Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты функционирования государственной собственности в переходном периоде 13
1.1. Государственная собственность - важнейшая часть экономики государственного сектора 13
1.2. Особенности функционирования государственной собственности в современных условиях России 33
1.3. Основные теоретические проблемы отношений между собственниками и менеджерами на фирме 50
1.4. Эффективность функционирования государственной собственности в РФ. 67
Глава 2. Российская модель государственного управления предприятием 79
2.1. Государство как субъект экономического управления в переходной экономике 79
2.2. Правовые основы государственного управления предприятиями в России. 94
2.3. Особенности государственного управления предприятиями в РФ 104
Глава 3. Реальные условия хозяйствования государственного предприятия в условиях рыночной экономики 119
3.1. Система управления государственным предприятием в переходный период 119
3.2. Основные направления развития систем управления объектами государственной собственности в РФ 141
Заключение 162
Список литературы 165
- Государственная собственность - важнейшая часть экономики государственного сектора
- Особенности функционирования государственной собственности в современных условиях России
- Государство как субъект экономического управления в переходной экономике
- Система управления государственным предприятием в переходный период
Введение к работе
Девяностые годы XX века отмечены масштабными экономическими и геополитическими изменениями в ряде стран Европы и Азии. Этот период, обычно называемый как переходный на пути к рыночной экономике, вызывает широкий общественный интерес и одновременно является объектом научного анализа не только в тех странах, где осуществляется такой переход, но и - в силу глобального значения происходящих изменений - во всем мире. Изучение процессов перехода к рыночной модели организации хозяйства в государствах, ранее развивавшихся в рамках централизованной экономической системы, стало актуальным для современной мировой экономической науки.
На стартовом этапе реформ большинство российских предприятий вынуждено было «входить в рынок» с той материально-производственной базой, и с той структурой хозяйственных отношений, которые не обеспечивали достаточную, по рыночным критериям, эффективность производства. При «разовом сбросе» старой институциональной среды в условиях «обвальной» или «сплошной» приватизации большинство российских предприятий оказались на грани экономической катастрофы.
Актуальность темы исследования очевидна, поскольку управление государственной собственностью во многом определяет развитие экономики всех промышленно развитых стран и уровень государственного регулирования ею. В той или иной степени именно право собственности государства используется для его прямого или косвенного воздействия на экономику страны в целом.
Долгое время опыт ведущих мировых стран в этом направлении служил для отечественных экономистов лишь объектом изучения для дальнейшей критики, причем не экономического, а идеологического толка. Приемы и методы централизованного бюрократического управления государственной собственностью считались тогда незыблемыми и самодостаточными.
4 Ситуация коренным образом изменилась в период реформирования
отечественной экономики. Безудержное буйство стихии рыночных отношений заставило трезво взглянуть и заново оценить достоинства и недостатки прежней системы, в результате постепенно родилось осознание регулирующей роли государства в этих процессах.
В отечественной экономической науке отсутствует четко разработанная теория этого вопроса, что, видимо, обусловлено явным недостатком опыта использования государством рычагов воздействия на экономические процессы через осознанное распоряжение той частью национального богатства, которое находится в собственности государственных предприятий. Актуальные задачи в области управления государственной собственностью сегодня таковы:
уточнение структуры и состава государственной собственности;
формализация целей, задач и принципов её функционирования;
определение критериев эффективности управления;
поиск и обоснование методических подходов к решению конкретных экономических задач;
оценка отдельных объектов государственной собственности и определение эффективных направлений их структурного развития.
В этой связи особенно важной становится проблема эффективного управления государственными предприятиями в условиях переходной экономики.
В современной ситуации ощущается острая необходимость в теоретическом обобщении опыта работы в новых условиях предприятий, являющихся государственной собственностью. Это поможет выправить положение в экономике, приспособить ее к реалиям жизни, покажет предприятиям пути к постепенному повышению их экономической эффективности. Для этого необходимо прежде всего уточнить роль государства в экономике переходного периода, когда идет перестройка хозяйственных отношений от плановой системы к рыночной. Следует отметить, что
5 существует ошибочное, на мой взгляд, представление, что необходимо
полностью устранить государство из сферы экономических преобразований -
мол, рынок сам все отрегулирует. Однако реалии российской экономики
переходного периода убедительно доказывают, что недооценка роли
государства в этом процессе приводит лишь к дополнительным издержкам и
затрудняет ход реформ.
