Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Содержание государственно-частного партнерства в условиях современного развития 14
1.1. Государственно-частное партнерство как особый институт смешанной экономики 14
1.2. Противоречия государства и бизнеса в системе государственно-частных партнерств и направления их разрешения 34
І.З.Развитие партнерства государства и бизнеса в инновационной сфере.46
Глава 2. Финансовое обеспечение государственно-частных партнерств ...65
2.1. Финансовые институты развития: сущность, виды, формы 65
2.2. Фонды постприватизационной поддержки как источник финансирования проектов государственно-частных партнерств 88
2.3. Долговые обязательства как источники финансирования проектов государственно-частных партнерств 104
Глава 3. Совершенствование институциональной организации государственно-частного партнерства 124
3.1. Формирование системы институтов, регулирующих деятельность государственно-частного партнерства 124
3.2. Направления совершенствования институтов государственно-частного партнерства на региональном и местном уровнях 138
Заключение 152
Список использованной литературы 164
- Государственно-частное партнерство как особый институт смешанной экономики
- Противоречия государства и бизнеса в системе государственно-частных партнерств и направления их разрешения
- Финансовые институты развития: сущность, виды, формы
- Формирование системы институтов, регулирующих деятельность государственно-частного партнерства
Введение к работе
Сложившаяся, в> России; сырьевая* ориентация; экономики» не может обеспечить, высокое; качество экономического роста и устойчивую социальную* ориентацию экономики. Перед обществом стоит задача: перехода на инновационное развитие и осуществление; реальной модернизацишэкономики. В этих условиях осуществляется активный^поиск инструментов* стимулирования инвестиционной активности; частного капитала и при этом обеспечения наиболее эффективного, сочетания* интересов государства и предпринимательских структур: В качестве такого инструмента на первый план выдвигается; государственно-частное партнерство (ГЧП).
Взаимодействие государства и; частного бизнеса, создание устойчивых партнерских отношений: между ними как на федеральном; так и региональном: уровнях осложняется недостаточной проработанностью институционально-экономических основ этого взаимодействия, вопросов перераспределения прав собственности, возникающих в процессе реализации инвестиционных проектов В; рамках отношений, ГЧП, поспешностью принятия административных решений по' созданию ГЧН без обстоятельной проработки его модели и механизма. Нечеткое представление о финансовых источниках, потенциальных рисках и ожидаемой эффективности от реализации проектов в= ряде случаев приводят к неэффективному использованию государственных ресурсов и потери бизнесом заинтересованности в участии в РЧП.
Некоторые институциональные формы партнерства и адекватные им экономические отношения нередко» ошибочно расцениваются не как механизм прогрессивного поступательного экономического развития, а,лишь как текущий пересмотр, изменение: сложившейся системы отношений собственности и простая перемена подходов к финансированию.
Между тем,.ГЧП представляет собой не простое объединение ресурсов государства и бизнеса, а новую экономическую форму взаимодействия государства и бизнеса с целью^ достижения, наиболее эффективных для общества результатов. Это взаимодействие- может осуществляться в разнообразных институционально-экономических формах и на различных уровнях национального хозяйства (федеральном', региональном и муниципальном). Разнообразный цели различных партнерств.
Одной из наиболее сложных проблем при этом является вопрос финансового обеспечения ГЧП, предопределяющего уровень его инвестиционного потенциала и экономическую эффективность. В связи с тем, что любое вложение капитала предполагает его- рациональное, экономически выгодное (прибыльное) инвестиционное размещение, одним из важнейших организационно-управленческих вопросов ГЧП является поиск компромиссных решений, обеспечивающих, с одной стороны, достаточную для бизнеса доходность вложенного капитала при разумном распределении рисков, а, с другой стороны, максимально < быстрое и качественное решение актуальных социальных проблем и эффективное управление объектами государственной собственности.
Существует настоятельная необходимость теоретического осмысления проблем, возникающих в процессе функционирования» механизма государственно-частного партнёрства, имущественных отношений, специфических проблем управления объектами собственности в рамках ГЧП и их отчуждения, осуществляемого в тесной связи с исследованием финансового механизма, источников финансирования, форм и процесса финансового обеспечения ГЧП, распределения имущественных долговых обязательств и соответствующих им прав и ответственности, возникающих рисков, критериев оценки реальных финансовых и социальных результатов ГЧП.
