Содержание к диссертации
Введение
1. Социально-экономическое содержание муниципальной собственности
1.1. Сущность муниципальной собственности 10
1.2. Необходимость формирования муниципальной собственности и ее формы в рыночной экономике 41
2. Формирование муниципальной собственности в современных условиях
2.1. Способы формирования муниципальной собственности 59
2.2. Территориальные и отраслевые особенности формирования муниципальной собственности 77
2.3. Реализация муниципальной собственности 89
2.4. Эффективность формирования муниципальной собственности 111
Заключение 137
Литература 140
Приложения
- Сущность муниципальной собственности
- Необходимость формирования муниципальной собственности и ее формы в рыночной экономике
- Способы формирования муниципальной собственности
- Территориальные и отраслевые особенности формирования муниципальной собственности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях демократизации отношений в экономике, приобретения местным обществом статуса самостоятельного и экономически независимого территориального
коллектива особую значимость приобретают вопросы экономического обеспечения его жизнедеятельности.
На смену коммунистическому идеализированному обществу приходит общество гражданское, важнейшей чертой которого является самоуправление населения. Становление гражданского общества в России находится еще на начальном этапе, и вместе с ним происходит становление экономической основы самоуправления - собственности самоуправляющихся территорий.
Исторический опыт свидетельствует, что в любом демократически развивающемся государстве местные коллективы могут сами регулировать свое экономическое пространство - экономику городов, районов, поселков. И ресурсы, имеющиеся в распоряжении местного сообщества также могут эффективней воспроизводиться, если будут находиться в его собственности и использоваться для производства общественных благ именно в интересах данного местного сообщества.
Муниципальная собственность, начавшая с недавнего времени формироваться в муниципальных образованиях России, еще не приобрела законченности формы, и сам процесс ее формирования находится в постоянном движении и совершенствовании. Формы и масштабы присвоения благ, производимых муниципальной собственностью, значительно отличаются в различных мушодипальных образованиях России. Территориальные, отраслевые особенности муниципальной собственности, способы ее формирования, формы реализации во взаимосвязи с производственной, социальной, политической сторонами местного
сообщества - все это еще до конца не изучено и не имеет единых, устоявшихся проявлений.
Кроме того, муниципальная собственность выступает не только символом независимости и самостоятельности местного сообщества, но и средством социальной защиты населения муниципального образования. Тот набор отраслей, в которых обычно формируется муниципальная собственность, позволяет обеспечивать определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельным, слабо защищенным слоям населения. А это, пожалуй, самый важный аргумент в пользу необходимости формирования и актуальности исследования муниципальной собственности.
Таким образом, актуальность исследования подтверждается тем, что, во-первых, муниципальная собственность является экономической основой демократизации общества и становления гражданского общества, во-вторых, обеспечивает социальную защищенность населения и, в-третьих, является слабо разработанной проблемой, поскольку большое внимание уделялось государственной форме собственности.
Разработанность проблемы. В экономической науке практически отсутствуют специальные работы, посвященные исследованию социально-экономического содержания и формирования муниципальной собственности. Обращение к муниципальной собственности как зарубежных, так и отечественных ученых носит, в основном, прикладной характер.
В работах Илюшиной Е., Смирнова В., Шмелина Т., Фадеева В. рассматриваются вопросы, связанные с обеспечением муниципальной собственностью экономической независимости и самостоятельности местного самоуправления.
Проблемам формирования и значения муниципальной собственности в развитии городов посвящены работы Боголюбова В., Воронина А.,
Задорожного В., Ивлевой Г., Любимовой В., Серикова А., Стеняева В., Широкова А., Юрковой С. и др. Данные авторы отмечают, что принципы, функции и методы управления городом (крупным городом) определяются объективным составом муниципальной собственности.
В последнее время появились работы, посвященные вопросам регулирования земельных отношений в муниципальных образованиях (особенно в городах). Такие авторы, как Браверман А., Васильев Д., Кабакова С, Рыбак О. считают, что для эффективного использования земельных ресурсов муниципалитеты должны иметь их в собственности.
