Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные основы стратегии развития отношений государственной собственности в России 15
1.1 Институт собственности в исторической перспективе 15
1.2 Развигае отношений государственной собственности в системе рыночной экономики 46
13 Акгуалы юсть проблемы государственной шести в России 71
Глава 2. Реформирование и трансформация отношений государственной собственности в условиях переходной экономики 101
2.1 Реформирование государственной собственности 101
2.2 Современные методы преобразования государственной собственности и особенности ее регулирования на современном этапе 123
2.3 Воздействие государственной собственности на сисгему экономического роста 151
Глава 3. Эффективность государственной собственности в экономике рыночной ориентации 170
3.1 Проблемы эффективного управления государственной собственностью (определение субъектов собственности) 170
3.2 Управление имуществом: основные тенденции и возможности (методы управления объектами государственной собственности) 193
3.3 Факторы, влияющие на эффективность государства как собственника 215
3.4 Оценка эффективности функционирования государственной собственности... 230
Глава 4. Организационные основы формирования механизма обеспечения эффективности управления государственной собственностью 253
4.1 Механизм формирования и функционирования системы государственного финансового контроля в сфере государственного сектора экономики 253
4.2 Методическое обеспечение государственного финансового контроля 295
4.3 Методические основы оценки эффективности государственного финансового контроля 326
Глава 5. Состояние государственного финансового контроля в Российской Федерации и пути его развития 347
5.1 Оценка состояния государственного финансового контроля на современном этапе государственного строительства 347
5.2 Собственность и контроль в российской промышленности 361
5.3 Формирование единой системы государственного финансового 385
5.4 Пути реформирования и развития государственного финансового контроля... 405
Заключение 413
Библиография 418
- Институт собственности в исторической перспективе
- Реформирование государственной собственности
- Проблемы эффективного управления государственной собственностью (определение субъектов собственности)
- Механизм формирования и функционирования системы государственного финансового контроля в сфере государственного сектора экономики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. За годы реформ в России произошли глубокие структурные изменения в экономике, охватывающие все составляющие ее аспекты, в том числе ее основу - собственность. Последняя, как известно, выступает как всеобщая связь всех сторон экономической системы. В процессе приватизации преодолена монополия государственной собственности, в результате чего на первый план вышли различные формы собственности и соответствующие им формы хозяйствования. Ведущее положение в экономике заняла частная собственность, но при этом сохраняется важная роль государственной собственности.
Ее природа меняется, что делает необходимым углубленное исследование нового содержания собственности, определение ее объективных основ в системе современной экономики России при переходе к рынку и места этой собственности в общей структуре форм собственности, а также выявление тех сфер, где государственная собственность должна быть преобладающей и господствующей. Следует определиться и во взаимодействии государственной собственности с другими формами собственности. Нуждаются в углубленной разработке также вопросы оценки экономической эффективности государственной формы собственности как таковой и в сравнении с другими формами собственности, особое значение при этом приобретают макроэкономические оценки эффективности механизма управления и контроля за ее использованием.
Преобразование отношений собственности, приватизация являются наиболее сложной сферой реформирования экономики. Проходящие здесь процессы затрагивают огромные имущественные комплексы и судьбы многих людей, оказывают долговременное влияние на весь характер последующего развития экономики, имеют важнейшее значение для безопасности страны. В каждом акте преобразования собственности тесно переплетаются экономика, финансы, право и менеджмент, сталкиваются государственные, корпоративные и частные интересы. Вопросы приватизации постоянно находятся в поле зрения общественности и борьбы политических партий и движений. Новизна и масштабность проводимых в России преобразований, их ориентация на передачу основной части собственности узкой группе лиц сделали приватизацию одной из наиболее криминогенных сфер, на которую приходится наибольшее число процедурных, финансовых и законодательных нарушений, превращающих реформирование отношений собственности из инструмента повышения эффективности экономики в инструмент передела собственности и отмывания нелегальных капиталов.
Сложность и многоаспектность проблем преобразования собственности обуславливают и соответствующие проблемы контроля использования собственности. Обзор его организационно-функциональной структуры, складывающейся в России, свидетельствует о том, что она в принципе аналогична устоявшейся международной практике контроля.
Вместе с тем результативность контроля в управлении государственной собственностью с точки зрения стоящих перед ним целей и задач продолжает оставаться крайне низкой. В качестве факторов, определяющих такое состояние системы контроля, можно выделить следующие:
- общая низкая эффективность использования и распоряжения собственностью, обусловленная несовершенством системы управления государственной собственностью в целом;
- нерешенность многих принципиальных проблем функционирования собственно системы контроля управления государственной собственностью.