Слабая разработанность данных вопросов порождает соответствующие негативные последствия и препятствует активному внедрению в формируемые рыночные отношения механизмов F4TL
Анализ, этих вопросов5 является- первостепенным для правильной оценки, инвестиционного потенциала ГЧИї и его включения в формируемые инновационные программы, экономического развития России в условиях ее перехода.к рыночной экономике.
Степень научной і разработанности. проблемы.
Общеметодологические аспекты сотрудничества государства* и частного бизнеса исследовались отечественными (Л.И: Абалкин, Р.А. Белоусов, А.А. Гапоненко, О.Г. Голиченко, А.В. Дорждеев, В:В. Ивантер, В.А. Кабашкин, В.И. Кушлин, СП. Пирогов, С.Э. Пивоваров, А.В. Сидорович, и т.д.) и зарубежными- (Э.Дж. Долан, У. Мэре, Дж. Стиглиц, И. Фишер и др.) учеными, и специалистами. Возможности использования* механизма государственно-частного партнерства в реализации инвестиционных проектов рассматривались в трудах B.F. Варнавского, М.В. Вилисова, М.А. Дерябиной, А.С Еганяна, В.А. Королева, Н.И. Ивановой, А.П. Патрона, В.А. Федоровича, Л.С Черного, И.М.Шеймана и др. Аспекты применения механизма государственно-частного партнерства для решения инфраструктурных проектов затронуты и в трудах ряда зарубежных специалистов, к которым относятся: А. Венкат Раман, А. Харрис, А. Эсташ, Джеймс Ворнер Бьоркман, Дж. Стронг, Манмохат Сингх, М. Ромеро, М. Джерард, и др.
В ряде работ дан анализ использования государственных (муниципальных) заимствований и кредитных ресурсов для развития партнерства государства и частного капитала: это труды российских -А.В. Баженова, В.А. Белова, Д.Л. Головачева, Ю.А. Данилова, Б.И. Златкис, А.А. Левченко, и зарубежных - Р.Барро, С. Л. Брю, Е. Домара, Дж. Киса, А. Лернера, PI Макконела, Ф. Рабоуцци и др. авторові
В процессе исследования и разработки рекомендаций' по совершенствованию* механизма управления ГЧП, финансового менеджмента и контроля использованы методология, и результаты исследований отечественных и зарубежных ученых - И.А. Белобжецкого, Ю.М. Воронина, Е.А. Кочерина, М.В! Мельник, К. Бихемка, Д. Ирвина, Вч. Ойкена, С. Фишера, Дж. Эванса, Д: Хана и др:
Рассмотренные работы российских и зарубежных ученых свидетельствуют о том, что имеющийся в них теоретический анализ данной экономической категории явно недостаточен. В основном, предметом исследований являются те или иные конкретные, прикладные вопросы функционирования отдельных форм ГЧП. В то же время малоизученными остаются вопросы использования ГЧП в целом как института современной экономики и, в том числе, в трансформирующихся экономиках при еще по-прежнему значимой роли государства и возрастающей роли частного сектора.
Возможность использования накопленных значительных финансовых ресурсов отечественного частного > сектора (как, впрочем, и зарубежного) заставляет более пристально взглянуть на потенциал альянса государства и частного капитала для решения актуальных социальных проблем в рамках такой формы его проявления как государственно-частное партнерство.
Актуальность, теоретическая и практическая значимость многих вышеобозначенных вопросов и проблем ГЧП обусловили выбор темы диссертационного исследования, предопределили его цель и задачи, объект и предмет анализа.
Объектом исследования является государственно-частное партнерство как особая форма (институт) реализации инвестиционных инфраструктурных и индустриальных проектов.
Предметом исследования выступает финансовое обеспечение современной инвестиционной деятельности посредством государственно-частного партнерства.
Целью диссертационной работы является выявление, и раскрытие инвестиционного потенциала и особенностей' развития» ГЧГЬ и его финансового обеспечения в условиях перехода к инновационному развитию.
Для достижения поставленнойf цели в работе предполагается решить следующие задачи: определить цели и содержание, виды и формы партнерства государства и частного капитала (ГЧП), механизм его функционирования; проанализировать российский и зарубежный опыт ГЧП, существующие его модели и механизмы их реализации, требования к проектам ГЧП, к его участникам и их компетенции; сформировать базовые требования к механизму и формам финансового обеспечения функционирования ГЧП, деятельности финансовых институтов развития и их инвестиционному потенциалу; выявить*недостатки существующих механизмов создания и реализации ГЧП и предложить меры по их совершенствованию; сформировать возможные направления использования механизма ГЧП для инновационного инфраструктурного и индустриального развития; обосновать критерии оценки успешности и эффективности реализации инвестиционных проектов, реализуемых с помощью механизма ГЧП; определить экономические, инвестиционные и институциональные принципы организации ГЧП для создания эффективного механизма его реализации; разработать институциональные формы использования ГЧП для регионального и муниципального развития.
