Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Объективные основы становления н развития социальных функций государства 9
1.1. Основное содержание и характеристика социальных функций государства 9
1.2. Государство "всеобщего благосостояния" и его модели 50
1.3. Этапы развития социальных функций государства 74
Глава 2. Изменение социальных функций государства в новых социально-экономических условиях 108
2.1. Причины и формы проявления кризиса государства благосостояния 108
2.2. "Эффективное государство" как современная неолиберальная модель социального государства 129
2.3. Социально-экономические последствия перехода к политике "эффективного государства" 149
Заключение 174
Приложения 182
Литература 200
- Основное содержание и характеристика социальных функций государства
- Государство "всеобщего благосостояния" и его модели
- Причины и формы проявления кризиса государства благосостояния
- "Эффективное государство" как современная неолиберальная модель социального государства
Введение к работе
Актуальность работы В настоящее время в большинстве стран происходит переосмысление социальных функций государства, широкое распространение получили представления о необходимом переходе от социального к эффективному государству.
В России эти тенденции нашли свое проявление в провозглашенной правительством идеологии "субсидиарного" государства» как политики, наиболее точно соответствующей современному уровню экономического шзвития российского общества.
Вместе с тем, до сих пор вопрос о неизбежности и неотвратимости перехода к модели "эффективного государства" в большинстве развитых стран является спорным. Приводимые доказательства необходимости такого перехода и полной финансовой несостоятельности социального государства не всегда убедительны. Не представлена также развернутая характеристика и содержание политики субсидиарного государства как современной ііодели социального государства. Не совсем ясны "бесспорные преимущества" модели эффективного государства для экономического развития большинства стран.
Решение всех указанных проблем тесно связано с развитием российской экономики. В настоящее время проводимая в России социальная политика малоэффективна. За годы реформ социально-экономическое положение большинства населения резко ухудшилось. Произошло разрушение социальной сферы, усилилась социальная дифференциация. Это не могло не сыграть своей отрицательной роли в дестабализации общей экономической ситуации.
Вместе с тем, если несколько лет назад ухудшение социально-экономического положения большинства населения рассматривали в качестве неизбежной платы за экономические преобразования, то сегодня сокращение государственных социальных программ и как следствие этого
низкий уровень жизни — рассматривается как неизбежное следствие повсеместного распространения политики эффективного государства. При #том закономерно возникает вопрос о целесообразности такой политики в фитуации, когда реальные доходы большинства населения остаются низкими, а государство и без того сократило до минимума свое вмешательство в регулирование социальной сферы. В этих условиях исследование процесса эволюции социальных функций государства, определение границ, а также возможностей государственного регулирования, в частности, применительно к условиям переходной, трансформируемой экономики, приобретает особую актуальность.
Степень разработанности проблемы Становление социального рыночного хозяйства и государства благосостояния, его основные характеристики рассмотрены в работах Л.Эрхарда, В.Ойкена, Х.Ламперта, К.Стейна, В.Гутника, А.Мюллера-Армака, Ф.Опенгеймера, В.Милецкого, Е.Платоновой, О.Цымлянской, В.Новикова.
Более конкретно социальные функции государства анализируются в работах таких авторов, как Е.Неретина, В.Соколинский, В. Кураков, Г.Бурджалов. Вопросы эволюции государства благосостояния рассмотрены в работах К.Стейна, В.Милецкого, П.Розанваллона.
В западной научной литературе объяснение нового социального состояния общества после кризиса государства благостояния нашло отражение в теориях постиндустриального общества Дж.К.Гелбрейта, Д.Белла, информационного общества ( Д.Белл, Е.Масуда). Философское обоснование фундаментального преобразования современного общества под влиянием глобальных экономических изменений представлено в теории постмодерна (П.Козловски, Д.Силичев).
Экономические причины перехода к эффективному государству рассмотрены в трудах П.Розанваллона, Е.Н.Ведута, Отчете Мирового Банка "Государство в меняющемся мире" (1997 г.).
Вместе с тем, многие вопросы относительно сущности социального государства, его форм и методов в современных условиях и особенно в условиях усиливающихся процессов глобализации, исследованы недостаточно полно.
