Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы географического анализа общественных финансов .7
1.1. Фискальная децентрализация и бюджетное выравнивание 7
1.2. Теоретические основы географии общественных финансов (фискальной географии) 11
1.3. Эволюция географии общественных финансов в мировой и отечественной науке 17
Глава 2. География бюджетных расходов: бюджетные потребности населения и территорий...25
2.1. Теория индивидуальных потребностей 25
2.2. Международный опыт определения бюджетных потребностей для целей бюджетного выравнивания 32
Глава 3. Бюджетное выравнивание и оценка бюджетных потребностей регионов в России... 46
3.1. Межбюджетные трансферты в Российской Федерации 46
3.2. География распределения федеральной финансовой помощи в 1994-2004 годах 52
3.3. Оценка бюджетных потребностей регионов: российский опыт 62
Глава 4. Оценка влияния географических факторов и условий на расходы субнациональных бюджетов России... ... 76
4.1 Методические подходы к оценке влияния географических факторов на уровень бюджетных потребностей территорий 76
4.2 Влияние географических факторов и условий на бюджетные расходы регионов России 83
Глава 5. Определение межрегионального соотношения бюджетных потребностей субъектов Российской Федерации... 116
5.1. Расчеты итоговых индексов бюджетных расходов регионов 116
5.2. Оценка результатов расчетов 124
5.3. Практические рекомендации для совершенствования методики оценки бюджетных потребностей регионов России 132
- Фискальная децентрализация и бюджетное выравнивание
- Международный опыт определения бюджетных потребностей для целей бюджетного выравнивания
- География распределения федеральной финансовой помощи в 1994-2004 годах
Введение к работе
В последние десятилетия для многих государств, вне зависимости от типа государственного устройства, характерна передача значительных полномочий в сфере принятия налогово-бюджетных решений нижестоящим уровням власти. Согласно теоретическим положениям, данный процесс, получивший название фискальной децентрализации, позволяет существенно повысить эффективность и качество предоставления общественных услуг. Однако в связи с неравномерностью территориального распределения налоговой базы и бюджетных предпочтений населения, фискальная децентрализация приводит к нарушению принципа территориальной справедливости, применение которого к бюджетной сфере звучит следующим образом: бизнес и население должны иметь примерно одинаковый доступ к основным общественным услугам и социальным гарантиям в любой административно-территориальное единице страны.
Одним из основных инструментов, применяемых для балансирования преимуществ и недостатков фискальной децентрализации, является система межбюджетных финансовых потоков (межбюджетных трансфертов) между центральным и нижестоящими бюджетным уровням.
В свою очередь анализ факторов и условий, влияющих на пространственную дифференциацию уровня спроса и стоимости бюджетных услуг, лежит в основе главного элемента любой методики распределения межбюджетных трансфертов — оценки расходных потребностей территориальных бюджетов. В системе общественных наук подобные задачи решает география общественных финансов, и ее подотрасль — география бюджетных расходов.
Несмотря на значительный прогресс в реформировании системы бюджетного федерализма в России, вопросы географии бюджетных расходов и бюджетных потребностей изучены слабо. В отечественной социально-экономической географии пока не сложилось целостного концептуального и методологического подхода к изучению территориальной дифференциации бюджетных расходов, в связи с чем основная масса работ в данной сфере носит дескриптивный характер.
Все это не создает должных предпосылок для формирования общественного консенсуса по поводу оценки уровня бюджетных потребностей регионов, препятствует выбору оптимальной стратегии реформы механизма бюджетного выравнивания и, в конечном итоге, ведет к снижению эффективности и результативности федеральной и субнациональной бюджетной политики.
Данные соображения определяют актуальность исследования, направленного на экономико-географический анализ территориальной дифференциации бюджетных расходов, определение факторов и условий, влияющих на уровень бюджетных потребностей регионов России, а также разработку методики определения расходных потребностей территорий для целей межрегионального бюджетного выравнивания.
Объектом исследования является бюджетная система Российской Федерации в целом и ее субъектов в частности.
Предмет исследования - бюджетные потребности регионов России, формируемые под влиянием природно-климатических и социально-экономических факторов и условий.
Цель работы заключается в определении и оценке объективных факторов и условий, влияющих на уровень бюджетных потребностей регионов, и построение на их основе методики определения расходных потребностей субъектов Российской Федерации для целей межрегионального бюджетного выравнивания.