Зарубежный опыт формирования муниципальной собственности широко представлен в трудах Барабашева Г., Клеман Н., Любимовой В. В их работах отражается роль муниципалитетов в данном процессе, механизм взаимодействия местных органов власти и фирм и т.д. Западные экономисты Маршалл А., Пезенти А., Якобсон Л. рассматривают муниципальную собственность как «общественный сектор экономики» со всеми вытекающими отсюда правами и особенностями.
В трудах дореволюционных авторов - Данилова Ф., Дамашке А., Курчинского М., Тотомианц В. - исследуются причины возникновения и особенности функционирования общественных предприятий, в том числе муниципальных. В послереволюционный период встречается, пожалуй, только один автор, исследующий в своих работах деятельность муниципальных предприятий - Велихов А.
Таким образом, теоретических разработок, в которых целенаправленно и комплексно рассматривались бы сущность муниципальной собственности, объективный характер и особенности ее формирования, практически нет, что обусловило выбор темы, а также цель и основные задачи исследования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в исследовании муниципальной собственности как особой,
самостоятельной формы собственности, объективно необходимой для устойчивого развития мушлншальных образований, а также способов, особенностей ее формирования и форм реализации.
В соответствии с указанной целью в диссертации поставлены и решаются следующие задачи:
• выявление сущности муниципальной собственности, раскрытие ее экономического и социального содержания;
• обоснование необходимости формирования муниципальной собственности в условиях демократически развивающейся рыночной экономики;
• исследование противоречий формирования муниципальной собственности в современных условиях;
• раскрытие и обоснование способов и особенностей формирования муниципальной собственности в рыночной экономике и перспектив данного процесса.
Предметом исследования являются специфические отношения присвоения, складывающиеся в процессе формирования муниципальной собственности.
Объектом исследования является процесс формирования и реализации муниципальной собственности в рамках функционирования экономически различных муниципальных образований.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили материалистическая диалектика, системный подход к исследованию явлений, современная экономическая теория, законы и нормативные акты государственных органов власти и местного самоуправления.
В диссертации широко использованы труды экономистов, социологов и юристов по теории собственности, общим закономерностям общественного развития и местного самоуправления в частности.
Эмпирическую базу исследования составили данные статистических отчетов и справочников, материалы периодической печати, отчетные и программные материалы администрации г.Саратова.
Вклад автора в проведенное исследование:
• рассмотрены особенности экономических отношений, определяющих необходимость формирования муниципальной собственности, которые состоят в том, что это отношения по поводу воспроизводства общественных и смешанно-общественных благ, исходя из потребностей и интересов определенного местного сообщества, проживающего на конкретной территории;
• выделены объекты и субъекты муниципальной собственности как сущностные ее характеристики и показано противоречивое взаимодействие между ними как источник формирования и развития муниципальной собственности;
• обобщены способы формирования муниципальной собственности. По мнению автора, они могут быть выражены такими понятиями, как .муниципализация, создание муниципальной собственности вновь и приобретение муниципальной собственности посредством покупки:
• рассмотрены организационно-экономические формы проявления муниципальной собственности, такие, как: муниципальное движимое и недвижимое имущество, муниципальные унитарные предприятия, концессионные формы, муниципальные ценные бумаги. Особое значение в работе уделено формированию муниципальных земель как источника пополнения доходов местного бюджета;
• выделен критерий эффективного использования муниципальной собственности; в качестве которого выступает максимизация экономического и социального эффекта от субъектно-объектных отношений.
