Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования экономической децентрализации государственного управления 13
1.1. Условия и предпосылки экономической децентрализации государственного регулирования 13
1.2. Формы и типы децентрализации государственного управления в условиях рыночной экономики 30
1.3. Внешние и внутренние эффекты децентрализации государственных функций управления 46
Глава 2. Фискальные параметры децентрализации государственных функций управления 62
2.1 Налоговая децентрализация государственных функций управления 62
2.2 Бюджетная децентрализация государственных функций управления...81
2.3 Взаимосвязь экономических параметров финансовой децентрализации государственных функций управления 100
Глава 3. Экономические инструменты регулирования финансовой децентрализации на региональном уровне (на примере РСО-Алания) 115
3.1 Организационно-управленческие проблемы обеспечения финансовой автономии региона 115
3.2 Экономическая оценка реализации финансовой децентрализации на региональном уровне 143
3.3 Основные направления развития финансовой автономии региона 164
Заключение 183
Список использованной литературы 193
Приложения 202
- Условия и предпосылки экономической децентрализации государственного регулирования
- Формы и типы децентрализации государственного управления в условиях рыночной экономики
- Налоговая децентрализация государственных функций управления
- Организационно-управленческие проблемы обеспечения финансовой автономии региона
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Централизованные и децентрализованные тенденции развития бюджетно-налоговой сферы способствуют не только динамичному развитию национальной экономики в целом, но и межрегиональной равномерности распределения общественных и частных благ.
Данные обстоятельства предопределяют необходимость осуществления процессов экономической децентрализации финансовых отношений посредством научно-обоснованного выбора стратегических целей бюджетной и налоговой реформы, основных параметров и инструментов, направленных на сбалансированность интересов всех участников бюджетно-налоговых отношений. Процесс обеспечения экономической децентрализации финансовой составляющей российской экономики требует изменения вектора ее развития от фискальных ориентиров в сторону рыночных приоритетов, направленных на формирование благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, создание стимулов для производительной деятельности, ориентированной на нововведения во всех секторах региональной экономики.
В этой связи становится весьма своевременным рассмотрение фундаментальных проблем экономической децентрализации финансовых отношений как объективного процесса внешней среды хозяйствования региональных мезосистем. Не менее важно выявление ее целевых ориентиров, связанных с внешними эффектами процесса децентрализации расходных и налоговых полномочий, определение различных видов институциональных ограничений полной децентрализации, развитие общенациональных социальных гарантий доступа к общественным и частным благам.
Пол и структурность финансовой сферы государства предопределяет целесообразность исследования процессов децентрализации с точки зрения декомпозиционного подхода применительно к внешним и внутренним факторам ее функционирования. Достоинством декомпозиционного подхода является возможность получения новых механизмов межуровневого взаимодействия организационно-управленческой, фискальной и бюджетной подсис-
темы мезоэкономики, что позволяет рассматривать экономические инструменты децентрализации в качестве эффективного элемента рыночной трансформации региональных экономических систем.
Степень разработанности проблемы. Внимание отечественной и зарубежной экономической мысли к проблемам бюджетного федерализма и налогообложения проявлялось, как в теоретическом, так и практическом аспектах, которым посвящено значительное количество научных работ. Среди зарубежных авторов следует отметить вклад А. Смита, Дж. КеЙнса, М. Фридмана, А. Лаффера, М. Бернса, Г. Стайна, М. Алле, X. Хейди, М. Древе, М. Кина. П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, А. Шаха, Т. Шлитера.
Структурные характеристики и роль налоговой системы исследованы в трудах отечественных экономистов: Л. Абалкина, С. Алексашенко, В. Высо-кова, В. Баликоева, Е. Гайдара, В. Галкина, В. Гусева, В. Дьяченко, В. Игнатова, А. Лившица., 10. Любимцева, Л. Павлова, А. Понамарева., А. Починок, В. Раевского, В. Овчинникова, О. Тимофеевой, С. Шаталова, Д. Черника, Т. Юткиной и др. Продуктивность этих исследований проявилась в том, что каждый из них выявил новый спектр проблем, требующих своего глубокого теоретического осмысления.
Исследование проблем бюджетной системы содержится в трудах Л. Дуканич, А. Долятовского, Е. Журавской, В. Евстегнева, В. Кадочникова, П. Кожинова, Д. Мельник, С. Синельникова-Муры лева, Н. Токаева и др.