Анализ показывает, что на начальном этапе рыночных преобразований многие вопросы, связанные с развитием и совершенствованием системы государственного контроля, не получили необходимой политической поддерж ки, требуемого законодательного обеспечения и должного научного и методического обоснования. Сама система в целом была значительно ослаблена.
Между тем государственный финансовый контроль (далее ГФК) осуществляется во всех развитых странах. Финансовые аспекты деятельности государства в условиях рыночной экономики не только не упрощаются, а, наоборот, усложняются. Осознание этого особенно важно для России в связи с активным привлечением к удовлетворению общественных нужд коммерческих структур и инфраструктуры других финансово-кредитных учреждений для обслуживания государственных финансов. Рыночные отношения не только не отменяют, а наоборот предполагают принятие мер по предупреждению и устранению финансовых нарушений. В условиях рынка также необходимо систематически проводить ревизии или проверки финансовой деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, которые используют государственную собственность, расходуют бюджетные средства, пользуются налоговыми и таможенными льготами, уплачивают налоги и другие обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды.
Финансовый контроль государства обеспечивает неотъемлемую в экономике обратную связь, систематическую сверку планов и фактических результатов, что является необходимым условием принятия правильных управленческих решений. Государственный финансовый контроль во многом помогает избежать ошибок, допущение которых финансово-экономической сфере обходится очень дорого.
Кроме того, хорошо поставленная система государственного финансового контроля способствует и большему достижению принципов социальной справедливости, без чего невозможно сформировать доверие людей к центральным и региональным властям.
В силу изложенных обстоятельств при исследовании механизма обеспечения эффективного использования государственной собственности автор особое внимание уделяет государственному финансовому контролю.
Состояние научной разработанности проблемы. Вопросы собственности, в том числе и государственной, давно являются предметом широких исследований зарубежных и отечественных специалистов. В общетеоретическом и методологическом аспектах представляют интерес разработки известных зарубежных ученых, среди которых работы А. Бизаге, Дж. Гэлбрейта, Р. Коуза, К. Маркса, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица. В их трудах проблемы собственности рассматриваются преимущественно применительно к рыночной экономике.
В работах отечественных экономистов обстоятельно исследуются вопросы развития государственной собственности как в условиях централизованной экономики, так и в условиях рыночных трансформаций при формировании смешанной экономики. В данном аспекте особо следует выделить труды Абалкина Л., Веселовского С, Виноградова В., Глазьева С, Гребенникова В., Гутмана Г., Злобина Б., Зотова В., Зяблюк Р., Иванченко В., Иноземцева В., Капелюшникова Р., Кошкина В., Куликова В., Львова Д., Радаева В., Радыгина А., Райзберга Б., Хавиной С, Шупыро В. и др. В их работах содержится глубокий анализ формирования и функционирования государственной собственности в современной российской экономике, важные аспекты управления различными структурными элементами государственной собственности. В то же время недостаточно исследований, содержащих системный комплексный анализ проблем государственной собственности, ее функционирования и взаимосвязи со всеми другими формами собственности в едином народнохозяйственном комплексе, что необходимо для формирования механизма управления государственной собственностью. В настоящей работе сделана попытка восполнить данный пробел.
Нельзя сказать, что вопросам государственного финансового контроля в отечественной и зарубежной научной литературе не уделялось внимания. Наибольший вклад в их исследование вносят работы Белобжецкого И., Белухи Н., Вознесенского О., Данилевского Ю., Черноморда П., Шохина С, По-госяна Н., Фридмена М., Липакса Э.А., Мерил Линга, Хайнца Л. и др.
Вместе с тем, ни уровень научного поиска, ни деятельность существующих в Российской Федерации органов государственного финансового контроля пока нельзя признать достаточно эффективными и совершенными. Именно поэтому имеется настоятельная необходимость в их углублении и улучшении, что и обусловило выбор темы настоящего исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в исследовании качественного изменения государственной собственности в условиях экономической реформы и становления рыночной многоукладной экономики, структуры государственной собственности, ее положения в системе переходной экономики, в разработке механизма контроля за функционированием государственной собственности.