Методологическая основа исследования. Специфика исследовательских задач, составляющих предмет диссертационного исследования, вызывает необходимость применения комплекса общенаучных и специальных методов. В работе использовались диалектический подход, методы макро- и микроэкономического анализа, логический, сравнительный и статистический подходы, осуществлялся структурно-уровневый^ анализ государственно-частного партнерства как экономической категории.
Теоретической базой исследования являются труды, ведущих отечественных и зарубежных учёных в области экономической теории и государственно-частных партнерств; научные публикации в специализированных экономических журналах; аналитические отчёты национальных государственных экономических и финансовых институтов, международных экономических организаций; статистические исследования. Были изучены и обобщены законодательные и нормативно-правовые документы по регулированию имущественных отношений в сфере ГЧП.
Информационную базу исследования составляют материалы Росстата РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, законодательные и нормативно-правовые акты органов региональной и муниципальной власти РФ, а также других стран, данные финансовой отчетности по реализуемым и уже реализованным проектам ГЧП, доклады и материалы «круглых столов», конференций по проблемам государственно-частных партнерств, материалы периодической печати, электронные источники.
В работе использованы отчеты и информационно-аналитические материалы Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития, Международного валютного фонда, Статистического бюро США, Центрального банка Российской Федерации, организаций экономического сотрудничества и развития, государственных (экономических, статистических и контрольных) органов, учебных учреждений федерального, субфедерального и муниципального уровня, а также предпринимательских структур различной* отраслевой направленности.
Исследование опирается также на практический опыт автора, приобретенный в-процессе работы над проектами ГЧП в Государственной корпорации- «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк).
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации сформулирована» концепция партнерства государства и частного капитала как особого института смешанной экономики, призваного финансово и организационно укрепить, а также обеспечить реализацию важнейших инфраструктурных и индустриальных инвестиционных проектов, ориентированных на инновационное развитие и достижение наиболее общественно значимых результатов.
В ходе проведенного исследования были получены следующие результаты, обладающие научной новизной.
Обосновано положение о том, что государственно-частное партнерство в современных условиях смешанной экономики- является универсальной формой (институтом), позволяющей обеспечить максимальный инвестиционный эффект при реализации социально значимых проектов на разных уровнях экономики. Определены важнейшие направления развития взаимодействия государства и бизнеса в процессе реализации партнерства: создание новой целостной системы институтов развития, внедрение системы новых форм организации и финансирования инвестиционных проектов, разработка четких, законодательно закрепленных процедур отбора инвестиционных проектов ГЧП и контроля за их реализацией.
Раскрыта важная роль государственно-частного партнерства в осуществлении эффективного финансирования инновационного развития и выявлены формы партнерства государства и частного капитала в инновационной сфере: предоставление государственных гарантий на привлечение предпринимательскими структурами заемных средств- со стороны третьих лиц, передача на* баланс объектов интеллектуальной собственности,» субсидирование за счет бюджета затрат на* НИ0КР. Определены направления ^ совершенствования . инновационных и инвестиционных проектов ГЧП: путем внедрения системы определения потребности* в инвестициях и/или гарантиях на инвестиционной стадии, системы показателей эффективности реализации инновационных проектов ГЧП, а также путем использования особой процедуры ведения учета, составления отчетности и проведения аудита реализации инновационного проекта.
Обоснована с учетом мирового опыта необходимость формирования фондов постприватизационной поддержки субъектов хозяйствования на основе гибридного механизма привлечения инвестиционных ресурсов в качестве новой эффективной формы партнерства государства с малым и средним бизнесом с последующей ее трансформацией в различные экономико-правовые институты. Выделены направления получения- дополнительных источников финансовых ресурсов для этих целей: формирование специального федерального инвестиционного фонда постприватизационной поддержки, уточнение функций Банка, развития страны, разработка и применение специальной методики определения постприватизационных эффектов.