Основной целью данной работы является выработка предложений по корректировке социальной политики российского государства на основе исследования трансформации социальных функций государства в меняющихся социо-экономических условиях.
Достижение названной цели предполагает решение следующих задач:
• исследовать объективные основы становления и развития социальных функций государства;
• определить сущность, содержание и формы реализации социальной политики государства в современных экономических условиях;
• выявить факторы трансформации социальных функций государства в современном мире и необходимость перехода к новому типу социальной политики;
• раскрыть содержание политики "эффективного" (субсидиарного) государства и возможность ее использования в процессе реформирования российской экономики.
Объектом исследования являются отношения, свойственные социальной рыночной экономике.
Предметом исследования выступают социальные функции государства в условиях рыночной экономики.
Теоретические и методологические основы исследования.
Такой основой явились труды ученых-экономистов, социологов, историков и философов.
Теоретическую основу исследования составил
общеметодологический системный подход, основывающийся на понимании
экономики как сложной динамической системы, имеющей, в том числе, и социальную природу.
f-2 Границы исследования обусловлены взаимопроникновением
Ірономики, политики, психологии, философии, что вызывает необходимость Использования некоторых элементов и методов смежных наук.
При работе над диссертацией были использованы законодательные акты и хозяйственные решения по экономическим и социальным вопросам, методические и нормативные документы, результаты социологических обследований и опросов. Статистические данные взяты из официальных документов, современной монографической литературы и экономической периодики.
Научная новизна работы заключается в следующем: L Выделены этапы становления социальных функций государства и раскрыто их содержание. Показано, что первый этап (XVII -середина XIX века) совпадает с развитием ранних моделей социальной политики-политика призрения бедных, политика по вовлечению в производство работоспособного населения. На втором этапе ( середина XIX века - 30-е годы XX столетия) - произошло принятие первых законов по регулированию социально-трудовых отношений и развитию социального страхования. На третьем этапе (40-е - 70-е годы XX века) осуществлен переход к политике социального государства с развитой государственной системой социальной поддержки и социального обеспечения. На четвертом этапе (80-е-90-е годы XX столетия) происходит переосмысление социальных функций государства, что нашло свое отражение в сокращении социальной ответственности и гарантий государства в социальной сфере и попытках разделить социальные функции государства между различными экономическими субъектами.
Показано, что материальной основой эволюции социальных функций государства послужили изменения в материальной основе производства,
становление и развитие институтов гражданского общества, системы социального партнерства. Доказано, что государство вынужденно берет на србя социальные функции для поддержания приемлемого компромисса Іржду властью, бизнесом и обществом в целях максимизации общественного благосостояния.
2.Выявлены причины кризиса государства благосостояния. Определены экономические факторы кризиса: увеличение дефицита госбюджета; рост непроизводительных затрат, связанных с предоставлением государственной помощи; невозможность осуществления контроля за предоставлением социальной помощи тем группам населения, которые действительно в ней нуждаются; нарастание настроений иждивенчества среди отдельных групп населения; отсутствие непосредственной связи между затратами на социальную политику и ростом производства, а также рост зависимости национального государства от власти транснационального калифла в условиях глобализации. 3.Раскрыто содержание "эффективного" (субсидиарного) государства в качестве современной формой реализации неолиберальной идеологии применительно к условиям развития и функционирования социальной сферы. Показано, что основными характеристиками этой модели являются: сокращение государственных расходов на социальные нужды, переход к адресной социальной помощи и перекладывание основной финансовой нагрузки по воспроизводству рабочей силы на хозяйствующих субъектов и самого работника. Показано, что переход в России к модели субсидиарного государства является преждевременным и не в полной мере учитывает реальную российскую социально-экономическую и политическую ситуацию.
4. Показано, что общепринятая концепция социальной политики, обосновывающая вмешательство государства в социальную сферу изъянами рынка и необходимостью поддержки населения в ситуациях социальных рисков, не объясняет современной тенденции сворачивания социальных
функций государства. Доказано, что основой современной трансформации социальных функций государства является усиление процессов глобализации, увеличение степени свободы перемещения международного капитала, сопровождаемое формированием социальных рисков нового типа, а также кризис международного рабочего и профсоюзного движения .