Реализация данной цели потребовала решения следующих задач:
• исследовать новое содержание государственной собственности как структурного элемента переходной экономики, ее положение в экономической системе, объективные основы и границы;
• рассмотреть методы преобразования государственной собственности и особенности ее регулирования на современном этапе;
• обосновать методологические принципы и показатели оценки эффективности государственной собственности на макро- и микроуровнях;
• разработать предложения по совершенствованию механизма функционирования, управления и контроля за государственной собственностью.
• обобщить опыт функционирования высшего органа финансового контроля страны - Счетной палаты Российской Федерации и других органов, предложив пути совершенствования финансового контроля в условиях перехода к рыночным отношениям.
Объектом исследования является государственный сектор экономики и механизм обеспечения эффективного использования государственной собственности в условиях формирования рыночной экономики.
Предметом исследования выступают экономическое содержание государственной собственности и механизма управления и контроля за функционированием государственной собственностью.
Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых экономистов, концептуальные положения и методические рекомендации научно-практических конференций по вопросам функционирования государственной собственности и контроля за нею, законодательные акты Российской Федерации, постановления федеральных органов власти и управления, материалы Коллегии Счетной палаты, материалы парламентских слушаний в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
В процессе исследования использован системный подход к раскрытию теоретических аспектов собственности и при разработке механизма контроля за государственной собственностью, методы диалектического, логического и сравнительного анализа.
В качестве информационной базы в диссертации использовались Законы Российской Федерации, Указы Президента российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, другие нормативные правовые акты и методические документы, концепции, экспертные заключения, материалы научных конференций и семинаров, а также научные разработки, связанные с темой данного исследования. Использованы также статистические материалы Федеральная служба государственной статистики России, материалы отраслевых и академических научно-исследовательских институтов, сведения, приводимые в периодической печати.
Научная новизна полученных автором результатов исследования заключается в следующем.
- Раскрыты новое качественное содержание государственной собственности как составного элемента рыночной многоукладной экономики, структура государственной собственности, объективные основы, критерии и масштабы государственной собственности. Показано, что государственная собственность предпочтительна прежде всего в тех отраслях, где сосредоточены передовые производства и технологии, определяющие прогресс и экономический рост во всем народном хозяйстве, современное инфраструктурное обеспечение, а также в сферах, выходящих на решение социальных вопросов жизни общества.
- Доказано, что для рассмотрения реформирования государственной собственности, в том числе процессов приватизации, безусловным является то, что данный процесс развивается под воздействием социальных и политических сил, и тенденция развития такова, что приватизация стала в 80-90-е гг. одним из определяющих направлений экономической политики многих государств. При этом анализ 10-летнего опыта проведения приватизации в России показывает, что приватизация по-прежнему воспринимается в обществе как закрытый процесс передела собственности между государством и узким кругом крупных частных собственников. Этому способствует как чрезмерная политизация процесса приватизации, так и недостатки законодательства, которое допускало такие способы отчуждения государственного имущества, как инвестиционные конкурсы, залоговые аукционы и т.п.
Разработаны методологические подходы, критерии и показатели экономической эффективности государственной собственности на микро- и макроуровнях. Обоснованы необходимость учета мультипликационного эффекта государственной собственности и выделение отражающего его интеграционного показателя. Показано, что данный эффект связан прежде всего с тем, что государственная собственность создает условия для всех форм соб ственности, является источником стабильности экономики и воздействует таким образом на экономическую систему в целом.
- Доказано, что в целях сохранения единого экономического пространства и экономического суверенитета Российской Федерации необходимо, чтобы под действенным финансовым контролем государства находились все звенья экономической сферы и направления рыночных преобразований. В то же время, проблема организации контроля государственных финансовых потоков приобретает особую важность в связи с тем, что последние, образуясь в результате хозяйственных трансакций с участием государства, пронизывают все сферы и направления хозяйственной деятельности на любом уровне. В связи с этим также возрастает роль и значение государственного контроля финансово-хозяйственной деятельности государственных организаций, организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства.
- Аргументировано, что финансовый контроль во взаимосвязи с учетом и экономическим анализом является основой государственной системы формирования информации об управлении государственными финансовыми потоками и финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов. От качества такой информационной системы во многом зависит правильность решений по проведению тех или иных хозяйственных операций с государственными материальными и нематериальными ресурсами, а также обоснованность экономического регулирования на всех уровнях государственного управления.