Проблемы реализации бюджетного федерализма и вопросы налогового реформирования государственной политики раскрываются в работах В. Ба-лабина, А. Брызгалина, В. Гуреева, М. Карасева, А. Кашина, Ю. Крохиной, Л. Лыковой, Ю. Лукаш, А. Малько, О. Староверова и др.
Анализ опубликованных работ свидетельствует о том, что еще недостаточно изученными остаются вопросы о закономерностях, формах и видах децентрализации государственных функций в финансовой сфере, как на макро-, так и на региональном уровне. Недостаточная разработанность и практическая значимость проблем экономической децентрализации региональной
5 финансовой системы в условиях рыночной трансформации мезоэкономики предопределили выбор темы исследования, постановку его цели и задач.
Цель диссертационного исследования состоит в исследовании механизмов рыночной трансформации финансовых отношений на основе изучения внешних и внутренних эффектов, возникающих в процессе бюджетно-налоговой децентрализации функций государства.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих основных задач:
рассмотреть теоретико-методологические основы исследования экономической децентрализации государственного регулирования;
дать классификацию внешних и внутренних эффектов децентрализации государственных функции на макро- и мезоуровне;
раскрыть основные параметры налоговой и бюджетной децентрализации государственного управления;
определить взаимосвязь и взаимодействие фискальных параметров децентрализации государственных функций управления;
разработать системные характеристики экономической децентрализации финансовой сферы в ее функциональном и организационном аспекте;
провести анализ финансовой децентрализации на региональном уровне;
выявить приоритетные направления развития финансовой децентрализации региональной бюджетно-налоговой системы.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются закономерности процесса децентрализации функций государства в условиях рыночной трансформации. Предметом исследования являются институциональные механизмы бюджетно-налоговой политики как специфической составляющей рыночной динамики социально-экономической системы.
Область исследований соответствует паспорту специальности ВАК 08.00.01- экономическая теория: политическая экономия: 1.1 - роль и функции государства в функционировании экономических систем; формирование
г экономической политики (стратегии) государства; 08.00.10 - финансы, де-
нежное обращение и кредит: финансы: 1.5 - институциональные аспекты финансовой системы; 1.6. - развитие региональной финансовой системы, ее от-0 личительные особенности; 1.7- теоретические основы исследования влияния финансовой политики на результаты социально-экономического развития.
Теоретико-методологическую базу исследования составляют концептуальные исследования рыночного реформирования финансовой системы, представленные в отечественной и зарубежной литературе, реализующие системный подход к механизму совершенствования региональной финансовой системы. В рамках диссертационного исследования использовались различные методологические подходы экономической теории, касающиеся проблем системной и структурной реформы государственных функций, бюджетно-налоговой политики, отражающие внешние и внутренние закономерности финансовых функций государства. В процессе обоснования основных поло-жений и выводов диссертационной работы использовались базовые положе-
\' ния диалектического, качественно-количественного, логического, методы
системного, структурно-функционального и статистического анализа, а также инструментарий институционального метода познания.
Информационно-эмпирическую базу исследования составляют материалы, содержащиеся в публикациях российских и зарубежных экономистов, научно-практических конференций, симпозиумов, семинаров по фундаментальным проблемам функционирования и развития социально-экономических подсистем, статьи и научные отчеты ведущих научно-исследовательских центров.
Эмпирическую основу исследования составили официальные статистические данные Госкомстата РФ, Федеральные законы, указы и нормативные акты Президента РФ, посвященные развитию региональной экономики. При исследовании рассматриваемых проблем были использованы законодательные и нормативные акты Правительства РФ, Правительственные постанов-
.. ления Республики Северная Осетия-Алания.
7
і Рабочая гипотеза состоит в признании устойчивости баланса интере-
сов региональных субъектов финансовых отношений, обеспечиваемых централизацией бюджетных ресурсов и децентрализацией доходных источни- ков, создающих более благоприятные условия целостного развития соответствующих финансовых подсистем и социально-экономических преобразований на каждом уровне федеративного государства.
Положения диссертации, выносимые на защиту.
