Содержание к диссертации
Введение
1. Ресурсы общественного сектора, находящиеся в распоряжении государства 9
1.1. Общественный сектор и его функции 9
1.2. Характеристики благ, предоставляемых государством 18
1.3. Эффективность общественного сектора и благосостояние общества 33
2. Государственная модель распределения общественных ресурсов 47
2.1. Бюджетный федерализм и бюджетная децентрализация 47
2.2. Западные модели системы распределения общественных ресурсов при финансировании общественного сектора 57
2.3. Российская система распределения общественных ресурсов при финансировании общественного сектора 68
3. Модель системы распределения общественных ресурсов при финансировании общественного сектора 80
3.1. Содержание и особенности структуры казначейской системы в Российской Федерации в переходный период 80
3.2. Модель финансирования общественного сектора в переходный период в регионах Российской Федерации и на отдельных территориях региона 96
Заключение 107
Библиографический список 110
Приложения
- Общественный сектор и его функции
- Характеристики благ, предоставляемых государством
- Бюджетный федерализм и бюджетная децентрализация
- Содержание и особенности структуры казначейской системы в Российской Федерации в переходный период
Введение к работе
Актуальность темы. Экономика Российской Федерации переживает в настоящий момент сложный период адаптации к рыночным условиям. Общественный сектор, который представляет собой совокупность всех ресурсов, находящихся в распоряжении государства, трансформируется коренным образом. В условиях административно - командной системы государство через Госплан, министерства, ведомства, предприятия и организации, собственником которых оно являлось, пыталось выражать всю совокупность экономических интересов граждан. В результате приватизации подавляющей части предприятий и организаций, ранее находившихся в государственной собственности, возникло множество новых субъектов частной собственности со своими экономическими интересами, что потребовало трансформации распределения ресурсов через общественный сектор. В настоящий момент государство может осуществлять воздействие на экономическое положение граждан и их благосостояние, формируя рыночные механизмы распределения ресурсов и создание адекватной системы государственных расходов. Вследствие этого меняется структура общественного сектора. Проблема усугубляется тем, что дореформенная система производства и распределения социальных благ разрушена, а новая система находится в стадии становления.
Кроме того, за последние годы не созданы отвечающие современным условиям механизмы управления ресурсами общественного сектора, а сложившаяся практика их распределения привела к неоправданному разбазариванию государственных ресурсов, росту трансакционных издержек их распределения. Названные проблемы со всей остротой ставят вопрос разработки механизмов управления государственными ресурсами и соответствующей этим механизмам институциональной структуры государства.
Степень разработанности проблемы. Основы современной теории общественного сектора были заложены главным образом усилиями итальянских и шведских экономистов Б.Мацоллы, В.Де Витти, Г.Линдаля и других, которые начали интерпретировать ресурсы общественного сектора в терминах спроса и предложения социальных благ, поставляемых государством, и пытались с этих позиций искать рациональные подходы к их формированию и распределению. Далее наука о ресурсах общественного сектора развивалась как теория налогов и перераспределения .
В последние десятилетия взгляд на экономику общественного сектора изменился. В работах Дж.Стиглица "Экономика общественного сектора", Э.Аткинсона "Лекции по экономической теории государственного сектора", Р. и П.Месгрейвов "Общественные финансы в теории и практике", а также российских авторов М.Бункиной, А.Дадашева, В.Кошкина, Д.Черника, Л.Якобсона и в других работах государство рассматривается как особого рода организация, которая вместе с другими организациями и предприятиями производит и потребляет блага в общей рыночной среде, хотя и обладает особыми функциями и определенным статусом.
Вместе с тем целый ряд проблем экономики общественного сектора не нашел отражения в работах. Так, до сих пор не исследованы вопросы влияния структуры общественного сектора на институциональную структуру государства. Дискуссионной является проблема выбора критериев при определении "справедливого" перераспределения ресурсов общественного сектора, слабо разработаны вопросы проявления несовершенства ("провалов", "изъянов") рынка и '"изъянов" функционирования государства в переходной экономике России по эффективному использованию общественных ресурсов. Анализ этих проблем, создание концептуальных подходов позволит разработать практические рекомен-
дации по эффективному использованию ресурсов общественного сектора в переходный период.