Практическое разрушение государственной монополии во многих хозяйственных областях имело ряд негативных последствий. В частности, анализом координации связей между субъектами хозяйственной деятельности практически перестали заниматься. Следует отметить, прежде эту функцию осуществляло государство как посредник-монополист. Заменить его даже технически не смогли какие-либо иные - в том числе рыночные - структуры, эквивалентные по масштабам и качеству решаемых задач, - их просто не существовало. Решением этих проблем пришлось заниматься работникам самих предприятий - они вынуждены были самостоятельно устанавливать кооперационные связи, осуществлять инвестиционную деятельность (включая не только финансирование инвестиций, но и самостоятельный поиск средств для финансирования инновационных разработок и пр.). Другими словами, обретя самостоятельность, предприятия приняли на себя ответственность за огромный объем трансакционных издержек при почти полной утрате своих оборотных средств в результате гиперинфляции. При анализе причин спада производства в период реформ чаще всего говорят о так называемом «разрушении хозяйственных связей», при этом редко упоминая о бремени трансакционных издержек и о формах их компенсации.
Таким образом, отказ государства от монополии на координационную и инвестиционную деятельность привел не только к разрушению хозяйственных связей в большинстве отраслей, но и к увеличению финансовой нагрузки на предприятия. Отныне хозяйствующие субъекты были вынуждены сами выполнять все функции по трансформации управляемой прежде централизованно экономики в рыночную, от оплаты услуг торговых
посредников до расходов на переподготовку кадров снабженческо-сбытовых и финансовых подразделений. Дополнительные издержки, связанные с вводом «рыночных правил» были полностью переложены на предприятия и без какой-либо компенсации (и это помимо прочих потерь, например, почти полной нуллификации оборотных средств предприятий в ходе мощных инфляционных процессов на стартовом этапе реформ при недоступности банковских кредиторов).
В современной экономической теории роль государства в рыночном хозяйстве, как правило, исчерпывается двумя функциями: созданием правового поля для деятельности субъектов экономики и обеспечением выполнения договорных обязательств. Логическим продолжением этой теории является позиция, согласно которой государство должно лишь определять «правила рыночной игры», но не быть её непосредственным участником. Такое понимание функций государства (а оно особенно характерно для либерально-монетаристских концепций) в известной степени справедливо или, во всяком случае, приемлемо для стран со сформировавшейся рыночной экономикой, с устойчивыми механизмами её саморазвития «снизу». Однако в стране, где рыночные реформы замышлялись и проводились преимущественно «сверху», где государственная власть является не только гарантом существования и действенности рыночных институтов, но и инициатором их возникновения, ее экономическая роль значительно шире. Речь идет не только о переходном периоде (его временные границы довольно размыты). Введение рыночных институтов «сверху» при недостаточно прочной базе их существования «внизу» предполагает сохранение особой роли государства на протяжении достаточно длительного периода (сегодня даже трудно прогнозировать, как долго он продлится). Правда, при условии, что само государство по своей природе адекватно возлагаемым на него функциям и ответственности и располагает для реализации этих функций необходимыми экономическими ресурсами.
С этой точки зрения применительно к России в настоящее время можно говорить не о полностью сформировавшейся рыночной экономике, а об
7 экономике с признаками рыночных отношений. Налицо слабое проявление
базовых экономических свойств, присущих именно рыночной экономике,
прежде всего таких, как эффективное саморегулирование всех
воспроизводственных процессов. Пресловутая «невидимая рука» рынка, на
которую возлагались столь большие надежды в период шоковых реформ,
эффективно не действует. Вместо интенсивного движения к сбалансированной
экономике, обладающей разносторонним потенциалом роста, длительное время
наблюдается углубление диспропорций воспроизводства, растрата всех
элементов национального экономического потенциала, особенно главного из
них - так называемого «человеческого капитала», а в итоге - долговременная
стагнация производства, перманентная череда финансовых кризисов.