По специальности «Экономическая теория»: "і
1. Эффективная реализация финансовых функций государства требует
учета трансформационных характеристик процесса децентрализации государственного регулирования, которая в отличие от отдельных поправок к существующей системе государственного управления, подразумевает качественный пересмотр ее концептуально-методологических основ, механизмов и инструментов.
2. В отличие от структурного реформирования основных элементов фи-
V нансовой сферы, экономическая децентрализация финансовых функций го
сударства предопределяет институциональную трансформацию бюджетно-
налоговой политики на основе учета внешних и внутренних факторов госу
дарственного регулирования, с целью создания необходимых условий устой
чивого баланса интересов экономических субъектов и гармонизации системы
государственных финансов.
3. Внешние факторы гармонизации финансовых отношений обуславли
ваются направленностью мотивационных установок субъектов финансовых
| отношений и реализацией целевой бюджетно-налоговой политики как со-
ставной части социально-экономического воздействия государства в качестве экономического субъекта, определяющего рыночные параметры институциональной среды хозяйствования. Внутренние факторы гармонизации финансовых отношений предопределяются сущностными признаками бюджет-
" но-налогового механизма и отражают задачи совершенствования региональ-
,
8 ной финансовой системы, в рамках институциональных ограничений и организационной децентрализации бюджетных полномочий.
4. Процессы гармонизации финансовых отношений на региональном
# уровне сопровождаются возникновением прямых и косвенных эффектов ре
формирования финансовой сферы региона. Прямые трансформационные эф
фекты финансовой системы региона воспроизводятся в структурных измене
ниях основных элементов бюджетно-налоговых отношений и связаны с не
посредственным изменением ставок налогов, их баз, льгот, бюджетных клас
сификаторов, методик расчета бюджетной обеспеченности региона и т.д.
Косвенные трансформационные эффекты отражают изменения, возникающие
в результате перекрестного взаимовлияния внутренних элементов бюджетно-
налоговой системы и их мультиплицированного воздействия на уровень до
ходов и бюджетной обеспеченности региональных экономических субъектов.
5. Устойчивость баланса интересов региональных субъектов финансовых
отношений определяется оптимальным уменьшением налоговой нагрузки ре
гиональных экономических субъектов, что предполагает рост финансовых
результатов. Эффективность региональной финансовой политики имеет ог
раничения «институционального коридора» в рамках действующего бюджет
но-налогового законодательства.
По специальности «Финансы, денежное обращение и кредит»:
Закономерность процессов финансового делегирования обеспеченно-сти общественными благами на региональном и местном уровне опирается на их объективно перераспределительный характер. Однако на современном этапе децентрализация государственных финансовых функций на региональном уровне ведется в большей степени с позиции бюджетных расходов, чем налоговых доходов.
Асимметричная региональная децентрализация государственных налогово-бюджетных функций по предоставлению общественных благ приводит к тому, что регионы, не обладают достаточной величиной ни собственных,
ни перераспределенных доходных источников, способствуя «передаче»
бюджетного дефицита на региональные финансовые системы, что в свою очередь приводит к неустойчивости государственного обеспечения гарантированного количества и качества общественных благ.
Отмена федеральных «регулирующих» налогов путем централизации средств в федеральном бюджете, с последующим их перераспределением между регионами через систему трансфертов, приводит к снижению долгосрочных региональных стимулов саморазвития, как фискальной, так и экономической функции налоговой мезополитики направленной на формирование благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата.
В условиях значительного сужения легальных доходных источников региональной налоговой политики, субфедеральные власти вынуждены использовать «нерыночные» инструменты передачи части своих расходных полномочий по содержанию социальной инфраструктуры региона хозяйствующим субъектам, что способствует их "неформальному" бюджетному кредитованию и развитию теневых схем снижения налоговой нагрузки.
Системный подход к гармонизации бюджетно-налоговых отношений требует раскрытия региональной детерминанты, что вызывает необходимость корректировки государственной налоговой политики в области не только ее фискальной составляющей, но и учета широкого спектра экономических инструментов налогового администрирования и бюджетного самообеспечения регионов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в концептуальном обосновании значимости целенаправленной государственной политики по гармонизации финансовых отношений как необходимого условия роста ее социально-экономической эффективности.
Элементы научной новизны можно свести к следующим пунктам.