Объектом диссертационного исследования являются субъекты общественного сектора: граждане и институты государства в переходной экономике России.
Предметом диссертационного исследования являются социально -экономические отношения между гражданами и институтами государства, возникающие в процессе использования ресурсов общественного сектора, выбора оптимального объема социальных благ, предоставляемых государством гражданам, и обуславливаемые этими отношениями институциональные механизмы распределения ресурсов общественного сектора в переходной экономике России,
Цель диссертационной работы - разработка теоретических основ формирования системы распределения ресурсов общественного сектора для совершенствования институциональной структуры государства в России в переходный период.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи исследования:
исследовать теоретические принципы формирования структуры общественного сектора государства в переходный период, на этой основе выявить критерии выбора социальных благ, предоставляемых государством, проанализировать эффективность общественного сектора и благосостояние общества;
провести сравнительный анализ действующих государственных моделей распределения ресурсов общественного сектора в странах с развитой рыночной экономикой и в России, определить основные преимущества и недостатки бюджетного федерализма и бюджетной децентрализации производства и распределения социальных благ в федеративном государстве; і
определить институциональные особенности структуры распределения ресурсов общественного сектора в переходный период (на примере казначейской системы, существующей в Российской Федерации);
разработать институциональную модель финансирования общественного сектора в переходный период в регионах и на территориях Российской Федерации.
Методологическими и теоретическими основами исследования явились положения и выводы теории экономики общественного сектора ученых-экономистов: Э.Аткинсона, Дж.Ван Хорна, Дж.М.Кейнса, П.Самуэльсона, Дж.Стиглица, В.Супяна, С.Фишера, К.Хеддервика., Л.Абалкина, М.Баканова, В.Бархатова, Г.Журавлевой, В.Кошкина, А.Френкеля, М.Ходоровича, Л.Якобсона и других, а также федеральные и региональные законы и нормативные акты по бюджетной и налоговой политике государства.
Информационную базу исследования составили материалы статистической отчетности Госкомстата Российской Федерации и Челябинского областного комитета государственной статистики; статистическая и отчетная информация органов федерального казначейства; информационные сообщения Министерства финансов и Счетной палаты Государственной Думы Российской Федерации; статистическая и отчетная информация налогового управления и Комитета экономических советников при Губернаторе штата Южная Каролина (США); статистические данные, опубликованные в периодической печати; нормативные, справочные и инструктивные материалы.
Научная новизна работы. В диссертации сформулированы и обоснованы следующие положения и результаты исследования, обладающие научной новизной и являющиеся предметом защиты:
1- предложен теоретический подход формирования системы распределения ресурсов общественного сектора переходной экономики, основанный на принципе оптимального предоставления социальных благ го-
сударством гражданам и определяемой на этой основе структуры общественного сектора; определены минимальные и допустимые границы общественного сектора в переходной экономике;
проведено разграничение совокупности реальных социальных благ, предоставляемых государством, на основе комплексной классификации по типам (общественные, смешанные, частные) и уровням получения выгод (общенациональные, локальные: региональные и местные или территориальные, коллективные) с целью конкретизации механизма финансирования каждого блага из бюджетов соответствующих уровней;
на основе сравнительного анализа структуры распределения общественных ресурсов на региональном и территориальном уровнях в Российской Федерации и в Соединенных Штатах Америки предложен подход финансирования социальных благ, учитывающий уровень получаемой выгоды от их использования; в связи с этим несовпадение реального и оптимального финансирования социальных благ предложено считать одним из показателей неэффективности использования общественных ресурсов и расширением участия государства в переходной экономике сверх рациональных пределов;
4. предложено совершенствование институциональной модели фи
нансирования общественного сектора в переходный период в регионах
и на территориях Российской Федерации, в основу которой положена
система органов федерального казначейства.