- Конкретизирована сущность государственного финансового контроля, которая в авторском понимании означает не только сферу, вид или процесс деятельности органов государственного управления, методы и формы их исполнительно-распорядительного функционирования, как отмечается в научной литературе, но и функцию управления. Последняя представляет собой, по мнению автора, систему наблюдения и оценки обоснованности и эффективности принятия управленческих решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений от установленных норм и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно информировать компетентные органы, способные принять действенные меры к улучшению положения дел.
- Показано, что в Российской Федерации возможны два пути, или две программы, развития стандартизации государственного финансового контроля. По программе-минимум стандарты должны обратить внимание руководителей и специалистов ГФК на новые общие подходы к функционированию государственной контрольной системы, определить пути для ее развития и совершенствования, закрепить соответствующий понятийный аппарат. Программа-максимум должна предполагать проведение регламентации всей профессиональной деятельности государственных финансовых контролеров, практической унификации ГФК по предложенным стандартам.
- Раскрыта ретроспектива отечественного государственного финансового контроля и выявлены новые тенденции его становления. В частности показано, что государственный финансовый контроль все более конкретизируется в сфере макроэкономических процессов, включая контроль за стоимостными пропорциями ВВП, денежной массы, формированием и использованием фондов денежных средств, поступающих в распоряжение общества; что происходит, в конечном счете, определенный позитивный сдвиг от последующего в сторону предварительного контроля и др.
- Определено, что формирование структуры единой системы органов ГФК является весьма сложным процессом, требующим решения ряда аналитических и организационно-технических задач. В качестве важнейших направлений совершенствования организационной структуры системы органов ГФК в работе выделены следующие: создание четких механизмов взаимодействия Счетной палаты и контрольно-счетных органов законодательной власти субъектов Российской Федерации без потери их независимости друг от друга; расширение сферы деятельности Главного контрольного управления Президента Российской Федерации в области оценки вопросов государственного управления и создание для этого соответствующих подразделений; формирование четкого механизма согласований в контрольной политике и эффективной информационно-коммуникационной системы между органами Федерального казначейства России, органами налогового (ФНС России) и банковского контроля (ЦБР); восстановление ведомственного контроля в форме организации специальных комиссий ведомственного контроля с административным подчинением руководителю органа исполнительной власти (в котором будет создана комиссия) и функциональным подчинением Счетной палате; введение в структуре аппаратов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должности Генерального контролера (с подчинением Генерального контролера непосредственно главе органа исполнительной власти либо руководителю его аппарата) и создание соответствующего контрольного аппарата; создание Комитета регулирования ГФК (обеспечивающего взаимодействие, координацию и синхронизацию деятельности основных специализированных органов ГФК в Российской Федерации); организация Ассоциации государственных финансовых контролеров России, научно-исследовательских и учебных структур ГФК.
- Выяснено, что процесс развития системы ГФК по своей сути перманентен и должен быть адекватен процессу развития государства; что, организовав соответствующую систему ГФК, необходимо периодически оценивать ее на предмет адекватности внутренним и внешним условиям функционирования государства; что основные предпосылки дальнейшего развития системы ГФК в России будут проистекать главным образом из следующего:
характера эволюции государства (в том числе изменения формы правления, формы государственного устройства, государственно-правового режима) и его финансовой системы с учетом общемировых тенденций;
научной обоснованности выбранных направлений, планов экономического и социально-политического развития, механизмов их реализации;
результатов экономических и социально-политических реформ. Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в работе результаты исследования образуют концептуальные теоретико-методологические основы формирования эффективного механизма контроля за государственной собственностью.
Основные положения диссертации могут быть использованы в практической работе государственными органами власти в процессе разработки программ социально-экономического развития, при дальнейшем совершенствовании конкурсно-контрактного механизма государственного регулирования и программирования. Они могут быть полезны также при подготовке учебных пособий и преподавании спецкурсов, связанных с формированием и реализацией целевых программ на различных уровнях хозяйствования. Выводы автора имеют как научно-теоретическое, так и практическое значение.
Апробация результатов диссертации осуществлена в деятельности Счетной палаты Российской Федерации в ходе проводимых ею контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в социальной и научной сфере (тематические проверки и/или комплексные ревизии). Автор лично участвовал и/или возглавлял ряд проверок, проводимых Счетной палатой; представлял их содержание и результаты как руководству проверяемых объектов, так и в материалах, выносившихся на рассмотрение Коллегии высшего органа государственного финансового контроля страны.