Выявлена необходимость более эффективного использования при реализации проектов ГЧП потенциала как отечественного, так и международного рынка ценных бумаг как источника инвестиционных ресурсов. Сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства в данной области - внесение изменений в порядок списания, задолженности участников ГЧП; создание более четкого, понятного и прозрачного механизма, регулирования вопросов о предоставлении государственных средств на^ возвратной (возмездной) основе, создание базы нормативных положений, регулирующих взаимосвязь между государственными органами, обеспечивающими долговую политику государства, и предпринимательскими структурами, которые являются пользователями государственных заимствований.
5. Обосновано создание новой институциональной структуры ГЧП в условиях модернизации экономики. Показано, что она должна включать,. во-первых, систему институтов развития на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в соответствующих формах (банки развития, фонды постприватизационной поддержки и т.д.) с четко поставленными перед ними задачами, соответствующей компетенцией и финансовыми ресурсами; во-вторых, создание государственного рынка проектов ГЧП;, в-третьих, организацию федеральной, региональной и муниципальной контрактных систем проектов ГЧП. Даны предложения по развитию методов оценки эффективности инновационных проектов ГЧП, внедрению^ системы отчетности органов государственной власти и местного самоуправления (ОГМУ) и уточнению процедуры подготовки и исполнения проектов, инициированных ОГМУ с использованием механизма ГЧП.
Теоретическая значимость диссертации заключается в развитии теории государственно-частного партнёрства как механизма финансового обеспечения инвестиционного процесса.
Практическая значимость диссертации состоит в возможности использования материалов диссертации при разработке государственной политики в области развития и регулирования ГЧП, реформирования существующей системы взаимодействия государственного и частного секторов; . совершенствования законодательных документов, регламентирующих указанное взаимодействие; разработке мероприятий по активизации инвестиционного потенциала и использованию механизма ГЧП для решения задач инновационного инфраструктурного и индустриального развития; оптимизации работы институтов развития по финансовому и организационному обеспечению деятельности ГЧП; совершенстврвании существующей системы управления государственной собственностью и включению ее в хозяйственный оборот. Материалы диссертации могут быть также использованы в учебном процессе в ходе преподавания курсов «Экономическая теория», «Макроэкономика», «Институциональная экономика», «Государственное регулирование экономики», а также в рамках специальных курсов для магистров и аспирантов по дисциплинам, затрагивающим взаимодействие частного капитала и государства в процессе инвестиционной деятельности.
Важнейшие выводы и результаты поэтапной разработки проблематики исследования были изложены в публикациях автора и представлены в ходе выступлений на международной конференции «РРР: New Opportunities for Infrastructure Development in Transition Economies» (2008), ежегодном совещании Центра государственно-частного партнерства Внешэкономбанка, посвященном формированию и реализации проектов ГЧП в Нижнем Новгороде (2011), семинаре «Опыт использования механизмов ГЧП в реализации проектов комплексного развития территорий на примере зимних олимпийских игр 2010 года» (2010), Ломоносовских чтениях МГУ имени М.В. Ломоносова (2010), на научных конференциях, организованных Кемеровским государственным университетом, на заседании кафедры государственно-частного партнерства Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Предложенные автором четыре направления, обеспечивающие возможное развитие партнерства государства и бизнеса в инновационной сфере, учтены в программных документах Правительства РФ. Предложения диссертанта по возможностям использования механизма ГЧП в инновационных проектах учтены в концепции развития Сколковского проекта.
Реализация результатов исследования. Основные результаты, полученные в ходе исследования, реализованы в практической работе Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк). Автор принимал активное участие в работе Центра государственно-частного партнерства Внешэкономбанка по консультированию Правительств Ленинградской, Курганской, Кировской, Курской и Омской областей, Республик Башкортостан и Мордовия по вопросам структурирования инвестиционных инфраструктурных и индустриальных проектов с использованием механизма ГЧП, призванных решать назревшие социальные проблемы в рамках конкретного региона. В частности, при непосредственном участии автора проводилось структурирование проектов «Строительство и модернизация системы теплоснабжения Курганской области», «Строительство завода по переработке ТБО в г. Омск», «Строительство завода по переработке ТБО в г. Саранск» и др.
