нормы прибыли исследуются X. Авечем и Л. Джонсоном. Направления совершенствования системы ценового регулирования естественных монополий рассматривается в работах В. Моргунова, А. Никифорова и др. авторов. Проблематика ценообразования в сфере железнодорожного транспорта исследуется в работах В. Галабурды, Б. Лапидуса, Л. Мазо, В. Прудникова и др. Изучению особенностей экономического поведения естественных монополий на региональных рынках посвящены исследования В. Турина, Д. Олянича и др. авторов.
Разработке и анализу альтернативных подходов к решению проблемы естественной монополии посвящены работы зарубежных ученых М. Армстронга, Дж. Викерса, Г. Демсеца, С. Кованя, Р. Познера, Дж. Стиглера, О. Уильямсона и др. В частности, модель торгов за франшизу как альтернатива прямому государственному регулированию предложена Г. Демсецом, Р. Познером и Дж. Стиглером. Критический анализ возможности применения данной модели содержится в работах О. И. Уильямсона. Проблематика формирования конкурентной среды путем проведения структурных преобразований в отраслях, функционирующих в условиях естественных монополий, рассматривается в работах зарубежных ученых М. Армстронга, Дж. Викерса, С. Кованя, исследуется отечественными учеными А. Городецким, В.
Кокаревым, Ю. Павленко и др. Проблемы демонополизации и оптимизации управления в сфере железнодорожного транспорта на основе реструктуризации отрасли и разделения функций государственного и хозяйственного управления рассматриваются в работах И. Беседина, И. Ильина, Н. Конарева, А. Мартьяновой, А. Мишарина, С. Шагиняна и др. авторов.
Фундаментальные концепции неоинституциональной экономической теории разрабатывались зарубежными учеными Д. Бьюкененом, Р. Коузом, Д. Нортом, М. Олсоном, О. И. Уильямсоном и др. Методология неоинституциональной теории развивается и применяется при исследованиях экономических явлений и процессов отечественными учеными О. Белокрыловой, В. Вольчиком, Р. Нуреевым, В. Овчинниковым, А. Олейником, В. Радаевым, И. Солдатовой, А. Шаститко и др. Анализу проблем регулирования и реформирования естественных монополий на основе методологии неоинституциональной экономической теории посвящены работы А. Ермишиной, В. Кокорева, В. Крюкова и др.
Проблемы регулирования и реформирования естественных монополий остаются недостаточно исследованными отечественной экономической наукой, дискуссионной остается проблема определения критериев, характеризующих отраслевой рынок как естественную монополию, необходима разработка новых подходов к анализу экономической природы государственного регулирования естественных монополий для выявления факторов, снижающих эффективность регулирования. Положения теории структурных реформ естественных монополий требуют доработки с учетом научно-теоретического осмысления результатов реструктуризации железнодорожного транспорта в зарубежных странах, не все достижения современной экономической теории нашли адекватное применение при формировании системы государственного регулирования естественных монополий.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе институционального анализа процессов регулирования и реформирования естественных монополий (на примере железнодорожного транспорта) раскрыть экономическую природу государственного регулирования естественных монополий и выработать практические рекомендации по совершенствованию системы регулирования и проведению структурной реформы железнодорожного транспорта.
Для достижения цели исследования необходимо решение следующих задач: уточнить понятие естественной монополии и определить условия возникновения естественной монополии на определенных сегментах рынка транспортных услуг; на основе институционального анализа взаимодействия экономических и политических процессов на национальном и региональном уровнях раскрыть сущность государственного регулирования естественных монополий и особенности формирования институционального механизма регулирования естественных монополий (на примере железнодорожного транспорта); на основе изучения теории и практики ценового регулирования определить наиболее эффективные методы определения тарифов на услуги естественных монополий; исследовать механизм государственного регулирования естественных монополий на федеральном и региональном уровнях, выявить особенности системы регулирования железнодорожного транспорта в условиях федерализма; выявить экономические закономерности развития железнодорожной отрасли при осуществлении ее реструктуризации, оценить эффективность различных моделей структурной реформы и модели торгов за франшизу с точки зрения создания внутриотраслевой конкуренции на основе анализа зарубежного опыта; оценить эффективность приватизации с точки зрения повышения производительности в сфере естественных монополий; раскрыть особенности институциональной структуры железнодорожного транспорта России, оценить возможность демонополизации сферы перевозок и привлечения частных инвестиций в результате реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте. Объектом диссертационного исследования являются предприятия железнодорожного транспорта, функционирующие в условиях естественной монополии. Предмет исследования - экономические отношения, возникающие в процессе функционирования институционального механизма государственного регулирования и реформирования естественных монополий.