Степень разработанности проблемы. Развитие процессов
обобществления в индустриальном производстве ведет к усилению анонимности собственности и институционализации ее функций в специальных органах разного уровня. Параллельно происходит нарастающая социализация экономики. Поэтому некоторые черты государственной собственности как объективно необходимой формы обретает свою актуальность в уже обозримой перспективе. В научной литературе периодически печатаются результаты исследований по данной тематике.
Из зарубежных ученых экономистов безусловный интерес представляют работы М. Альбера, А. Смидта, Джона Ст. Милля, Л. Эрхарда, М. Тетчер, В. Бранда и, конечно, труд Дж. Кейнса «Общая теория».
Проблемам преобразования собственности посвящают свои работы такие видные российские ученые, как Л. Абалкин, С. Глазьев, Д. Львов, С. May, В. Камаев, К. Хубиев и другие. Начиная с 1992 года, проводятся научные конференции (ИЭ, МГУ, РАН, ИМЭМО, США и Канада) результаты которых публикуются на страницах периодических изданий («Вопросы экономики», «Мировая экономика и международные отношения», «Российский экономический журнал»). В результате напрашивается вывод, что эта тема еще недостаточно исследована, хотя имеющиеся научные разработки носят
8 преимущественно теоретический характер. Это послужило основанием для
выбора темы диссертации, определения ее целей и задач.
Целью диссертации является исследование причин негативных результатов функционирования государственной собственности и помочь тем, кто принимает решения на региональном уровне расставить приоритеты при осуществлении реформ.
Для реализации этой цели необходимо было решить следующие теоретические задачи:
исследовать теоретические аспекты функционирования государственной собственности как важнейшей части экономики государства;
проанализировать критерии эффективности при управлении государственной собственностью;
исследовать проблемы совершенствования федерального законодательства по экономическому управлению государственным сектором экономики;
уточнить роль государства в российской модели управления государственным предприятием;
разработать и обосновать экономические методы стабилизации деятельности государственного предприятия в переходный период.
Объектом исследования является государственная собственность Российской Федерации, которой необходимо эффективно управлять. Практическая необходимость в создании соответствующей методологии определила выбор объекта исследования, так как по данному вопросу методические материалы отсутствуют.
Предметом настоящего исследования является комплекс проблем возникающих на переходном этапе - от плановой системы к рыночной. Общеизвестно, что при решении этих проблем нередко создается ошибочное, на мой взгляд, представление об устранении государства из сферы экономических преобразований.
9 Попытки в условиях российской переходной экономики умалить роль
государства привели к значительным издержкам и трудностям в
трансформационном процессе.
На деле роль государства - при некотором изменении его функций в
условиях переходной экономики лишь возрастает. Если в прежней системе
всесильное тоталитарное государство в экономической сфере прежде всего
осуществляло функцию сохранения сложившейся плановой экономики, то в
переходном процессе оно призвано активно способствовать формированию
новой системы.
Не случайно, что уже с середины 1990-х стали нарастать тенденции
недовольства моделью радикальной «деэтатизации» российской экономики в
пользу идеологии «новых государственников». В наибольшей мере эти
настроения проявились после кризиса 1998 года, когда открыто заговорили о
возвращении государства в экономику, об исправлении перекосов и ошибок
реформ и пр. Правда, и идеология «новых государственников» также не смогла
утвердиться во власти или хотя бы около власти на сколько-нибудь длительный
срок. В этом сказалось как мощное политическое и экономическое
«контр давление», так и откровенные концептуальные проблемы самих
государственников - все тот же негативизм, отсутствие ясной экономической
платформы, зацикленность на ошибках либералов и бесконечные обвинения в
провале российских реформ.