Научная и .практическая значимость работы. Значение работы для российской экономической науки заключается в том, что в ней выявлена зависимость между структурой общественного сектора и институциональной структурой государства, предложены принципы формирования системы распределения ресурсов общественного сектора в переходной экономике России. Практическая значимость работы заключается в том, что в ней предложена разработанная автором модель финансирования общественного сектора в переходный период в регионах Рос-
сийской Федерации и на отдельных территориях региона через органы федерального казначейства. Полученные выводы и предложения доведены до уровня конкретных рекомендаций, позволяющих реально повысить уровень управляемости социально-экономическими процессами.
Достоверность полученных результатов подтверждается использованием в качестве методологической основы исследования положений и выводов современных теорий экономики общественного сектора. Научные и практические результаты исследования обоснованы применением методов системного и сравнительного экономического анализа, экономико-статистического моделирования и индивидуальных экспертных оценок.
Апробация работы и результатов исследования. Выводы и рекомендации диссертационного исследования в части финансирования территориального общественного сектора практически проверены на опыте трех отделений федерального казначейства по Челябинской области. По отдельным вопросам и проблемам, разработанным в диссертации, автор выступал на научно-практических конференциях.
Материалы диссертации легли в основу раздела "Казначейская система распределение ресурсов общественного сектора в переходный период" учебного пособия "Реформирование государственной собственности, формирование субъектов рыночной экономики и институциональных форм" для студентов Южно-Уральского государственного университета.
Предложения, основанные на результатах данного исследования, были представлены для формирования Федеральной целевой программы экономического и социального развития Челябинской области в 1998-2005г.г.
Общественный сектор и его функции
В настоящий момент исторического развития экономическая роль государства в Российской Федерации находится в процессе интенсивных перемен. Переход от тоталитарного государства к государству рыночного типа предполагает взгляд на экономику общественного сектора с новой точки зрения, предложенной Якобсоном ЛИ. [81, с. 14], представляя "...государство как особого рода организацию, которая производит и потребляет блага в общей рыночной среде, хотя и обладает специфическими возможностями и статусом "(подчеркнуто мной, А.Г.).
Проблема состоит в том, что структура государственных органов в Российской Федерации не соответствует новым принципам взаимоотношений между государством как одним из участников рынка и другими производителями и потребителями.
Анализ экономической литературы показывает, что наука о государственных финансах развивалась в большей степени как теория налогов и перераспределения. И лишь в последнее время ресурсы, формы и результаты деятельности государства стали рассматривать с точки зрения производства и обмена экономических благ. Исходя из этого [81, с.11] предполагается, что:
- государство, подобно предприятиям и некоммерческим организациям, функционирует в рыночной среде, а потребность в его участии в экономической жизни возникает в тех и только тех случаях, когда свободное действие рыночных сил не обеспечивает оптимального размещения и использования ресурсов;
- цели государственных органов и способы их достижения, а также стратегии предприятий и некоммерческих организаций в конечном итоге определяются интересами индивидов и формируются в ходе их взаимодействия;
- государство использует прежде всего финансовые инструменты реализации своих целей (налоги, общественные расходы).
Общественный сектор представляет собой совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства [72, с. 12].
Необходимо отметить, что ресурсы, которыми располагает государство - это не только организации, находящиеся в собственности государства, но также доходы и расходы бюджета.
Согласно данным, представленным Е.Ясиным [98, с. 16], "...доля государственной собственности на начало 1997 года составляла треть всех активов, не считая земли". Общественный сектор, таким образом, представляет собой не только общую совокупность государственных предприятий и организаций, но в большей степени он функционирует в виде налогообложения и программ общественных расходов. Таким образом, необходимо экономически обосновать общие принципы аккумулирования и использования общественных средств.