Результаты исследования обсуждены на Научной конференции "Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России" (Мэрия Москвы, ИЭ РАН, апрель 1999 г.); Международной научной конференции "Формирование экономической системы России в координатах мирового развития" (МГУ им. М.В. Ломоносова, Экономический факультет, Кафедра политической экономии, апрель 2000 г.); Научной конференции "Российская школа экономической мысли: прошлое и настоящее" (ИЭ РАН, Вольное экономическое общество России, ноябрь 2000 г.); Международной научной конференции "Собственность в XX столетии (социально-экономические, политические и правовые аспекты)" (ОИ РАН, Научный совет РАН по проблемам российской и мировой экономической истории, ИРИ РАН, ИЭ РАН, ИМЭ и международных отношений РАН, Институт научной информации по общественным наукам РАН, Исторический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова, декабрь 2000 г.); Третьей Российской Научно-практической конференции "Стратегия и тактика реализации социально-экономических реформ" (РАН, ОЭ РАН, Администрация Вологодской области, Вологодский научно-координационный центр ЦЭМИ РАН, Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет, январь 2001 г.); Международной конференции "Пенсионная реформа в России" (Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Институт развития социального страхования, Канадское агентство международного развития, Канадская компания CDP, март 2003); Всероссийской конференции "Пенсионная реформа: новые возможности для российской экономики" (Пенсионный фонд Российской Федерации, Министерство труда и социального развития Российской Федерации, апрель 2003).
Институт собственности в исторической перспективе
Институт собственности в ходе исторической эволюции трансформировался кардинальным образом. Три процесса главным образом определяли направление этой трансформации: дифференциация прав собственности (в результате чего титул собственности все более терял свое реальное содержание, превращался в дисфункциональную фикцию, обременяющую экономический механизм); появление невещественных объектов собственности — прав на изобретения и ноу-хау, товарных знаков, репутации предприятия и т.п.; появление юридических лиц — еще одна юридическая фикция, за которой, однако, просматривается глубинный процесс формирования особого класса субъектов собственности, «институциональных собственников». «Собственность, которая прежде связывалась лишь с физически реальными и потому вполне конкретными индивидами или с их эмпирическими объединениями, не снимающими личный элемент, удерживающими его в себе, теперь оказывается соотносимой и с совершенно абстрактными образованиями, трансцендентными по отношению к олицетворяющим их индивидам» .
Развитие института собственности, как оно проявилось в исторической динамике организационно-правовых форм западного предприятия, привело к существенным изменениям в степени воздействия интересов частных собственников имущества на поведение фирм. Распространенный тезис о ключевой роли частного собственника в эффективном функционировании современного крупного бизнеса не отвечает нынешнему положению дел в высокоразвитых странах Запада. Историческая функция частной собственности — способствовать процессу автономизации экономики в дифференцированной социально-экономической системе. В основе этого процесса лежало отделениє непосредственного производителя от средств производства, или первоначальное накопление капитала. Сейчас эта историческая функция исчерпана.
Корпорация как ведущий институт современного частного, государственного и государственно-частного предпринимательства основывается на отделении собственности от управления. Многообразные формы взаимодействия корпораций основаны на том, что такое отделение, расщепление продолжено уже внутри самих прав собственности — титул собственности отделяется от права пользования, продажи, передачи в залог или в доверительное управление и т.д., а сами эти права получают возможность функционировать отдельно друг от друга. Этот процесс специально исследует сравнительно новая школа экономического анализа - экономика права.
Оценивая перспективы развития указанной тенденции, на наш взгляд, правомерно сделать вывод, что будущее за переходом титула собственности в руки публичной власти при сохранении свободного перераспределения всех остальных прав собственности в частнохозяйственном обороте.
Между тем дискуссии российских экономистов по проблемам собственности чаще всего концентрируются вокруг традиционных вопросов принадлежности вещи: чья она? и сравнения мотивационных комплексов, плюсов и минусов частной, коллективной и государственной принадлежности имущества. Налицо очевидная редукция проблемы собственности. С теоретической точки зрения она препятствует выяснению главной проблемы. Если институт собственности — это прежде всего свободный конкурентный рынок имущественных прав (прав доступа к имуществу) ради получения максимальных выгод от хозяйственного использования имущества, то, когда титул собственности исключен из гражданского оборота и монополизирован государством возможна ли реализация всех преимуществ института собственности по сравнению со структурой отношений, где свободный рынок имущественных прав ограничен или вовсе отсутствует?