Степень научной новизны исследования заключается в следующем:
• уточнено понятие экономической категории «муниципальная собственность» и дано ее определение как экономических отношений между субъектами муниципальной воспроизводственной системы по поводу производства и присвоения тех специфических благ, в которых нуждается местное сообщество;
• впервые рассмотрена муниципальная собственность не только на уровне города, но и различных муниципальных образований: крупных городов, городов областного значения, сельских районов, поселков и т.д.;
• дано определение муниципального образования и местного сообщества. По мнению автора, местное сообщество - это специфический территориальный коллектив, объединенный единством территории, интересов, исторических традиций, осуществляющий самостоятельную хозяйственную деятельность в рамках местного хозяйства и присваивающий ее результаты в соответствии с потребностями. Муниципальное образование -это территория с проживающим на ней территориальным коллективом, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;
• выявлены объективные мотивы формирования муниципальной собственности, вытекающие из ее особенностей и специфики местного самоуправления: территориальной обособленности, возможности коллективного присвоения объектов собственности местным сообществом, ориентации в основном, на собственные источники развития и др.;
• рассмотрены основные мировые тенденции, влияющие на процесс формирования муниципальной собственности, определяющей из которых является демократизация экономической сферы общественного развития;
• показано значение передачи в муниципальную собственность земель (частично или полностью), на которых располагаются муниципальные образования, ибо без этого процесс формирования муниципальной собственности нельзя считать полным так же, как и воспроизводство материальной основы местного хозяйства;
• выявлено взаимоотношение понятий «управление» и «реализация» относительно муниципальной собственности. Реализация муниципальной собственности вызывает потребность различных социальных институтов, участвующих в данном процессе поиска новых форм и методов управления муниципальной собственностью в соответствии с целью местного сообщества.
Практическая значимость работы состоит в том, что отдельные положения и выводы способствуют дальнейшему развитию экономической теории и практики. В частности, исследованию форм собственности, условиям формирования муниципальной собственности и конкретных форм ее реализации. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании политической экономии, региональной экономики и управленческих дисциплин, касающихся местного самоуправления.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав и заключения.
Сущность муниципальной собственности
Для действительного определения муниципальной собственности требуется раскрытие ее содержания, поэтому необходимо обоснование единства всех составляющих муниципальной собственности, а также их конкретизация в процессе анализа воспроизводственного цикла общественных благ, вырабатываемых местным хозяйством для обеспечения общественных потребностей муниципальных образований.
Муниципальная собственность есть элемент в широкой и разветвленной системе собственности, поэтому имеет свои логические корни, которые берут своё начало от исторически сложившихся двух родовых форм собственности - частной и общественной. Нельзя рассмотреть понятие и содержание муниципальной собственности, не обратившись к пониманию категории собственности вообще и общественной собственности, в частности, поскольку деление собственности на две родовые формы является очень важным моментом при выявлении разновидностей этих форм собственности согласно отличительным признакам субъектов, объектов и процесса присвоения.
Таким образом, используя диалектический метод познания «от абстрактного к конкретному», мы смогли бы в полной мере раскрыть сущность муниципальной собственности и вплотную приблизиться к определению условий ее образования в любом демократически устроенном обществе.
Собственность в целом есть продукт определенных экономических отношений людей и социальных институтов (субъектов собственности) по поводу производства и перехода вещей (объектов), рассматриваемых в
аспекте присвоения (отчуждения). Это, пожалуй, самое устоявшееся в политической экономии представление о собственности. К.Маркс определял собственность как основу любого общественного строя: «Ни о каком производстве, а стало быть, и ни о каком обществе не может быть и речи там, где не существует никакой формы собственности - это тавтология. Присвоение, которое ничего не присваивает, есть contradicto in subjecto»1 (противоречие в самом предмете - прим. авт.).
Трудности исследования проблемы собственности порождаются разнообразием ее трактовок в различных школах и направлениях политической экономии, а также отсутствием единой терминологии в определении понятия «собственность».; В 70-е и 80-Q годы понятие собственности, соотношение понятий «собственность» и «присвоение» широко обсуждалось на страницах журнала «Экономические науки»2. Большинство ученых сошлись на мнении, что собственность представляет собой форму присвоения, является экономической основой любого общества.