Рассматривая государство как одного из участников рынка, необходимо особенно подчеркнуть то обстоятельство, что государство обладает тем не менее определенным и принципиально важным преимуществом перед другими участниками рынка - это право изъятия в рамках и на основе закона части доходов в виде налогов у остальных участников рынка. Но на практике власть всегда разделена между ветвями и иерархическими уровнями, а в ее осуществление вовлечены многочисленные специализированные органы, каждый из которых имеет свои полномочия и функции.
Как правило, в федеративных государствах, к числу которых относится и Российская Федерация, в рамках общественного сектора выделяются элементы (предприятия и организации, налоги и программы расходов), находящиеся в непосредственном распоряжении федеральных властей, и те, которыми распоряжаются субъекты федерации: республики, края и области Российской Федерации, а в федеративных государствах за рубежом - штаты, земли и т. д. . Кроме того, в каждом государстве существенную роль играет муниципальный уровень организации общественного сектора (местное самоуправление). Таким образом, проблемы межуровневого взаимодействия имеют важное значение для всей экономики общественного сектора.
Необходимо отметить, что общественный сектор в экономике должен решать те и только те задачи, которые не удается успешно решить на основе добровольного обмена между независимыми друг от друга участниками рыночного взаимодействия. Эти задачи можно условно [71, с.25] разделить на два типа. К первому относятся задачи достижения экономической эффективности распределения - так называемых "оптимальных Парето - улучшений" при наличии изъянов (провалов) рынка, ко второму - задачи достижения социальной эффективности распределения - перераспределение доходов или имущества в соответствии с принципами социальной справедливости.
По определению [71, с.25] Парето -улучшением является такое изменение в ходе экономических процессов, которое повышает уровень благосостояния (значение функции индивидуальной полезности) хотя бы одного из их участников экономических процессов без снижения уровня благосостояния других участников. Таким образом, Парето - оптимальное состояние в наибольшей степени отвечает интересам каждого при условии, что исходное распределение ресурсов (имущества, доходов) между индивидами задано и не подлежит изменению иначе, как по их взаимному согласию.
В отличие от Парето - улучшений, перераспределение ресурсов однозначно предполагает улучшение положения одних индивидов за счет ухудшения положения других, а значит, связано с конфликтами интересов. Следует отметить, что, осуществляя принудительное перераспределение, государство берет на себя функцию арбитра в такого рода конфликтах и неизбежно выступает совместно с одной частью общества в ущерб другой.
Всякое Парето - улучшение желательно, в ходе его достигается повышение эффективности, тогда как перераспределение осуществляется главным образом исходя из социальных, культурных и этических требований, которые могут изменяться с течением времени.
Общественный сектор, как считает современная микроэкономика, должен функционировать только и исключительно в зонах "изъянов" рынка. По определению [81, с. 16] "изъянамирынка" (провалами рынка, ошибками рынка, неэффективностью рынка) являются такие ситуации, при которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает Парето - оптимального использования ресурсов. Необходимо отметить, что характер государственного вмешательства должен в каждом случае точно соответствовать специфике конкретных изъянов рынка. При этом изъяны рынка необходимо сопоставлять с возможными изъянами (провалами) государства. Дело в том, что действия государства, направленные на преодоление изъянов рынка, подчас в свою очередь оборачиваются неоправданными потерями.
Характеристики благ, предоставляемых государством
Основным результатом функционирования общественного сектора государства являются социальные блага для его граждан. К числу благ, предоставляемых государством, относятся как материальные объекты, так и блага нематериальные, не похожие на обычные товары.
Тем не менее это вполне реальные экономические блага, поскольку, с одной стороны, они обладают полезностью для потребителей, а с другой - их создание требует затрат реальных ресурсов, которые могли бы быть использованы для производства других товаров. Социальные блага, таким образом, включают в себя общественные блага и блага, таковыми не являющиеся по определению (смешанные и частные).
Для общественных благ [81, с.37] характерны два свойства: увеличение числа потребителей блага не влечет за собой снижения полезности, доставляемой каждому из них; ограничение доступа потребителей к такому благу практически невозможно.
Первое свойство называется несоперничеством в потреблении, а второе - неисключаем остью. Блага, не обладающие этими свойствами, являются частными.
