Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретический анализ состояния проблемы повышения эффективности муниципальной системы дошкольного образования 18
1.1. Муниципальная система дошкольного образования: ее сущностные характеристики и показатели 18
1.2. Управление муниципальной системой дошкольного образования как организационная и педагогическая проблема 45
Глава 2. Организационно-педагогические условия повышения эффективности муниципальной системы дошкольного образования и опыт их реализации в городе Липецке 77
2.1. Обеспечение перспективного программирования деятельности муниципальной системы дошкольного образования как организационно-педагогическое условие повышения эффективности муниципальной системы дошкольного образования , 77
2.2. Роль создания и функционирования муниципального органа управления дошкольным образованием в процессе повышения эффективности муниципальной системы дошкольного образования 96
2.3. Повышение эффективности муниципальной системы дошкольного образования посредством формирования и совершенствования нормативно-правовой базы 111
2.4. Оценка эффективности муниципальной системы дошкольного образования 125
Заключение 141
Список литературы 148
- Муниципальная система дошкольного образования: ее сущностные характеристики и показатели
- Управление муниципальной системой дошкольного образования как организационная и педагогическая проблема
- Обеспечение перспективного программирования деятельности муниципальной системы дошкольного образования как организационно-педагогическое условие повышения эффективности муниципальной системы дошкольного образования
- Повышение эффективности муниципальной системы дошкольного образования посредством формирования и совершенствования нормативно-правовой базы
Введение к работе
Актуальность исследования.
В статье 43 Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году, гражданам РФ гарантируется «общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях». В соответствии с Законом РФ «Об образовании» в редакции Федерального закона от 13.01.1996 № 12-ФЗ (п.З.ст.5) государство «...гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования...». В течение более чем десяти лет отмечалось очевидное противоречие между Конституцией Российской Федерации, являющейся основным законом России, и Законом Российской Федерации «Об образовании» в части государственных гарантий прав граждан в области образования. Подобная юридическая коллизия порождала соответствующее отношение к дошкольному образованию со стороны чиновников всех уровней как к образованию необязательному (в отличие от общего образования), причем необязательному не с точки зрения того, что ребенок-дошкольник имеет право на получение образования как в условиях дошкольного образовательного учреждения, так и в условиях семьи, а с точки зрения того, что органы власти не обязаны обеспечивать общедоступность дошкольных образовательных услуг.
Исследователи и практические работники в области дошкольного образования (Е.Н.Герасимова, О. Князева, Е.С. Комарова, М.Д. Маханева, Т.И. Оверчук, О.А. Сергеева, Н.А. Смирнова, Р.Б. Стеркина) отмечают, что, являясь первым звеном в системе непрерывного образования России, дошкольное образование за последние 10-15 лет претерпело наиболее значительные изменения. На 40% сократилась сеть дошкольных учреждений. Охват детей дошкольным образованием снизился с 72% до 52% [104]. «Оста точный принцип» финансирования детских садов (то, что останется после обеспечения учреждений так называемого «обязательного» образования) привел к значительному износу зданий дошкольных образовательных учреждений, состояние которых, по мнению специалистов системы здравоохранения, не позволяло в полном объеме решать их основную задачу охраны жизни и укрепления здоровья детей.
В настоящее время законодательная база в области образования претерпела существенные изменения в связи с принятием новой редакции Закона Российской Федерации «Об образовании» от 22.08.2004 № 122-ФЗ, а также Закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 № 131 -ФЗ. Необходимо отметить, что вышеуказанная юридическая коллизия (между Конституцией России и Законом Российской Федерации «Об образовании» в части государственных гарантий прав граждан на получение образования) формально устранена. В п.З ст.5 Закона Российской Федерации «Об образовании», с изменениями на 22.08.2004, гражданам России гарантируется «общедоступность и бесплатность дошкольного (выделено нами - Н.Ф.), начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования...». Однако при этом в ст. 18 указанного закона полностью утратил силу следующий пункт «Государство (выделено нами - Н.Ф.) гарантирует финансовую и материальную поддержку в воспитании детей раннего детского возраста, обеспечивает доступность образовательных услуг дошкольного образовательного учреждения для всех слоев населения». Это связано, в первую очередь, с тем, что в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 № 131 - ФЗ с 01.01.2006 года должно произойти окончательное разделение властных полномочий на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, согласно которому предоставление всего комплекса образовательных услуг в сфе ре дошкольного образования является компетенцией органов местного самоуправления. Также Федеральным законом от 22.08.2004 № 122 - ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отменена экономическая основа дошкольного образования - постановление Верховного Совета Российской Федерации от 6.03.1992 № 2464-1 «Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений», согласно которому на всей территории России во всех дошкольных образовательных учреждениях независимо от их ведомственной принадлежности устанавливался единый размер взимания родительской платы, а именно: не более 20% от общих затрат на содержание ребенка в детском саду.