Достижение основной цели исследования потребовало решить в работе следующие задачи:
рассмотреть теоретические подходы к определению индивидуальных и территориальных бюджетных потребностей;
провести обзор международного опыта оценки расходных потребностей территориальных бюджетов при распределении межбюджетных трансфертов;
оценить российскую систему предоставления федеральной финансовой помощи регионам с фокусом на ее территориальную структуру и выравнивающий эффект;
выявить недостатки применяемого в России подхода к оценке бюджетных потребностей регионов;
выделить и оценить географические факторы и условия, влияющие на уровень бюджетных расходов регионов, и на их основе разработать методику оценки объективных бюджетных потребностей субъектов РФ;
предложить практические рекомендации для совершенствования текущей
методики оценки бюджетных потребностей субъектов РФ.
В работе также ставится задача практического применения ее результатов. В данном исследовании предложены подходы к объективизации и повышению прозрачности методики оценки расходных потребностей субнациональных бюджетов
России, применяемой Министерством Финансов РФ. Разработанная автором методика может также служить основой для более эффективного распределения ресурсов из региональных в местные бюджеты в рамках обновленных систем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
Теоретической и методологической базой исследования послужили работы отечественных и зарубежных экономико-географов, экономистов, специалистов в области общественных финансов, социологов, посвященных географическому анализу бюджетных расходов и расходных потребностей регионов. В диссертации использованы результаты работ В.Климанова, О.Кузнецовой, А.Лаврова, В.Лексина, А.Швецова, а также Р.Беннетта, Л.Гоу, Л.Дойла, Д.Смита и других авторов.
В исследовании применяются сравнительно-географический, исторический, картографический и типологический методы. Для анализа влияния географических факторов и условий на бюджетные расходы используются математико-статистические методы, в том числе корреляционный, регрессионный и дисперсионный анализ.
Исследование велось с использованием статистических данных Госкомстата РФ, Министерства Финансов РФ и материалов собственных полевых исследований. В диссертации также использованы методические и практические разработки Министерства Финансов РФ. Рассматриваемый временной интервал охватывает период времени с 1992 года до 2005 года.
Работа состоит из пяти глав. В первой главе рассмотрены преимущества и недостатки процесса фискальной децентрализации, раскрыты понятие, основания выделения и виды межбюджетных трансфертов. В главе обоснован предмет географии общественных финансов и географии бюджетных расходов, раскрыты их теоретические основы, рассмотрен международный и отечественный опыт их изучения.
Вторая глава посвящена анализу философско-теоретических подходов к анализу понятия «потребность», на основе которого развивается концепция индивидуальных и территориальных бюджетных потребностей. На базе рассмотренных теоретических работ, во второй части главы анализируется мировой опыт прикладных оценок бюджетных потребностей территорий.
В третьей главе исследуется эволюция системы межбюджетных трансфертов в России в течение 1990-х и начале 2000-х годов, представлен анализ ее объема и (в том числе территориальной) структуры. В главе проведена оценка региональных фискальных контрастов, а также выравнивающего эффекта финансовой помощи России в сравнении с
бюджетными системами других стран. В заключительном разделе главы представлен анализ применяемого в России подхода к оценке бюджетных потребностей регионов, выявлены его ключевые недостатки.
В четвертой главе, на основании представленной логической схемы, проведен анализ влияния природно-климатических, транспортного, расселенческих, топливного, социально-структурных и других факторов и условий на бюджетные расходы регионов. Для каждого фактора обзор эмпирических исследований подкреплен статистическим и эконометрическим анализом взаимосвязей фактических бюджетных расходов с рассматриваемыми характеристиками регионов.
В пятой главе выделены индикативные географические факторы, воздействие которых на бюджетные расходы наиболее значимо, а также предложены варианты расчетов индексов бюджетных расходов, отражающих межтерриториальное соотношение объективных бюджетных потребностей. На основе сопоставления расчетных данных с фактическими бюджетными расходами проведена типология регионов России по уровню их бюджетных потребностей. В главе сделаны предложения относительно возможного совершенствования применяемой в России методики оценки бюджетных потребностей территорий.
В заключении представлены основные выводы работы.
Диссертация имеет общий объем 142 страницы и 35 страниц приложений. Список литературы содержит 224 наименования.
Автор выражает искреннюю признательность А.Лаврову и А.Чернявскому, а также коллективу кафедры экономической и социальной географии России географического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова за интеллектуальную поддержку в период работы над диссертацией.