Теоретической и методологической основой данного исследования
явились труды отечественных и зарубежных ученых различных школ и
направлений, специализирующихся на изучении проблем экономики
переходного периода, концепции правительственных органов и научных
коллективов Российской Федерации по реформированию экономики. Для
обеспечения стабильного развития рыночного хозяйства современного типа
России жизненно необходим комплекс механизмов прямого и косвенного
государственного социально-экономического регулирования. Наиболее важные
из них хорошо известны и достаточно апробированы мировой практикой:
10 денежно-кредитного, налогово-бюджетного и таможенного (тарифного и
нетарифного) регулирования, регулирования занятости труда и заработной
платы. Указанные системы регулирования и соответствующие им
«подинституты» государственного управления повсеместно конструируются и
внедряются в экономическую практику. Ныне становится обычной практика
межгосударственного согласования и координации политики государственного
экономического и социального регулирования, например, бюджетной и
налоговой политики, например, в странах ЕС.
Информационным источником исследования послужили работы отечественных и зарубежных ученых по теме диссертации, творческие разработки ИМЭМО, ИПР, ИЭ РАН и других институтов, материалы статических органов и фактические данные работ отечественных экономистов.
Научная новизна проведенного исследования состоит, главным образом, в разработке методологии и схемы управления региональной собственностью в условиях переходной экономики. В более конкретном плане, к научной новизне следует также отнести следующие положения диссертации.
обосновано положение, что успеху преобразования экономики способствовала социальная направленность экономических реформ расширение экономических свобод, создание рыночных институтов, что окончательные успехи реформ зависят от степени готовности всего общества к переменам, от осознания их неизбежности;
исследованы и обоснованы особенности функционирования государственной собственности России при переходе к рыночной экономике; установлено, что в 1987 - 2000 гг. были испробованы три варианта перехода к рынку: кардинальная реформа хозяйственного механизма (рыночный механизм), переход к регулируемой рыночной экономике (российский вариант кейнсианской экономики), шоковый вариант ускоренной либерализации и приватизации в соответствии с монетаристскими рекомендациями Вашингтонского консенсуса и МВФ;
обоснован вывод о том, что в плане общего направления наиболее адекватной условиям России является модель регулируемой и социально ориентируемой рыночной экономики, предполагающая наличие значительного государственного сектора и активное государственное экономическое и социальное регулирование, близкое к моделям ряда стран Европы;
выдвинуто и обосновано положение о том, что отсутствие четкой и полной нормативно-правовой базы значительно ослабляет российскую государственность;
анализ управленческих процедур при реализации прав собственности на региональном уровне позволил обосновать тезис, что отсутствие четкого разграничения компетенции и ответственности органов власти и управления различного уровня в действующем законодательстве затрудняет управление собственностью снижает оперативность в управлении собственностью, как важнейшего условия ее эффективного функционирования;
основной вывод исследования состоит в том, что государственная собственность является неотъемлемым элементом национальной экономики и может эффективно функционировать.
Практическая значимость исследования.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в
теоретических обоснованиях и практических рекомендациях, которые могут
способствовать дальнейшему развитию направлений в изучении прав
собственности. Выделенные и проанализированные в диссертации проблемы
могут быть использованы в качестве материала для курсов экономической
теории, а также для дальнейшей работы экономического факультета МГУ им.
М.В. Ломоносова над комплексной темой «Собственность и управление».
Апробация работы.
основные положения диссертации прошли апробацию в практической
работе российских государственных предприятий (областное
государственное унитарное предприятие «Западные электрические
сети» (г.Елец), областное государственное унитарное предприятие
12 «Елецкие тепловые сети», областное государственное унитарное
предприятие «Данковские электрические сети».
докладывались на семинаре - совещании «Актуальные вопросы функционирования предприятий коммунальной энергетики в Российской ассоциации «Коммунальная энергетика» ( Москва, сентябрь 2001).
докладывались в служебных записках руководству Российского акционерного общества «Роскоммунэнерго», по которым были изданы приказы «О месте и роли территориальной энергетики при реструктуризации РАО «ЕЭС России».