По специальности «Экономическая теория»:
- уточнен методологический статус различных видов государственной децентрализации («политическая», «правовая», «административная», «управленческая», «фискальная», «бюджетная»), а также форм децентрали-
зации государственного регулирования («экономическая» и «неэкономическая»), которые выступают как соотношение «всеобщего», «общего», «особенного» в едином категориальном ряду, отражающем детерминированность процессов децентрализации финансовых функций государства;
дано развернутое категориальное толкование понятию «экономическая децентрализация финансовых отношений» как определенного комплекса взаимосвязанных мер на основе динамичного и неустойчивого баланса интересов субъектов финансовых отношений в его функциональном и процессном разрезе;
выявлены функциональные и процессные характеристики отношений децентрализации бюджетно-налоговой сферы, позволяющие с одной стороны - рассмотреть основные целеполагающие установки изменений финансовых механизмов управления, а с другой - определить последовательность, вариантность и поэтапность проведения системных преобразований в финансовой сфере;
определены объективные границы процесса децентрализации бюджетно-налоговых отношений, обусловленные уровнем и величиной внешних эффектов, возникающих в результате «корпоративного» или «некорпоративного» поведения экономических субъектов;
По специальности «Финансы, денежное обращение и кредит»:
- раскрыта институциональная характеристика низкого уровня децен
трализации региональной финансовой системы, проявляющаяся в том, что
«недостаточная степень децентрализации региональных налоговых полномо
чий —* возложение ответственности за фискальные решения на федеральные
власти—* нежелание федеральных властей передавать налоговые полномочия
регионам —* недостаточная степень децентрализации региональных налого
вых систем», которая усугубляется несовершенством бюджетно-налогового
законодательства и базовых институтов, препятствующих эффективной эко
номической децентрализации в финансовой сфере;
определена неустойчивость динамического равновесия децентрализации бюджетно-налоговых отношений, выражающаяся в несовпадении интересов и противоречивости экономического поведения региональных субъектов по поводу оптимизации уровня налогового бремени бюджетной обеспеченности региона;
выявлено, что для устранения вертикального и горизонтального дисбаланса бюджетно-налоговой системы необходима поэтапная замена практики долевого распределения доходной части налогов в сочетании с субвенциями и рациональными региональными налоговыми надбавками, устанавливаемые с целью обеспечения равных доходов местных бюджетов, способствующими достижению оптимального сочетания административной свободы и налогового контроля;
определена природа косвенных и прямых трансформационных эффектов в результате системных изменений в бюджетно-финансовой сфере; прямые трансформационные эффекты связаны с ее функциональной децентрализацией, а косвенные отражают ее процессную децентрализацию, совокупно определяя уровень производства и распределения валового национального продукта.
Теоретическая значимость исследования состоит в углублении методологического подхода к анализу реформирования и закономерностей функционирования бюджетно-налоговых отношений на региональном уровне. Предложенный подход способен сформировать научную базу целенаправленной финансовой мезополитики по повышению рыночной эффективности региональных экономических процессов. Теоретические выводы исследования могут быть использованы при разработке федеральных и региональных программ ускорения рыночных преобразований, а также в учебном процессе при разработке соответствующих разделов учебных курсов «Региональная экономика», «Налоги и налогообложение», «Государственные финансы», а также подготовке спецкурсов и проблемных лекций.
Практическая значимость исследования заключается в разработке и выработке эффективной бюджетной и финансовой политики, прогнозировании финансовых поступлений в бюджет, а также проектировании и планировании финансовых реформ и организации действенного контроля за их осуществлением, пропюзировании и оценки результатов анализа регионального уровня как объекта государственного управления. Результаты диссертационной работы могут быть использованы в качестве научной составляющей региональной финансовой политики и налогового администрирования.
Апробация исследования. Основные теоретические выводы и результаты работы докладывались на трех научно-практических конференциях вузов Владикавказа. По теме диссертации опубликовано 7 работ, общим объемом 4,1 п. л.
Структура диссертации определена целью, задачами и общей логикой исследования, включает введение, три главы, заключение и список использованной литературы.
Условия и предпосылки экономической децентрализации государственного регулирования
Процесс обеспечения экономической децентрализации финансовой составляющей российской экономики требует изменения вектора ее развития от фискальных ориентиров в сторону рыночных приоритетов развития, направленных на формирование благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, создание стимулов для производительной деятельности, ориентированной на нововведения во всех секторах региональной экономики.