Фискальная децентрализация и бюджетное выравнивание
В последние годы все больше государств вне зависимости от типа государственного устройства и уровня экономического развития делегируют полномочия в области принятия налогово-бюджетных решений нижестоящим уровням власти. Данный процесс получил названия фискальной децентрализации. Основным теоретическим аргументом, лежащим в основе этой тенденции, является так называемая теорема децентрализации, согласно которой передача фискальных полномочий на более низкие уровни бюджетной системы ведет к повышению эффективности предоставления общественных услуг. Субнациональные и местные власти, имея более полную информацию о потребностях населения и особенностях управляемых ими территорий, имеют больше возможностей в предоставлении населению оптимального соотношения налогового бремени и набора, количества и качества бюджетных услуг.1
Дополнительной предпосылкой фискальной децентрализации является предположение Бреннана и Бьюкенена2, согласно которому конкуренция между различными уровнями власти (вертикальное разделение властей), а также между юрисдикциями одного уровня власти, создает институциональные ограничения на чрезмерное вмешательство государства в частный сектор экономики. Ряд исследований демонстрирует положительную связь фискальной децентрализации с повышением эффективности общественного сектора, темпами экономического роста, снижением межрегиональных диспропорций в уровне жизни.3
Применительно к развивающимся странам оценки преимуществ децентрализации часто оказываются менее убедительными. Примерно до середины 90-х годов научное сообщество придерживалось мнения, что для развивающихся стран важным является сильная, целенаправленная политика центрального правительства, субнациональным правительствам отводилась роль исполнителей стратегии центра4. Более того, исследования показывают, что в условиях неразвитых общественных и политических институтов децентрализация может приводить к безответственной долговой политике местных властей, ведущей к макроэкономической дестабилизации , а также попыткам местных органов власти препятствовать реструктуризации экономики.
Однако наряду с несомненными удачами, например в ускорении экономического роста, в ряде стран централизации приводила к ряду негативных последствий. В качестве таковых следует отметить экологические проблемы, недостаточное развитие демократических институтов в обществе, низкое качество социальных благ, предоставляемых на местном уровне (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальные услуги). Под влиянием перечисленных проблем, отношение научной мысли к процессам бюджетной децентрализации в развивающихся странах изменилось.
Во второй половине 90-х годов в контексте развивающихся и постсоциалистических стран была разработана концепция «федерализма, сохраняющего рынок», которая, обобщая международный опыт, доказывает, что оптимально проведенная децентрализация бюджетной системы способствует развитию институтов рыночной экономики и обеспечивает устойчивые темпы экономического роста.7 Следует отметить, что ряд относительно недавних исследований на примере России демонстрируют, что нерациональная система фискальных отношений различных уровней власти препятствует созданию положительных стимулов для региональных и местных властей проводить рациональную бюджетную политику, способствующую развитию благоприятного инвестиционного климата.
Помимо очевидных преимуществ, как в развитых, так и в развивающихся странах, децентрализация расходных и налоговых полномочий, тем не менее, влечет за
собой ряд негативных последствий:
дисбаланс между доступными нижестоящим властям ресурсами и закрепленными за ними расходными полномочиями (вертикальная несбалансированность бюджетной системы);
межрегиональная дифференциация чистых фискальных выгод - разницы между объемом получаемых выгод от предоставления субнациональных общественных благ и уровнем осуществляемых налоговых платежей; такая дифференциации приводит к нарушению принципа территориальной справедливости, предполагающего наличие равного доступа индивидов и фирм к общественным благам вне зависимости от их географического положения;
для высокой степени децентрализации характерно наличие горизонтальных фискальных внешних эффектов, связанных, прежде всего, со стремлением региональных и местных властей к достижению собственных целей за счет других территорий (проявлением экстерналий такого рода является недобросовестная налоговая конкуренция, экспорт налогового бремени и т.д.).
Одним из основных инструментов, применяемых для балансирования преимуществ и недостатков делегирования фискальных полномочий нижестоящим уровням власти, является система межбюджетных финансовых потоков или межбюджетных трансфертов.
Необходимо отметить, что термин межбюджетные трансферты имеет различную трактовку. В западной литературе любые межбюджетные перечисления носят названия грантов (intergovernmental grants). В российской практике такие понятия как «грант» и «трансферт» применительно в сфере межбюджетного регулирования до недавнего времени не имели однозначной интерпретации. Тем не менее, в поправках в статью 6 Бюджетного кодекса РФ, принятых в ноябре 2003 года, межбюджетные трансферты определяются как «средства, перечисляемые из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации». Такое широкое определение может также использоваться и в академических целях.
Международный опыт определения бюджетных потребностей для целей бюджетного выравнивания
Понятие бюджетных потребностей, не может быть рассмотрено вне контекста теоретических исследований более емкого феномена индивидуальных потребностей. Изучению последнего посвящен значительный массив политэкономической, социологической и философской литературы.