Несоперничество - это предельный случай положительного эффекта. Численность пользователей может расти при стабильном уровне производства общественных благ, т.е. предельные издержки предоставления общественного блага индивидуальному потребителю равны нулю, а появление дополнительного потребителя представляет собой Па-рето - улучшение. Следовательно, несоперничество порождает необычную для рыночных условий ситуацию : если имеется индивид, желающий воспользоваться благом, но не желающий за него платить, оптимальное использование ресурсов предполагает предоставление ему данного блага даром.
Неисключаемость означает, что производитель не имеет реального выбора, предоставлять ли блага только тем, кто за него платит или всем желающим. Говоря точнее, характер блага не позволяет предотвратить его потребление индивидом, не выполняющим условия соглашения или вообще в соглашения с производителем не вступающего.
Санкции против неплательщиков обернулись бы ущербом для добросовестных пользователей и возможные Парето - улучшения не были бы реализованы. Подобные блага поставляются сообществам людей, в которых индивиды как бы растворяются, выступая лишь в качестве представителей той или иной группы, т.е. производитель общественного блага не в состоянии обособить свои взаимоотношения с каждым из потребителей в отдельности. Свойства общественных благ внутренне взаимосвязанны. Несоперничество может иметь место при обычном совместном потреблении благ, однако при этом легко указать его границы.
При отсутствии неисключаемости совместно потребляемые блага можно представить в виде "пучка" частных благ, пригодных для рыночной реализации индивидуальным потребителям, таким образом несоперничество означает равенство нулю предельных издержек обслуживания потребителя, т.е. возможность без дополнительных затрат увеличивать "пучок" и выручку от его реализации. Если неисключаемость отсутствует, услуги можно реализовать за плату.
Безграничный рост объема реализации при фиксированных издержках экономически немыслим и в действительности никогда не происходит. На деле несоперничество без неисключаемости свидетельствует только о том, что размеры предлагаемых для продажи "пучков" услуг превышают спрос при установленных ценах, а это означает, что ресурсы используются не вполне эффективно.
Когда границы совместного потребления существуют, то оптимальное использование ресурсов предполагает максимальное приближение к этим границам, а для несоперничества уже не остается возможностей. Для типично общественных благ границы несоперничества практически недостижимы.
Существует несколько иная точка зрения на данный вопрос [72, с.657]. Бесплатное предоставление благ можно рассматривать как ограничивающий случай субсидирования, т.е. предоставление потребителям товаров по цене ниже издержек производства. При государственном обеспечении нет необходимости в мониторинге использования предоставленных благ, в то время как при любой цене, позитивной или негативной, использование товара должно отслеживаться.
Вопрос о мониторинге использования подводит [72, с.658] "...к первой характеристике тех благ, которые предоставляются или должны предоставляться государством: взимание платы за использование конкретного блага должно быть невозможным или крайне дорогостоящим" (по сути, неисключаемость, подчеркнуто мной, А.Г.). Другими словами, невозможно исключить из его использования тех, кто не платил за него (тех, кто не платил налоги).
Бюджетный федерализм и бюджетная децентрализация
В любом федеративном государстве существует достаточно сложная система взаимоотношений между бюджетами различных уровней. Ресурсы общественного сектора находятся в распоряжении как центральных, так и территориальных (региональных, местных) органов власти.
Для осуществления своих функций каждый из них располагает собственным бюджетом, так как именно способность в некоторых пределах распоряжаться ресурсами общественного сектора делает власть территориальных органов реальной.
В соответствии с определением [104, с.10] "...бюджетный федерализм можно рассматривать как отношения в государстве с федеративным устройством между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации, а в соответствии с этим внутри субъектов федерации с органами местного самоуправления в части разграничения бюджетных полномочий и функций, налогов, других бюджетных доходов и расходов, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализма в той мере, в какой это в наибольшей степени обеспечивает единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов федерации и входящих в них административно-территориальных единиц".