Централизованные и децентрализованные тенденции развития бюджетно-налоговой сферы способствуют не только динамичному развитию национальной экономики в целом, но и межрегиональной равномерности распределения общественных благ и частных благ.
Данные обстоятельства предопределяют необходимость осуществления процессов экономической децентрализации финансовых отношений посредством научно-обоснованного выбора стратегических целей бюджетной и налоговой реформы, основных параметров и инструментов, направленных на сбалансированность интересов всех участников бюджетно-налоговых отношений.
В этой связи становится весьма своевременным рассмотрение фундаментальных проблем экономической децентрализации финансовых отношений как объективного процесса внешней среды хозяйствования региональных мезосистем. Не менее важно выявление ее целевых ориентиров, связанных с внешними эффектами процесса децентрализации расходных и малоговых полномочий, определением различных видов институциональных ограничений полной децентрализации, развитие общенациональных социальных гарантий доступа к общественным и частным благам.
Полиструктурность финансовой сферы государства предопределяет целесообразность исследования процессов децентрализации с точки зрения декомпозиционного подхода применительно к внешним и внутренним факторам ее функционирования. Достоинством декомпозиционного подхода является возможность получения новых механизмов межуровневого взаимодействия организационно-управленческой, фискальной и бюджетной подсистемы, что позволяет рассматривать экономические инструменты децентрализации в качестве эффективного элемента рыночной трансформации экономических систем.
Следует отметить, что эффективность государственного регулирования во многом определяется степенью и глубиной рыночных процессов, происходящих в системе национального хозяйства. В этой связи следует отметить, что проблемы децентрализации государственных функций управления рассматривались в рамках различных подходов по «реорганизации государственного управления»1, «дебюрократизации»2 государственного управления, «разгосударствления»3 экономических отношений, «деконцентрации» государственной власти и т.д.
В результате тема государственного реформирования остается одной из самых актуальных и одновременно одной из самых дискуссионных. Однако, несмотря на большое общественное внимание, очень часто собственно предмет дискуссии оставляют без определения, очевидно, полагая, что он ясен и понятен, и чаще всего оказывается, что реформой в отношении государственного регулирования по произвольному выбору называют любое его изменение: в любых элементах, любого масштаба, любыми способами и средствами, в любой форме и с любой целью.
К сожалению, в экономической литературе по государственному регулированию отсутствует четкий набор критериев, позволяющий разграничить «предпосылки» и «необходимость» децентрализации государственных функций управления.
Предпосылки и необходимость проведения коренных преобразований в государственном регулировании детерминированы различным категориальным рядом причин, что соответственно предполагает последовательное исследование их взаимодействия и взаимосвязи.
Взаимосвязь предпосылок и необходимости децентрализации государственных функций управления, предполагает более четкое разграничение тех факторов, которые образуют содержательную сторону каждого понятия с учетом их динамичной связи и процессуального характера.
Дело в том, что одни и те же факторы могут выступать как в роли «предпосылок», так и в роли «необходимых» условий в зависимости от контекста рассмотрения исследуемой проблемы с точки зрения того, что не существует факторов, абсолютно полностью относящихся к «предпосылкам», как и факторов, абсолютно принадлежащих к «необходимым» условиям организационных изменений, поскольку каждое явление в процессе своего развития является «точкой» пересечения различных видов отношений детерминированности.
Предпосылки децентрализации государственных функций управления, отражаются в наборе тех факторов, которые содействуют порождению организационных изменений, но сами по себе их не вызывают. Иными словами предпосылки представляют собой совокупность многообразных факторов, от наличия которых зависит «предрасположенность» и возможность государственной децентрализации, но которые они сами по себе его не продуцируют.
Формы и типы децентрализации государственного управления в условиях рыночной экономики
Специфика переходных экономических систем связанна с тем, что определенные рыночно-ориентированные экономические институты, необходимые для осуществления функций финансовой системы в целом и, в частности, дающие возможность эффективно взимать установленные налоги, не сформированы в достаточной степени. Кроме того, неразвитость таких институтов, препятствует возможности применять некоторые налоговые правила, разработанные и успешно функционирующие в рыночно-развитых экономических системах.