Неоклассическая экономика трактует потребности на основе двух гипотез: субъективности индивидуальных потребностей и личной независимости (решения по производству и распределению благ определяются уровнем и структурой индивидуального спроса). Объем потребностей зависит от уровня спроса экономического агента, который определяется дифференциацией предельной полезности того или иного блага в зависимости от объема его потребления. В соответствии с этим подходом, общественные потребности являются суммой индивидуальных предпочтений (спроса) на товар или услугу.
Либеральная традиция также рассматривает потребности как сугубо субъективную категорию, отождествляя ее с индивидуальными предпочтениями. В соответствии с данным подходом, при наличии у одной социальной группы прав по поводу определения потребностей другой группы в обществе зарождаются истоки авторитаризма, ограничивающего политические и экономические свободы личности. Авторы данного теоретического направления считают рынок морально более оправданным и эффективным механизмом распределения ресурсов по сравнению с государственным сектором.
Для либертарианцев (Р.Ноцик) и утилитарианцев (Ф.Хайек) благосостояние основной части общества является абсолютным приоритетом общественного развития, и именно конкурентный рыночный механизм создает необходимые экономические стимулы для достижения этой цели. Обезличенный рыночный механизм позволяет найти баланс общественных интересов без дискриминации прав и предпочтений той или иной социальной или территориальной группы. С этой точки зрения, попытки определить «объективные» потребности человека создают опасную иллюзию о возможности нахождения согласия в обществе по поводу справедливого распределения ресурсов.47
К другому обширному кругу исследований относится структуралистский подход, в основе которого лежит попытка объяснить поведение экономических агентов структурными физиологическими, социально-культурными и экономическими факторами.
Марксистская трактовка индивидуальных потребностей достаточно противоречива. С одной стороны, критический анализ капиталистической общественно-экономической формации ведется в частности с позиций морально-этических ценностей (тезисы об эксплуатации человека, физической и умственной деградации рабочего класса, стремлении собственников средств производства к получению прибыли любой ценой и т.д.), что предполагает наличие универсальности некоторых человеческих норм и потребностей. С другой стороны, рассматривая способ производства как основной фактор, детерминирующий поведение индивидуумов, марксистская теория обосновывает наличие связи норм и потребностей с доминирующими в обществе производственно-экономическими отношениями. Более того, считается, что в капиталистических обществах трактовка норм и ценностей монополизирована классом собственников.
Подобное противоречие находит свое решение, по мнению марксистов, в том, что капиталистическая система с одной стороны, значительно увеличивая доходы собственников средств производства, и, с другой стороны, приводя к обнищанию рабочего класса, стимулирует возникновение революционной ситуации в поисках более справедливого распределения ресурсов. Таким образом, марксизм трактует потребности как специфическую для данного уровня развития производственно-экономических отношений категорию, что препятствует межстрановому или даже межрегиональному сравнению уровня и структуры индивидуальных потребностей.4
Необходимо отметить, что помимо марксизма критика «культурного империализма» - попыток монополизации представлений о человеческих потребностях - проводится в рамках ряда других научных направлений.
В большинстве случаев, такой подход применяется в радикальных направлениях исследований. Радикальные антирасистские работы обосновывают невозможность анализа потребностей того или иного этноса с точки зрения норм и потребностей другого этноса.49 Другими словами, традиции и нормы этнических групп, включающие в отдельных случаях насилие, подавление свобод личности, эксплуатацию, не могут быть предметом анализа или критики представителей других рас и этносов.
Похожим образом радикальные феминистские исследователи в качестве источника эксплуатации одного пола другим видят биологически и культурно развитые у мужского пола инстинкты самоопределения через насилие, несвойственные противоположному полу. Согласно такому подходу, системы норм, принципов и индивидуальных потребностей разных полов радикально различаются, не могут и должны быть исследованы противоположным полом.50
География распределения федеральной финансовой помощи в 1994-2004 годах
В России абсолютно все регионы являются получателями федеральной
финансовой помощи по тем или иным каналам. Этот факт свидетельствует о крайней вертикальной несбалансированности бюджетной системы страны.
Помощь наиболее обеспеченным регионам состоит в основном из субвенций на выполнение тех или иных федеральных полномочий.
Количество регионов, получающих выравнивающие дотации (трансферты ФФПР), на протяжении существования фонда изменялось незначительно (от 81 в 1997 году до 69 в 2005 году).