Решения, принимаемые на общенациональном уровне, оказывают достаточно сильное влияние на бюджетную политику регионов, так как обычно территориальные бюджеты формируются в преобладающей степени за счет устанавливаемых законом отчислений от общенациональных (федеральных) налогов, а также за счет финансовой помощи (трансфертов) из общенационального бюджета.
Экономические взаимоотношения между федерацией и ее субъектами неизбежно испытывают влияние многочисленных исторических, географических, политических, национальных и культурных факторов, поэтому их необходимо учитывать при выборе форм децентрализации и механизмов пополнения и расходования бюджетов различных уровней.
Таким образом, децентрализация в общественном секторе уместна и необходима в той степени, в какой она позволяет эффективнее использовать возможности данного сектора, т.е. удовлетворять потребности в социальных благах и в перераспределении.
Если выгоды от какого-то социального блага получает все население страны, то децентрализация фактически невозможна. Общенациональные органы власти создаются как раз для того, чтобы решать вопросы, непосредственно затрагивающие интересы всех граждан независимо от места их проживания.
Во многих случаях относительно разных социальных благ их состав и содержание для населения разных городов и регионов различны, а, значит, решение о составе и содержании данного локального социального блага может быть принято децентрализовано.
Бюджетный федерализм предполагает определенную самостоятельность не только в определении потребностей в социальном благе, но и в нахождении ресурсов для их удовлетворения. Бюджетный федерализм способен быть эффективным при условии, если :
децентрализовано принимаются решения, относящиеся к поставке тех социальных благ, выгоды от которых в основном локализуются на данной территории;
локализацию выгод предполагается совместить с территориальной локализацией издержек, т.е. финансирование поставки локального социального блага на конкретной территории осуществляется преимущественно за счет ресурсов данной территории;
предпочтения, относящиеся к локальному социальному благу на данной территории отличается от предпочтений для других территорий.
Децентрализованная поставка локального социального блага эффективнее, чем централизованная и преимущества тем больше, чем выше межрегиональные различия в готовности платить за данное благо.
Но необходимо учитывать, что децентрализация обычно требует затрат, по крайней мере, административных. Централизация и связанная с нею стандартизация позволяют снижать затраты административного характера и удешевлять производство единицы социального блага.
Общественные финансы выполняют, как правило, три взаимосвязанных функции; аллокационную, перераспределительную и стабилизационную.
Децентрализованное выполнение стабилизационной функции (проведение макроэкономической политики, обеспечивающей здоровое развитие всей национальной экономики) практически неэффективно, так как региональная экономика несравненно более открытая, чем национальная из-за несовпадения границ рынка с границами региона и тесных кооперативных связей, наработанных в течение длительного времени.
Перераспределительная функция тоже чаще всего выполняется централизованно, так как понимание справедливого перераспределения формируется исторически и характеризует обычно целую нацию, а не население отдельной территории. Единство государства и общества определяется основными социальными гарантиями, а, значит, и ключевые параметры перераспределительной политики определяются централизованно и закрепляются законодательно на государственном уровне, например, в Конституции.
Наиболее пригодна для децентрализованного выполнения аллока-ционная функция, причем в той мере, в какой она касается разграничения ресурсов, необходимых для удовлетворения потребностей в локальных общественных благах. В зависимости от того, в каких границах в основном сосредотачиваются выгоды от конкретного общественного блага, аллокация ресурсов для его поставки может осуществляться территориальными органами разного уровня.
Содержание и особенности структуры казначейской системы в Российской Федерации в переходный период
Исполнение Российского бюджета и контроль за расходованием государственных средств в Российском государстве традиционно осуществлялись казначейскими учреждениями, а после 1917 года - созданными на их основе приходно - расходными кассами Наркомфина.
С середины 20-х годов функции казначейства были, в основном, переданы Госбанку. До 1991 года бывший Государственный банк СССР с его сетью банков на местах обеспечивал достаточно полный учет доходов, расходов и остатков федерального бюджета.