Процесс обеспечения гармоничного и устойчивого развития бюджетно-налоговой составляющей российской экономики требует изменения вектора ее развития от фискальных ориентиров в сторону рыночных приоритетов развития, направленных на формирование благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата, создание стимулов для производительной деятельности, ориентированной на нововведения во всех секторах экономики, как на макро-, так и на мезоуровне.
Эффективная реализация финансовых функций государства требует учета трансформационных характеристик процесса децентрализации государственного регулирования, который в отличие от отдельных поправок к существующей системе государственного управления, подразумевает качественный пересмотр ее концептуально-методологических основ, механизмов и инструментов реализации. В отличие от структурного реформирования основных элементов финансовой сферы, экономическая децентрализация фискальных функций государства предопределяет собой институциональную трансформацию бюджетно-налоговых инструментов и механизмов на основе учета внешних и внутренних факторов государственного регулирования с целью создания необходимых условий для устойчивого баланса интересов субъектов финансовых отношений и гармонизации системы государственных финансов.
При рассмотрении правовой оптимизации прав, обязанностей и ответственности налогоплательщиков и государства необходимо, прежде всего, отметить, что фактического равенства во взаимоотношениях между налоговыми органами и налогоплательщиками не возникает, поскольку налоговые отношения, по существу, не являются договорными отношениями в строгом смысле слова между государством и хозяйствующими субъектами.
Однако соблюдение сбалансированного состояния прав, обязанностей и ответственности налогоплательщиков и государства выступает в качестве определенного «договорного» основания и необходимого условия оптимизационных процессов бюджетно-налоговых отношений.
При этом подчеркивается, что государство не просто предоставляет общественные товары и услуги, а осуществляет свои конституционные функции, выполнение которых не может зависеть от ненадлежащего исполнения функций налогоплательщиком, поскольку оба и государство и налогоплательщик подчиняются закону.50 И в этом смысле их права и обязанности должны быть внутренне сбалансированы, с одной стороны - относительно прав и обязанностей государства, а с другой — относительно прав и обязанностей налогоплательщиков.
В частности, до принятия Налогового кодекса отечественная налоговая система была построена на чрезмерном преобладании прав и полномочий государственных бюджетно-налоговых и других фискальных органов. Это выражалось, в том, что контрольные органы имели право давать разъяснения фактически приравненные к закону, издавать инструкции и другие нормативные документы, при практически полном отсутствии процедуры доведения до налогоплательщиков всех изданных документов, а нарушение положения любого из этих нормативных документов влекло финансовые санкции.
Размер штрафов зачастую был несоразмерен допущенным нарушениям, а отсутствие децентрализации прав, обязанностей и ответственности участников налогового процесса в сочетании с огромной налоговой нагрузкой на налогоплательщиков предопределяло невозможность расширенного воспроизводства в случае уплаты хозяйствующими субъектами всех причитающихся налогов, что приводило к массовому уклонению от налогообложения, развитию теневой экономики, сокращению темпов прироста бюджетно-налоговых поступлений, возрастанию бюджетного дефицита.
Современное состояние системы налогообложения с точки оптимизации прав, обязанностей и ответственности налогоплательщиков и государства характеризуется определенным дисбалансом, но уже в другую сторону, а именно в сторону преобладания прав и полномочий налогоплательщиков. Так, Налоговый кодекс Российской Федерации дополнительно наделяет налогоплательщиков следующими правами: - представлять налоговым органам пояснения по исчислению и уплате налогов; - получать налоговые уведомления и требования об уплате налогов; - требовать соблюдения налоговой тайны."
Основные положения Налогового кодекса Российской Федерации построены на основе максимального воплощения именно договорных принципов и основ бюджетно-налоговых отношений.
Налоговая децентрализация государственных функций управления
Одной из основных проблем налоговой децентрализации является поиск оптимального соотношения доходов, поступающих в субнациональные бюджеты в виде налогов и в виде финансовой помощи. С одной стороны, в пользу увеличения доли налоговых доходов в доходной части субнациональных бюджетов говорит то обстоятельство, что в отличие от финансовой помощи, размер которой от местных властей никак не зависит, налоговые поступления в су б национальный бюджет тем больше, чем больше налоговая база соответствующей территории. Следовательно, закрепление за субнациональными бюджетами налоговых доходов имеет то преимущество перед дотациями, что стимулирует собственные налоговые усилия региональных и местных властей . Сторонники такого подхода в настоящее время предлагают ликвидировать регулирующие налоги как таковые и повысить роль собственных налоговых доходов в доходной базе субнациональных бюджетов.