Государственная собственность - важнейшая часть экономики государственного сектора
Вопрос о формах собственности всегда был одним из основополагающих как в экономической теории, так и в социально-экономической политике государства. При этом, несмотря на повсеместное признание преимуществ частной формы собственности перед государственной в большинстве секторов экономики, дискуссии о том, какая из них эффективнее и справедливее, о путях приватизации - причем не только в странах с переходной экономикой, но и в странах с устоявшейся рыночной экономикой и сложившимся институтом частной собственности - не стихают. Эти вопросы привлекают внимание как научных и политических кругов, так и широкой общественности. Однако центр внимания переместился сегодня в иную плоскость - анализируются преобразования внутри самой частной собственности, оцениваются экономическая и социальная эффективность различных её форм. Это связано, во-первых, с появлением новых форм частной собственности и расширением их влияния на экономику и, во-вторых, с поиском некоего политического и идеологического согласия относительно доли и оптимального соотношения частной и государственной собственности в экономике и обществе.
Собственность принадлежит к числу таких понятий, которые во все времена являются центром притяжения человеческих страстей. Социальные потрясения, от которых порой содрогается весь мир, чаще всего вызваны попытками изменить сложившиеся отношения собственности, утвердить новый строй этих отношений. В одних случаях эти попытки приводили к успеху, в других - терпели крах. Бывало, что в результате таких изменений общество действительно переходило на новую, более высокую ступень развития. Но случалось, что после ломки отношений собственности общество оказывалось в политическом, экономическом и социальном смысле отброшенным далеко назад.
В нашей стране в двадцатом веке дважды ломались отношения собственности. Первое такое событие началось в октябре 1917 года и завершилось невиданной катастрофой. Вторая ломка происходит в наши дни.
Ныне в России разрушена старая система управления государственной собственностью, а новая не только не сформирована, но и не осмыслена концептуально. Пока нет однозначных ответов на вопросы: в какую социально-экономическую систему трансформируется наше общество? Какова роль государственной собственности в экономике в переходный период и по его окончании? Какую систему управления ею необходимо формировать?
Думается, что по примеру большинства стран мы должны создавать смешанную экономику. Безусловно, при переходе к ней потребуется преодолеть тотальную монополию государственной собственности. Однако это не означает сведение ее роли до ночного сторожа, как писал А. Смит, а лишь определение оптимального диапазона функции, дабы управление было эффективным. Оно имеет две составляющие: с одной стороны, управление трансформацией ее в частную собственность; с другой - управление её воспроизводством и использованием.
К сожалению, в начале нынешних реформ ни один из названных процессов не был концептуально осмыслен. Шло лишь тотальное разрушение государственной собственности, главным инструментом которой стала так называемая широкомасштабная приватизация. Она (в том варианте, который был реализован) не способствовала появлению частной собственности, более эффективной по сравнению с государственной. Негативное отношение реформаторов к последней привело к потере управления ею.
Давно доказано, что собственность - основа любой социально -экономической системы. Государственная же собственность выражает отношения между людьми в связи с присвоением её объектов посредством экономических функций, форм и методов.
Приватизация - лишь один из инструментов, часть данной системы. Она имеет две стадии - преимущественно формальной и реальной приватизации. На первой стадии осуществляется преобразование государственной собственности в частную, юридически закрепляются правомочия новых собственников. На второй формируются реальные новые частные собственники, которые организуют процессы эффективного воспроизводства и использования собственности.
Управление государственной собственностью в период глобальных преобразований - одна из наиболее сложных и малоразработанных проблем в экономической науке. В сегодняшних российских условиях трудности исследования в данной сфере усиливаются идеологическим и политическим «шумами», которые мешают осмыслению практики трансформации собственности.2 Критический анализ нередко подменяется «идеологической войной» между противниками и сторонниками государственной и частной форм собственности
На протяжении многовековой истории человечества собственность как экономическая категория претерпевала существенные изменения, обусловленные главным образом развитием производительных сил, иногда довольно бурным, как, например, в период промышленной революции или эпоху научно-технической революции.
До середины XIX века экономическая теория, основанная на трудах английских классиков политической экономии, была проникнута духом детерминизма, т.е. идеей абсолютной зависимости всех хозяйственных процессов от непреложного действия объективных законов. Свобода распоряжения собственностью и принятия решений ничего не меняла в результатах. Если не считать замечания А.Смита о необходимости государственного вмешательства, классическая теория в целом практически не оставляла места сознательному и систематическому воздействию на отдельные экономические процессы и воспроизводство в целом.