Немецкий экономист, сотрудник института народного хозяйства при Нюрнбергском университете И.Бёбель считает, что для того, чтобы выяснить сущность строя, определяемого какой-либо формой собственности, надо знать: 1) что может быть предметом присвоения; 2) кто может приобрести собственность; 3) какие права предполагает собственность - использование, продажа, залог; 4) какие обязанности, налагаемые на лица, наделенные собственностью (ответственность, социальные обязательства, налоги); 5) как приобретается собственность (присвоение, наследование, покупка)3.
Собственность определяет целевую функцию, направление движения производственных отношений через производство определенного продукта, соответствующего потребностям отдельного индивидуума ассоциированных собственников и общества в целом. В политической экономии собственность рассматривается как одна из базовых экономических категорий. Поэтому раскрытие ее содержания строится на методологических основах рассмотрения экономической категории вообще.
Экономическая категория - это научное понятие, которое отвлеченно характеризует сущность какого-либо явления. Способствуя определению устойчивых причинно-следственных связей, она помогает увидеть за внешней стороной явлений и процессов их действительное содержание4.
Поскольку собственность как форма присвоения имеет своё экономическое строение, основывающееся на существовании общественного производства (воспроизводства), то реально глубинную сущность отношения собственности составляют: экономические субъекты; экономические объекты, экономические субъектно-объектные отношения3. Рассматривая каждую из этих общих составляющих содержания собственности в целом, можно раскрыть и содержание определенной формы собственности., Проблема соотношения экономической и юридической сторон собственности разрешается следующим образом: поскольку отношения собственности в реальном мире проявляются не иначе как в определенной юридической форме, а основанием имеют определенные производственные отношения, то юридические отношения будут выступать юридической формой реализации экономических отношений собственности ( в этом случае несовпадение экономического содержания отношений собственности с юридической формой реализации принимает характер несовпадения содержания и формы). Поэтому выделение особого, правового содержания собственности привело бы к несоответствию уровней в определении содержания собственности в целом. Форма собственности - это «синтетическое» отношение. Оно может выступать как: условие исторически определенного общественного строя; внутренняя составляющая экономических отношений; результат функционирования экономической системы.
Необходимость формирования муниципальной собственности и ее формы в рыночной экономике
Мугощипальная форма собственности, как и любая другая форма имеет свои объективные предпосылки, истоки формирования, определяющие своеобразие её существования и развития. Игнорирование этого, как например произошло в российской программе приватизации, рассматривающей преобразование государственной и муниципальной собственности как единый процесс, нарушает права субъектов муниципальной собственности, препятствует её естественному развитию.
В экономической литературе процесс формирования муниципальной собственности и ее объективный характер еще недостаточно освещены. Обусловлено это и недавним юридическим оформлением данной формы собственности, и довольно распространенным мнением о муниципальной собственности как части государственной, что автоматически снимало вопрос о ее происхождении.
К примеру, выделялась «децентрализующая» функция муниципальной собственности, которая должна была способствовать усилению влияния местных властей в противовес центральным и повышению эффективности управления. Особое выделение этой функции объяснялось необходимостью разрушения монополизма государственной собственности и тоталитарного центрального управления. При таком подходе смысл существования муниципальной собственности сводился к обеспечению самостоятельности и независимости местных органов власти, а объектом становилась вся местная экономика.
В другом случае внимание обращалось на способность муниципальной собственности удовлетворять определенные потребности населения (в коммунальных услугах, услугах связи, транспорта, медицины, образования).
Такой подход позволяет через рассмотрение внешних проявлении муниципальной собственности выявить некоторые ее отличительные черты, но не выявляет объективного характера ее формирования16.
Так, Ивлева Г.Ю. выделяет две особенности муниципальной собственности во взаимосвязи с функционированием городского хозяйства17.
Во-первых, муниципальная собственность служит основой независимости и самостоятельности местного самоуправления. И это действительно так, ведь получение платы за пользование муниципальным имуществом является основным источником пополнения местного бюджета. Тем самым у органов местного самоуправления появляется возможность проведения активной муниципальной политики в сфере повышения эффективности организационной и производственно-хозяйственной деятельности на благо местного сообщества.