Теоретико-методологической основой диссертационного исследования являются фундаментальные концепции неоинституциональной экономической теории. На основе методологии неоинституциональной теории контрактов и теории коллективного действия исследуются экономическая природа и механизм государственного регулирования естественных монополий.
Инструментарно-методический аппарат работы. 6 процессе изучения поставленной проблемы используются такие приемы научного познания как метод научной абстракции, метод сравнительного экономического анализа, методы историко-генетического, каузально-генетического и статистического анализа.
Информационно-эмпирической базой исследования послужили фактологические и статистические данные Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Ростовского территориального управления МАП РФ, Министерства путей сообщения РФ, материалы правительственных программ, научных исследований и периодической печати.
Нормативно-правовую базу настоящей работы составляют федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, органов власти Ростовской области, трехсторонние соглашения между МПС РФ, органами исполнительной власти субъектов федерации и соответствующими железными дорогами.
Рабочая гипотеза состоит в том, что эффективность сложившейся системы государственного регулирования естественных монополий весьма ограничена в силу таких факторов, как асимметричность информации и политическое влияние регулируемых субъектов. Необходимо совершенствование системы регулирования на основе формирования институциональной среды, препятствующей оппортунистическому поведению регулируемых субъектов, стимулирующей повышение производительности факторов производства в сфере естественных монополий, в частности, путем применения методов стимулирующего ценового регулирования. При определении стратегии структурной реформы вертикально интегрированных естественных монополий, направленной на формирование конкурентной среды и создание стимулов для снижения издержек, необходимо сопоставление экономического эффекта и возможных потерь общества. Структурная реформа железнодорожного транспорта не создает условий для существенной конкуренции внутри отрасли, поэтому ее экономическая эффективность невысока. Сохранение вертикально интегрированной компании должно быть обязательным принципом реформирования железнодорожной отрасли.
Положения диссертации, выносимые на защиту.
По специальности 08.00.01 «Экономическая теория»:
1. Железнодорожный транспорт России является естественной монополией на отдельных сегментах транспортного рынка, прежде всего в сфере перевозок массовых сырьевых грузов, перевозок на дальние расстояния,
поскольку российские железные дороги не испытывают существенной конкуренции на данных сегментах рынка со стороны других видов транспорта.
2. Государственное регулирование естественных монополий в России по содержанию сведено, в достаточно большой степени, к согласованию экономических интересов групп, обладающих политическим влиянием, и представляет собой (с точки зрения неоинституциональной теории) «контракт» между государством и естественными монополиями, учитывающий интересы крупных потребителей услуг естественной монополии. На условия данного «контракта» существенное влияние оказывает социально-экономическое положение в стране, экономическая стратегия государства, соотношение политических сил.
3. Наиболее значимым из «провалов» регулирования железнодорожного транспорта является возможность возникновения дефицита в результате тарифного регулирования. Дозирование услуг естественных монополий в условиях дефицита создает благоприятные условия для извлечения статусной ренты.
4. В сфере естественных монополий отсутствуют условия для реализации большей части преимуществ института частной собственности, поскольку возможность получения прибыли благодаря монопольной власти, а не эффективному управлению нейтрализуют факторы, стимулирующие повышение качества менеджмента. Это позволяет сделать вывод о нецелесообразности смены формы собственности на предприятиях, составляющих основу железнодорожной отрасли России, и подтверждает необходимость формирования институтов регулирования, препятствующих оппортунистическому поведению менеджеров государственных естественных монополий.