Экономические кризисы, приобретавшие все более глубокий и затяжной характер, обострение социальных проблем в середине XIX века, особенно революция 1848 года, сделали необходимой выработку государственной социально-экономической политики, призванной стабилизировать хозяйственное развитие и обеспечить социальное равновесие системы.
Особенности функционирования государственной собственности в современных условиях России
Особенности функционирования государственной собственности заключаются в том, что она непосредственно связана с политической властью, которую поддерживают армия, правоохранительные органы и т.д. По этой -прежде всего - причине невозможно широкомасштабное разгосударствление собственности без реформирования политической системы общества. С одной стороны, без прямого принуждения государства его собственность не превратилась бы в свое время в господствующую, с другой - эта форма не могла бы существовать в течение семи десятилетий без постоянного вмешательства государства в процесс её разделения и перераспределения. С этой точки зрения государственную собственность следует рассматривать как ОДНУ из главных особенностей тоталитарной политической системы. В советской научной литературе и в законодательстве СССР государственную собственность принято было считать общенародной. Между тем, независимо от политических деклараций, никакое государство не может выражать волю и интересы всего народа. Народ, вследствие различий в условиях экономической жизни, дифференцирован на различные социальные классы, группы, сословия и т.д., которые существенно отличаются друг от друга по положению в системе общественного производства. Кроме того, само государство представляет собой особый аппарат, стоящий над народом и имеющий специфические интересы. ПОЭТОМУ И политика государства, в том числе по отношению к собственности, не может в равной мере отвечать интересам всех и каждого. Следовательно, государственная собственность не может иметь общенародного характера. Она выражает отношения, участники которых находятся в неравном положении и в неодинаковой мере удовлетворяют свои потребности. Российский государственный сектор включает только два уровня предприятий: федеральные и региональные. В России государственный сектор экономики в настоящее время составляют хозяйствующие субъекты, по организационно-правовым признакам не имеющие аналогов в странах с развитыми рыночными отношениями. Прежде всего, это связано с наличием в отечественном гражданском законодательстве такой разновидности вещных прав, как право оперативного управления, им обладают только особые юридические лица - предприятия и учреждения. Основная масса государственных и муниципальных предприятий, основанных в настоящее время на этом праве, как можно полагать, будет преобразовываться в акционерные общества с той или иной степенью участия государства в уставных капиталах. Тем самым будут создаваться равные экономические и правовые условия деятельности для всех участников рынка, а изменение форм управления и контроля за деятельностью предприятий позволит устранить массовые факты злоупотреблений со стороны административных лиц. Государство постепенно освобождается от несвойственных ему функций в экономической сфере, сохраняя в собственности только те предприятия, имущество которых безусловно необходимо для осуществления конституционных функций и удовлетворения жизненно важных потребностей общества. Вместе с тем в процессе реформирования экономики была в значительной степени потеряна управляемость государственными предприятиями. С введением в жизнь новых «правил игры», принятием нового гражданского законодательства государственные органы утратили старые инструменты и рычаги управления предприятиями и не смогли выработать нового эффективного механизма управления государственной собственностью. Что касается унитарных государственных предприятий, то очевидно, что потребуются дополнительные меры по повышению ответственности их руководителей за эффективное использование государственного имущества. В частности, заключение с руководителями государственных предприятий контрактов, предусматривающих ответственность за нарушение финансовой дисциплины, невыполнение договорных обязательств и за использование государственного имущества не по назначению. Ограниченное число федеральных государственных предприятий, представляется, будет реорганизовано в федеральные казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления имуществом. Существуют различные точки зрения на то, какие предприятия должны составлять основу казенного субсектора и каким образом будет происходить управление ими. Есть мнение, что и в казенный субсектор должны войти предприятия базисной инфраструктуры (предприятия электроэнергетики, железные дороги, аэропорты, морские и речные порты, трубопроводы, почта, телеграф, основные коммуникационные сети), предприятия военной промышленности, не подлежащие конверсии и ориентированные в основном на государственный спрос. По-видимому, в казенные должны быть в первую очередь преобразованы предприятия, осуществляющие свою деятельность в зонах «правила рынка» (market failures), предприятия жизнеобеспечения населения или те, деятельность которых необходима для выполнения государством конституционных функций. Важные составляющие реформирования государственного сектора: создание для каждого предприятия системы управления издержками производства; активное участие федеральных органов исполнительной власти, координирующих и регулирующих деятельность в соответствующей отрасли; выработка и реализация ценовой политики государственных предприятий; маркетинговые исследования; перераспределение ресурсов и ориентация производственного потенциала на наиболее перспективные сегменты рынка. Государственное регулирование распространяется на всю экономику, значит, и на государственный её сектор. Государственная собственность -объект государственного регулирования. Государственная собственность широко используется как инструмент - не единственный! - достижения практически всех государственных социально-экономических целей.