Таким образом, несмотря на изменение законодательной базы, ситуацию в образовании в целом, а в дошкольном образовании особенно, в настоящее время можно охарактеризовать как кризисную. Любой кризис порождает острую необходимость в реформировании чего-либо. Согласно Федеральному закону «Об образовании» с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22.08.2004 № 122 - ФЗ, решение стратегических проблем образования по-прежнему входит в компетенцию Российской Федерации. Именно на федеральном уровне:
• формируется федеральная политика в области образования;
• регулируются правовые отношения в пределах своей компетенции;
• обеспечиваются государственные гарантии прав граждан в области образования;
• разрабатываются и реализуются федеральные целевые программы;
• разрабатываются и утверждаются типовые положения об образовательных учреждениях;
• устанавливается порядок лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений;
• устанавливается порядок аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений;
• устанавливаются федеральные компоненты государственных образовательных стандартов;
• устанавливаются общие принципы финансирования образовательных услуг [51] и т.д.
В целом аналогичные функции, но уже на региональном уровне, в области образования делегированы субъектам Российской Федерации (ст. 29 Федерального закона «Об образовании» с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22.08.2004 № 122 - ФЗ):
• определение и осуществление политики в области образования;
• законодательство субъектов Российской Федерации в области образования;
• разработка и реализация региональных программ развития образования;
• установление региональных компонентов государственных образовательных стандартов;
• издание нормативных документов в пределах своей компетенции [51] и т.п.
При этом полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования значительно сокращены (ст. 31 Федерального закона «Об образовании», с изменениями на 22.08.2004). Если вьшленить из их перечня то, что относится к сфере дошкольного образования, то можно назвать всего лишь три пункта:
• организация предоставления детям общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района;
• создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;
• обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий [51].
По сути дела, процессы, которые отнесены к муниципальному уровню управления образованием, могут быть охарактеризованы одним ключевым словом - осуществление.
Рассмотрим, каковы основополагающие федеральные документы, формирующие государственную политику в области образования, в частности образования дошкольного. Это соответствующие разделы в Федеральных программах развития образования и развития воспитания в системе образования [162 и 123], Концепции модернизации российского образования до 2010 года [129], а также Программа развития новых форм российского дошкольного образования в современных социально-экономических условиях [124] и Временные (примерные требования) к содержанию и методам воспитания и обучения, реализуемым в дошкольном образовательном учреждении [7].
Перечень указанных документов является достаточно скудным как в количественном, так и в качественном отношении (с точки зрения предлагаемых задач и мероприятий). Практическими работниками системы дошкольного образования все более ясно осознается, что так называемое реформирование дошкольного образования является фрагментарным, далеко не достаточным для реального изменения ситуации в дошкольном образовании к лучшему, повышения эффективности его системы.
Что касается документов, которые бы определяли на региональном уровне политику в области дошкольного образования, то они в настоящее время в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации фактически отсутствуют. С нашей точки зрения, это вызвано как временным фактором, недостаточным для определения политики в области образования с учетом изменившихся законодательных актов Российской Федерации (новая редакция Закона Российской Федерации «Об образовании» была опубликована в средствах массовой информации 31.08.2004 года), так и вновь возникающим противоречием: определение политики в области образования, в том числе и дошкольного, отнесено к компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования в полном объеме — к полномочиям органов местного самоуправления. В рамках предстоящего с 01.01.2006 года пересмотра межбюджетных отношений в сторону значительного сокращения местных бюджетов, а также достаточно жесткого разграничения полномочий между уровнями власти трудно прогнозировать, насколько на федеральном и государственном уровнях власти могут быть учтены особенности и возможности всех муниципальных образований.
С учетом вышесказанного, а также того, что в последние 10-15 лет произошла фактически тотальная «муниципализация» учреждений дошкольного образования (массовый переход детских садов от различных ведомств в муниципальную собственность), решение вопросов выживания, функционирования и развития системы дошкольного образования зависит в настоящее время в основном от органов местного самоуправления. Именно органами местного самоуправления в муниципальном образовании (городе, районе) должны быть созданы определенные организационно-педагогические условия, которые позволят муниципальной системе дошкольного образования выйти из кризисного состояния и перейти в состояние нормального, стабильного функционирования и развития.
Таким образом, проблема может быть сформулирована следующим образом: каковы организационно-педагогические условия, повышающие эффективность функционирования и развития муниципальной системы дошкольного образования. Проблема нашего исследования может быть отнесена в полной мере и к поисковым проблемам, при разрешении которых преобладают механизмы приобретения знаний, и к управленческим, при разрешении которых используются приобретенные знания и имеющийся, опыт.
Решение вышеназванной проблемы составляет цель исследования, которая заключается в выявлении, обосновании и характеристике организационно-педагогических условий повышения эффективности системы дошкольного образования на муниципальном уровне.
Объект исследования: муниципальная система дошкольного образования.
Предмет исследования: пути стимулирования процессов функционирования и развития муниципальной системы дошкольного образования.
Условие как философская категория выражает отношение предмета к окружающим его явлениям, без которых он существовать не может. Сам предмет выступает как нечто обусловленное. В отличие от причины, непосредственно порождающей то или иное явление или процесс, условие составляет ту среду, обстановку, в которой последние возникают, существуют и развиваются. [167, с.497] Таким образом, условия могут быть определены как обстоятельства, от которых зависит ход функционирования и развития какого-либо объекта. В нашей работе объектом исследования является муниципальная система дошкольного образования. Внешними по отношению к ней условиями, от которых зависит ее функционирование и развитие, выступают явления, связанные с организацией и управлением, то есть организационные условия. Однако, следуя принятой методологии, мы рассматривали организационные условия через призму сущностных характеристик объекта - муниципальной системы дошкольного образования. Поскольку указанная система относится к образовательным, педагогическим системам, ее сущностные характеристики, связанные с целевыми установками, содержанием, технологиями деятельности и др., также являются педагогическими. Следовательно, организационные, управленческие условия неизбежно приобретают признаки условий педагогических.