Во-вторых, муниципальная собственность служит основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории. Мы уже обращали внимание на выраженный социальный характер муниципальной собственности, на то, что она включает в себя преимущественно социальные объекты, многие из которых остаются за пределами рыночного сектора экономики. Однако, на наш взгляд, объективность существования и развития муниципальной собственности не может обосновываться наличием только этих двух особенностей.
Роберт Лифман выделял более широкий спектр особенностей (можно сказать, мотивов) создания и существования муниципального сектора: во-первых, когда общественное владение предприятиями объясняется причинами исторического свойства; во-вторых, когда ощущается недостаток частной предприимчивости; в-третьих, когда существует потребность в единообразном функционировании известных отраслей по всей стране или в пределах одного города; в-четвертых, когда обнаруживается опасность монополизации конкретного рода деятельности частными предприятиями ; в-пятых, когда имеется в наличии тот факт, что та или иная деятельность представляет особенно крупный общественный интерес, наилучшее обеспечение которого и видится в общественной эксплуатации данной отрасли18. Муниципальная собственность - это та экономическая база, благодаря которой появляется возможность улучшать и облегчать условия жизни местного населения. Так, существование муниципальной собственности в Великобритании и Германии еще в XIX веке способствовало изменению условий труда работников предприятий (сокращение , рабочего дня, увеличение заработной платы, снижению детской смертности). Муниципальные органы власти принимали на себя значительную часть затрат на содержание нетрудоспособных членов общества (детей, престарелых, инвалидов).
Способы формирования муниципальной собственности
Формирование муниципальной собственности - это процесс, гфедполагающий проведение нескольких поэтапных шагов. Причем в формировании муниципальной собственности в различных странах с развитой рыночной экономикой обнаруживается много общего - прежде всего в подходах, процедурах и конкретных приемах практических действий. Общим положением здесь является признание равенства различных форм собственности, возможности их эффективного взаимодействия и влияния на социально-экономическое развитие муниципальных образований.
В России началом современного этапа формирования муниципальной собственности можно считать 1992 год, когда становление экономической основы местного самоуправления потребовало активных практических действий и своего юридического оформления.
Основополагающими документами, с которых началось формирование муниципальной собственности в России, стали Постановление Верховного Совета Российской Федерации № 3021-1 от 27 декабря 1991г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальной собственности», Распоряжение Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности» и Указ Президента РФ от 22 декабря 1992 года № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Данными нормативными актами был определен следующий порядок формирования муниципальной собственности. 1. Анализ объектов государственной собственности, расположенных на территории города, района. Государственной собственностью, как отмечалось выше, называлось все, что угодно, начиная с оборонных аэрокосмических предприятий и заканчивая объектами жилищно коммунального хозяйства и социально-культурной сферы. Предстояло на данном этапе провести тщательную «инвентаризацию» государственной собственности. 2. Выборка из объектов, отражаемых в п.1 тех, что традиционно находились в ведении местных органов власти. А это: жилой и нежилой фонд, в том числе ранее переданный друг субъектам - юридическим лицам; встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5-и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения; объекты инженерной инфраструктуры городов (водопровод, канализация, газо-и теплоснабжение, электросеть); городской пассажирский транспорт; объекты внешнего благоустройства (дороги, озелененные участки, освещение и прочее); предприятия, осуществляющие обслуживание, эксплуатацию и монтаж указанных объектов. 3. Выборка из объектов государственной собственности тех, которые находились в ведении региональных органов власти: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово-складские мощности предприятия и подразделения производственно-технологической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий ; учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных и республиканских больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта. 4. Определение порядка передачи объектов государственной собственности в муниципальную. Муниципальная собственность могла образовываться следующими способами: путем безвозмездной передачи имущества федеральными и региональными органами власти местным органам власти; путем создания или приобретения имущества органами местного самоуправления; путем продажи местному органу власти объектов, относящихся к другим формам государственной собственности, которые имеют важное значение для обеспечения бытовых и социально-культурных нужд населения. Однако изначально был заложен порочный момент в разделении собственности. С одной стороны, законодательно было закреплено, что к муниципальной собственности безоговорочно относятся определенные, как правило, затратные объекты, которые находились в ведении властей и раньше. Это объекты инженерной инфраструктуры, жилищный и нежилой фонд. Но вместе с тем было оговорено, что к муниципальной собственности могут относиться доходные и высокорентабельные объекты местной социально-экономической инфраструктуры: магазины, ателье, парикмахерские, рестораны, небольшие предприятия, транспорт, строительство, находящиеся в ведомственном подчинении. Таким образом, единообразия в формировании муниципальной собственности быть не могло.