Государство как субъект экономического управления в переходной экономике
Реализация права государства как субъекта экономического управления в переходной экономике на объекты собственности достигается через систему управления государственной собственностью (рис. 3, 4) - в нее входят органы государственной и исполнительной власти, органы территориального и федерального уровня по управлению государственной собственностью (Мингосимущество России), органов управления собственностью субъектов РФ и объектов государственной собственности. Исполнительная власть любого уровня управляет только тем имуществом, которое передано ей в собственность. В качестве одного из вариантов построения многоуровневой системы предлагается можно рассмотреть следующий: 1. Макроуровень (федеральный) - уровень взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти, включающий Президента РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, субъекты Российской Федерации, владельцы федерального имущества, фискальные и иные министерства, ведомства, иностранные организации и фонды. 2. Мезоуровень - здесь взаимодействуют элементы системы управления Мингосимущества России со структурными подразделениями других министерств и ведомств, территориальными органами, другими организациями и учреждениями министерства. 3. Микроуровень - здесь взаимодействуют структурные подразделения аппарата Мингосимущества России между собой. До настоящего времени не установлено разграничение прав и обязанностей по отношению к государственной собственности между различными институтами федеральной власти. Практически все названные органы разрабатывают и утверждают в этой области нормативно-правовые документы, принимают самостоятельные и независимые решения в отношении конкретных объектов федеральной собственности. Повышению эффективности управления государственной собственностью могут способствовать Федеральные органы. По нашему мнению, особая роль здесь принадлежит Министерству государственного имущества Российской Федерации, которое специализируется на решении задач управления государственной собственностью и поэтому должно быть наделено достаточными полномочиями. Федеральные органы управления государственной собственностью Наличие большого количества разнообразных объектов, составляющих государственную собственность, требует сложной системы управления. При этом важнейшая роль в управлении государственной собственностью принадлежит федеральным органам исполнительной власти - к ним относятся министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти (государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, органы федерального надзора, а также Управление делами Президента Российской Федерации). Систему федеральных органов исполнительной власти возглавляет Правительство Российской Федерации, которому Конституцией Российской Федерации поручено, в частности, управление государственной собственностью. Осуществляя эти функции, Правительство Российской Федерации вступает во взаимоотношения: с федеральными органами государственного управления; с органами государственного управления субъектов Российской Федерации; государственными предприятиями и учреждениями или акционерными обществами с государственным участием, другими субъектами системы управления госсобственностью. Часть своих функций Правительство Российской Федерации передало ряду федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения эффективного управления различными объектами государственной собственности. Как уже отмечалось, ключевая роль в управлении государственной собственностью отведена Министерству государственного имущества Российской Федерации, которое от имени государства осуществляет право собственности в отношении федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений как имущественных комплексов и пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности. При этом Правительством Российской Федерации на Мингосимущество России могут быть возложены такие основные задачи и функции: управление и распоряжение в установленном порядке объектами федеральной собственности, в том числе жилищным фондом, на территории Российской Федерации и за рубежом; учет федерального имущества и контроль за эффективностью его использования; выработка единой государственной политики по приватизации государственных и муниципальных предприятий, объектов недвижимости, в том числе земельных участков, находящихся под приватизируемыми предприятиями; межотраслевая и межрегиональная координация приватизации государственного имущества, управления и распоряжения федеральной собственностью; руководство деятельностью своих территориальных органов; участие в создании инфраструктуры фондового рынка, обеспечивающей процессы приватизации и реализацию государственной политики в области привлечения инвестиций; разработка и формирование стратегических направлений государственной политики по реформированию имущественных отношений в Российской Федерации; содействие международному сотрудничеству в области имущественных отношений; методическое и правовое обеспечение процессов управления и приватизации государственного имущества.