Гипотеза исследования состоит в том, что муниципальная система дошкольного образования будет эффективно функционировать и развиваться, если:
— обеспечивается перспективное программирование деятельности муниципальной системы дошкольного образования и осуществляется достаточное материально-техническое и финансовое обеспечение ее деятельности;
— создаются и функционируют муниципальные органы управления дошкольным образованием;
— формируется и совершенствуется нормативно-правовая база, стимулирующая развитие дошкольного образования города.
Задачи исследования:
1) выполнить теоретический анализ состояния проблемы повышения эффективности системы дошкольного образования на муниципальном уровне;
2) выявить и обосновать совокупность организационно-педагогических условий повышения эффективности муниципальной системы дошкольного образования;
3) показать и апробировать пути реализации организационно-педагогических условий повышения эффективности системы дошкольного образования на муниципальном уровне.
Методологической и теоретической основой исследования являются:
— научные исследования отечественных и зарубежных авторов, посвященные проблемам создания и развития социальных систем (В .Г. Афа насьев, Л. фон Берталанфи, Д.М. Гвишиани, Ю.А. Конаржевский, К. Керне, Т. Саати, М. Марков, В.Я. Нечаев, A.M. Омаров и др.);
— идеи, раскрывающие понятие эффективности применительно к социальным системам (В.Г. Афанасьев, Т.С. Комарова, Е.П. Прохоров);
— научные положения, практические разработки и методические рекомендации, содержащиеся в трудах исследователей теории управления образовательными системами и развития образования (СБ. Баязитов, Е.П. Бело-зерцев, СВ. Гущина, И. Жуковский, В.И. Загвязинский, Ю.А. Конаржевский, В.П. Кузовлев, B.C. Лазарев, A.M. Моисеев, И.В. Павлова, М.М. Поташник, Т.И. Шамова и др.);
— положения в области управления дошкольным образованием (В. Андреева, Л.А. Бахтурина, Л.Я. Барсукова, К.Ю. Белая, А.К. Бондаренко, Е.Н. Герасимова, Е.Ю. Демурова, Т.П. Колодяжная, Е.С. Комарова, Т.С. Комарова, Т.Г. Назарова, А.И. Остроухова, Л.В. Поздняк, О.А. Сергеева, Р.Б. Стеркина, А.Н. Троян и др.);
— законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в области образования.
Методы исследования:
— теоретический анализ философской, социологической и психолого-педагогической литературы, законодательных актов Российской Федерации в области дошкольного образования;
— изучение статистических данных по проблеме диссертационного исследования;
— метод включенного наблюдения за развитием муниципальной системы дошкольного образования;
— мониторинг состояния муниципальной системы дошкольного образования;
— ретроспективный анализ собственной управленческой деятельности;
- сравнительный анализ структур муниципальных органов управления дошкольным образованием, а также нормативно-правовой базы в сфере дошкольного образования органов управления образованием различных уровней и территорий;
- проектирование и прогнозирование;
- количественный и качественный анализ полученных результатов. Организация исследования: исследование проводилось на базе Управления образования, Управления дошкольного образования, Департамента дошкольного образования администрации г. Липецка, 90 муниципальных учреждений, реализующих программы дошкольного образования.
Исследование проводилось с 2000г. по 2005 г. и включало три этапа.
Первый этап (2000-2002г.г.). В этот период подбиралась, изучалась философская, социологическая и психолого-педагогическая литература, а также анализировались законодательные акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в области дошкольного образования. Определялись исходные положения исследования: актуальность проблемы, цель, задачи, рабочая гипотеза. Изучалось состояние системы дошкольного образования г. Липецка.
Второй этап (2002-2004 гг.). Продолжалось изучение состояния муниципальной системы дошкольного образования г. Липецка. Выявлялись организационно-педагогические условия повышения ее эффективности. Разрабатывались и апробировались программа развития образования г. Липецка; структура и функции муниципального органа управления дошкольным образованием; нормативные правовые и правовые акты, стимулирующие развитие муниципальной системы дошкольного образования г. Липецка.
Третий этап (2005 г.). Он включал анализ и обобщение результатов диссертационного исследования, уточнение выводов, оформление диссертации.
Научная новизна исследования заключается в том, что:
- определены пути преодоления кризисного состояния муниципальной системы дошкольного образования, основные принципы и тенденции ее дальнейшего развития;
- разработана классификация достигнутого эффекта по степени его проявления, которая может быть применима при характеристике состояния муниципальной системы дошкольного образования, а также других социальных систем;
- разработана классификация функций управления дошкольным образованием по основанию, указывающему на взаимоотношение органов местного самоуправления и муниципальных органов управления образованием;
- выявлены и теоретически обоснованы организационно-педагогические условия повышения эффективности муниципальной системы дошкольного образования: осуществление среднесрочного программирования деятельности муниципальной системы дошкольного образования, создание самостоятельных муниципальных органов управления дошкольным образованием, формирование и совершенствование ее нормативно-правовой базы;
- разработана структура бизнес-плана муниципальной системы дошкольного образования, которая может быть применима к другим социальным системам;
- определена роль органов местного самоуправления в процессах функционирования и развития системы дошкольного образования на современном этапе.