5. Применяемый затратный метод ценового регулирования естественных монополий, основанный на нормировании рентабельности, не эффективен и должен быть заменен стимулирующим ценовым регулированием, в том числе
методом ценовых лимитов (при индексировании PRI-X) при определении тарифов на железнодорожные перевозки. Это позволит обеспечить рост производительности факторов производства естественных монополий.
6. Структурные преобразования вертикально интегрированных естественных монополий обуславливают трансформацию системы государственного регулирования. При проведении структурной реформы железнодорожного транспорта важным направлением государственного регулирования становится обеспечение недискриминационного доступа к инфраструктурной сети для независимых компаний-операторов перевозок. Субаддитивность издержек в сфере железнодорожных перевозок обуславливает отсутствие в железнодорожной отрасли России «потенциально конкурентного сектора» (т.е. условий для формирования внутриотраслевой конкуренции) и, как следствие, невысокую эффективность обеспечения недискриминационного доступа к инфраструктуре как инструмента регулирования.
По специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (транспорт)»:
1. При проведении реформы железнодорожного транспорта России необходимо сохранение в отрасли вертикально интегрированной компании, осуществляющей перевозки и управление инфраструктурой. Полное разделение сферы железнодорожной инфраструктуры и сферы перевозок при осуществлении структурной реформы является нецелесообразным, поскольку оно не создает условий для формирования существенной конкуренции и приводит к росту трансакционных издержек.
2. Стратегия Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте, основанная на вытеснении с рынка государственной интегрированной компании частными компаниями-операторами не эффективна ни с точки зрения демонополизации, ни с точки зрения привлечения частных инвестиций, что обусловлено, прежде всего, субаддитивностью издержек в сфере железнодорожных перевозок и возможностью дискриминации потенциальных конкурентов компании «РЖД» при предоставлении им доступа к инфраструктурной сети.
3. В качестве дополнительного источника инвестиций в обновление основного капитала железнодорожного транспорта России может выступать привлечение дополнительных средств частных инвесторов путем выпуска долговых ценных бумаг создаваемой в соответствии с Программой реформы компании «РЖД», принадлежащей государству. Структурная реформа может создать для этого необходимые институциональные условия.
Научная новизна исследования. Элементы приращения научного знания состоят в следующем:
По специальности 08.00.01 «Экономическая теория»:
1. Раскрыта экономическая природа государственного регулирования естественных монополий на основе методологии неоинституциональной теории контрактов. Показано, что отношения между государством, естественной монополией и потребителями ее услуг регулируются «контрактом», условия которого (уровень тарифов и иные условия поставки продукции естественной монополии) определяются в процессе согласования интересов различных экономических субъектов, институционализированных на рынке транспортных услуг.
2. Обосновано, что важнейшим фактором, определяющим условия функционирования системы государственного регулирования естественных монополий, является деятельность групп с «особыми интересами». Наряду с государственными регулирующими органами и регулируемыми естественными монополиями, субъектами отношений регулирования являются потребители услуг естественных монополий, региональные органы власти и профсоюзы. Регулируемая естественная монополия является не только объектом регулирующего воздействия государства, но и активным участником процесса регулирования и управления реформой, что проявляется в лоббировании отраслевых интересов при установлении предельного уровня тарифа и определении базовых принципов реформирования естественных монополий.
3. Показаны преимущества применения методов стимулирующего ценового регулирования естественных монополий. Предложено использовать метод ценовых лимитов (при индексировании методом PRI-X) при установлении тарифов на железнодорожные перевозки. Сформулированы предложения по совершенствованию системы государственного регулирования естественных монополий и формированию институциональной среды, создающей стимулы для повышения экономической эффективности естественных монополий и препятствующей оппортунистическому поведению менеджмента регулируемых компаний (запрет предоставления в индивидуальном порядке льготного тарифа на железнодорожные перевозки, заключение на конкурсной основе контрактов на поставку ресурсов для естественных монополий, обязательное утверждение инвестиционных проектов естественных монополий регулирующими органами на основании оценки их эффективности независимыми экспертами, создание системы участия в прибыли менеджеров государственных естественных монополий).
4. Обосновано наличие «провалов» государственного регулирования естественных монополий с учетом отраслевой специфики железнодорожного транспорта, показана возможность возникновения дефицита на отдельных сегментах рынка транспортных услуг в условиях ценового регулирования.
По специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (транспорт)»:
1. Раскрыты экономические причины неэффективности структурных реформ, направленных на демонополизацию железнодорожного транспорта (субаддитивность издержек, обуславливающая отсутствие внутриотраслевой конкуренции, ограниченные возможности для снижения затрат независимых компаний-операторов перевозок и т.д.). Обоснована нецелесообразность полного организационного отделения отраслевой инфраструктуры от сферы перевозок (реализации модели отделения инфраструктурной сети от операций) при реформировании железнодорожного транспорта России.
2. Обоснована эффективность модели торгов за франшизу как инструмента формирования конкурентной среды в сфере железнодорожного транспорта на основе изучения опыта ее применения в Великобритании. Использование данной модели при организации железнодорожных перевозок России целесообразно только при условии повышения инвестиционной привлекательности данной сферы деятельности.
3. Классифицированы модели структурной реформы по степени обособления инфраструктурной сети и сферы перевозочной деятельности. На основе анализа опыта структурных реформ железных дорог Западной Европы выделены национальные модели реформирования железнодорожного транспорта в зависимости от роли частного капитала и глубины структурных преобразований.
4. Предложено в ходе структурной реформы железнодорожного транспорта России сохранить вертикально интегрированную компанию в отрасли, осуществляющую управление инфраструктурой и перевозки грузов и пассажиров; обоснована целесообразность привлечения заемных средств (путем размещения на фондовом рынке облигаций государственной компании «РЖД») для осуществления инвестиционных проектов по развитию и модернизации сети железных дорог России.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Совокупность научных результатов диссертационного исследования образует теоретико-методологическую базу дальнейшего научного анализа проблем государственного регулирования и структурных преобразований естественных монополий. Теоретические положения и обобщения данной работы, в том числе, категориальный аппарат, выявленные закономерности, представленные модели структурной реформы железнодорожного транспорта могут быть использованы при совершенствовании курсов экономической теории, государственного управления и экономической политики, экономики общественного сектора, экономики железнодорожного транспорта, при разработке специального курса теории регулирования и реформирования естественных монополий и подготовке учебно-методических пособий.
По результатам исследовательской работы предложена система мер, направленных на совершенствование системы регулирования естественных монополий и устранения условий, способствующих извлечению политической (статусной) ренты; произведена оценка возможных результатов структурной реформы железнодорожного транспорта в России; выработаны рекомендации органам, осуществляющим управление реформой. Выводы и рекомендации по вопросам государственного регулирования естественных монополий и проведения структурной реформы железнодорожного транспорта могут способствовать принятию экономически обоснованных управленческих решений, могут быть использованы при разработке программ и нормативных актов, направленных на повышение эффективности функционирования естественных монополий.
Апробация работы. Результаты и выводы диссертационного исследования докладывались автором на международной и вузовских конференциях в г. Ростове-на-Дону, г. Москве, г. Сочи а также предложены для включения в учебные программы дисциплин «Государственное управление и экономическая политика» и «Экономика общественного сектора», читаемых на экономическом факультете РГУ. По тематике диссертационного исследования опубликовано 6 работ общим объемом 1,3 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Концептуальные основы современной теории естественной монополии
В экономической теории существуют два основных подхода к определению понятия естественной монополии. Это концепция экономии от масштаба производства и концепция субаддитивности издержек. С точки зрения концепции экономии от масштаба производства естественной монополией следует считать производство, при котором экономия от масштабов производства столь существенна, что одна единственная фирма может обслуживать рынок с меньшими издержками на единицу продукции, чем две или три фирмы. Данное определение содержится в работах Шерера.1 Экономия от масштаба производства обусловлена высоким уровнем постоянных издержек и предполагает постоянное снижение предельных и средних издержек по мере роста объема производства.