При утвердительном ответе на этот вопрос вывод представляется очевидным: форма государственно-титульной собственности предпочтительна частно-титульной, потому что при отсутствии ощутимых выгод частно-титульная собственность сопряжена с ощутимыми потерями для общества. Во-первых, это сравнительно более высокие трансакционные издержки; защиту титула собственности множества лиц, во-вторых, это бремя оплаты рентных доходов владельцев титула собственности, источником которых является соответствующий вид «искусственной» монополии, не оправдываемой никакой полезной экономической функцией или объективной необходимостью.
Хорошо известен процесс, который привел к монополизации государством «титула» общепризнанного знака меновой стоимости, или права бумажно-денежной эмиссии, - после того как эволюция рыночных отношений привела к расщеплению экономических функций денег, так что из этих функций (служить средством обращения) приобрела вид простого символа. Не вправе ли мы провести аналогию между этим процессом и действием факторов, подталкивающих к монополизации государством и титула собственности, поскольку и его экономическое содержание постепенно «ужимается» до чисто символической функции по мере дисперсии прав собственности, последовательного отпочкования прав пользования, управление и т.п. от титула собственности, с которым они первоначально были органически слиты?
Реформирование государственной собственности
Вопрос о необходимости государственной собственности в современной рыночной экономике перестал быть дискуссионным. Вместе с тем, при обсуждении экономической роли государства основное внимание зачастую уделяется соотношению государственного и негосударственного секторов, степени участия государства в общественном воспроизводстве в качестве одного из его субъектов. Крайние точки зрения сводятся к предложениям либо чрезмерно минимизировать роль государства, либо расширить его функции до экономически неоправданных масштабов.
Между тем количественные аспекты данной проблемы вторичны, за исключением основной пропорции, определяющей преобладание частного сектора в структуре рыночной экономики. В рамках этого принципиального соотношения конкретные пропорции между государственным и негосударственным секторами подвижны и обусловливаются тенденциями в изменении функций общественного воспроизводства (уменьшение значения некоторых из них, появление новых), в результате чего модифицируется разделение между его субъектами.
Конкретные пропорции между государственным и негосударственным секторами экономики в разных странах весьма разнообразны. Это объясняется неодинаковой возможностью экономического роста, различиями в уровнях их развития, национальными традициями и особенностями, внутренней и внешней экономической ситуацией.
Среди функций государства как субъекта хозяйственной деятельности обычно выделяются: производство общественных благ и услуг (оборона, образование, здравоохранение, социальное обеспечение, регулирование деятельности естественных монополий и др.); корректировка экономических интересов субъектов частного сектора с целью их гармонизации с общегосударственными приоритетами, поддержка научно-технической сферы, инвестиционной активности на перспективных, но рискованных для частного капитала направлениях, малого предпринимательства и т.д.; формирование правового пространства функционирования хозяйствующих субъектов всех форм собственности, с одной стороны, гарантирующего защиту их прав, а с другой — регламентирующего их деятельность с целью защиты прав потребителей, охраны окружающей среды, обеспечения безопасности труда и т.д.
Государство выступает в качестве субъекта воспроизводства там, где интересы представителей частного сектора оказываются слишком узкими и индифферентными к социально и экономически значимым проблемам. Разрешение конфликта частных и общегосударственных интересов достигается с помощью различных комбинаций основных функций государства. Выполнение этих функций обеспечивается наличием в собственности государства определенного объема материальных и финансовых ресурсов. При этом, как уже отмечалось, масштабы такой собственности, ее структура и формы использования в процессе государственного регулирования не остаются раз и навсегда заданными.
В качестве наиболее общего показателя участия государства в экономике используется отношение размера государственных расходов к ВВП. Во всех развитых странах этот показатель абсолютно и относительно постоянно увеличивается. В странах ЕЭС с 1960 г. по 1995 г. данный показатель существенно вырос: в Бельгии — с 30% до 54, в Нидерландах - с 33,7 до 53,2, в Германии - с 32,5 до 49,2, во Франции - с 34,6 до 54,3%, в Великобритании - с 32,2 до 42,1%. Наивысший показатель в 1995 г. имели Дания — 60%, Бельгия - 54,9 и Франция - 54,3%.