Теоретическая значимость исследования заключается в следующем:
- уточнены понятия «муниципальная система дошкольного образования», «эффективность муниципальной системы дошкольного образования», «необходимое состояние муниципальной системы дошкольного образования», а также соотношение понятий «функционирование» - «развитие» «эффективность» применительно к муниципальной системе дошкольного образования;
— уточнен и систематизирован перечень показателей, характеризующих муниципальную систему дошкольного образования;
— определены основные признаки действующей схемы управления образованием, в том числе и дошкольным, на современном этапе;
— уточнен механизм разработки долго- и среднесрочных программ развития дошкольного образования на муниципальном уровне.
Практическая значимость исследования.
Полученные результаты исследования могут являться основой повышения эффективности системы дошкольного образования на современном этапе не только в г. Липецке, но и в любом другом муниципальном образовании России; могут быть использованы в процессе подготовки управленческих кадров для системы дошкольного образования на дошкольных факультетах педагогических институтов и университетов и в системе повышения квалификации специалистов дошкольного образования. Практическая значимость исследования заключается также в том, что:
— составлен «пошаговый» план практических и теоретических действий для решения проблемы повышения эффективности муниципальной системы дошкольного образования;
— создан муниципальный орган управления дошкольным образованием - Департамент дошкольного образования администрации г. Липецка, определены его функции и структура в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления;
— разработана и апробирована среднесрочная программа развития муниципального дошкольного образования;
— разработан и внедрен в практику работы бизнес-план муниципальной системы дошкольного образования, определяющий новую схему фи нансирования дошкольных образовательных учреждений в современных условиях;
— определены пути развития и дифференциации сети муниципальных учреждений, реализующих программы дошкольного образования, удовлетворяющей образовательным потребностям населения г. Липецка;
— разработан и апробирован ряд нормативно-правовых документов, обеспечивающих стабильное функционирование и развитие муниципальной системы дошкольного образования.
Достоверность результатов исследования обеспечивается опорой на достижения теории управления образовательными системами; использованием комплекса теоретических и эмпирических методов исследования, адекватных цели и задачам диссертационного изыскания; объемом, длительностью и личным участием диссертанта в исследовании, качественным и количественным анализом полученных результатов.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Система дошкольного образования - самостоятельный объект педагогического исследования. Она обладает полным набором признаков, свойственных любой социальной системе (наличием составных компонентов, структуры, интегративных качеств, функциональных характеристик, целеустремленности, коммуникативных свойств, историчности и управления). От других образовательных систем ее отличает ряд особенностей: «необязательность» получения образования, режим функционирования сети дошкольных образовательных учреждений, организация образовательного процесса, возрастная обособленность контингента воспитанников, специфичная схема финансирования.
В связи с изменениями в действующем законодательстве изучение системы дошкольного образования особенно актуально на муниципальном уровне, так как организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования - компетенция органов местного самоуправления.
2. Оценка повышения эффективности муниципальной системы дошкольного образования осуществляется в соответствии с комплексом показателей, характеризующих ее. Показатели, характеризующие муниципальную систему дошкольного образования, могут быть систематизированы в 4 блока:
1) обеспечение государственной гарантии на общедоступность дошкольного образования, удовлетворение потребности населения в дошкольных образовательных услугах;
2) условия содержания и образования детей;
3) кадровый потенциал;
4) финансирование и хозяйственная деятельность.
3. Преодоление кризисного состояния и повышение эффективности муниципальной системы дошкольного образования возможно при наличии следующих организационно-педагогических условий:
- обеспечение перспективного программирования деятельности муниципальной системы дошкольного образования (составление долго- и среднесрочных программ развития дошкольного образования, а также бизнес-планов муниципальной системы дошкольного образования);
- создание и функционирование муниципального органа управления дошкольным образованием «матричного» типа, который представляет собой синтез линейно-функциональной организационно-управленческой модели и временной целевой структуры управления дошкольным образованием;
- формирование и совершенствование нормативно-правовой базы муниципального уровня, стимулирующей развитие муниципальной системы дошкольного образования.
Апробация и внедрение результатов исследования:
— непосредственная управленческая деятельность диссертанта в Управлении образования администрации г. Липецка, Управлении дошкольного образования администрации г. Липецка, Департаменте дошкольного образования администрации г. Липецка;
- обсуждение материалов исследования и отдельных его результатов на научно-практических конференциях и семинарах «Здоровье ребенка и пути его формирования и защиты» (Липецк, 2000), «Воспитательный потенциал отечественного образования: проблемы качества и эффективности» (Липецк, 2003), «Университет как фактор социального и культурного развития города и региона» (Елец, 2003), «Дошкольное образование: научные подходы, опыт, проблемы, перспективы» (Елец, 2004) и нашли свое отражение в 9 публикациях автора.