С другой стороны, уровень развития налоговой базы региона в краткосрочной перспективе определяется скорее историческими, нежели политическими факторами, и в этом смысле налоговые усилия территориальных органов власти имеют пределы эффективности. При повышении доли налогов в общем объеме доходов территориальных бюджетов, снижается объем доходов, предназначенных для перераспределения между территориями, и тем самым фактически консервируются сложившиеся диспропорции в уровне их развития. Говоря о тезисе «один налог — один бюджет» или о необходимости приведения расходных обязательств уровней бюджетной системы в соответствие с доходными полномочиями, надо учитывать, что в составе расходных обязательств бюджетов должны присутствовать обязательства по финансированию горизонтального выравнивания. Другими словами, в составе доходов (и налоговых полномочий) вышестоящих бюджетов должны быть средства, необходимые для оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам, направленные на ликвидацию горизонтальной несбалансированности, а в составе доходов нижестоящих бюджетов есть получаемые трансферты.
Развитие регионального и местного налогообложения является одним из наиболее противоречивых аспектов становления децентрализованной бюджетной системы в Российской Федерации. Как и в других странах с переходной экономикой, в России существует значительный разрыв между степенью делегирования полномочий по осуществлению расходов нижестоящим органам управления и степенью их налоговой самостоятельности.
Необходимость развития регионального и местного налогообложения признается и на федеральном уровне. Тем не менее, ситуация в сфере регионального и местного налогообложения в последние годы является ярким примером не только стагнации, но и регресса в развитии межбюджетных отношений федерального центра, регионов и местного самоуправления. Весьма показательны принятые в 2000-2002 гг. федеральным центром решения по вопросам налогообложения, исключившие участие нижестоящих органов управления в администрировании федеральных налогов и значительно ограничившими их права в отношении региональных и местных налогов. Эти решения дополняются правовыми позициями Конституционного Суда РФ по вопросам налогообложения, косвенно опирающимися на утверждение о связи между широкими полномочиями регионов и муниципалитетов по администрированию собственных налогов и сборов и возможностями произвольного установления последних. Последний тезис граничит с отрицанием необходимости налоговой децентрализации - одного из основных элементов бюджетного федерализма.
Теория общественных финансов признает ключевую роль децентрализации налоговых полномочий в формировании децентрализованных бюджетных систем.
При отсутствии налоговой автономии субфедеральных и муниципальных властей, связь между налоговым бременем, возлагаемым на налогоплательщиков, выгодами, извлекаемыми ими из общественных расходов регионального и местного уровня, нарушается, так как эти решения принимаются различными уровнями управления.8» Это приводит к ослаблению фискальных стимулов субъектов публичной власти. Увеличение бюджетных расходов, не сопровождаемое негативными эффектами для местных налогоплательщиков, сопряжено с переносом части бремени на потребителей в других юрисдикци-ях (через перераспределение средств вышестоящего бюджета) или на все население страны в целом (через налоги вышестоящего уровня). В результате общий уровень расходов бюджетов оказывается чрезмерным.
Налоговая автономия в принципе может привести к повышению эффективности управления общественными расходами на региональном и местном уровнях. Этому способствует как конкуренция между расходами частного и общественного сектора (политику в сфере регионального и местного налогообложения можно рассматривать в контексте данного выбора), так и межтерриториальная конкуренция за факторы производства (прежде всего, капитал), осуществляемая средствами налогообложения и инвестиционной политики. Ограничения, налагаемые фискальной конкуренцией на налоговую политику, и требования, предъявляемые ей к инвестиционным программам, ведут к росту альтернативных издержек неэффективных решений в бюджетной системе в целом. В то же время, налоговая конкуренция способна оказать искажающее воздействие как на уровень общественных расходов в целом (за счет снижения уровня налогообложения), так и на их структуру (увеличив долю инве-# стиционных расходов за счет сокращения расходов на социальную сферу). Налоговая децентрализация в целом не является нейтральной и с точки зрения устранения горизонтальных дисбалансов в бюджетной системе, а также реализации перераспределительной экономической политики. Все эти ограничения сужают перечень приемлемых собственных доходных источников региональных и особенно местных бюджетов, но сами по себе не создают объективную потребность в значительном ограничении полномочий соответствующих уровней управления.