Система управления государственным предприятием в переходный период
Современная система управления сформировалась под воздействием объективных изменений в мировом общественном развитии. Первая половина XX века для многих стран мира была периодом индустриального развития общественного производства, начало которому положила промышленная революция предыдущего столетия. Во второй половине XX века страны-лидеры (страны, занимающие первые места по уровню производительности труда) констатировали начало перехода к эре постиндустриального развития, характеризующейся принципиально новыми чертами. Главными движителями этих изменений стали научно-технический прогресс и колоссальная концентрация научного и производственного потенциала, особенно в годы второй мировой войны. В послевоенный период произошла реструктуризация мировой экономики, в ней заметную роль стали играть отрасли, основанные на прогрессивных технологиях. Производство все в большей мере ориентировалось не на удовлетворение массовых потребностей, а на специализированные запросы потребителей, то есть, на небольшие по емкости рынки. Это привело к невиданному росту предпринимательских структур, к образованию большого числа малых и средних предприятий, к усложнению всей системы связей между организациями, к повышению значимости таких критериев жизнеспособности бизнеса, как гибкость, динамичность и адаптивность к требованиям внешней среды. Новая система взглядов на менеджмент в радикально меняющейся экономической среде была сформулирована в 70 - 80-е годы. В таблице 11 приведены главные положения, характеризующие различия во взглядах на управление в период индустриального развития (старая парадигма) и сформировавшие в последние годы, в связи с переходом к экономике рыночно-предпринимательской ориентацией (новая парадигма). Новая парадигма потребовала пересмотра принципов управления, так как старые перестают «работать» в условиях предпринимательских структур. В 90-е годы главное внимание обращается на человеческий, или социальный, аспект управления: менеджмент направлен на человека, на то, чтобы делать людей способными к совместным действиям, а их усилия - более эффективными; менеджмент неотделим от культуры, основан на честности и доверии к людям; менеджмент формирует коммуникации между людьми и определяет индивидуальный вклад каждого работающего в общий результат; этика в бизнесе объявляется золотым правилом менеджмента (см. табл. 12). Новая система взглядов на управление известна в литературе как «тихая управленческая революция», и это не случайно. Ведь использование ее основных положений, не приводит к немедленной ломке и разрушению сложившихся структур, систем и методов менеджмента, а как бы дополняет их, постепенно приспосабливая к новым условиям. Так, все больше применяются системы управления, основанные на предвидении и - как следствие - требующие гибких, экстренных решений. Организации все чаще обращаются к методам стратегического планирования и управления, рассматривая внезапные и резкие изменения во внешней среде, в технологиях, в конкуренции и рынках как реальность современной экономической жизни, способствующую обновлению приемов менеджмента. Соответственно меняются и структуры управления, в которых предпочтение отдается децентрализации. Организационные механизмы все больше приспосабливаются, нацеливаясь на выявление новых проблем и выработку новых решений, а не на контроль за исполнением прежних. Маневр в распределении ресурсов ценится выше, чем пунктуальность в их расходовании. Осуществляемые в России экономические реформы позволяют интегрировать народное хозяйство в мировую экономику и занять в ней достойное место, однако при соблюдении двух главных условий: во-первых, в основу реформ должны быть положены принципы, господствующие в мировом экономическом сообществе; во-вторых, при проведении реформ следует учесть особенности предшествующего развития и современного состояния экономики страны, национальную культуру и поведенческие характеристики населения, продолжительность периода преобразований и ряд других основополагающих факторов.