5.Дана характеристика современной российской социальной политики как политики, разрушающей экономические основы нормального воспроизводства и развития большинства граждан России. Выявлены факторы, обусловливающие неоправданное сворачивание и ослабление социальных функций государства в трансформационный период: чрезмерная «приватизация» государства и формирование на этой основе финансового олигархического капитала; ускоренная коммерциализация социальной сферы (образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального ; хозяйства) и перекладывание социальных расходов на домашние хозяйства; ослабление роли государства в регулировании доходов населения; снижение %л роли труда как основного источника доходов населения.
Научно-практическая значимость диссертации.
Сформулированные на основе диссертационного исследования выводы и предложения могут быть использованы государственными и хозяйственными органами при формировании современной российской социальной политики. Теоретические положения, определяющие общее содержание проведенного исследования, могут найти применение в учебном курсе экономической теории, а также при чтении спецкурсов по социально-экономической политике государства.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования излагались автором на научно-теоретическом семинаре в ИППК МГУ им. М.В.Ломоносова, в выступлении на конференции "Ломоносов-2000", посвященной государственному управлению; отражены в научных публикациях; использовались автором в лекционной работе.
Основное содержание и характеристика социальных функций государства
Тема данного научного исследования с неизбежностью требует обращения к истокам социальных функций государства. Полученный результат будет прямо зависеть от того, что принято за точку отсчета. На сегодняшний день в научной литературе по данному вопросу можно выделить две превалирующие точки зрения. Приверженцы первой (среди них Кюнле Стейн, В. Милецкий) считают, что начала социальной политики на государственном уровне заложил канцлер Германии Отто Бисмарк принятием в 1883 году закона о социальном страховании населения, другая группа авторов вообще считает, что возможность для реализации социальной политики появилась в XX веке в связи с экономическим ростом. Но даже Бисмарк согласился на принятие закона о социальном страховании под давлением группы взаимосвязанных факторов (к анализу которых мы обратимся ниже), уходящих корнями в становление рыночной экономики. Нам ближе позиция профессора философии и политической экономики Петера Козловски (Германия), и отечественных исследователей В.М. Соколинского и Е.А. Неретиной, исходящих от имманентно присущей рынку социальности, проявляющейся в: 1. Природе рынка как форме компромисса между ее участниками. Они - самостоятельны, противостоят друг другу своими противоположными интересами, но зависят друг от друга, поскольку могут реализовать свои интересы только в результате обоюдного, встречного удовлетворения потребностей; Том что, при насыщенности рынка и жесткой конкуренции участники сбыта, заинтересованы в высоких доходах потребностей; 2. Силу своей экономической эффективности, то есть благодаря еозданию экономических предпосылок "благосостояния для всех" и предоставления экономической свободы, ограниченной лишь рамками неприкасаемости прав третьих лиц;2 3. В рамках решения проблемы справедливого распределения как компромисса интересов, достижимого только политическими средствами.3 _- По мнению П. Козловски, экономические наклонности индивида, проявившиеся во всей полноте в процессе становления рыночной экономики, вызывают необходимость осуществления социальной интеграции государством.4 Поэтому развитие капитализма сопровождалось трансформацией государственной организации. Государство организованная по принципам верховной власти и господства сфера социальной системы, которая принимает обязательные для других ее сфер решения и обладает привилегией на узаконенное принуждение. В докапиталистическом, феодально-средневековом обществе все сферы социальной системы (экономика, политика и культура) не были четко выделенными и обособленными, тесно переплетались между собой и образовывали некое единое целое. Объединяющим началом в тот период выступала религия. По выражению У. Ульмана, государственность была представлена "государственно" организованной церковью5, которая составляла ядро культуры и определяла весь уклад жизни, пронизывая все общественные отношения средневекового общества. Разделение общества и государства относится к эпохе развития буржуазных отношений, когда в ответ на становление торгового общества, управляемого лишь законами рыночного обмена, возникает индустриально-бїррократическое государство современного (modernity), типа, знаменуя начало Нового времени развития западного общества или эпохи модерна. В истории Запада этот период отмечен глубокими радикальными изменениями. Все области жизни: социально-политическая, культурная и экономическая -претерпевают революционную модернизацию на базе ускоряющегося типа развития. В XVI веке реформация, в результате которой протестантизм выделился из католицизма, свела к минимуму роль священного в жизнедеятельности людей, спровоцировав, таким образом, развитие бурной деятельности по преобразованию природы. Наука впервые подвергла радикальному сомнению и опровержению идею о божественном происхождении власти (Т. Гоббс).