Государственно-частное партнерство как особый институт смешанной экономики
В.последние годы.во многих странах мира; в том числе и в,России, происходят кардинальные изменения- в отраслях народного хозяйства, которые до этого неизменно находились в государственной собственности, и государственном управлении: электроэнергетике, коммунальном хозяйстве, автодорожном, железнодорожном, авиационном, водном, магистральном, трубопроводном транспорте. Правительства многих стран или передают (продают) в частную собственность или, что встречается чаще, передают во временное долго- и среднесрочное владение и пользование бизнесу объекты газового и энергетического хозяйства, водоснабжения и канализации, , транспортных и коммуникационных систем, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью. Или создают с частным бизнесом совместные предприятия по их эксплуатации. Предпоследнее в виде передачи для последующей эксплуатации вызвано тем, что с одной стороны, предприятия этих отраслей — монопольные сегменты и не могут быть приватизированы по причине их стратегической, общественной и социально-политической значимости. Но, с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств на то, чтобы обеспечивать их поддержание в рабочем состоянии, правильную и безопасную эксплуатацию, дальнейшее развитие, т.е. их простое, а тем более - расширенное воспроизводство.
Для того чтобы разрешить это противоречие в хозяйственной практике за рубежом1 стала использоваться такая форма экономических отношений, как государственно-частное партнерство (ГЧП, Public-Private Partnership - РРР), которое представляет собой косвенную альтернативу прямой приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности. Понятие и механизмы. ГЧП укоренились и используются, в мировой практике привлечения частных компаний для долговременного финансирования и управления! общественной инфраструктурой, включая1 широкий круг объектов - транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство и т.п. Однако в. отношении использования терминологии и содержания рассматриваемого явления в отечественной практике еще не сложилось устойчивого единства. Это относится не только к научным и публицистическим материалам, но и к наименованиям институтов, призванных разрабатывать методологию и реализовывать принципы такого партнерства. Например, в 2008 году в составе Внешэкономбанка создано самостоятельное структурное подразделение - Центр государственно-частного партнерства3, а одновременно с этим Фондом развития России, Ассоциацией строителей России, Современной гуманитарной академией и, т.д. учрежден ЗАО «Институт частно-государственного партнерства». Таких примеров можно привести достаточно много, хотя с теоретической точки зрения этого не должно быть (в западной концепции есть только одно понятие - Public-Private Partnership).
В отечественной литературе до сих пор встречается терминологическая путаница — можно встретить следующие варианты, использующиеся как синонимы: частно-государственное партнерство, государственно-частное партнерство, партнерство государства и частного сектора, частно-общественное партнерство, частно-государственная кооперация, публично-частное партнерство, общественно-частное партнерство. Так известный российский ученый В.Г. Варнавский употребляет термин «партнерство государства и частного сектора» и пишет: «В современном понимании хозяйственное партнерство государства и частного сектора (ПГЧС) (Public-Private Partnership, PPP) представляет собой институциональный и организационный альянс между общественной властью и частным бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных, общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг. Кроме того, партнерства также широко используются в качестве инструмента городского и регионального экономического и социального развития и планирования на уровне муниципальных образований. Каждый такой альянс является временным, поскольку создается, как правило, на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации»4. Наряду с этим в своих публикациях В.Г. Варнавский употребляет и другой термин «государственно-частное партнерство» 5 (ГЧП). В риторику государственного аппарата исполнительной власти России более активно вошел термин «частно-государственное партнерство (ЧГП)». Так на заседании Правительства Российской Федерации 8 июля 2004 г. приоритетными направлениями деятельности государства, позволяющими обеспечить высокие и устойчивые темпы экономического роста, например, называлось развитие форм частно-государственного партнерства.6 Аналогичное использование термина «частно-государственное партнерство» можно увидеть в материалах Министерства промышленности и торговли Российской Федерации7, администрациях Брянской области8, Ростовской области9, Тюменскойобласти10 и так далее.
Эксперты Леонтьевского центра (Санкт-Петербург) аналогично употребляют термин «частно-государственное партнерство» (ЧГП), предлагая понимать под этим- объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора (частных предприятий) на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфрастуктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т.д.)11.
При едином и однозначном признании значимости ГЧП как важнейшего инструмента развития современной экономики и ее рыночной составляющей, до сих пор не сложилось единого определения и единого понимания самого явления ГЧП и, соответственно того, что именно, какие экономико-правовые отношения следует рассматривать как ГЧП, а какие нет. Следует отметить, что данное состояние характерно не только для нашего общества с развивающейся рыночной экономикой, но и для тех стран, где ГЧП зародилось и в настоящее время успешно применяется. В связи с этим, можно говорить лишь о тех или иных подходах к определению данного института, не забывая об условиях объективной действительности, в которых данное явление возникает в том или ином регионе.