Организационно-управленческие проблемы обеспечения финансовой автономии региона
Проблемы формирования организационно-управленческого взаимодействия различных звеньев бюджетно-налоговой системы охватывают систему отношений, возникающих по поводу организации и движения денежного потока от субъектов налогообложения в бюджеты разных уровней. Поэтому в его задачи входит должная организация системы управления налогообложением в целом и его отдельных подсистем.
Одним из сдерживающих факторов повышения эффективности налоговой системы являются сложившиеся методы налогового администрирования. Практика реформирования деятельности налоговых органов показала эффективность адаптивного управления налоговыми отношениями и формирования налогового потенциала с учетом специфики конкретного региона, в том числе опыта модернизации структур налоговых органов и внедрения современных информационных технологий работы с налогоплательщиками.
Такое положение требует углубления исследований с целью уточнения функций и разработки механизма налогового администрирования, адаптированного к рыночным условиям хозяйствования и интегрированного в региональную систему налогообложения. При этом применение зарубежного опыта объективно осложнено спецификой трансформационных процессов в российской экономике и своеобразием экономико-политических условий. При переходе к рыночным отношениям налоговые органы существенно видоизменяются, но при этом у многих политиков и экономистов остается соблазн решать налоговые проблемы привычными жесткими административными методами. Этим, в частности, можно объяснить обилие проектов структурной реорганизации налоговых органов в России и их неэффективность.
Налоговое администрирование заменит традиционные подходы к управлению налоговой деятельностью и станет важным элементом государственного управления на региональном уровне, если для достижения целей и решения задач налоговых органов будет использоваться организационная структура, ориентированная на осуществление принципа «самоначисления» в работе с налогоплательщиками и информационные технологии в реализации контрольных функций. От адекватности организационного построения налоговых органов условиям современной системы хозяйствования зависит не только эффективное функционирование данных структур, но и перспектива стабильного роста предпринимательской активности в российской экономике.
Кроме того, помимо налогового администрирования и регулирования управленческими параметрами налоговой системы для процессной оптимизации налоговых отношений, важнейшим параметром выступают мотиваци-онные и поведенческие установки субъектов налоговых отношений в рамках налогового планирования. По разным оценкам, в настоящее время в России число налогоплательщиков этой категории составляет около 50% общего числа. Как правило, налоговое планирование связывают с таким явлением как уклонение от налогов, хотя это взаимосвязанные процессы, но в экономическом смысле и несовпадающие понятия.
Все это актуализирует рассмотрение процессной характеристики поведенческих установок субъектов бюджетно-налоговых отношений в рамках таких понятий как «уменьшение налогов», «уход от налогов», «уклонение от налогов», «избежание налогов», «обход налогов», «минимизация налогов», «налоговая оптимизация». Следует отметить, что до сих пор, несмотря на актуальность проблемы и множество публикаций, единства мнений об экономической природе данного явления не сложилось.
Так, по мнению Т.Ф. Юткиной налоговое планирование с позиции налогоплательщика рассматривается «как один из элементов корпоративного налогового менеджмента, как неотъемлемая часть его финансово-хозяйственной деятельности. Сущность процесса выражается в оптимизации налогообложения, позволяющей своевременно выявить финансовые резервы для их капитализации»."7 С.Ф. Сутырин и А.И. Погорлецкий полагают, что планирование налоговых отчислений с позиции налогоплательщика определяется как корпоративное и индивидуальное налоговое планирование.118В данных определениях совмещается сущность процесса налогового планирования и субъекта его проведения, хотя и отмечается использование налогового планирования как инструмента финансовой оптимизации.
По мнению Е.Н. Евсегнеева налоговое планирование представляет собой «законный способ обхода налогов с использованием предоставляемых законом льгот и приемов сокращения налоговых обязательств»"9. В данном определении больше подчеркнуто правовое русло процесса налогового планирования и системные элементы методики его достижения.
В своей работе И.М. Александров определяет налоговое планирование как «усилия, направленные на достижение оптимального уровня налогообложения посредством уменьшения размеров объема налоговых платежей».120 Здесь также используется «инструментальная» характеристика налогового планирования, при том только в сторону уменьшения объема налоговых платежей.