Муниципальная система дошкольного образования: ее сущностные характеристики и показатели
Прежде чем перейти к рассмотрению проблемы повышения эффективности муниципальной системы дошкольного образования, необходимо остановиться на раскрытии сущности понятий «система» и «эффективность», которые имеют комплексный универсальный характер, проявляющийся на всех уровнях жизни как отдельного человека, так и общества в целом, изучаются различными науками, философией. Это будет основной задачей, которую мы предполагаем решить в данном параграфе.
Претерпев длительную историческую эволюцию, понятие «система» с середины XX века становится одним из ключевых философско-методологических и специальных научных понятий. Самое общее толкование понятия системы (от греч. systema - составленное из частей, соединенное) - совокупность компонентов (элементов), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство. В качестве компонентов системы могут рассматриваться объекты, свойства, связи, отношения, состояния, фазы функционирования, стадии развития и т.д. Несмотря на то, что в настоящее время в научной литературе содержится множество формулировок понятия «система», ее главными свойствами, по мнению большинства авторов, являются целостность и делимость. Для любой системы характерно наличие связей и отношений между образующими ее компонентами. Любая система может быть рассмотрена как компонент (элемент) системы более высокого порядка, в то время как ее компоненты сами могут выступать в качестве системы более низкого порядка. Целостное функционирование системы - результат взаимодействия всех ее сторон.
Изучение литературы в области создания и развития социальных систем (В.Г.Афанасьев, Е.П.Белозерцев, Л. фон Берталанфи, Д.М.Гвишиани, Ю.А.Конаржевский, К.Кернс, Т.Саати, М.Марков, В.Я.Нечаев, А.М.Омаров и др.) показывает, что социальные системы имеют свои отличительные особенности, признаки.
Наиболее полный перечень основных признаков, характеризующих любую социальную систему, опираясь на исследования ведущего отечественного «теоретика-системщика» В.Г.Афанасьева, выделяет Шамова Т.И. [171, с.7]:
1. Наличие составных компонентов, из которых образуется система. При этом компонент — минимальная единица, обладающая основными свойствами данной системы и имеющая предел делимости в ее рамках. Минимально допустимое число компонентов в системе - два.
2. Наличие структуры, то есть определенных связей и отношений между компонентами. Связь - это такое взаимодействие, при котором изменение одного компонента системы приводит к изменению других компонентов. Связи существуют между отдельными компонентами и между компонентом и всей системой в целом. Способ связи между компонентами определяет структуру системы.
3. Наличие интегративных качеств (системность), то есть таких качеств, которыми не обладает ни один из отдельно взятых компонентов, образующих систему. Интегративность - это результат, получаемый от взаимодействия компонентов.
4. Наличие функциональных характеристик системы в целом и отдельных ее компонентов.
5. Целеустремленность системы. Каждая система создается для достижения определенной цели, в связи с чем функции ее компонентов должны соответствовать цели и функциям всей системы. Данное свойство является специфичным для социальных систем.
6. Наличие коммуникативных свойств, которые проявляются в двух формах:
- во взаимодействии с внешней средой (идеологической, политической, культурной, социально-бытовой, экономико-производственной, при-родно-экологической),
- во взаимодействии данной системы с суб- и суперсистемами, т.е. системами более низкого и более высокого порядка.
7. Наличие историчности, преемственности или связи прошлого, настоящего и будущего в системе и ее компонентах.
8. Наличие управления.
Учитывая вышеперечисленные (прежде всего - главные) признаки системы, Шамова Т.И. формулирует понятие «социальная система» следующим образом: «...под системой понимается целеустремленная целостность взаимосвязанных элементов, имеющая новые интегративные свойства, отсутствующие у каждого из них, связанная с внешней средой» [171, с.8].
Данное определение и весь набор вышеперечисленных признаков должны быть полностью применимы к любым образовательным системам, по какому бы принципу мы их не классифицировали:
- по образовательному уровню (например, система основного общего образования, система высшего профессионального образования);
- по территориальному признаку (например, система образования России - система образования Липецкой области - система образования г.Липецка);
- в соответствии с реализуемыми программами (например, система дошкольного образования, система дополнительного образования) и др. Рассмотрим, обладает ли всем комплексом вышеперечисленных признаков муниципальная система дошкольного образования.