Все это свидетельствует о том, что роль государственного сектора и собственности в функционировании рыночной экономики усиливается. Однако в то же время не следует отождествлять возрастание этой роли исключительно с расширением масштабов и объема материальных объектов и ресурсов, находящихся в собственности государства. Поскольку последнее участвует в процессе воспроизводства не только как производитель товаров и услуг определенного назначения, но и в качестве субъекта регулирования, постольку структура объектов государственной собственности не ограничивается объектами материального характера. Не следует забывать, что доходы государственного бюджета также относятся к объектам государственной собственности и значение их использования в процессе государственного регулирования неуклонно возрастает.
Что касается масштабов государственной собственности, используемой непосредственно в процессе производства товаров и услуг, то средние размеры доли государственных предприятий в добавленной стоимости, в валовых капиталовложениях в основной капитал и в численности занятых в 80-е годы составляли: во Франции -22,8%, ФРГ - 14, в Италии - 20, Португалии - 23, Англии - 16,7, Греции — 22,3, Австрии — 23, Дании - 12%. В США (1986 г.) в государственном секторе было занято 15,3% общего числа работников, соответствующими предприятиями производилось 12% ВВП. В некоторых отраслях наблюдается довольно высокий удельный вес государственной собственности: в электроэнергетике, в промышленности, связанной с переработкой и транспортировкой газа, в железнодорожном и воздушном транспорте. В некоторых странах весьма внушительна ее доля в автомобилестроении (Австрия, Франция, Нидерланды, Великобритания) и в сталелитейной промышленности (Австрия, Франция, Италия, Испания, Швеция, Великобритания).
Проблемы эффективного управления государственной собственностью (определение субъектов собственности)
Главная цель эффективного управления государственной собственностью - это создание условий для стабилизации и последующего развития национальной экономики. Российская действительность не подтвердила представлений о том, что "рынок все расставит по своим местам". В результате демонтажа централизованной системы управления, который не сопровождался адекватным становлением рыночных структур и механизмов, та часть собственности, которая находилась в руках государства, на этот период оказалась неконтролируемой, что негативно сказалось на развитии как государственного, так и негосударственного сектора экономики. Среди методов государственного регулирования экономики - управление государственной собственностью занимает важнейшее положение. С одной стороны, управление государственной собственностью - это возможность пользования, владения и распоряжения, а с другой - через объекты государственной собственности государство оказывает отрицательное или положительное влияние на функционирование экономики в целом. Исходя из существующих целей и задач государства, многие авторы127 говорят о необходимости организационно оформить государственный сектор экономики, для чего необходимо принять Федеральный закон "Об управлении государственным сектором экономики", предусмотрев в нем вопросы: координации действий органов государственной власти в вопросах управления; принципов передачи объектов из федеральной собственности в собственность субъектов Федерации, муниципальную собственность; статуса государственных предприятий и учреждений, государственных холдингов, прав государства по отношению к ним; управления государственными пакетами акций; учета, контроля, планирования деятельности и развития государственного сектора экономики. При этом во всех публикациях отмечается, что попытки простого наращивания государственного вмешательства в организацию хозяйственного процесса, реставрации старых планово-распределительных рычагов не могут привести к положительным результатам. Вместе с тем необходимо отметить, что сегодня в России сформировалась глубоко деформированная в своих основах рыночная хозяйственная система, которая неадекватно реагирует на стандартные для нормальной рыночной экономики меры кредитно-денежной и фискальной политики, характеризуется беспрецедентной натурализацией реального сектора экономики, высочайшим уровнем криминализации . Корни такого положения дел связаны с грубыми просчетами в реформировании прав собственности, в возникновении крайне нерациональной системы управления на большинстве крупных и средних российских предприятий. Причины такого положения дел многообразны: - последствия ваучерной приватизации (чрезмерно равномерное распределение акций между большим количеством акционеров, включая работников предприятий); - пробелы в законодательстве (недостаточность защиты прав акционеров, в том числе не владеющих контрольным пакетом акций); - слабая эффективность арбитражной системы; - фактическое отсутствие действенного механизма управления акциями, находящимися в собственности государства. Фактически в России в настоящее время формально существуют разрозненные компоненты всех традиционных моделей управления: относительно распыленная собственность (но неликвидный рынок и слабые институциональные инвесторы); явная и устойчивая тенденция к концентрации собственности и контроля (но при отсутствии адекватного финансирования и эффективного мониторинга); элементы перекрестных владений и формирование сложных структур разного типа (но при отсутствии тяготения к какому-либо типу). Такая размытость модели создает и очевидные трудности в принятии решений в области права и экономической политики . Решению проблемы создания эффективной модели управления государственной собственностью способствовала бы гарантированная правовая защита и государственная поддержка законно приобретенной собственности. Правительство Российской Федерации своим постановлением от 9 сентября 1999 г. №1024 одобрило Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (см. схему 1), что являлось важным этапом в развитии и упрочении федеральной собственности, усилении государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики.