Противоречия государства и бизнеса в системе государственно-частных партнерств и направления их разрешения
Партнерские отношения государства и бизнеса требуют согласования интересов современного общества и частного сектора с целью удовлетворения насущных общественных потребностей. При этом следует понимать, что каждая из сторон ГЧП имеет собственные цели, решает свои конкретные задачи и имеет различные мотивации. Государство заинтересовано в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг населению и экономическим агентам. Частный сектор непосредственно стремится получать и увеличивать прибыль. Бизнес выстраивает свои приоритеты, в первую очередь, ориентируясь на размер получаемой прибыли, устойчивость получения доходов от проектов и возможности минимизации рисков. Интересы государства и бизнеса могут не только не совпадать, но в ряде случаев могут стать и противоположными, поэтому формирование партнерства государства и бизнеса предполагает нахождение компромисса, балансирующего интересы и цели сторон проектов, зафиксированного в договоре и отражающего основную цель проекта и решаемую социально-значимую задачу.
Отсюда вытекает, что необходимое условие успешности ГЧП — выделение общих целеш Как справедливо отмечает В.И. Якунин: «ГЧП - это совокупность организационно-правовых и- финансово-экономических отношений и действий государства и частного бизнеса, направленных на достижение общих целей реализации экономической политики государства» .
Прочное и долгосрочное партнерство возможно лишь при условии соблюдения принципа обоюдной выгоды. «Государственно-частные партнерства. - это соглашения (с обязательным по закону контрактом), которые выгодны для обоих секторов. Частному сектору необходимо получать прибыль для того, чтобы инвестировать и развиваться. Государственный сектор стремится предоставлять услуги гарантированного качества и максимально эффективно использовать общественные ресурсы»24.
Партнерство, как следует из семантики данного слова, предполагает единые или, по крайней мере, согласованные цели. За целями, как известно, скрыты интересы. И тогда вопрос о том, могут ли в принципе совпадать или согласовываться интересы государства и частного бизнеса, приобретает ключевой характер.
По мнению В. Якунина, «базовые интересы» государства - это «безопасность, территориальная целостность, суверенность, то есть экономический, военный и политический потенциал страны; устойчивость ее развития, в том числе в долгосрочной перспективе; гуманитарная составляющая, или та часть социальной ответственности, которую государство берет на себя» . Остальные интересы - вторичны или, по утверждению некоторых политологов, «избыточны». Важно подчеркнуть, что все эти интересы государства носят затратный характер.
А в чем заключается базовый интерес бизнеса? Прежде всего, в прибыли. Именно извлечение прибыли признается главной целью бизнеса в нашем законодательстве. Вообще,- это основополагающая цель» любого бизнеса, любой бизнес-организации в-любой экономике. Остальные интересы/ - производны.
В таком случае возникают вполне резонные вопросы: с однойхтороны, расходы и ответственность, и соответственно, интересы государства, а с другой стороны, доходные интересы бизнеса — как они могут совместиться в государственно-частном партнерстве? Насколько совместимы при этом цели субъектов ГЧП? Ведь у государства, не могут быть лишь одни расходные интересы и ответственность, а у бизнеса - только доходные мотивации. Расходы и ответственность государства должны всегда компенсироваться иным - достижением каких-то общезначимых целей, решением каких-то социально-значимых вопросов, проблем, оптимизацией процесса. Иначе это будет не ГЧП, а приватизация подобная периоду первичной российской «прихватизации».
Для того чтобы нести известные расходные обязательства, государство должно иметь свои собственные статьи доходов. Это, в частности, размещение временно свободных финансовых средств, точно так же как и у бизнеса, за проценты; получение дополнительных доходов от продажи общенациональных ресурсов (например, нефти, газа, леса); доход от государственных резервов, размещенных на счетах банковской- системы, от государственной собственности и пр. Однако, основная часть доходов государства - это налоговые поступления от частного бизнеса и граждан.
Финансовые институты развития: сущность, виды, формы
Первичным источником финансирования ГЧП является частный капитал. Собственно это естественно вытекает из сути самого явления -объединение административного или иного нематериального или материального ресурса государства или региональных муниципальных органов с финансовыми возможностями и предпринимательской инициативой частного капитала.
Однако следует иметь в виду, что соответственные финансовые возможности российского частного капитала позволяют в лучшем случае реализовать проекты малого или изредка среднего уровня и в основном лишь в социально-инфраструктурной сфере. Для реализации же крупных проектов в области энергетики, инновационной и наукоемкой промышленности, высокотехнологичном здравоохранении, связи, жилищном строительстве и т.п. средств частного бизнеса явно не достаточно.