Но действовавшая в СССР система исполнения бюджета приводила к наращиванию инфляционных процессов в стране, так как финансирование расходов производилось без учета реально поступающих доходов и носило эмиссионный характер.
С развитием рыночных процессов в Российской экономике, которые сопровождались разрушением централизованной государственной банковской системы и образованием разрозненной массы коммерческих банков, Центральный банк Российской Федерации, сосредоточив усилия на вопросах организации денежно-кредитного обращения, серьезно ослабил контроль за двтижением бюджетных средств, а коммерческие банки на местах не только устранились от контроля за использованием государственных федеральных средств, но и заинтересованы в отсутствии такого контроля. /
Вместе с этим, законодательное закрепление самостоятельности бюджетов национально - государственных и административно - территориальных образований в рамках единой бюджетной системы России освободило местные финансовые органы от обязательного контроля за правильностью и целевым характером использования средств федерального бюджета.
В части исполнения федерального бюджета по доходам отсутствовал единый порядок распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами других уровней.
В части расходов федерального бюджета отсутствовала система маневрирования государственными финансовыми ресурсами из-за невозможности составления полноценных краткосрочных и среднесрочных прогнозов в связи с тем, что постановка учета бюджетных средств в банках не позволяет оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечислении средств по назначению.
В следствие раздельного учета рублевых и валютных позиций нарушался принцип кассового единства бюджета.
Практически бесконтрольно осуществлялось использование средств многочисленных общегосударственных внебюджетных фондов.
Таким образом, механизм использования федеральных финансовых ресурсов был не способен обеспечить "прозрачность" бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств, не позволял своевременно определять величину кассовых расходов и совершать разумный маневр государственными финансовыми ресурсами в условиях их дефицитности в современных экономических условиях.
Необходимо отметить, что с развитием рыночных отношений в государстве федеральный бюджет все более становится основным элементом, обеспечивающим управляемость экономикой страны. В то время, когда через бюджет перераспределяется около половины ВВП, неэффективные методы исполнения бюджета сами способствуют дестабилизации экономики.
Указом Президента Российской Федерации от 08.12.92г. N1556 , был принципиально, а Постановлением Правительства России от 27.08.93г. N864 - в организационном плане, решен вопрос о создании федерального казначейства в составе Министерства Финансов Российской Федерации.
В наиболее общем виде с организационно-технической точки зрения, казначейство должно было замкнуть на себе осуществление и учет всех операций со всеми государственными федеральными ресурсами, находящимися в ведении федерального Правительства. Казначейство при этом опосредствует осуществление операций с бюджетными средствами в безналичной форме.
На начальном этапе воссоздания системы федерального казначейства в Российской Федерации наиболее актуальной являлась задача совершенствования исполнения расходов бюджета.
С организационной точки зрения необходимо было обеспечить принцип "единства кассы" в отношении федеральных средств. Имеется в виду, что с созданием казначейской системы все платежи из федерального бюджета (или иных централизованных государственных финансовых ресурсов) должны осуществляться с единого (главного) счета федерального казначейства и, тем самым, быть полностью подконтрольными.
Все остальные счета, опосредствующие движение средств федерального бюджета, открытые в банковской системе, должны быть транзитными, т. е. не иметь переходящих остатков.
По существу, это означает закрытие счетов физических бюджетных единиц в банках и открытие их в системе казначейства с перечислением средств непосредственно на расчетные (текущие) счета хозяйствующих субъектов, выполнивших работы или оказавших услуги для бюджетных единиц, финансируемых за счет федерального бюджета.
Казначейство, опираясь на Центральный банк и его систему, тем не менее освобождает сам Центральный банк от функции ведения детального учета средств федерального бюджета и контроля за их целевым использованием.
Другим важнейшим элементом нового порядка финансирования бюджетных расходов является внедрение учета операций по фиксации денежных средств на каждой стадии финансового исполнения бюджета.
До перехода на казначейскую систему исполнения бюджета документально и информационно фиксировались лишь две стадии: первая -объем бюджетных назначений и последняя - сумма фактических платежей.