Государство "всеобщего благосостояния" и его модели
Социальная политика как реализация социальных функций государства включает в себя четыре основные части: создание правовых, организационных и финансовых условий организациям социальной сферы для удовлетворения различных потребностей членов общества; создание правовых, организационных, производственных предпосылок для самостоятельного зарабатывания гражданами средств на поддержание необходимого уровня жизни; создание условий для удовлетворения потребностей населения путем развития социальной инфраструктуры, находящейся в собственно ри и \или распоряжении государственных или муниципальных оріаиов управления; организация производства, распределения и потребления отдеДных товаров и продуктов на производственных предприятиях и в учреждениях социальной сферы, находящихся в собственности и\или распоряжении государственных или муниципальных органов управления. Выбор в качестве приоритетных тех или иных составляющих социальной политики означает не только соответствующий маневр ресурсами, направляемыми в различные отрасли социальной сферы, но и обусловливает социальные гарантии со стороны общества, которые оно дает своим членам по поводу обеспечения их потребностей в рамках каждой из составляющих социальной политики. Сочетание этих элементов социальной политики в ее конкретных мероприятиях, осуществляемых государством или другими субъектами, придает определенное своеобразие социальной политике отдельных государств, выражающееся в ее различных моделях. Под моделью социальной политики подразумевается общая схема описания важнейших элементов социальной политики, ее целей, задач, инструментария, форм реализации во взаимосвязи с обусловливающими ее экономическими, демографическими и другими факторами. Наиболее концентрированное выражение социально - ориентированная модель развития получила в таком понятии как «социальное государство». Это понятие появилось в конституциях западных стран (Италии, ФРГ, Франции и др.) после Второй мировой войны. В Российской Федерации — в Конституции 1993 года. Статья 7. п .1 гласит: «1. Российская Федерация -социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». В директивной экономике нашей страны и других социалистических стран реализовывалась так называемая патерналистская модель социальной политики. Именно патернализм представлял собой важнейшую черту данной социальной модели. Государство, сосредотачивая в своих руках основную массу ресурсов, необходимых для экономического и социального развития, может распределять их с наибольшей эффективностью, удовлетворяя по мере возможности наиболее насущные потребности членов общества. Но в условиях тоталитарного правления патернализм оборачивается засилием и бесконтрольностью бюрократии, что создает предпосылки для возникновения коррупции, принятия неэффективных решений, вторжения государства в частную жизнь граждан. Еще худшим последствием патернализма является рост социальной пассивности граждан, упование на государство как на «высшую инстанцию» в решении всех социальных проблем. Характерная черта патерналистской модели - жесткое директивное регулирование производства, распределения и обмена социальными благами и услугами. Последствием этого явилась не только непомерная для государства «ноша» в виде попытки директивно сбалансировать объем и структуру спроса и предложения на товары и услуги, но и резкое снижение заинтересованности производителя в изучении потребительского рынка, что привело в конечном счете к полному диктату производителя. Этатизм является логическим продолжением патернализма и служит инструментом прямого вмешательства государства в функционирование социальной сферы и вытеснения из нее любых субъектов, способных не только составить конкуренцию, но и предложить сотрудничество в решении социальных проблем. Следующая черта этой модели - слабое развитие или отсутствие рыночных отношений в отраслях социальной сферы. Причем уровень развития рыночных отношений отличается по отраслям. В образовании, здравоохранении, социальном обеспечении отсутствовали платные фор ы и ресурсы для их развития направлялись из государственного и местйого бюджетов и из средств предприятий. В отраслях культуры, связи и физической культуры, на пассажирском транспорте рыночные отношршя приняли модифицированную форму, предусматривающую платные формы обслуживания населения, при этом на услуги данных отраслей устанавливались заниженные по сравнению с себестоимостью цены, требовавшие постоянных и все возрастающих дотаций. В третьей группе отраслей - в торговле, общественном питании, бытовом обслуживании — исторически сохранились элементы реального рынка, здесь также присутствовала некоторая доля частной собственности. Но особенно активно рыночные отношения в этих отраслях развивались в форме «теневой» экономики, в виде услуг «черного» и «серого» рынков.