Для финансовой поддержки реализации подобных средних и тем более крупных проектов требуются весьма значительные средства. Последние, как правило, могут быть предоставлены лишь крупными банковскими структурами или самим государством на возмездной (чаще всего на кредитной-процентной) или безвозмездной (кредитной-беспроцентной) основе. В этом случае банки или государство в лице его агентов -финансовых институтов выступают не только финансовыми источниками, но и организующими, а порой управляющими и контролирующими проект ГЧП органами.
Учреждения развития создаются с целью содействия экономическому росту. Они отличаются от других институтов аналогичного назначения, например, от экспортных агентств по кредитованию, которые служат исключительно для того, чтобы увеличить внешнеторговый оборот. Большинство учреждений развития вовлекаются в проектное финансирование на многосторонней основе. Их помощь направлена на финансирование, консультирование и сопровождение наиболее жизнеспособных государственно-частных проектов в общественном секторе. Масштабную работу в этом направлении ведет Мировой банк.
Рассмотрим подробнее данный вопрос, сконцентрировав основное внимание на финансовом механизме обеспечения деятельности ГЧП возможностями и компетенциями банков развития, как основного звена системы финансовых институтов развития и финансового источника долгосрочных инфраструктурных и индустриальных проектов.
Существует обширная практика государственной поддержки в отдельных странах и регионах, а также действенные механизмы в рамках международных организаций. К примеру, в странах Европейского Союза (ЕС) проблемами содействия, финансирования и мониторинга государственно-частного партнерства занимается ряд генеральных дирекций под эгидой Комиссии ЕС. Широко практикуется содействие в финансировании проектов со стороны ряда крупных европейских финансовых институтов. Например, Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) активно использует в этих целях два инструмента - так называемые «глобальные ссуды», выдаваемые через уполномоченные банки на цели регионального и инфраструктурного развития и поддержки малого и среднего бизнеса, и «структурированные программы финансирования», предназначенные для поддержки конкретных инвестиционных проектов.
Поддержкой проектов государственно-частного партнерства занимаются также структуры Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и европейская группа Всемирного банка (в том числе известная Международная финансовая корпорация (IFC), специализирующаяся на поддержке частных инициатив).
Участие международных финансовых организаций в реализации инвестиционных проектов способствует более широкому привлечению средств коммерческих банков, национальных инвесторов, правительств. Оно создает надежную окружающую среду проекта, повышает, его жизнеспособность, .увеличивает гарантии возврата-инвестиции.
В отдельных странах также- действуют национальные системы поддержки инициативных совместных проектов государства и частного бизнеса. Так в ФРГ участники проектов могут рассчитывать на следующие инструменты поддержки со стороны федеральной власти: вспомогательное финансирование в форме субвенций; целевые дотации (гранты), механизмы переуступки требований и освобождения от ответственности.
Подсчитано, что в настоящее время в мире функционирует около 750 финансовых институтов развития, большинство из которых по своей организационно-правовой форме являются банками. Они играют заметную роль в функционировании и развитии экономик крупных стран путем использования оптимальных пропорций рыночных и иных методов экономики. Зачастую, банки развития, за счет преимуществ своей организационно-правовой формы, добиваются большой эффективности в условиях восстановления, переустройства и модернизации экономики, когда крайне необходима концентрация ресурсов для решения ключевых задач.
Широкое распространение финансовых институтов развития в современной мировой экономике обусловливает разнообразие их организации и функций. В мировой практике к категории банков развития принято относить инвестиционные финансовые институты, занимающиеся долгосрочным кредитованием приоритетных для государства отраслей промышленности и сфер хозяйства в основном на льготных условиях. В отличие от коммерческих банков эти институты обычно не принимают депозиты от вкладчиков, не осуществляют расчетных и платежных операций и, как правило, почти не предоставляют краткосрочных ссуд. Это обусловлено тем, что для финансовых институтов развития задача получения прибыли не является приоритетной. Большинство из нынешних крупнейших финансовых институтов развития являются государственными и полунают часть финансирования за счет средств владельца - государства.
Государственные финансовые институты развития, несмотря- на различия в организационных схемах и выполняемых ими функциях, в развивающихся и развитых странах нацелены, прежде всего, на смягчение финансовых проблем предприятий и отраслей, имеющих ограниченный доступ к ресурсам коммерческих банков на обычных рыночных условиях.
Анализируя мировой опыт использования таких финансовых институтов, можно выделить две принципиальные модели их деятельности в зависимости от состояния развития национальной экономики.