К тому же вышестоящие органы власти (области, края, республики) чаще всего закрепляли прибыльные объекты в своем ведении и совершенно не желали с ними расставаться. Единый экономический механизм муниципальных образований, представленный единым земельным фондом, крупными промышленными предприятиями, предприятиями строительства, транспорта и мелкими предприятиями оказался разделен на федеральную, региональную и муниципальную части. Вся складывавшаяся годами воспроизводственная цепочка оказалась разрушенной. Лишь с 1994 года был введен принцип: не субъект Федерации разрешает брать городу в муниципальную собственность объекты, а город решает вопрос о закреплении объектов в муниципальной собственности. Однако данный механизм уже практически не оказывал влияния на изменения в структуре собственности.
В число бесспорно приоритетных для региональной политики сегодня выдвигаются проблемы, связанные с тотальным переходом объектов социальной инфраструктуры из ведомственного в мушщипальное владение, а затем и в муниципальную собственность. Острота и сложность такого перехода сильно сказываются на уровне низовых территориальных образований: в городах и поселках городского типа. Более спокойно относятся к процессу, о котором идет речь, на высших этажах государственной власти. Здесь принимаются решения, несомненно правильные по форме, поскольку они нацелены на то, чтобы и профиль соответствующих объектов сохранить, и обеспечить в то же время нормальное функционирование.
С целью освобождения предприятий от несвойственных им функций по содержанию объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения и в соответствии с Указами Президента РФ от 10.01.1993 года № 8 и от 28.10.1994 г. № 20207 было принято Постановление Правительства РФ «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения из федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность» от 07.03. 1995 года №235.
В приложении к Постановлению определяются условия и порядок передачи объектов социальной инфраструктуры. Передаче подлежат объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий, включаемые в состав приватизируемого имущества предприятий, в том числе:
сооружения и сети водопровода и канализации, котельные, тепловые сети, электрические сети, другие сооружения и коммуникации инженерной инфраструктуры;
эксплуатационно-ремонтные организации, участки, цехи, базы, мастерские, гаражи, складские помещения, предназначенные для технического обслуживания и ремонта объектов коммунального хозяйства и другие.
Территориальные и отраслевые особенности формирования муниципальной собственности
Исследуя вопрос формирования муниципальной собственности, мы обратили внимание на то, что исторически муниципальная собственность начала свое функционирование в городах. Так, в свободном римском государстве города, население которых получало в полном или ограниченном виде права римского гражданства, назывались муниципиями (от лат. munus - обязанность, capio - беру). В более поздний период города с правом самоуправления (например, в США, Великобритании и др.) также имели название муниципалитетов.
Современные ученые также связывают муниципальную собственность с городским хозяйством, определяя таким образом город как территориальную основу для формирования муниципальной собственности. Такой подход содержится в трудах А.Широкова, С.Юрковой, Г.Ивлевой. Однако было бы уместно заметить, что на Западе терминология собственности связывается с территориальным делением государства (коммунальная собственность - при наличии коммун, муниципальная - при наличии муниципалитетов). В России же термин «муниципальное образование», объединяющий территории городов, районов, поселков и т.д., то есть низший уровень государства, появился только в связи с принятием в 1995 году закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ». Законодатель определяет муниципальное образование как «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения ..., в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления»33.