Нормативное определение системы образования зафиксировано в Федеральном Законе «Об образовании». С даты принятия указанного закона в 1992 году и по настоящее время оно не претерпело никаких изменений и дополнений и представляет собой, по сути, перечисление компонентов системы образования. «Система образования в Российской Федерации представляет собой совокупность взаимодействующих:
преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;
сети, реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;
органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций» [51, с. 19]
Управление муниципальной системой дошкольного образования как организационная и педагогическая проблема
Несомненно, что повышение эффективности муниципальной системы дошкольного образования в целом во многом зависит от повышения эффективности управления этой системой. В последние годы особую значимость приобретают вопросы управления системой образования, в том числе и дошкольного, на муниципальном уровне (Л.Я.Барсукова, Л.А.Бахтурина, А.К.Бондаренко, А.И.Васильева, Е.Ю.Демурова, С.И.Захаренков, Л.М. Звезда, И.И. Кобитина, М.А. Кавардакова, Т.С. Комарова, Т.П. Колодяжная, А.И. Остроухова, И.В. Павлова, Н.А. Палиева, Л.В. Поздняк, СВ. Савинова, О.А. Сергеева, Р.Б. Стеркина, М.В. Туберозова и др.). Это связано, в первую очередь, с перестройкой системы экономики и хозяйствования в России, сопровождавшейся изменением сущности и содержания деятельности органов местного самоуправления, а, следовательно, и муниципальных органов управления образованием. И.В. Павлова считает, что при социализме реализация конституционного права граждан на образование обеспечивалась на основе распределения имеющихся ресурсов сверху на союзном уровне по установленным единым нормам и определения единых правил осуществления педагогической деятельности для всех регионов и территорий. Действия специалистов-управленцев на всех уровнях также подчинялись установленным сверху правилам и в основном заключались в доведении нормативных документов и указаний до следующего уровня управления и контроле за их безусловным выполнением. Самостоятельность в принятии управленческих решений была минимальной. Местные органы управления образованием не имели возможности определять образовательную политику, исходя из своих потребностей и особенностей. При демократизации государства, расширении прав граждан, предоставлении большей самостоятельности предприятиям, организациям, субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления, наделении последних собственностью и правами по распоряжению ею, старая схема управления образованием не могла продолжать действовать. Появилась экономическая основа для более широкого учета специфических особенностей регионов, территорий и интересов их граждан [108, с.6].
Самостоятельный статус органов местного самоуправления был нормативно закреплен в Конституции России, Законе Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этих законах, а также Законе Российской Федерации «Об образовании», определены цели и задачи органов местного самоуправления в сфере образования, распределены полномочия между органами управления по уровням: органы государственного управления Российской Федерации - органы государственного управления субъектов Российской Федерации - органы местного самоуправления - образовательные учреждения. Вышеназванные законодательные документы существенно изменили представление и чиновников различного ранга, и практических работников системы образования о том, какой должна быть схема управления в сфере образования. Основные положения действующей схемы управления образованием заключаются в следующем:
1. Определение государственных гарантий прав граждан в сфере образования (в соответствии с уровнем образования, наличием специальных образовательных потребностей, уровнем социального положения и др.).
2. Децентрализация системы управления, то есть передача полномочий и ответственности в сфере образования по всем иерархическим уровням управления: органы государственного управления Российской Федерации -органы государственного управления субъектов Российской Федерации -органы местного самоуправления - образовательные учреждения.
3. Централизация системы управления, усиление скоординированно-сти ее действий через осуществление программно-целевого подхода (организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования провозглашена Федеральная программа развития образования).
4. Сохранение единого образовательного пространства на всей территории Российской Федерации через установление государственных образовательных стандартов, формирование федерального перечня прошедших экспертизу и рекомендованных федеральным отраслевым органом управления образованием образовательных программ и учебников.
5. Переход от директивных методов управления к экономическим.
6. Значительное расширение компетенции и ответственности образовательных учреждений.
Вышеназванные положения характерны для всей системы образования Российской Федерации. Их перечень не является исчерпывающим, в нем представлены только те тенденции и направления, которые существенно отличают новую и старую («социалистическую») схемы управления системой образования. В той или иной степени данные положения будут присущи и управлению системой образования на муниципальном уровне.
Рассмотрим компетенцию и ответственность непосредственно органов местного самоуправления в области дошкольного образования, определенные Законом Российской Федерации «Об образовании»:
1. Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования (ст. 31).
2. Создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений (ст.31). 3. Обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений (ст.31).
4. Выполнение функции учредителя муниципальных образовательных учреждений (ст Л1).
5. Установление порядка утверждения устава муниципального образовательного учреждения, порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных образовательных учреждений (ст.13, 33, 34).
6. Организация и координация методической, диагностической и консультативной помощи семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста на дому (ст. 18).
Обеспечение перспективного программирования деятельности муниципальной системы дошкольного образования как организационно-педагогическое условие повышения эффективности муниципальной системы дошкольного образования
Повышение эффективности муниципальной системы дошкольного образования зависит от ряда обстоятельств, или организационно-педагогических условий. О том, произошло ли повышение эффективности муниципальной системы дошкольного образования, а если произошло, то насколько, в какой степени, мы можем судить, прежде всего, по результатам: уровню обеспеченности права граждан данной территории на общедоступное и бесплатное дошкольное образование, уровню кадрового потенциала (в количественном и качественном отношении) муниципальной системы дошкольного образования, уровню укрепления и развития материально-технической базы муниципальных дошкольных образовательных учреждений, уровню развития содержания дошкольного образования и др.
В первой главе мы предположили, исходя из понятия социальной системы вообще и муниципальной системы дошкольного образования в частности, что организационно-педагогическими условиями, положительно влияющими на развитие муниципальной системы дошкольного образования, будут следующие:
- обеспечение перспективного программирования деятельности муниципальной системы дошкольного образования;
- создание и функционирование муниципального органа управления дошкольным образованием;
- формирование и совершенствование нормативно-правовой базы.
Соответственно задачи, которые мы должны решить во второй главе настоящего исследования, это:
1) описать опыт создания и реализации вышеуказанных организационно-педагогических условий на примере города Липецка;
2) выявить, повлияли ли данные организационно-педагогические условия на повышение эффективности муниципальной системы дошкольного образования, и если повлияли, то в какой степени.