91 Более подробно, см., например, Голованова Н., Курляндская Г. Еще раз о льготах. М., Центр фискальной политики, 2005. Необходимо отметить, что роль финансовой помощи в доходах субъектов РФ имеет значительную территориальную дифференциацию. Негативной тенденцией, однако, является то, что, несмотря на значительный экономический рост в 1999-2004 годах, количество регионов-получателей дотаций практически не изменилось. Это связано не только с методическими особенностями текущей системы бюджетного выравнивания (расчет индекса налогового потенциала производится по данным о ВРП с «запаздыванием» на два года), но и с более фундаментальными причинами — территориальной неравномерностью экономического роста, а также низкой фискальной автономией регионов.
Состав получателей наиболее крупных долей федеральной финансовой помощи несколько менялся от года к году. Вместе с тем такие регионы, как республики Саха (Якутия) и Дагестан, Приморский край, Краснодарский и Алтайский края, до 2000 года - Кемеровская, и с 2000 года Ростовская области — регулярно получали существенные объемы межбюджетных перечислений из центра. Доли других субъектов РФ в общем объеме финансовой помощи регионам менялись более значительно. Особенно резкие изменения объема, получаемых средств, были характерны для республик Башкортостан и Татарстан. Вплоть до 1999 года эти регионы практически не получали финансовых ресурсов из центра, тогда как начиная с 2000 года стали одними из наиболее крупных реципиентов федеральной помощи. Данный процесс связан с прекращением действия особого режима фискальных отношений центра и этих регионов, при котором практически все налоговые поступления, аккумулированные на территории республик, оставались в региональных бюджетах, и последующей компенсации выпадающих доходов республиканских бюджетов межбюджетными перечислениями. В структуре финансовой помощи этим регионам наибольшую долю составляют дотации и средства, получаемые по взаимным расчетам.
Особого внимания заслуживает бюджет города Москвы. В некоторые годы рассматриваемого периода городской бюджет являлся крупнейшим получателем финансовых ресурсов, в то время как в 1999 и 2000 годах не получал финансовой помощи вовсе. Основные объемы межбюджетных перечислений городу поступали в виде субвенции, в том числе на выполнение столичных функции. Резкость колебаний объемов получаемой помощи из центра, по-видимому, объясняется субъективными причинами. Необходимо отметить, что ряд авторов ставит под сомнение необходимость финансовой поддержки бюджета г. Москвы, так как статус столицы приводит не только к повышенным расходам, но и к существенным дополнительным доходам.93
Наименьшие объемы финансовой помощи характерны для экспортно-ориентированных территорий со значительной налогооблагаемой базой: нефте- и газодобывающих автономных республик Севера (Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО), регионов с мощной металлургической промьшшенностью (Липецкая, Вологодская области, Красноярский край, Республика Хакасия), нефтепереработкой и химией (Ярославская, Пермская области).
Незначительная доля в совокупной финансовой помощи таких регионов, как Коми-Пермяцкий, Эвенкийский, Корякский автономные округа, объясняется малыми размерами бюджетов этих территорий. Как будет показано ниже, в структуре доходов последних финансовая помощь играет ключевую роль.
Дополнительной характеристикой региональной структуры финансовой помощи является степень ее территориальной концентрации. Начиная с 1997 года, доля средств, приходящихся на 10 крупнейших реципиентов межбюджетных перечислений, неуклонно возрастала (с 35,6% в 1997 году до 40,1% в 2000 году), что свидетельствовало об увеличении концентрации финансовой помощи. Однако в последующие годы данный показатель снизился практически до своего исходного уровня (35,6%), что связано с созданием Фонда компенсаций, средства которого поступали всем регионам вне зависимости от их бюджетной обеспеченности.
На протяжении рассматриваемого периода территориальная структура финансовой помощи оставалась относительно стабильной (Таблица 4 Приложения 2). Коэффициенты корреляции между показателями доли регионов в финансовой помощи в различные годы составляли около 0,7-0,8, хотя в 1998 и 2000 годах снижались до 0,6. Вместе с тем необходимо отметить, что география получателей финансовой помощи не всегда может быть объяснена территориальной дифференциацией бюджетных потребностей и налогового потенциала и зачастую имеет субъективный характер.
Зависимость консолидированных бюджетов регионов от межбюджетных трансфертов в период с 1994 по 2000 год снизилась практически в 2 раза - с 20% до 10,7%, однако впоследствии опять увеличилась, составив 19,1% в 2003 году (Таблица 7). Рост доли финансовой помощи с 2001 года был, главным образом, обусловлен
Кузнецова О., Улюкаев А. Финансовые взаимоотношения Москвы и федерального бюджета. Вопросы экономики, 12: 55-65,1999. финансированием части федеральных мандатов из средств созданного за счет централизации 15% НДС Фонда компенсаций. 4 Доля трансфертов ФФПР в доходах регионов после резкого увеличения в 1995 году стабилизировалась на уровне 7-8%.