Механизм формирования и функционирования системы государственного финансового контроля в сфере государственного сектора экономики
Выполнение любой деятельности предполагает наличие системы контроля за ее ходом. Система может быть более хорошо организованной или менее, проще или сложнее, но ее (системы) наличие обязательно для достижения поставленной цели. Повышение конструктивной роли контроля в управлении государственным сектором экономики зависит от правильной его организации, от создания научно-обоснованных форм, методов и систем контроля. Решать эту задачу необходимо посредством комплекса мер. Среди них важное место занимает разработка теории (науки) управленческого контроля, которая позволит создать четкую систему контроля, являющуюся составной частью всей системы управления производством. В экономической и юридической литературе понятие «система контроля» почти не употребляется, а если и употребляется, то чаще всего без смыслового и терминологического анализа. В технической литературе это понятие употребляется широко, поскольку создание сколько-нибудь сложного технического объекта без системы контроля за его формированием и функционированием практически невозможно. Системами контроля здесь называют: 1. совокупность технических устройств, осуществляющих измерение параметров и контроль состояния объекта по заданному алгоритму; 2. совокупность средств контроля и исполнителей; 3. совокупность средств контроля и человека-оператора, объединенных в информационную систему контроля. Третье определение представляется наиболее полным и может послужить основой для разработки понятия системы контроля в сфере управления государственным сектором экономики. По мнению автора, систему контроля можно определить как совокупность субъекта, объекта и средств контроля, взаимодействующих как единое целое в процессе установления желаемых результатов исполнения, измерения состояния объекта контроля, анализа и оценки данных измерения, выработки корректирующих воздействий. Включение в систему контроля объекта означает, что система должна быть уникальной и создаваться для каждого конкретного объекта контроля. Необходимо также определять роль и место субъекта контроля. В каждой системе контроля используются линейные, функциональные и операционные типы контроля, а также общие методы контроля. Важная роль в системе контроля принадлежит средствам контроля. В понятие «средства контроля» целесообразно включать не только какие-либо технические средства, но формы и методы контроля, которые необходимо разрабатывать для данной конкретной системы. Наличие связей между перечисленными элементами и необходимость совершения аналитико-информационной работы подчеркивают, что система контроля является во многом информационной системой, основанной на переработке больших массивов информации. Для выполнения такой работы требуется применение современных средств ее переработки. Системы контроля должны иметь общие основы и принципы создания и функционирования, которые едины для всех систем контроля независимо от сферы их применения. В основу классификации систем контроля может быть положен ряд признаков или оснований: - свойства и вид объекта (ГУП, ГУ, АО и др.); - этап обследования объекта; алгоритм обработки промежуточных результатов; число контролируемых объектов (подобъектов); — характер контрольно-аналитических процедур; — наличие системы внутреннего контроля; степень важности объекта и т.п. Каждый признак предопределяет определенный тип или типы систем контроля. Например, по степени централизации различают централизованные и децентрализованные системы контроля. По отношению к объекту - внешние и внутренние, по степени универсальности - универсальные и специализированные, по характеру определения состояния - диагностические, прогнозирующие и т.д. Анализ классификаций систем контроля показывает, что при создании различных систем определяющим критерием служит объект контроля. Это предполагает, что обязательно имеются и субъект, и предмет контроля. Вот почему при разнородных объектах контроля в сфере государственного сектора экономики классифицировать системы контроля практически невозможно. После определения объекта контроля конкретизируется назначение системы, выбираются те стороны объекта, которые подлежат контролю. Функции государственного финансового контроля в сфере государственного сектора экономики можно классифицировать по двум признакам: во-первых, исходя из социального и общегосударственного значения функций ГФК, базирующихся на принципах рационального и эффективного социального управления, политического руководства и правового регулирования; во-вторых, на базе содержательного значения функций контроля. Активная, творчески организуемая роль финансового контроля в сфере государственного сектора экономики проявляется в его собственных функциях. Контрольная деятельность как фактор, обеспечивающий нормальное функционирование субъекта государственного сектора экономики, использует правовые средства воздействия на производственные и общественные отношения через функции: выявление отклонения, анализ причин отклонения, коррекция деятельности объекта контроля, превенция и правоохрана.