В первом параграфе второй главы рассмотрим опыт создания и реализации на территории г. Липецка первого из вышеперечисленных организационно-педагогических условий - обеспечения перспективного программирования деятельности муниципальной системы дошкольного образования.
В 2000 году при Управлении образования администрации г. Липецка была сформирована проектная группа из числа наиболее творческих специалистов и методистов для создания первой программы развития городского образования. Необходимость разработки комплексной программы развития образования г. Липецка была продиктована двумя главными причинами. Во-первых, внедрением программно-целевого подхода на федеральном уровне (были приняты федеральные программы развития образования и развития воспитания в системе образования), что послужило одновременно и основанием для проведения аналогичной работы на муниципальном уровне, и основой для определения стратегических направлений развития муниципальной системы образования. Во-вторых, в 2000 году состояние системы образования г. Липецка в целом можно было охарактеризовать как критическое. В качестве примера приведем некоторые показательные цифры и факты в сфере дошкольного образования. Несмотря на то, что на всей территории Российской Федерации с 1996 года активно шел процесс аттестации и государственной аккредитации дошкольных учреждений, в г. Липецке он только начался с 01.09.2000 года, что значительно затормозило развитие видового разнообразия дошкольных образовательных учреждений. Комплексные общеобразовательные программы дошкольного образования реа-лизовывались по принципу «лоскутного одеяла»: в одном и том же дошкольном учреждении использовалось сразу несколько программ (например, и «Детство», и «Радуга», и «Развитие», и Программа воспитания и обучения в детском саду под ред. М. Васильевой), зачастую без достаточного методического обеспечения. На ту же дату (01.09.2000г) только 16% дошкольных учреждений г. Липецка имели подписанный всеми контролирующими службами акт готовности к новому учебному году. 84% детских садов не соответствовали требованиям пожарной безопасности и действующим СанПи-Нам. По этой же причине более 70% дошкольных учреждений не имели лицензию на право ведения образовательной деятельности. Более 80% зданий дошкольных образовательных учреждений был необходим капитальный ремонт и т.п. Таким образом, принятие программы развития образования города (далее - Программа) должно было, в первую очередь, обратить самое пристальное внимание городских властей на такую отрасль бюджетной сферы, как образование, и обеспечить дополнительное вливание финансовых ассигнований на нужды образования.
Структура Программы (см. Приложение № 1) состояла из следующих частей:
1. Введение, в котором были обозначены исполнители, сроки реализации, главная цель, ожидаемые результаты, порядок организации выполнения Программы, механизм реализации и орган, осуществляющий контроль за реализацией Программы.
2. Краткая характеристика системы образования г.Липецка, в которой содержался информационный материал о сети муниципальных образовательных учреждений всех типов и видов, муниципальном органе управления образованием, количестве работников, занятых в данной отрасли, их образовательном цензе, квалификационном уровне.
3. Проблемы образования.
Данный раздел представлял собой проблемно-ориентированный анализ состояния муниципальной системы дошкольного образования и состоял из следующих параграфов:
. Финансирование образовательных учреждений.
Здесь отмечались две основные тенденции последних лет. Во-первых, уменьшение финансирования образовательных учреждений, исходя из потребностей отрасли. Технические расчеты, производимые Управлением образования при составлении проекта бюджета отрасли на последующий год, неизбежно претерпевали изменения в сторону все большего и большего сокращения. Во-вторых, уменьшение доли расходов на образование в бюджете города Липецка. Был сделан вывод о дефиците финансирования образования, особенно по так называемым «незащищенным» расходным статьям бюджетной классификации, к которым относились фактически все расходы, кроме финансирования заработной платы работников отрасли и питания воспитанников образовательных учреждений.
Повышение эффективности муниципальной системы дошкольного образования посредством формирования и совершенствования нормативно-правовой базы
В данном параграфе мы рассмотрим опыт формирования и совершенствования нормативно-правовой базы муниципальной системы дошкольного образования г. Липецка - последнего из выявленных нами организационно-педагогических условий повышения эффективности указанной системы.
Под нормативно-правовой базой на муниципальном уровне мы будем понимать два основных вида документов:
1. Нормативные правовые акты (постановления главы администрации города и решения сессии Липецкого городского Совета депутатов). Они обязательны для исполнения всеми расположенными на территории города организациями, независимо от форм собственности, должностными лицами, гражданами.
2. Правовые акты (приказы и распоряжения руководителей структурных подразделений администрации города, в частности Департамента дошкольного образования). Они имеют обязательную силу для лиц, которым адресованы, касаются какого-либо конкретного вопроса, отдельного случая.
Анализ нормативных правовых актов в сфере дошкольного образования г. Липецка с 1995 по 2000 год, по данным архивов администрации г. Липецка и Липецкого городского Совета депутатов, показал, что фактически нормативные правовые документы, регулирующие вопросы дошкольного образования на территории города, отсутствовали. Мы обнаружили лишь два вида постановлений главы администрации г. Липецка:
1) о приеме в муниципальную собственность детских садов от предприятий, организаций и учреждений различных форм собственности;
2) об изменении размера родительской платы за содержание детей в муниципальных детских садах.