В индустриальных странах с развитым денежным рынком и диверсифицированной кредитно-банковской системой операции государственных финансовых институтов развития изначально были ориентированны на создание условий, обеспечивающих равные возможности доступа к коммерческим кредитам со стороны экономических субъектов разных уровней. В этих рамках их основная функция заключалась в предоставлении дополнительных гарантий по коммерческим кредитам с повышенной степенью риска и субсидий заемщикам с ограниченной платежеспособностью (малый и средний бизнес). Кроме того, особое место в деятельности финансовых институтов развития в таких странах занимала реализация социально значимых проектов, в том числе на основе механизма государственно-частного партнерства.
Формирование системы институтов, регулирующих деятельность государственно-частного партнерства
В странах с развитой экономикой можно выделить три типа управляющих и регулирующих органов и учреждений в отраслях производственной инфраструктуры, которые занимаются вопросами ГЧП: - министерства и их структуры; - автономные регулирующие агентства, отделенные до некоторой степени от министерства (принимающие решения или консультативные); - независимые агентства.
Предоставляя частному оператору право самостоятельной административно-хозяйственной деятельности, государство осуществляет контроль и общий надзор за соблюдением договоров ГЧП. Такой контроль и надзор производится в целях учета хозяйственной практики и надлежащего исполнения положений договоров всеми их участниками, а также для своевременного устранения недостатков в работе операторов. От имени государства контрольные функции могут осуществляться как профильными министерствами и ведомствами, так и специально уполномоченными органами.
В развитых странах государственное регулирование отношений с бизнесом организовано по крупным межотраслевым комплексам, включающим группы взаимосвязанных отраслей. В качестве таких комплексов могут выступать: топливно-энергетический, транспортный и коммунальное хозяйство. При этом создание специальных агентских структур по регулированию партнерских отношений не требуется. Специфические функции регулирования и контроля выполняются соответствующими профильными министерствами и ведомствами или создаваемыми ими структурами. В странах Европейского союза некоторыми аспектами ГЧП , ведают министерства экономики, финансов, соответствующие инфраструктурные министерства, министерства регионального развития, обороны, внутренних дел, образования и здравоохранения. В США этими вопросами ведают министерства экономики, финансов, обороны, в Канаде - Министерство финансов, в Австралии — Министерство провинций.
Как уже отмечалось, государственные органы могут выполнять свои регулирующие функции либо самостоятельно, либо с помощью специально создаваемых для этих целей учреждений или привлеченных организаций. Так, по опыту многих развитых стран, государственное регулирование в сфере электроэнергетики как инфраструктурной отрасли, открытой для ГЧП, осуществляют следующие органы и структуры: министерства, министерства и независимые агентства, министерства и автономные консультативные и совещательные агентства, агентства, подчиненные министерствам. Важно также, что помимо бюджетных источников государственного финансирования совместных проектов, регулирующие органы могут иметь и собственные финансовые активы, формирующиеся из отчислений от доходов регулируемых ими компаний. Это позволяет повысить независимость регулирующих органов от структур исполнительной власти, а также обоснованность принимаемых решений.
Контрольные и регулирующие функции в сфере ГЧП от имени государства могут осуществляться специально уполномоченными органами. При этом специальные агентства могут создаваться государством для каждой отрасли экономики, в которой развиваются партнерства, главным образом концессии. Государство может также создать свой единый агентский орган для всех или для большинства секторов экономики.
В отношении ГЧП управляющие и регулирующие органы выполняют следующие функции: 1. организация государственного контроля и надзора за надлежащим исполнением всеми участниками условий договоров; 2. осуществление контроля за устранением участниками договоров допущенных нарушений; 3. координация деятельности органов власти, к компетенции которых относится решение вопросов, связанных с надлежащим исполнением договорных обязательств; 4. информирование правительства об исполнении договоров; 5. подготовка предложений по корректировке тарифов и цен; 6. прием и рассмотрение жалоб и предложений от частных операторов на действия органов и должностных лиц, препятствующих или тормозящих исполнение условий договоров; 7. прием и рассмотрение жалоб пользователей на действия частных компаний; 8. принятие мер по восстановлению нарушенных прав частных операторов и пользователей; 9. подготовка рекомендаций правительству о прекращении, приостановлении или расторжении договоров, в случае истечения срока их действия или по согласованию сторон, а также при наличии нарушений положений договора со стороны частных компаний.
Похожие диссертации на Государственно-частное партнерство как механизм финансового обеспечения инвестиционной деятельности