Мы придерживаемся точки зрения авторов , отмечающих, что законодатель выбрал не совсем удачное толкование для обозначения территориальных границ местного самоуправления. В русском языке понятие «образование» имеет несколько значений:
Во-первых, оно используется для обозначения действия в смысле «образовать, образоваться» (например, образование органов местного самоуправления, образование субъектов Федерации, образование государства). Иначе говоря, это создание чего-либо.
Во-вторых, термин «образование» может означать обучение, просвещение (например, народное образование, высшее образование и т.п.).
Когда хотят пояснить, что именно образовалось в результате каких-либо процессов, то применяют термин «образование» в его третьем смысле (например, доброкачественные образования, горные образования и т.п.).
Должны существовать объективные критерии для определения территории муниципального образования. И такие критерии существуют:
1) Проживающее в границах территории население должно быть объединено общими интересами в тех вопросах, которые могут решаться в рамках местного самоуправления. Поэтому можно говорить о приоритете поселенческого принципа.
2) Решение местных вопросов требует создания и развития социальной и коммунальной инфраструктуры, в связи с чем несколько поселений могут объединиться в одно муниципальное образование.
1) Огромную роль при установлении территорий муниципальных образований может играть традиционный способ хозяйствования населения (скотоводство, хуторской образ жизни).
Конечно, объективной предпосылкой образования территории является общественное разделение труда. Развитие любой территории происходит путем взаимодействия природных, человеческих ресурсов и местного хозяйства. Это положение характеризует особый вид общественного разделения труда - территориального разделения труда. Данный фактор определяет и образование особой территориальной общности людей -населения, территориального коллектива, называемого в современной литературе местным сообществом.
Местное сообщество можно определить как «объединение людей, проживающих в городских и сельских поселениях, в границах которых с учетом исторических, географических, социально-экономических и иных местных условий осуществляется местное самоуправление для обеспечения благосостояния и спокойствия населения»5.
Автор считает, что данное понятие можно расширить и углубить, определив местное сообщество как территориальный коллектив, объединенный единством территории, интересов, исторических традиций, осуществляющий самостоятельную хозяйственную деятельность в рамках местного хозяйства и присваивающий её результаты в соответствии с потребностями.
Территориальной основой местного сообщества являются муниципальные образования. По мнению автора данного исследования, муниципальное образование - это территория с проживающим на ней территориальным коллективом (местным сообществом), в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Поэтому мы можем говорить о муниципальньгх образованиях как о некой социальной системе, развитие которой основывается на вполне определенных экономических и социальных отношениях. И неважно, как они называются - уезды, города, села, поселки, районы - важно то, что принципиальным условием их существования является наличие муниципальной собственности, возможность владеть, распоряжаться и пользоваться ею в интересах всего местного сообщества и отдельного его члена.
Состав муниципальной собственности в различных муниципальньгх образованиях отличается по отраслевому признаку, по степени управляемости органами местного самоуправления, по уровню участия в доходной части местного бюджета, по размерам и другим показателям.
Наиболее показательным в анализе состава муниципальной собственности является отраслевой признак. Предпочтение здесь отдается тем отраслям, управление которыми непосредственно из центра затруднительно и неэффективно в силу большого и все возрастающего масштаба оперативных управленческих задач, связанных с их функционированием. Кроме того, «содержание их муниципалитетами позволяет правительству перекладывать на эти органы и, в конечном счете, на население значительную долю расходов по их финансированию»36. Отрасли, в которых формируется муниципальная собственность, должны обладать такими характеристиками, как возможность обособленного на стоимостной основе, возможностью извлечения прибыли и высокой степенью важности для жизнеобеспечения населения муниципального образования. Такими отраслями, на наш взгляд, являются: медицинское обеспечение; жилищно-коммунальное хозяйство; муниципальный транспорт и связь; бытовое обслуживание населения; народное образование; торговля и общественное питание. В сельских муниципальньгх образованиях муниципальная собственность может быть представлена сельскохозяйственными предприятиями, перерабатывающими предприятиями, лесами и др.