Что касается правовых актов, то ситуация оказалась ненамного лучше. Анализ материалов архива Управления образования администрации г. Липецка до 2000 года показал, что удельный вес правовых актов, регулирующих вопросы дошкольного образования (кроме приказов по личному составу), составлял примерно 10% от общего количества всех изданных правовых актов, регулирующих вопросы муниципальной системы образования в целом. При этом количество учреждений дошкольного образования и количество других типов учреждений находилось в соотношении 40% : 60%.
Безусловно, мы обязаны рассмотреть вопрос о необходимости формирования нормативно-правовой базы в сфере дошкольного образования на муниципальном уровне, учитывая то, что на федеральном и государственном уровнях управления образованием существовал ряд документов, регулирующих различные аспекты функционирования муниципальной системы дошкольного образования. Однако факты, характеризующие муниципальную систему дошкольного образования г. Липецка в 2000 году, приведенные нами ранее в первом параграфе второй главы настоящего исследования, свидетельствуют о крайне запущенном исходном состоянии этой системы, одной из причин которого, по нашему мнению, является отсутствие такого организационно-педагогического условия как формирование и совершенствование нормативно-правовой базы в сфере дошкольного образования на муниципальном уровне.
За период с 2000 по 2005 годы нами были подготовлены проекты нормативных правовых и правовых актов, которые были изданы (или утверждены) органами местного самоуправления (администрацией г. Липецка, Липецким городским Советом депутатов, Управлением или Департаментом дошкольного образования как структурным подразделением администрации г.Липецка). Все вышеуказанные документы значительно повлияли на повышение эффективности муниципальной системы дошкольного образования по показателям, перечисленным нами в первом параграфе первой главы настоящего исследования. В зависимости от того, на какую группу (блок) показателей, характеризующих муниципальную систему дошкольного образования, они должны были повлиять, их классификация соответственно может быть представлена следующим образом:
1 группа - нормативные правовые и правовые акты, стимулирующие развитие муниципальной системы дошкольного образования по показателям, относящимся к блоку «Обеспечение государственной гарантии на общедоступность дошкольного образования, удовлетворение потребности населения в дошкольных образовательных услугах»;
2 группа - нормативные правовые и правовые акты, стимулирующие развитие муниципальной системы дошкольного образования по показателям, относящимся к блоку «Условия содержания и образования детей»;
3 группа - нормативные правовые и правовые акты, стимулирующие развитие муниципальной системы дошкольного образования по показателям, относящимся к блоку «Кадровый потенциал»;
4 группа - нормативные правовые и правовые акты, стимулирующие развитие муниципальной системы дошкольного образования по показателям, относящимся к блоку «Финансирование и хозяйственная деятельность».
Рассмотрим 1-ую группу документов. Но прежде отметим, что и на федеральном уровне в настоящее время существует нормативно-правовая основа: Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации «Об образовании» с изменениями на 22.08.2004, Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 № 131-ФЗ, Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении, утвержденное постановлением Правительства РФ от 01.07.95 № 677 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 14.02.97 № 179) и др. В указанных документах зафиксированы права граждан РФ на общедоступное и бесплатное дошкольное образование, на создание учреждений (групп) для детей с отклонениями в развитии, определен перечень видов дошкольных образовательных учреждений и др. Однако при этом указанные документы не определяют механизмы создания и финансирования, источники и нормативы финансирования дошкольных образовательных учреждений (групп). Поэтому вопросы предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования в большинстве регионов решаются, в первую очередь, в зависимости от состояния бюджета, а не потребности населения в дошкольных образовательных услугах. В связи с этим важно на муниципальном уровне иметь разработанную нормативно-правовую базу, позволяющую даже в рамках бюджетных ограничений сделать процесс организации предоставления качественных дошкольных образовательных услуг населению легитимным, систематичным и направленным на удовлетворение его потребностей. Все нормативные правовые и правовые документы, изданные в г. Липецке с 2000 по 2005 годы, стимулирующие развитие муниципальной системы дошкольного образования по показателям, относящимся к блоку «Обеспечение государственной гарантии на общедоступность дошкольного образования, удовлетворение потребности населения в дошкольных образовательных услугах», безусловно, положительно повлияли на повышение эффективности муниципальной системы дошкольного образования. В рамках нашего исследования мы остановимся только на тех из них, издание которых повлекло получение наибольшего эффекта в динамике состояния показателей, характеризующих муниципальную систему дошкольного образования:
1. Программа развития образования г. Липецка, утвержденная Липецким городским Советом депутатов (структура и основное содержание Программы рассмотрены нами в первом параграфе второй главы настоящего исследования) (Приложение № 1).
2. Постановления главы администрации г. Липецка об установлении категорий граждан, пользующихся льготами при оплате за содержание ребенка в детском саду, в целях социальной защиты малообеспеченного и нуждающегося населения. Необходимо отметить, что в г. Липецке установлен достаточно расширенный перечень льготных категорий граждан, способствующий обеспечению конституционного права на общедоступность и бесплатность дошкольного образования (Приложение № 3).
3. Постановление главы администрации об открытии групп кратковременного пребывания детей, не посещающих дошкольные образовательные учреждения, изданное также в целях обеспечения общедоступности дошкольного образования, создания благоприятных условий для подготовки к школе детей, не воспитывающихся в дошкольных образовательных учреждениях, а также Положение о группе кратковременного пребывания, утвержденное приказом Управления образования администрации г.Липецка (Приложение № 3).