Под влиянием этой концепции сформулировано понятие естественной монополии в российском законодательстве. Федеральный закон «О естественных монополиях» определяет естественную монополию как состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.2
Баумоль, Панзар и Вилих дают определение естественной монополии с позиций концепции субаддитивности издержек. Согласно этому определению, «Отрасль представляет собой естественную монополию, если при всех уровнях выпуска функция издержек фирмы является субаддитивной».3 Допустим, что все потенциально активные фирмы в отрасли имеют доступ к одинаковой технологии, представленной функцией издержек С, тогда функция издержек С субаддитивна, если:
Таким образом, субаддитивность издержек означает, что общая сумма издержек нескольких фирм по производству выпуска X всегда больше издержек единственной фирмы, обеспечивающей производство выпуска X. С точки зрения концепции субаддитивности издержек эффект экономии от масштаба производства при любом объеме выпуска не является обязательным признаком естественной монополии (т.е. данная концепция допускает случай увеличения средних и предельных издержек при определенном объеме производства и в условиях естественной монополии). На наш взгляд, определение, которое дают сторонники данной концепции, является более удачным.
Наряду с упоминавшейся экономией от масштабов производства причинами возникновения естественной монополии могут быть: - экономия на разнообразии многопродуктовой фирмы, выпускающей различные наименования продукции, используя одни и те же производственные мощности (экономия от охвата производства). В случае многопродуктовой фирмы естественно-монопольная ситуация создается в случае, когда более выгодно производство набора различных продуктов одной фирмой, чем их производство порознь разными фирмами; - недостаточная емкость рынка. При определенной функции спроса производство одной фирмой может обходиться дешевле, чем производство того же выпуска двумя или более фирмами. Однако с увеличением спроса эффективное производство потребует роста числа фирм, т.е. такого рода естественные монополии носят временный характер.
Государственное регулирование естественных монополий: формы и содержание
С точки зрения неоклассической теории регулирование естественных монополий представляет собой воздействие государства на естественную монополию (как административными, так и экономическими методами) в целях корректировки определенных экономических параметров ее деятельности. На наш взгляд, при анализе понятия и сущности государственного регулирования естественных монополий более плодотворным будет применение методологии неоинституциональной теории контрактов. На основе теории контрактов можно определить государственное регулирование естественных монополий как долгосрочный неполный контракт между государством и регулируемым экономическим субъектом (естественной монополией), заключаемый с учетом интересов, как основных потребителей услуг естественной монополии, так и самой естественной монополии. Как правило, такой контракт с одной стороны гарантирует регулируемой компании разумную норму прибыли, а с другой стороны обеспечивает сдерживание роста тарифов на ее услуги, пресечение дискриминации и иных нарушений прав потребителей услуг естественной монополии. Заключение, изменение, уточнение условий, исполнение данного контракта является сложным политическим процессом, участниками которого являются различные группы с особыми интересами - влиятельные корпорации, потребляющие услуги естественных монополий (например, металлургические компании, деятельность которых во многом зависит от железнодорожного транспорта и от тарифов на его услуги), государственные ведомства, центральное правительство, профсоюзы, регулирующие органы, региональные власти, парламентские фракции, депутатские группы и, наконец, регулируемые экономические субъекты. И естественная монополия, и корпорации, заинтересованные в снижении тарифов на услуги естественной монополии, соответствующие отраслевые профсоюзы, оказывают воздействие на правительство, регулирующие органы через лоббирующие структуры, группы в парламенте и в органах исполнительной власти. Зачастую на стороне корпораций - потребителей услуг естественной монополии выступают власти регионов, в экономике которых эти корпорации играют важную роль. Региональные власти, как и федеральные, используют регулирование тарифов на пассажирские перевозки как дополнительный инструмент воздействия на общественное мнение во время избирательных компаний. Процесс регулирования тарифов на пассажирские перевозки, как на федеральном, так и на региональном уровне тесно связан с политико-экономическим циклом. Федеральное правительство под влиянием различных заинтересованных групп использует тарифную политику как инструмент поддержки отдельных отраслей и регионов. Условия контракта (предельный уровень тарифов, формы контроля за соблюдением естественной монополией условий контракта и т.д.) содержатся в решениях регулирующего органа, которые отражают соотношение политических сил. Наряду с фиксацией условий контракта, деятельность регулирующих органов включает контроль за соблюдением его условий, пресечение оппортунистического поведения регулируемых субъектов. Основными формами регулирования (т.е. формами контрактных отношений между регулирующим органом и регулируемой компанией) являются: ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения цен (тарифов) или их предельного уровня; определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в услугах естественной монополии, с учетом необходимости социальной защиты населения и обеспечения безопасности государства; административный контроль за соблюдением прав потребителей услуг естественной монополии. Целью такого административного контроля является предотвращение и пресечение дискриминации, навязывания потребителям дополнительных невыгодных условий и иных подобных злоупотреблений со стороны естественной монополии.