Причины и формы проявления кризиса государства благосостояния
В экономической литературе проблема кризиса государства благосостояния развитых стран относится к числу спорных вопросов по причине разногласий, касающихся как самого факта его наличия - не всеми он признается - так и причин его возникновения и форм проявления. Но данные разногласия не только не устраняют само явление, но и препятствуют выработке адекватных экономических и политических решений на основе необходимых теоретических разработок. Данная проблема требует рассмотрения для определения дальнейших перспектив развития общества и, в целом, из-за ее жизненной важности для большого количества людей, жизнь которых определяется социальной политикой государства в области доходов (по различным оценкам, наемные работники составляют до 90 % населения в разных странах, и только 10 % людей живут за счет собственности или предпринимательского дохода). Необходимость теоретического обоснования причин и форм проявления кризиса социального государства обусловлена следующими обстоятельствами: кризис легитимности государства наблюдается не только в развитых странах, но и с 80-х годов - в странах бывшего социалистического лагеря; процессы глобализации приводят к распространению проблем, с которыми столкнулись в первую очередь развитые страны, на большинство стран мирового сообщества в разной мере; происходящие последние два десятилетия в развитых странах социально-экономические процессы свидетельствуют о пределах развития индустриальной цивилизации, основанной на ничем не ограничиваемом и неконтролируемом научно-техническом прогрессе.. Об этом свидетельствуют крайнее загрязнение окружающей среды, горы мусора и неутилизуемые отходы, истощение ресурсов, демографический взрыв, эпидемические болезни типа СПИДа, международная финанасовая задолженность, гонка вооружений, угроза ядерной катастрофы и реальная возможность самоуничтожения человечества. Таким образом, государство благосостояния не только не устранило проблему бедности, но в последние годы столкнулось с новыми ее формами в виде роста безработицы, нищеты, преступности, эрозии социальных ценностей, что требует поиска новых оснований жизнедеятельности человечества в непрерывно изменяющихся социально-экономических условиях, в которых человечество оказалось в последние десятилетия. Общепризнанным остается факт, что государство благосостояния в промышленно развитых странах достигло своего расцвета в послевоенный период благодаря законодательно закрепленному компромиссу между трудом и капиталом, выражающемуся в идеологии социального партнерства: организации трудящихся (профсоюзы, партии) не нарушают социальный мир в обмен на признание профсоюзных прав и государственные социальные гарантии. Экономическое процветание после войны ("золотое тридцатилетие"), закончившееся только с экономическим кризисом 70-80 годов, позволило реализовать эту модель. Но уже в конце 70-х годов развитые страны столкнулись с такими серьезными экономическими проблемами, как резкое снижение производительности труда, экономическая стагфляция, что повлекло за собой изменение стратегии государства и нарушение баланса социальных интересов. Трансформация всех сфер жизнедеятельности общества под влиянием происшедших последние 25 лет социально-экономических изменений по вызывает необходимость структурного анализа кризиса государства благосостояния. С учетом применяемого в данной работе методологического подхода эта трансформация рассматривается на трех уровнях: отдельного индивидуума, общества и государства.