Механизм государственного регулирования естественных монополий в условиях федерализма
В августе 1995 года вступил в силу Федеральный закон «О естественных монополиях», ставший основным нормативным актом в системе государственного регулирования естественных монополий. Первоначальный проект закона был подготовлен Российским центром приватизации по поручению ГКАП РФ в начале 1994 г. Затем проект дорабатывался российскими и зарубежными экспертами и согласовывался с отраслевыми министерствами и компаниями-монополистами. Против проекта выступили многие отраслевые ведомства, однако ГКАП и Минэкономики удалось преодолеть их сопротивление. Правительство направило согласованный со всеми заинтересованными министерствами проект Закона в Государственную Думу. Первое чтение Закона в Государственной Думе в январе 1995 г. не вызвало продолжительных дискуссий. Основные трудности возникали на парламентских слушаниях и на встречах в комитетах Госдумы, где представители отраслей вновь делали попытки изменить содержание или даже препятствовать принятию проекта. Обсуждались многочисленные вопросы: о правомерности предоставления органам регулирования права контролировать инвестиционную деятельность компаний; о границах регулирования -правомерности регулирования видов деятельности, которые не относятся к естественным монополиям, но связаны с регулируемыми видами деятельности; о возможности сохранения функций регулирования у отраслевых министерств и т.д. В начале февраля в Государственную Думу поступило письмо Президента РФ, в котором предлагалось приостановить рассмотрение проекта Закона и наряду с другими содержалось обвинение в несоответствии проекта программе дальнейшей либерализации экономики. Однако вскоре был издан Указ Президента № 220 от 22.02.1995 г. «О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации». В нем Правительству предписывалось в месячный срок представить предложения о создании Федеральной службы по регулированию естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, Федеральной службы по регулированию естественных монополий на транспорте, Федеральной службы по j регулированию естественных монополий в области связи. Практически 1 одновременное появление письма президента и его Указа показывает, $ насколько мощным было лоббирование сил, обладавших противоположными интересами. В апреле 1995 г. Государственная дума приняла Закон, и он был направлен на подпись Президенту. В мае Президент, сославшись на наличие в нем противоречий с действующим законодательством, наложил вето на Закон и вернул его в Госдуму. В июне-июле работала согласительная комиссия из представителей Государственной Думы и Администрации Президента, а затем депутаты практически без обсуждения приняла Закон в новой редакции и 17 августа 1995 г. Закон был подписан Президентом. Это стало возможным благодаря широкой летней кампании, которую развернули средства массовой информации против злоупотреблений, допускаемых естественными монополиями. Особое внимание обращалось на экономические показатели газовой промышленности, возможность получить дополнительные доходы в бюджет путем отмены налоговых привилегий РАО «Газпром» и т.п. По Закону «О естественных монополиях» сфера регулирования включает ! транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, 1 транспортировку газа по трубопроводам, услуги по передаче электрической и ] тепловой энергии, железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов, услуги общедоступной и почтовой связи. Основными методами регулирования были названы ценовое регулирование, определение потребителей для обязательного обслуживания и (или) установление минимального уровня их обеспечения. Органы регулирования также осуществляют контроль за отдельными хозяйственными операциями субъектов естественных монополий, включая крупные инвестиционные проекты, не связанные с основной деятельностью естественной монополии, приобретение, продажу и передачу в аренду имущества. Во исполнение Указа Президента РФ от 26 февраля 1996 г. № 276 была создана Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте, ставшая первым федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок и услуг транспортных терминалов, портов и аэропортов. В 1999 году функции указанной федеральной службы были переданы Министерству Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Государственное регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий на транспорте (железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов) названо в качестве одной из основных задач министерства.33 В рамках решения данной задачи МАП РФ выполняет следующие функции:
Модель торгов за франшизу как инструмент формирования конкурентной среды
В конце 60-х - начале 70-х годов учеными Чикагского университета Г. Демсецом, Дж. Стиглером и Р. Познером была разработана модель торгов за франшизу. Создатели и популяризаторы этой модели считали ее реальной альтернативой государственному регулированию естественных монополий. Модель торгов за франшизу основана на идее создания конкуренции на этапе вступления в отрасль путем проведения конкурсных торгов за франшизу на естественную монополию - за право быть поставщиком продукции в условиях естественной монополии в течение определенного срока. Основным критерием для определения победителя торгов, как правило, является уровень запрашиваемой цены. Кроме того, победитель торгов должен обеспечивать приемлемый уровень качества поставляемой продукции. Модель торгов за франшизу имеет существенные недостатки (большое внимание анализу этих недостатков уделяет О. Уильямсон в своей работе «Экономические институты капитализма»): 1. Фундаментальная трансформация. Степень конкуренции на последующих торгах будет значительно ниже, поскольку первоначальный победитель будет иметь существенные преимущества (поскольку он обладает специфическими активами, персонал обладает особыми знаниями и т.д.). Даже если законом будет предусмотрено, что первоначальный обладатель франшизы обязан передать инфраструктурные сети новому победителю, то трансакционные издержки передачи данного имущества будут весьма высоки. В частности, возникнет проблема оценки стоимости передаваемого оборудования, которую придется разрешать в судебном порядке. На наш взгляд, уровень трансакционных издержек, связанных со сменой обладателя франшизы, может быть существенно снижен, если право собственности на активы, необходимые для производства услуг в условиях естественной монополии, будет принадлежать государству или муниципалитету. Право пользования указанными активами может предоставляться победителям торгов. Однако, в этом случае будет утрачена возможность привлечения прямых частных инвестиций, конкурс инвесторов будет заменен конкурсом управленцев. 2. Возможность ошибочных расчетов при определении участниками торгов цены предложения и отсутствие удовлетворительного механизма адаптации к изменяющимся условиям. О.И. Уильямсон отмечает: «Когда долгосрочные контракты выполняются в условиях неопределенности, конкурсные предложения с фиксированными ценами окажутся, вероятно неудачными. Если хозяйственная среда характеризуется неопределенностью в отношении технологий, спроса, локальной структуры населения, которому поставляется услуга, инфляции и т.п., то будет усиливаться расхождение цен и издержек... Некоторые из этих расхождений можно уменьшить, используя формулу гибкости цен. Одной из возможностей здесь является приспособление к изменениям цены в соответствии с неким индексом цен. Однако это дает относительно грубую коррекцию и вряд ли будет удовлетворительным решением там, где имеет место быстрый технический прогресс или где локальная структура населения существенно отличается от структуры, учитываемой при расчете индекса.. .»50 3. Необходимость контроля за качеством продукции естественной монополии. Уильямсон О. И. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки «отношенческая» контрактация. - СПб, -1996, -С. 531-532. 4. Увеличение трансакционных издержек в случае необходимости аннулирования франшизы (при несоблюдении оговоренных условий ее обладателем). Процесс замены обладателя франшизы сопряжен с судебными тяжбами и необходимостью проведения досрочных торгов. Кроме того, как пишет О.И. Уильямсон, органы, присуждающие франшизы, как и все бюрократические учреждения, не склонны выслушивать обвинения в совершенных ошибках. Поскольку замена франчайзиата может быть интерпретирована как признание обществом совершенной ошибки, ведомства, присуждающие франшизы, сталкиваясь с невыполнением контракта, вполне предсказуемо предпочитают вместо замены поставщика услуги договариваться о «компромиссных» решениях проблемы.51 5. Отсутствие стимулов для реализации крупных инвестиционных проектов при заключении краткосрочного контракта на франшизу. Эту проблему можно решить путем увеличения срока действия франшизы, однако при этом обостряются другие проблемы, упомянутые выше.