"Эффективное государство" как современная неолиберальная модель социального государства
Политика эффективного государства послужила ответом на кризис государства благосостояния и последовавший за ним переход к стратегии минимального государства, от которого развитым странам в начале 80-х годов пришлось отказаться после усилившейся социальной поляризации, угрожавшей политической стабильности. Разработанная Л. Эрхардом (ФРГ) и Г. Мюрдалем (Швеция) теория социального государства после второй мировой войны вошла в программные документы ряда политических партий, а также в конституции некоторых стран Западной Европы (ФРГ в 1949 г., Франции в 1958 г., Швеции в 1974 г., Испании в 1978 г. и др.). Концепция социального государства (его еще называют "государством всеобщего благоденствия") возникла в противовес ранее существовавшей теории государства монетаристского типа; концепции, предполагавшей невмешательство государства в общественную жизнь, за исключением случаев правонарушений ("государство - ночной страж"). Государство монетаристского типа было основано на идеологии индивидуализма и невмешательства в экономику. Постепенная социализация государства сделала возможной формирование концепции, программной целью которой стало обеспечение достойных условий жизни и благоденствия всех его граждан. Согласно распространившимся в тот период воззрениям считалось, что в индустриально развитых странах уже достигнуто всеобщее благосостояние (благоденствие), действует активная социальная политика, успешно разрешаются социально-трудовые конфликты, а государство стало надклассовым и выражает интересы всех слоев населения. Социальное государство обязалось создавать возможности для личностного саморазвития, исключая при этом по возможности социальное иждивенчество. С целью выполнения своих социальных функций государство воздействовало на экономику с помощью множества рычагов - налогообложения, кредитов, инвестиций, антимонопольного законодательства, финансирования социальных программ и др. Социальное государство стремилось находить на каждом этапе экономического и общественного развития баланс между саморегулированием рынка и государственным вмешательством, дозировать объемы хозяйственной свободы и государственных социальных гарантий; правовыми методами создавать условия для стимулирования производства социально-значимых товаров и услуг, обеспечивающих потребности всех категорий граждан и их занятость47. Однако, в конце XX столетия в мире произошли глубокие изменения, которые актуализировали проблематику государства, его роли и функций в обществе и способствовали началу переосмысления прежних представлений о роли государства в экономике, что продолжается и по сей день. Среди таких изменений последнего времени исследователи выделяют следующие: мировой экономический кризис 1974-1975 гг.; кризис "государств всеобщего благосостояния" в ряде индустриально развитых стран; крах административно-командной экономики в Советском Союзе и др. Определяющим фактором всех этих изменений, по признанию многих экспертов, стало государство и его трансформация. Как подчеркнул Пьер Розанваллон: "Мы живем в эпоху преобразования всей современной государственности"48. Главной особенностью рассматриваемого исторического периода стал постепенный переход от политики "социального государства" к политике "эффективного государства". Существо политики "эффективного государства" нашло свое выражение в двух основных постулатах:
Во-первых, государство, в силу значительных расходов, повлекших за собой увеличение дефицита государственного бюджета, должно существенно сократить круг своих обязанностей, переложив решение ряда задач, которые оно ещё недавно выполняло, на других хозяйствующих субъектов. Во-вторых, расходы по пенсионному обеспечению, медицинскому страхованию, страхованию от безработицы и другие социальные выплаты не должны обеспечиваться только за счет средств государственного бюджета. Эти расходы должны быть равномерно распределены между всеми субъектами. Имеющиеся статистические данные свидетельствуют, что общие правительственные расходы, измеряемые долей ВВП (в нынешних ценах), возросли с 1913 г. по 1992 г. во Франции с 8,9% до 50,1%, в Голландии - с 8,2% до 54,1%, в Великобритании - с 13,3% до 51,2%, в США - с 8% до 38,5% 49. С 1950 г. по 1990 г. налоги (в процентном отношении к ВВП) выросли в 17 европейских странах на 40%. Общие правительственные денежные поступления увеличились здесь почти на 70%. В 1990 г. денежные поступления этих правительств составляли в среднем 45% от ВВП, варьируясь от 64% в Швеции и примерно 56% в Норвегии и Дании до 34% в Греции. Правительственные денежные поступления были высокими и в сравнительно бедных европейских странах: 38% в Португалии и Испании и 34% в Греции50. Среди 19 наиболее давно существующих демократических стран общие расходы правительств находились в среднем на уровне немногим меньшем половины ВВП в 1990 г., и они остались, в конечном счете, не изменившимися в 1997 г. Крайние показатели размеров этих расходов варьировались от примерно 60% от ВВП в Швеции до примерно 31% в Японии и Соединенных Штатах.
